摘要隨著林權(quán)制度改革的不斷深入，山林權(quán)益與廣大農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)關(guān)系日益緊密，廣大農(nóng)民對(duì)山林資源越來越重視，加之在上世紀(jì)八十年代初“林業(yè)三定”工作的粗放和其它種種原因，導(dǎo)致山林權(quán)屬糾紛越來越多。然而，現(xiàn)行法律對(duì)山林權(quán)屬糾紛調(diào)處程序的設(shè)置存在著種種問題，其中最難解決也是最迫切需要解決的問題是山林權(quán)屬糾紛處理的惡性循環(huán)。由于惡性循環(huán)，拖延了時(shí)間，浪費(fèi)了資源，已引起了農(nóng)村的不穩(wěn)定。解決這一難題的方式應(yīng)有多種，比如用行政終局裁決方式、人民法院?jiǎn)渭冏鳛槊袷掳讣韺徖淼确绞健９P者提出用行政附帶民事訴訟的方式，來解決山林權(quán)屬糾紛循環(huán)處理的問題，并對(duì)此方式作出分析，以期能拋磚引玉。

關(guān)鍵詞：山林權(quán)屬糾紛；循環(huán)處理；行政附帶民事訴訟

一、山林權(quán)屬糾紛調(diào)處程序的演變過程

山林權(quán)屬糾紛調(diào)處的對(duì)象是當(dāng)事人因森林、林木、林地所有權(quán)或者使用權(quán)的歸屬而產(chǎn)生的爭(zhēng)議，屬民事產(chǎn)權(quán)糾紛的一種。其調(diào)處程序的演變過程如下：

（一）1991年7月11日以前，山林權(quán)屬糾紛案件是作為民事案件來處理的

1991年7月11日以前，山林權(quán)屬糾紛的處理主要適用《中華人民共和國(guó)森林法》（以下簡(jiǎn)稱《森林法》）和《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》（以下簡(jiǎn)稱《民事訴訟法》）等有關(guān)規(guī)定?！渡址ā返谑邨l第一款規(guī)定：“單位之間發(fā)生的林木、林地所有權(quán)和使用權(quán)爭(zhēng)議，由縣級(jí)以上人民政府依法處理”。第二款規(guī)定：“個(gè)人之間、個(gè)人與單位之間發(fā)生的林木所有權(quán)和林地使用權(quán)爭(zhēng)議，由當(dāng)?shù)乜h級(jí)或者鄉(xiāng)級(jí)人民政府依法處理”。第三款規(guī)定：“當(dāng)事人對(duì)人民政府的處理決定不服的可以在接到通知之日起一個(gè)月內(nèi)向人民法院起訴”。所以，當(dāng)事人發(fā)生山林權(quán)屬糾紛應(yīng)先向人民政府申請(qǐng)確權(quán)處理，對(duì)人民政府的處理決定不服的，可在接到通知之日起一個(gè)月內(nèi)，向人民法院起訴。起訴時(shí)以爭(zhēng)議相對(duì)方為被告，按民事訴訟法的規(guī)定提起民事訴訟。人民法院以民事案件審理，對(duì)所爭(zhēng)議的山林權(quán)歸屬作實(shí)體判決。原來處理該案的人民政府不是人民法院審理該民事案件的當(dāng)事人。

中國(guó)法制近代史（自清末至南京國(guó)民政府覆滅）上，自清末仿效日本籌設(shè)“行政審判院”；至民國(guó)初期，北洋政府正式設(shè)立了具有近代意義的行政法院——“平政院”，確立了普通訴訟與行政訴訟并行的二元司法體制，以及南京國(guó)民政府成立之后，在五院政府框架下的司法院設(shè)“行政法院”，行政審判機(jī)構(gòu)幾經(jīng)變遷。雖然這幾個(gè)機(jī)關(guān)名稱不同，組織職能略有差異，但從其司法功能來看，皆為近代意義上的行政法院。而目前，我國(guó)采行普通法院管轄行政訴訟的體制，然又采大陸法系的行政法與行政訴訟法，頗有不協(xié)調(diào)之處。筆者認(rèn)為，對(duì)中國(guó)近代行政法院制度之變遷略加研究，可為現(xiàn)實(shí)之一定借鑒。

一、清末“行政審判院”的籌設(shè)

由于清末司法改革中濃重的仿日因素，清政府在變法之初便采納了日本的二元制司法體制。首先，于1906年將舊有的大理寺改組為大理院，管轄民事、刑事訴訟，并準(zhǔn)備設(shè)立行政審判院專司行政訴訟。在籌設(shè)行政審判院時(shí)，產(chǎn)生了新舊理念的沖突。光緒三十三年（1907年），清政府頒布的《法院編制法》第2條規(guī)定：“審判衙門掌審民事、刑事訴訟案件，但關(guān)于軍法或行政訴訟等另有法令規(guī)定者，不在此限?！币罁?jù)該法確立的二元司法體制，需另行制定行政審判機(jī)關(guān)的組織法。清政府為兼顧立憲改革的名義與維護(hù)舊官僚的既得利益，決定不將督察院改組為專門的行政審判機(jī)關(guān)，而同時(shí)另行創(chuàng)設(shè)行政審判院，并且擬訂了《行政審判院官制草案》。如此，形成了督察院與行政審判院并存的格局。

《行政審判院官制草案》主要是仿照日本1890年頒行的《行政裁判法》制定而成，該法共21條，規(guī)定行政審判以一審為限，行政審判院的長(zhǎng)官、評(píng)事之設(shè)置、評(píng)事之資格、評(píng)事之處務(wù)規(guī)則，與日本行政裁判法幾乎完全相同，只是該草案對(duì)行政訴訟范圍采用了概括式規(guī)定，而日本行政裁判法采用的是列舉式規(guī)定。至1911年10月辛亥革命爆發(fā)，《行政審判院官制草案》未及頒布，行政審判院也尚未成立，清王朝即已宣告滅亡。

二、北洋政府時(shí)期的“平政院”

1912年1月，南京國(guó)民臨時(shí)政府（1912年1月—1912年4月）建立之初，由宋教仁負(fù)責(zé)起草了《中華民國(guó)臨時(shí)政府組織法草案》。該草案第14條規(guī)定：人民得訴訟于司法，求其審判；其對(duì)于行政官署違法損害權(quán)利之行為，則訴訟于平政院。該草案在審議過程中被參議院否定，但草案中建立平政院的設(shè)想，為后來的立法所采納。

中國(guó)法制近代史（自清末至南京國(guó)民政府覆滅）上，自清末仿效日本籌設(shè)“行政審判院”；至民國(guó)初期，北洋政府正式設(shè)立了具有近代意義的行政法院-“平政院”，確立了普通訴訟與行政訴訟并行的二元司法體制，以及南京國(guó)民政府成立之后，在五院政府框架下的司法院設(shè)“行政法院”，行政審判機(jī)構(gòu)幾經(jīng)變遷。雖然這幾個(gè)機(jī)關(guān)名稱不同，組織職能略有差異，但從其司法功能來看，皆為近代意義上的行政法院。而目前，我國(guó)采行普通法院管轄行政訴訟的體制，然又采大陸法系的行政法與行政訴訟法，頗有不協(xié)調(diào)之處。筆者認(rèn)為，對(duì)中國(guó)近代行政法院制度之變遷略加研究，可為現(xiàn)實(shí)之一定借鑒。

一、清末“行政審判院”的籌設(shè)

由于清末司法改革中濃重的仿日因素，清政府在變法之初便采納了日本的二元制司法體制。首先，于1906年將舊有的大理寺改組為大理院，管轄民事、刑事訴訟，并準(zhǔn)備設(shè)立行政審判院專司行政訴訟。在籌設(shè)行政審判院時(shí)，產(chǎn)生了新舊理念的沖突。光緒三十三年（1907年），清政府頒布的《法院編制法》第2條規(guī)定：“審判衙門掌審民事、刑事訴訟案件，但關(guān)于軍法或行政訴訟等另有法令規(guī)定者，不在此限?！币罁?jù)該法確立的二元司法體制，需另行制定行政審判機(jī)關(guān)的組織法。清政府為兼顧立憲改革的名義與維護(hù)舊官僚的既得利益，決定不將督察院改組為專門的行政審判機(jī)關(guān)，而同時(shí)另行創(chuàng)設(shè)行政審判院，并且擬訂了《行政審判院官制草案》。如此，形成了督察院與行政審判院并存的格局。

《行政審判院官制草案》主要是仿照日本1890年頒行的《行政裁判法》制定而成，該法共21條，規(guī)定行政審判以一審為限，行政審判院的長(zhǎng)官、評(píng)事之設(shè)置、評(píng)事之資格、評(píng)事之處務(wù)規(guī)則，與日本行政裁判法幾乎完全相同，只是該草案對(duì)行政訴訟范圍采用了概括式規(guī)定，而日本行政裁判法采用的是列舉式規(guī)定。至1911年10月辛亥革命爆發(fā)，《行政審判院官制草案》未及頒布，行政審判院也尚未成立，清王朝即已宣告滅亡。

二、北洋政府時(shí)期的“平政院”

1912年1月，南京國(guó)民臨時(shí)政府（1912年1月—1912年4月）建立之初，由宋教仁負(fù)責(zé)起草了《中華民國(guó)臨時(shí)政府組織法草案》。該草案第14條規(guī)定：人民得訴訟于司法，求其審判；其對(duì)于行政官署違法損害權(quán)利之行為，則訴訟于平政院。該草案在審議過程中被參議院否定，但草案中建立平政院的設(shè)想，為后來的立法所采納。

建設(shè)用地涉及諸多法律問題，因?qū)I(yè)性強(qiáng)且散見于各種法律、法規(guī)和規(guī)章的條文之中，為行政機(jī)關(guān)的宏觀管理和依法行政帶來不便。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市化進(jìn)程的加快，建設(shè)用地糾紛會(huì)大量出現(xiàn)。因此，通俗而又系統(tǒng)地分析涉及建設(shè)用地的有關(guān)法律問題顯得尤為重要。

一、建設(shè)用地的依據(jù)——規(guī)劃和“三證”

1、規(guī)劃

省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃是省、自治區(qū)人民政府為實(shí)現(xiàn)一定時(shí)期內(nèi)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，協(xié)調(diào)省域內(nèi)各城鎮(zhèn)發(fā)展，保護(hù)各類自然資源和人文資源，綜合安排空間布局和各項(xiàng)建設(shè)的綜合部署和具體安排。建設(shè)部關(guān)于加強(qiáng)省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃實(shí)施工作的通知要求，省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃未在限期內(nèi)完成的省、自治區(qū)，不得進(jìn)行各省、自治區(qū)的城市總體規(guī)劃和縣域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的修編。這表明城市總體規(guī)劃和縣域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的制定要以省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃為依據(jù)并與之相協(xié)調(diào)，當(dāng)然確因經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，城市總體規(guī)劃和縣域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃與省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃不一致的，可以適時(shí)調(diào)整省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃。

一般而言，城市總體規(guī)劃和縣域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃是以省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃為依據(jù)，而城市詳細(xì)規(guī)劃、農(nóng)村集鎮(zhèn)規(guī)劃又分別是城市總體規(guī)劃和縣域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的細(xì)化且更具有可操作性。這些不同位階的規(guī)劃不僅編制和實(shí)施主體、審批和修改程序不同，而且法律效力也不同，低位階的規(guī)劃非因特殊情況在一定期間內(nèi)不得與上位階的規(guī)劃相抵觸。所有不同位階的規(guī)劃均為建設(shè)用地的基本依據(jù)，也就是說，不符合規(guī)劃要求，不在規(guī)劃范圍的不得不申請(qǐng)建設(shè)用地。

應(yīng)當(dāng)說明的是，第一，縣級(jí)市的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃是城市總體規(guī)劃的組成部分；第二，我國(guó)規(guī)劃法只對(duì)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的建設(shè)行為進(jìn)行調(diào)整；第三，涉及規(guī)劃區(qū)以外的如省道拓寬建設(shè)用地依據(jù)省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃中關(guān)于全省交通規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的具體要求和相關(guān)法律，涉及規(guī)劃區(qū)外如鄉(xiāng)村公共設(shè)施等依據(jù)城市總體規(guī)劃、農(nóng)村集鎮(zhèn)規(guī)劃和相關(guān)法律。

建設(shè)用地涉及諸多法律問題，因?qū)I(yè)性強(qiáng)且散見于各種法律、法規(guī)和規(guī)章的條文之中，為行政機(jī)關(guān)的宏觀管理和依法行政帶來不便。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市化進(jìn)程的加快，建設(shè)用地糾紛會(huì)大量出現(xiàn)。因此，通俗而又系統(tǒng)地分析涉及建設(shè)用地的有關(guān)法律問題顯得尤為重要。

一、建設(shè)用地的依據(jù)——規(guī)劃和“三證”

1、規(guī)劃

省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃是省、自治區(qū)人民政府為實(shí)現(xiàn)一定時(shí)期內(nèi)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，協(xié)調(diào)省域內(nèi)各城鎮(zhèn)發(fā)展，保護(hù)各類自然資源和人文資源，綜合安排空間布局和各項(xiàng)建設(shè)的綜合部署和具體安排。建設(shè)部關(guān)于加強(qiáng)省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃實(shí)施工作的通知要求，省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃未在限期內(nèi)完成的省、自治區(qū)，不得進(jìn)行各省、自治區(qū)的城市總體規(guī)劃和縣域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的修編。這表明城市總體規(guī)劃和縣域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的制定要以省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃為依據(jù)并與之相協(xié)調(diào)，當(dāng)然確因經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，城市總體規(guī)劃和縣域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃與省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃不一致的，可以適時(shí)調(diào)整省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃。

一般而言，城市總體規(guī)劃和縣域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃是以省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃為依據(jù)，而城市詳細(xì)規(guī)劃、農(nóng)村集鎮(zhèn)規(guī)劃又分別是城市總體規(guī)劃和縣域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的細(xì)化且更具有可操作性。這些不同位階的規(guī)劃不僅編制和實(shí)施主體、審批和修改程序不同，而且法律效力也不同，低位階的規(guī)劃非因特殊情況在一定期間內(nèi)不得與上位階的規(guī)劃相抵觸。所有不同位階的規(guī)劃均為建設(shè)用地的基本依據(jù)，也就是說，不符合規(guī)劃要求，不在規(guī)劃范圍的不得不申請(qǐng)建設(shè)用地。

應(yīng)當(dāng)說明的是，第一，縣級(jí)市的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃是城市總體規(guī)劃的組成部分；第二，我國(guó)規(guī)劃法只對(duì)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的建設(shè)行為進(jìn)行調(diào)整；第三，涉及規(guī)劃區(qū)以外的如省道拓寬建設(shè)用地依據(jù)省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃中關(guān)于全省交通規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的具體要求和相關(guān)法律，涉及規(guī)劃區(qū)外如鄉(xiāng)村公共設(shè)施等依據(jù)城市總體規(guī)劃、農(nóng)村集鎮(zhèn)規(guī)劃和相關(guān)法律。

建設(shè)用地涉及諸多法律問題，因?qū)I(yè)性強(qiáng)且散見于各種法律、法規(guī)和規(guī)章的條文之中，為行政機(jī)關(guān)的宏觀管理和依法行政帶來不便。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市化進(jìn)程的加快，建設(shè)用地糾紛會(huì)大量出現(xiàn)。因此，通俗而又系統(tǒng)地分析涉及建設(shè)用地的有關(guān)法律問題顯得尤為重要。一、建設(shè)用地的依據(jù)-規(guī)劃和“三證”

1、規(guī)劃

省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃是省、自治區(qū)人民政府為實(shí)現(xiàn)一定時(shí)期內(nèi)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，協(xié)調(diào)省域內(nèi)各城鎮(zhèn)發(fā)展，保護(hù)各類自然資源和人文資源，綜合安排空間布局和各項(xiàng)建設(shè)的綜合部署和具體安排。建設(shè)部關(guān)于加強(qiáng)省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃實(shí)施工作的通知要求，省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃未在限期內(nèi)完成的省、自治區(qū)，不得進(jìn)行各省、自治區(qū)的城市總體規(guī)劃和縣域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的修編。這表明城市總體規(guī)劃和縣域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的制定要以省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃為依據(jù)并與之相協(xié)調(diào)，當(dāng)然確因經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，城市總體規(guī)劃和縣域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃與省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃不一致的，可以適時(shí)調(diào)整省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃。

一般而言，城市總體規(guī)劃和縣域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃是以省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃為依據(jù)，而城市詳細(xì)規(guī)劃、農(nóng)村集鎮(zhèn)規(guī)劃又分別是城市總體規(guī)劃和縣域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的細(xì)化且更具有可操作性。這些不同位階的規(guī)劃不僅編制和實(shí)施主體、審批和修改程序不同，而且法律效力也不同，低位階的規(guī)劃非因特殊情況在一定期間內(nèi)不得與上位階的規(guī)劃相抵觸。所有不同位階的規(guī)劃均為建設(shè)用地的基本依據(jù)，也就是說，不符合規(guī)劃要求，不在規(guī)劃范圍的不得不申請(qǐng)建設(shè)用地。

應(yīng)當(dāng)說明的是，第一，縣級(jí)市的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃是城市總體規(guī)劃的組成部分；第二，我國(guó)規(guī)劃法只對(duì)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的建設(shè)行為進(jìn)行調(diào)整；第三，涉及規(guī)劃區(qū)以外的如省道拓寬建設(shè)用地依據(jù)省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃中關(guān)于全省交通規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的具體要求和相關(guān)法律，涉及規(guī)劃區(qū)外如鄉(xiāng)村公共設(shè)施等依據(jù)城市總體規(guī)劃、農(nóng)村集鎮(zhèn)規(guī)劃和相關(guān)法律。

2、“三證”

法諺說:“有權(quán)利必有救濟(jì)?！惫们也徽摗皺?quán)利”的界定，說有權(quán)利必有司法救濟(jì)制度，這在一般意義上是妥當(dāng)?shù)?，但針?duì)具體的權(quán)利侵害，是否必然啟動(dòng)司法救濟(jì)制度，則不無疑問。即便有原告資格，還要取決于有無權(quán)利救濟(jì)或權(quán)利保護(hù)的必要性。在施行立案登記制后，我國(guó)行政訴訟案件受理量猛增。自2016年開始，法院開始頻繁運(yùn)用權(quán)利保護(hù)必要性的說理駁回不值得保護(hù)的訴訟請(qǐng)求。由于這關(guān)乎訴權(quán)與實(shí)體法權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，因而不容輕視。本文將主要圍繞最高人民法院近兩年來的行政訴訟判決，①探討權(quán)利保護(hù)必要性的適用正當(dāng)性、判斷標(biāo)準(zhǔn)及其適用界限問題。

一、行政訴訟中權(quán)利保護(hù)必要性的概念與功能

毋庸諱言，權(quán)利保護(hù)必要性這一概念對(duì)我國(guó)法學(xué)界、特別是行政法學(xué)界而言還相對(duì)陌生，理論研究一定程度上已落后于司法實(shí)務(wù)，亟待研究跟進(jìn)。(一)權(quán)利保護(hù)必要性與訴的利益所謂權(quán)利保護(hù)的必要性或權(quán)利保護(hù)必要(Rechtsschutzbedürfnis，也被譯作法律保護(hù)需要②)，在德國(guó)法上又被稱作權(quán)利保護(hù)的利益(Rechtsschutzinteresse)，③它是指原告請(qǐng)求法院以裁判的方式解決糾紛、保護(hù)其權(quán)利的必要性或者實(shí)效性，無司法救濟(jì)即無法有效地實(shí)現(xiàn)原告的合法權(quán)益。提起任何訴訟，請(qǐng)求法院裁判，均應(yīng)以具有權(quán)利保護(hù)的必要性為前提。具備權(quán)利保護(hù)必要性的，其起訴才具有值得保護(hù)的利益。因而，權(quán)利保護(hù)必要性在日本法上又常被稱作狹義訴的利益。權(quán)利保護(hù)必要性與訴的利益，在我國(guó)的理論與審判實(shí)踐中常常存在混用的現(xiàn)象。但“訴的利益”一詞有廣狹義之分。日本行政法學(xué)者原田尚彥認(rèn)為，訴的利益通常可以從三個(gè)方面來判斷，包括請(qǐng)求內(nèi)容是否適合作為審判的對(duì)象(訴訟對(duì)象)、當(dāng)事人對(duì)請(qǐng)求是否有正當(dāng)?shù)睦?當(dāng)事人資格)、從周圍情況看是否存在足以讓法院對(duì)請(qǐng)求作出判斷的具體實(shí)際利益(具體利益或者必要性)。其中第三點(diǎn)為狹義訴的利益。④這些在民事訴訟法學(xué)上分別對(duì)應(yīng)權(quán)利保護(hù)的資格、當(dāng)事人資格和權(quán)利保護(hù)的必要或利益。兼子一認(rèn)為，在訴訟的原被告作為案件的利害關(guān)系人具有促進(jìn)案件解決的權(quán)能資格(當(dāng)事人適格)時(shí)，從當(dāng)事人角度看，其就具有了主觀性訴權(quán)利益;在具有權(quán)利保護(hù)的資格(適合用判決來確定請(qǐng)求內(nèi)容的一般資格)和權(quán)利保護(hù)的必要性(原告具有要求就此作出判決的現(xiàn)實(shí)必要性)時(shí)，就具有了客觀性訴權(quán)利益。⑤與民事訴訟法學(xué)一樣，行政法學(xué)上一般都是將權(quán)利保護(hù)必要性稱作狹義訴的利益，⑥鑒于其需要從客觀情況判斷，又稱其為訴的客觀利益。⑦權(quán)利保護(hù)的資格、當(dāng)事人資格和權(quán)利保護(hù)必要性之間具有一定的共性，三者都是從不同角度判斷有無啟動(dòng)審判權(quán)的必要性，三者之間也有很強(qiáng)的關(guān)聯(lián)性，而且有時(shí)就是一體的，諸如確認(rèn)之訴中原告資格與確認(rèn)利益即為表里一體的關(guān)系。但三者大致還是可以作出區(qū)分的:狹義“訴的利益涉及的是針對(duì)有關(guān)請(qǐng)求內(nèi)容自身做出本案判決的必要性及實(shí)效性之問題”，而“當(dāng)事人適格涉及的是在訴中對(duì)特定當(dāng)事人做出本案判決的必要性及實(shí)效性之問題”;狹義“訴的利益是關(guān)于擇選應(yīng)做出本案判決之訴訟標(biāo)的的要件，而當(dāng)事人適格，則是有關(guān)擇選應(yīng)做出本案判決之當(dāng)事人的要件”。⑧“原告資格是從特定原告的主觀側(cè)面來看原告有無正當(dāng)資格進(jìn)行訴訟的利益問題，而狹義訴的利益是從具體的周邊情況這種客觀側(cè)面來看維持、進(jìn)行訴訟有無法律上利益的問題。當(dāng)然，原告資格與狹義訴的利益基本上是共通的，其區(qū)別未必明確。”⑨從我國(guó)法院的審判實(shí)踐來看，存在混用廣義與狹義訴的利益的現(xiàn)象。例如，孫長(zhǎng)榮訴吉林省人民政府行政復(fù)議不予受理決定案的裁判摘要指出:“行政機(jī)關(guān)針對(duì)咨詢申請(qǐng)作出的答復(fù)以及不予答復(fù)行為，不屬于政府信息公開行為，不會(huì)對(duì)咨詢?nèi)说臋?quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響，故不屬于行政復(fù)議的受理范圍。起訴人缺乏訴的利益，則無原告資格，人民法院可以不予受理或裁定駁回起訴?！爆伂娺@里訴的利益相當(dāng)于受案范圍或權(quán)利保護(hù)的資格，即行政活動(dòng)的可訴性或法院的可審查性問題。法院有時(shí)也將訴的利益等同于原告資格。例如，在段梅平訴陜西省涇陽縣人民政府、涇陽縣國(guó)土資源局等撤銷土地使用證案中，最高人民法院認(rèn)為，段梅平與“頒證行為沒有法律上的利害關(guān)系，不具有訴的利益”?，伂嫹缮侠﹃P(guān)系是判斷原告資格的標(biāo)準(zhǔn)，這里的訴的利益顯然就是原告資格的代名詞。相對(duì)而言，“訴的利益”的概念較為復(fù)雜，有最廣義、廣義與狹義之分。而且，從概念的語感上來說，“訴的利益”顯示出一種主觀性，是原告的利益;而“權(quán)利保護(hù)的必要性”則顯示出一種客觀性，在綜合權(quán)衡原告權(quán)利、被告利益和公共利益之后得出的保護(hù)必要，旨在保護(hù)或約束法院，因而“權(quán)利保護(hù)必要性”更為明確。從最高人民法院的用語來看，使用“權(quán)利保護(hù)必要”(有時(shí)也表述為“訴權(quán)行使的必要性”等)也多于同一內(nèi)涵的“訴的利益”。故而，本文優(yōu)先選用德國(guó)法概念“權(quán)利保護(hù)的必要性”。(二)權(quán)利保護(hù)必要性的產(chǎn)生與功能權(quán)利保護(hù)必要性“是十九世紀(jì)末，因確認(rèn)之訴、將來給付之訴得到承認(rèn)后才創(chuàng)造出來的概念”?，伂尡娝苤?，行政訴訟脫胎于民事訴訟。起初的民事訴訟只有給付訴訟，當(dāng)時(shí)訴訟的意義僅限于變更私人之間現(xiàn)實(shí)利益的必要情況，因此，訴訟以強(qiáng)制執(zhí)行為當(dāng)然前提。后來人們逐漸發(fā)現(xiàn)，只確認(rèn)權(quán)利關(guān)系也能解決糾紛，明確將來不改變其利益也有意義，所以，確認(rèn)之訴得到承認(rèn)?，伂嵉?，如果在法律上對(duì)可請(qǐng)求確認(rèn)的對(duì)象不加限制，當(dāng)事人就能就任何事情請(qǐng)求法院予以確認(rèn)。因此，需要通過確認(rèn)利益來限定確認(rèn)之訴的對(duì)象。瑏瑤這一點(diǎn)在行政訴訟中尤為明顯。確認(rèn)之訴沒有限定的審判對(duì)象，而且不像給付之訴那樣有判決的執(zhí)行力來確保糾紛解決的實(shí)效性。因而，與確認(rèn)之訴得到一般化承認(rèn)相伴，確認(rèn)之訴中，對(duì)尋求司法救濟(jì)具有一定利益就被認(rèn)為是不可欠缺的要件。將來給付之訴也只有在事前提出申請(qǐng)后才具有保護(hù)的必要性。權(quán)利保護(hù)必要性起初被認(rèn)為是確認(rèn)之訴的特有要件，之后才不問訴訟類型而一般化了。以類似利益為要件，成為各種訴的一般現(xiàn)象?，伂徳谖覈?guó)的司法實(shí)踐中，權(quán)利保護(hù)必要性所具有的功能多是消極意義上的。如果原告的起訴缺乏權(quán)利保護(hù)必要性，法院將裁定駁回。這也是權(quán)利保護(hù)必要性的傳統(tǒng)功能，即產(chǎn)生排除效果，或者說消極性程序利用規(guī)制。法院藉由權(quán)利保護(hù)必要性，可避免因無益之訴浪費(fèi)司法資源、給被告增添應(yīng)訴負(fù)擔(dān)，同時(shí)對(duì)原告起訴要求判決的權(quán)能(訴權(quán))作出限制。在李幫君訴公安部政府信息公開及行政復(fù)議案中，最高人民法院指出:“行政訴訟是解決行政爭(zhēng)議，保護(hù)民眾合法權(quán)益，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)的法律救濟(jì)途徑。對(duì)于行政爭(zhēng)議，應(yīng)當(dāng)依照行政訴訟法的規(guī)定提起行政訴訟，尋求權(quán)利保護(hù)……人民法院既要充分保障當(dāng)事人正當(dāng)訴權(quán)的行使，也有義務(wù)識(shí)別、判斷當(dāng)事人的請(qǐng)求是否具有足以利用國(guó)家審判制度加以解決的實(shí)際價(jià)值或必要性，從而避免因缺乏訴的利益而不當(dāng)行使訴權(quán)的情形發(fā)生。”瑏瑦當(dāng)然，權(quán)利保護(hù)必要性也有其積極的功能，具有權(quán)利保護(hù)必要性者，法院就應(yīng)當(dāng)受理并作出裁判，切實(shí)保障當(dāng)事人的訴權(quán)。這種功能與前述消極功能可以說是一體兩面的關(guān)系。除了在訴訟審理中發(fā)揮功能外，權(quán)利保護(hù)必要性還能在權(quán)利概念生成中發(fā)揮積極作用。在實(shí)體法尚無明文規(guī)定的新型案件出現(xiàn)時(shí)，法院綜合判斷后認(rèn)可其權(quán)利保護(hù)必要性，進(jìn)入實(shí)質(zhì)審理，新的權(quán)利就開始了生成過程。權(quán)利保護(hù)必要性就是通過訴訟審判后創(chuàng)制實(shí)體法規(guī)范、生成具體性權(quán)利或手段性權(quán)利的重要開端?，伂懪e例而言，在念泗三村28幢樓居民35人訴揚(yáng)州市規(guī)劃局行政許可行為侵權(quán)案中，原告訴稱，系爭(zhēng)規(guī)劃建筑“破壞了瘦西湖景區(qū)的景觀，不符合揚(yáng)州市的城市規(guī)劃，嚴(yán)重影響了我們的居住環(huán)境，侵犯了我們的合法權(quán)益”，請(qǐng)求撤銷《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》。法院并未將此作為問題來審查，而是徑直展開對(duì)規(guī)劃許可證合法性的審查?，伂捲娴脑V求大致相當(dāng)于景觀權(quán)，這是法律上尚未實(shí)定化的權(quán)利，如果法院對(duì)此多次直接進(jìn)入實(shí)體審查，就可能從司法實(shí)踐中形成景觀權(quán)。在我國(guó)行政法制并不發(fā)達(dá)的今天，還有諸多權(quán)利并未得到應(yīng)有的保護(hù)，但卻可能包含在《行政訴訟法》所保護(hù)的“合法權(quán)益”之中?！翱梢灶A(yù)測(cè)的是，隨著社會(huì)上價(jià)值多元化的進(jìn)展，在既有權(quán)利關(guān)系中無法消解的問題將被帶進(jìn)法院，這種可能性今后正越來越大。”瑏瑩當(dāng)然，法院在肯定權(quán)利保護(hù)必要性、創(chuàng)造新權(quán)利時(shí)應(yīng)當(dāng)循序漸進(jìn)、慎重而為，以與自身的憲法地位相稱。

二、行政訴訟中法院適用權(quán)利保護(hù)必要性的正當(dāng)性

鑒于在現(xiàn)階段的司法實(shí)踐中，權(quán)利保護(hù)必要性主要發(fā)揮著消極性程序利用規(guī)制功能，下文將站在訴的排除效果角度來討論其適用問題。值得注意的是，權(quán)利保護(hù)必要性雖然有這種效果，但在我國(guó)的行政訴訟法上卻沒有相應(yīng)的規(guī)定。有的地方法院就曾明確否定其適用?，偓娔敲矗鳛樗痉C(jī)關(guān)的法院，在適用權(quán)利保護(hù)必要性時(shí)究竟有無正當(dāng)性呢?(一)權(quán)利保護(hù)必要性與訴權(quán)構(gòu)成首先需要明確的問題是，權(quán)利保護(hù)必要性是否影響訴權(quán)，又在怎樣影響訴權(quán)?如果其與訴權(quán)的享有和行使無關(guān)，法院適用權(quán)利保護(hù)必要性就不構(gòu)成問題。但如前所述，權(quán)利保護(hù)必要性可能妨礙訴權(quán)的構(gòu)成并限制著訴權(quán)的行使?！爱?dāng)將個(gè)人提起訴訟、接受裁判之關(guān)系視為個(gè)人權(quán)能時(shí)，這種權(quán)能被稱為訴權(quán)?！爆偓嬀唧w到行政訴訟中，“行政訴權(quán)是行政活動(dòng)中的權(quán)利主體按照法律預(yù)設(shè)程序，請(qǐng)求法院對(duì)有關(guān)行政糾紛作出公正裁判的程序權(quán)利”?，偓屛覈?guó)《憲法》第41條為行政訴訟中公民的訴權(quán)提供了憲法基礎(chǔ)。對(duì)于權(quán)利保護(hù)必要性到底是在訴訟要件上還是權(quán)利保護(hù)要件上影響訴權(quán)，在理論上存在爭(zhēng)議?，偓嵲诓煌脑V權(quán)觀之下，就有對(duì)權(quán)利保護(hù)必要性性質(zhì)的不同認(rèn)識(shí)。爭(zhēng)論的焦點(diǎn)在于，在訴權(quán)之下，可以要求什么樣的行為或裁判?應(yīng)當(dāng)在什么樣的要件下認(rèn)可這種訴權(quán)內(nèi)容?在民事訴訟理論上經(jīng)歷了私法訴權(quán)說向公法訴權(quán)說的轉(zhuǎn)變，訴權(quán)被理解為公民針對(duì)國(guó)家的公權(quán)利，而獨(dú)立于私權(quán)。在公法訴權(quán)說之下，又有抽象訴權(quán)說和具體訴權(quán)說的爭(zhēng)論。抽象訴權(quán)說認(rèn)為，當(dāng)事人獲得與訴相對(duì)應(yīng)的某種判決即構(gòu)成訴權(quán)的內(nèi)容。即使被駁回訴訟請(qǐng)求，也視為行使了訴權(quán)。這種訴權(quán)與起訴自由無異，沒有作為獨(dú)立權(quán)利加以構(gòu)成的必要。具體訴權(quán)說主張將訴權(quán)作為請(qǐng)求勝訴判決來構(gòu)成，因此又被稱作權(quán)利保護(hù)請(qǐng)求權(quán)說。但這種學(xué)說賦予當(dāng)事人要求法院按照自己主張作出勝訴判決的權(quán)利，不免過于偏頗。于是，就產(chǎn)生了作為抽象訴權(quán)說與具體訴權(quán)說的中間學(xué)說，即本案判決請(qǐng)求權(quán)說。該說主張，當(dāng)事人可請(qǐng)求作出本案判決的權(quán)利，但并未要求承認(rèn)請(qǐng)求。這也成為訴權(quán)構(gòu)成的通說?，偓帯斗▏?guó)新民事訴訟法典》第30條第1款根據(jù)這一理論為訴權(quán)作出定義:“訴權(quán)是提出訴訟主張的人有權(quán)就主張的實(shí)質(zhì)得到審理并由法官宣告主張有無依據(jù)的權(quán)利?！爆偓彶o異議的是，權(quán)利保護(hù)必要性是訴權(quán)的構(gòu)成要件之一?，偓愒跈?quán)利保護(hù)請(qǐng)求權(quán)說看來，權(quán)利保護(hù)必要性是本案實(shí)體審理的內(nèi)容，原告之訴不具備此條件時(shí)，應(yīng)以訴無理由的實(shí)體判決駁回。但在本案判決請(qǐng)求權(quán)說看來，權(quán)利保護(hù)必要性是訴訟要件，欠缺這一要件，應(yīng)以程序不合法判決駁回原告之訴?！皺?quán)利保護(hù)的利益指向法院起訴，通過判決而得到解決事件的利益，換言之即利用訴訟制度的利益，包含訴訟法的一面。在這個(gè)范圍內(nèi)，可以將權(quán)利保護(hù)的利益當(dāng)作訴訟要件之一。然而，在實(shí)體法方面，是原告對(duì)被告在訴訟上的請(qǐng)求有關(guān)內(nèi)容，權(quán)利保護(hù)利益的一部分是經(jīng)過審理才確認(rèn)其存在與之相關(guān)。簡(jiǎn)言之，權(quán)利保護(hù)的利益是訴訟法上的內(nèi)容，屬于訴訟要件，但有些事項(xiàng)也屬于權(quán)利保護(hù)要件(本案要件)。”瑐瑧所以，有學(xué)者稱權(quán)利保護(hù)必要性是“實(shí)體法與訴訟法的過渡領(lǐng)域”?，偓捒傮w上，權(quán)利保護(hù)的必要性雖然包含著實(shí)體要素，但與當(dāng)事人資格等其他訴訟要件并無二致。不具有權(quán)利保護(hù)必要性，就不符合訴訟要件;適格的當(dāng)事人具有權(quán)利保護(hù)必要性，就應(yīng)在訴權(quán)行使中得到充分的保障。(二)權(quán)利保護(hù)必要性的適用根據(jù)權(quán)利保護(hù)必要性會(huì)妨礙訴權(quán)的構(gòu)成，也會(huì)影響訴權(quán)的行使，那么，其實(shí)質(zhì)為何?法院適用的正當(dāng)性根據(jù)何在?日本民事訴訟法學(xué)者三月章認(rèn)為，從本質(zhì)上說，不適合通過司法機(jī)關(guān)、程序和規(guī)范來處理的爭(zhēng)議，即使是私人間的糾紛，也不宜由國(guó)家采取民事訴訟的方式來處理。在法院處理法律上爭(zhēng)訟的這一命題中，必須考慮到控制這類司法制度運(yùn)轉(zhuǎn)的國(guó)家利益?，偓撨@種視權(quán)利保護(hù)必要性為國(guó)家利益的學(xué)說，與訴權(quán)否定論的立場(chǎng)是相通的。這種觀點(diǎn)“容易忽視與制度運(yùn)營(yíng)者立場(chǎng)相對(duì)立的制度利用者立場(chǎng)”，應(yīng)當(dāng)予以克服，并“確立以制度利用者為先的解釋及立法的指向標(biāo)”。瑑瑠通常，原告認(rèn)為自己的權(quán)利具有保護(hù)的必要性，而其他人則可能予以反駁。這時(shí)，對(duì)于權(quán)利保護(hù)必要性，既可以從原告之外的法院或國(guó)家立場(chǎng)來把握，看受理訴訟是否會(huì)造成法院的負(fù)擔(dān)、浪費(fèi)應(yīng)當(dāng)用于更具切實(shí)性的訴訟中的司法資源、損害公民一般利益等;也可以從被告的立場(chǎng)來把握，避免因?qū)Ψ疆?dāng)事人沒有解決糾紛必要性和實(shí)效性的起訴而進(jìn)行應(yīng)訴。但從結(jié)果上看，權(quán)利保護(hù)必要性“還是應(yīng)當(dāng)取決于原告、被告以及法院(廣而言之是一般國(guó)民)三者之立場(chǎng)及利害的平衡關(guān)系”?，儸嬜鳛樾姓V訟中的被告，行政機(jī)關(guān)負(fù)有公共職能，其正常履行法定職責(zé)本身就是公益的體現(xiàn)，應(yīng)當(dāng)?shù)玫娇紤]。雖然權(quán)利保護(hù)的必要是在復(fù)合甚至對(duì)立的各種利益之間的調(diào)整，但這些利害并不是并列關(guān)系，因?yàn)楫吘故窃婊谧约旱男枰鸵庥崞鹆嗽V訟，故而應(yīng)以原告的訴訟實(shí)施利益為本體、基礎(chǔ)和機(jī)軸，來判斷有無權(quán)利保護(hù)的必要，只是要在判斷時(shí)斟酌被告的利益、法院的利益等。瑑瑢從理論上說，法院是由國(guó)家財(cái)政支撐運(yùn)轉(zhuǎn)的，為了避免浪費(fèi)稀缺資源，只有在具有利用訴訟制度的必要時(shí)，才能啟動(dòng)訴訟。行政訴訟的目的在于保障私人的合法權(quán)益，解決行政糾紛。如果無益于此，就會(huì)妨礙行政訴訟制度目的的實(shí)現(xiàn)。從當(dāng)事人的角度而言，每個(gè)人在利用訴訟制度上享有平等的權(quán)利，如果沒有權(quán)利保護(hù)的必要性卻尋求救濟(jì)，則會(huì)侵占其他人利用訴訟制度的機(jī)會(huì)，就是不具有正當(dāng)性的起訴。概言之，原告應(yīng)當(dāng)在客觀上確實(shí)需要法院幫助其實(shí)現(xiàn)權(quán)利，否則法院可以拒絕提供救濟(jì)。另外，從實(shí)定法的角度來說，雖然我國(guó)法律沒有規(guī)定權(quán)利保護(hù)必要性，但具有權(quán)利保護(hù)必要性功能的某些制度已經(jīng)法定化了。比如，救濟(jì)時(shí)效或起訴期限制度，雖然案件當(dāng)事人享有權(quán)利，但長(zhǎng)期不請(qǐng)求保護(hù)，在權(quán)衡法安定性利益后已無保護(hù)的必要時(shí)，法律將阻斷其獲得司法救濟(jì)的可能;再如，禁止重復(fù)起訴制度，雖然案件中涉及當(dāng)事人的權(quán)利，需要提供司法保護(hù)，但法院已經(jīng)就此作出過判決，再行保護(hù)已無必要。法院適用與這些制度功能最相類似的權(quán)利保護(hù)必要性，應(yīng)當(dāng)說符合這些類似制度的立法目的，法院并未超越其法定權(quán)限。最高人民法院也認(rèn)識(shí)到權(quán)利保護(hù)必要性并無法律的明文依據(jù)，故而在裁判中多次申明如此裁判的正當(dāng)性。在高文香、高文河等訴天津市人民政府不履行行政復(fù)議法定職責(zé)案中，最高人民法院認(rèn)為:“‘無訴則無判’，訴乃發(fā)動(dòng)審判權(quán)的前提。然而，是不是只要訴具備了法定形式并符合法定程序，人民法院就必須進(jìn)行實(shí)體審理?現(xiàn)有法律雖然未作出明確規(guī)定，但根據(jù)審判權(quán)的應(yīng)有之義，結(jié)合立法精神以及司法實(shí)踐可知，答案并非絕對(duì)的，訴最終能否獲得審理判決還要取決于訴的內(nèi)容，即當(dāng)事人的請(qǐng)求是否足以具有利用國(guó)家審判制度加以解決的實(shí)際價(jià)值和必要性。”瑑瑣依其觀點(diǎn)，權(quán)利保護(hù)必要性的正當(dāng)性根據(jù)當(dāng)然包含在審判權(quán)之中。換言之，法院當(dāng)然有權(quán)判斷有無權(quán)利保護(hù)的必要性。但對(duì)于當(dāng)然的緣由并未言明。在楊吉全訴山東省人民政府行政復(fù)議案中，最高人民法院指出:“從救濟(jì)權(quán)利、監(jiān)督權(quán)力的制度功能出發(fā)，行政訴訟可以適度向原告傾斜，以求得他們與公權(quán)力機(jī)關(guān)的實(shí)質(zhì)平衡，但在任何一個(gè)發(fā)達(dá)的司法制度中，以犧牲被告的利益為代價(jià)考慮原告的利益，都是有失公允的。”瑑瑤由上可知，最高人民法院雖然強(qiáng)調(diào)著力保護(hù)原告訴權(quán)，但更多是在與被告利益相權(quán)衡的前提下判斷是否提供權(quán)利保護(hù)的機(jī)會(huì)?，儸彵桓嬷载?fù)有應(yīng)訴義務(wù)，應(yīng)當(dāng)從原告是“富有理由的挑戰(zhàn)”中引申出來?，儸愃痉ㄖ贫燃热皇且豁?xiàng)制度，就不應(yīng)一邊倒地保護(hù)原告的權(quán)利訴求。法院以原告權(quán)利保護(hù)為優(yōu)先，但不能忽視被告的正當(dāng)利益以及其他人利用司法制度的可能性，而是應(yīng)當(dāng)在多種利益的權(quán)衡中確定權(quán)利保護(hù)有無必要性。故而，法院適用權(quán)利保護(hù)必要性，雖然無法律明文授權(quán)，但合乎訴訟制度目的，合乎當(dāng)事人訴訟地位的平衡需要，合乎所有人利用訴訟制度的平等權(quán)利。

三、行政訴訟中權(quán)利保護(hù)必要性的判斷標(biāo)準(zhǔn)與欠缺表現(xiàn)

建設(shè)用地涉及諸多法律問題，因?qū)I(yè)性強(qiáng)且散見于各種法律、法規(guī)和規(guī)章的條文之中，為行政機(jī)關(guān)的宏觀管理和依法行政帶來不便。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市化進(jìn)程的加快，建設(shè)用地糾紛會(huì)大量出現(xiàn)。因此，通俗而又系統(tǒng)地分析涉及建設(shè)用地的有關(guān)法律問題顯得尤為重要。

一、建設(shè)用地的依據(jù)——規(guī)劃和“三證”

1、規(guī)劃

省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃是省、自治區(qū)人民政府為實(shí)現(xiàn)一定時(shí)期內(nèi)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，協(xié)調(diào)省域內(nèi)各城鎮(zhèn)發(fā)展，保護(hù)各類自然資源和人文資源，綜合安排空間布局和各項(xiàng)建設(shè)的綜合部署和具體安排。建設(shè)部關(guān)于加強(qiáng)省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃實(shí)施工作的通知要求，省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃未在限期內(nèi)完成的省、自治區(qū)，不得進(jìn)行各省、自治區(qū)的城市總體規(guī)劃和縣域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的修編。這表明城市總體規(guī)劃和縣域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的制定要以省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃為依據(jù)并與之相協(xié)調(diào)，當(dāng)然確因經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，城市總體規(guī)劃和縣域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃與省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃不一致的，可以適時(shí)調(diào)整省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃。

一般而言，城市總體規(guī)劃和縣域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃是以省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃為依據(jù)，而城市詳細(xì)規(guī)劃、農(nóng)村集鎮(zhèn)規(guī)劃又分別是城市總體規(guī)劃和縣域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的細(xì)化且更具有可操作性。這些不同位階的規(guī)劃不僅編制和實(shí)施主體、審批和修改程序不同，而且法律效力也不同，低位階的規(guī)劃非因特殊情況在一定期間內(nèi)不得與上位階的規(guī)劃相抵觸。所有不同位階的規(guī)劃均為建設(shè)用地的基本依據(jù)，也就是說，不符合規(guī)劃要求，不在規(guī)劃范圍的不得不申請(qǐng)建設(shè)用地。

應(yīng)當(dāng)說明的是，第一，縣級(jí)市的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃是城市總體規(guī)劃的組成部分；第二，我國(guó)規(guī)劃法只對(duì)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的建設(shè)行為進(jìn)行調(diào)整；第三，涉及規(guī)劃區(qū)以外的如省道拓寬建設(shè)用地依據(jù)省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃中關(guān)于全省交通規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的具體要求和相關(guān)法律，涉及規(guī)劃區(qū)外如鄉(xiāng)村公共設(shè)施等依據(jù)城市總體規(guī)劃、農(nóng)村集鎮(zhèn)規(guī)劃和相關(guān)法律。

，省市區(qū)辦事處機(jī)場(chǎng)居委會(huì)居民，黨支部委員，一個(gè)65歲的老人，他所遭遇的簡(jiǎn)單治安案件，除暴露出執(zhí)法、司法存在的問題外，又足可以與立法這樣的大問題聯(lián)系起來。

“散布毫無根據(jù)的言論”被拘留15天

年8月9日12時(shí)許，省市區(qū)辦事處黨支部委員，剛在辦事處開完會(huì)議，往家走的途中，突然被當(dāng)?shù)嘏沙鏊L(zhǎng)等三人帶走，并被直接送到了區(qū)公安分局。傍晚，區(qū)公安分局對(duì)龍作出治安拘留15日的行政處罰決定，然后就送其到了拘留所。

區(qū)公安分局查明，年7月1日上午9時(shí)許，在橋蔬菜大棚基地煽動(dòng)鬧事，致使工作人員全某受輕微傷。根據(jù)這一事實(shí)，該分局根據(jù)《治安管理處罰條例》的規(guī)定給予15日拘留。并告知，如果不服本決定可以在收到本決定書之日起60日內(nèi)向市公安局或者同級(jí)人民政府申請(qǐng)行政復(fù)議，或者依法向人民法院提起訴訟。

據(jù)說，那天上午，他根本不在現(xiàn)場(chǎng)，后來，他得知消息，同居委會(huì)的有關(guān)干部到現(xiàn)場(chǎng)時(shí)，“阻工鬧事”行為已經(jīng)發(fā)生，全某也已經(jīng)受傷。

被拘留后，的兒子龍傳平和當(dāng)?shù)鼐用褛w某一起來到市公安局，以的名義提起了行政復(fù)議申請(qǐng)。市公安局詢問情況后，沒有向他索要的委托手續(xù)，也沒有讓他簽字，口頭告訴他公安局決定立案了。

x和簡(jiǎn)易程序一樣，調(diào)解制度也是提高司法效率的重要制度。然而，我國(guó)現(xiàn)行行政訴訟法明確規(guī)定，“人民法院審理行政案件，不適用調(diào)解?！睆拇?，不適用調(diào)解被看成是行政訴訟的一大特色，區(qū)別于刑事訴訟和民事訴訟。許多教科書還把它作為一種特有的原則，教化成千上萬的莘莘學(xué)子。行政訴訟真的與調(diào)解格格不入嗎？行政訴訟真的不需要調(diào)解嗎？

一、調(diào)解制度的現(xiàn)實(shí)需要事實(shí)勝過雄辯。由于我國(guó)行政訴訟中調(diào)解制度的缺失，使得行政案件當(dāng)事人達(dá)成協(xié)商一致的意見后，以撤訴的方式結(jié)案，從而使判決結(jié)案率在降低，撤訴結(jié)案率在急劇提高，且居高不下：1994年撤訴率為44.3%，其中原告主動(dòng)撤訴率占62.4%；1995年撤訴率為50.6%，其中原告主動(dòng)撤訴率占54.8%；1996年撤訴率為54.0%，其中原告主動(dòng)撤訴率占51.7%；1997年撤訴率為57.3%，其中原告主動(dòng)撤訴率占56.6%；1998年撤訴率為49.8%，其中原告主動(dòng)撤訴率占60.7%；1999年撤訴率為45.0%，其中原告主動(dòng)撤訴率占64.6%；2000年撤訴率為37.8%，其中原告主動(dòng)撤訴率占69.0%.這些大量的撤訴案件，歸結(jié)起來，無外乎以下幾種情況：一是原告起訴后到法院判決之前，認(rèn)識(shí)到行政機(jī)關(guān)的行政行為沒有違法情況，因而主動(dòng)撤訴；二是被告在訴訟過程中，認(rèn)識(shí)到行政行為違法，改變?cè)姓袨?，原告諒解因而撤訴；三是雖然行政機(jī)關(guān)的行政行為違法，但由于原告的主觀原因或經(jīng)過法官“做工作”，原告撤回訴訟。①以上三類情況中，無論哪一種，都有“調(diào)解”轉(zhuǎn)“撤訴”的成份，尤其是后兩種，本應(yīng)調(diào)解結(jié)案而不得不轉(zhuǎn)為撤訴的比例更大。可見，雖然行政訴訟的制度設(shè)置上沒有調(diào)解，而司法實(shí)踐中調(diào)解卻大量存在。最令人擔(dān)憂的是，這些沒有法院主持的調(diào)解，是否存在非法交易，損害國(guó)家利益或公共利益；是否存在行政機(jī)關(guān)以勢(shì)壓人，欺壓弱者，使行政相對(duì)人違背自愿；是否存在行政機(jī)關(guān)反悔得不到執(zhí)行的情況。為了消除這些可能出現(xiàn)的弊端，就必須讓調(diào)解制度堂而皇之地走入行政訴訟的殿堂。二、調(diào)解制度的可行性設(shè)置行政訴訟調(diào)解制度，就必須解決行政機(jī)關(guān)有無實(shí)體處分權(quán)的前提條件，必須回答建立調(diào)解制度是否將因此損害國(guó)家利益或公共利益等問題。1、行政機(jī)關(guān)對(duì)行政職權(quán)依法享有處分權(quán)。實(shí)體處分權(quán)是調(diào)解產(chǎn)生的基礎(chǔ)和前提，這是公認(rèn)的觀點(diǎn)。關(guān)鍵問題在于行政機(jī)關(guān)是否擁有實(shí)體處分權(quán)。反對(duì)建立調(diào)解制度的觀點(diǎn)認(rèn)為，行政職權(quán)是法律賦予行政機(jī)關(guān)國(guó)家權(quán)力，它同時(shí)又是一種職責(zé)，是職權(quán)、責(zé)任、義務(wù)的統(tǒng)一體，行政機(jī)關(guān)只有依照法律規(guī)定實(shí)施，既不可變更，也不可放棄，否則就是失職。由此推論，行政訴訟不宜建立調(diào)解制度。初看起來，這種排斥調(diào)解制度的觀點(diǎn)似乎有一定的道理。但我們千萬不能被這種表面的邏輯推理所誤導(dǎo)。首先，行政職權(quán)的實(shí)施方式不是死板固定的，其方式的選擇取決于實(shí)際的需要。行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)固然要遵照法律的規(guī)定，否則就是違法。但我們絕不可幼稚地、天真地認(rèn)為法律的適用就是法律與事實(shí)一一對(duì)應(yīng)的過程，法律是針對(duì)某一類事實(shí)反復(fù)適用的，而事實(shí)是千變?nèi)f化的。現(xiàn)代法學(xué)理論研究表明，法律規(guī)范再嚴(yán)密也不能涵蓋行政管理的所有領(lǐng)域，即便涵蓋了行政管理的所有領(lǐng)域，也不能嚴(yán)密到與多變的現(xiàn)實(shí)一一對(duì)應(yīng)到可以按圖索驥的程度。事實(shí)上，適用法律的過程是一個(gè)選擇的過程，這種選擇不僅限于適用具有較大自由裁量空間的法律，“即使在法律條文拘束較強(qiáng)的場(chǎng)合，法律家也不可能像一架絞肉機(jī)，上面投入條文和事實(shí)的原料，下面輸出判決的餡兒，保持原色原味?！雹龠@樣看來，行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，本身就是行使處分權(quán)。與民法上民事主體行使處分權(quán)不同的是，行政職權(quán)的行使要受到更多的法律約束。但不能因?yàn)橛懈嗟姆杉s束就否定處分權(quán)的存在。案例：某市開發(fā)“花園廣場(chǎng)”，拆遷公司為被拆遷戶李某提供了甲地現(xiàn)房安置方案，但李某以甲地偏遠(yuǎn)為由拒絕搬遷，拆遷公司遂申請(qǐng)房管部門裁決，房管部門裁決李某必須在十日內(nèi)騰空現(xiàn)住房，搬遷至甲地安置房居住。李某不服，向法院提起行政訴訟，請(qǐng)求撤銷行政裁決。在訴訟過程中，經(jīng)法院和房管部門協(xié)調(diào)，原告李某在乙地自找了安置用房，并與訴訟第三人達(dá)成一致意見，同意以10萬元現(xiàn)金補(bǔ)償安置。按現(xiàn)行法律，原告與第三人只能案外和解，然后向法院申請(qǐng)撤訴結(jié)案。如果引進(jìn)調(diào)解制度，效果就不同了，本案原、被告及第三人完全可以達(dá)成調(diào)解協(xié)議：①原告與第三人用10萬元現(xiàn)金補(bǔ)償安置；②被告的行政裁決不予執(zhí)行。其次，行政法律關(guān)系的時(shí)代變化，進(jìn)一步擴(kuò)大了行政機(jī)關(guān)處分權(quán)的范圍。隨著福利社會(huì)的到來，行政法律關(guān)系和行政職能的特征發(fā)生了重大變化。行政職能的內(nèi)容不僅僅是管理，還包括服務(wù)。行政法律關(guān)系中行政機(jī)關(guān)與行政管理相對(duì)人之間，不再是硝煙彌漫的對(duì)抗，往往表現(xiàn)為互相聯(lián)系的合作，既有管理與被管理關(guān)系，又有服務(wù)與被服務(wù)關(guān)系。行政行為的行使過去單方性、強(qiáng)制性很突出，如今卻十分注重與行政相對(duì)人的合作，行政機(jī)關(guān)不斷尋求與被服務(wù)對(duì)象的合意。在行政程序中，既然存在著行政行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人的協(xié)商一致，我們就沒有理由排斥行政訴訟調(diào)解存在的可能性了。案例：某縣政府民政局為了修建福利院一棟三層的生活用房，與某建筑公司簽訂了建筑施工行政合同，但建完第二層后，該建筑公司卻撤走工人，不再續(xù)建?？h政府民政局決定解除合同，另找其他建筑公司承建。該建筑公司不服提起行政訴訟，認(rèn)為民政局沒有按合同約定在建完第二層房屋以后付給工程款5萬元，違約在先，民政局則認(rèn)為該約定意思不明確。在法院的調(diào)解下，縣政府民政局與建筑公司達(dá)成調(diào)解協(xié)議：由民政局給付3萬元工程款，建筑公司繼續(xù)承建福利院的在建生活用房。如果沒有調(diào)解制度，此案又得撤訴。

2、行政機(jī)關(guān)具有廣泛的自由裁量權(quán)。自由裁量是行政行為的重要特征，也是行政機(jī)關(guān)行使行政職權(quán)的需要。經(jīng)驗(yàn)告訴我們，任何嚴(yán)密的法律都跟不上不斷變化的客觀事實(shí)。行政機(jī)關(guān)在行使職權(quán)時(shí)，除上面談到的行為方式的取舍以外，在裁量范圍、幅度方面也是隨處可見的。行政立法給了行政機(jī)關(guān)大量的自由裁量的空間，這個(gè)空間，同時(shí)又是行政訴訟調(diào)解的空間。每一個(gè)不符合法律和理性的自由裁量行為，都可以在法院的主持下讓其“回歸正果”。比如，我國(guó)《食品衛(wèi)生法》第39條規(guī)定的行政處罰幅度：處違法所得1倍以上5倍以下的罰款；沒有違法所得的，處以1000元以上5萬元以下的罰款。說明行政機(jī)關(guān)自由裁量的空間異常廣闊。如果衛(wèi)生行政部門對(duì)某人的處罰沒有罰當(dāng)其過，或者與其他人相比，相同情節(jié)處罰畸重，在訴訟過程中，可由法院主持下，原、被告協(xié)議調(diào)整一個(gè)理性的處罰形式或數(shù)額。這種原、被告和法院三方都滿意的怕累托方案，何樂而不為呢？沒有調(diào)解，由法院判決變更處罰行為，其效果遠(yuǎn)不如前者。

3、調(diào)解并不一定損害國(guó)家利益或公共利益。排斥調(diào)解者認(rèn)為，行政訴訟調(diào)解，很可能使行政機(jī)關(guān)用行政權(quán)力讓步作交易，達(dá)成調(diào)解協(xié)議，從而損害國(guó)家利益或公共利益。這種觀點(diǎn)，混淆了民事調(diào)解與行政訴訟調(diào)解的區(qū)別。在民事領(lǐng)域中，民事權(quán)利是私權(quán)，允許當(dāng)事人放棄合法權(quán)利進(jìn)行調(diào)解。而行政訴訟中，由于行政權(quán)是一種公權(quán)，權(quán)力是國(guó)家和人民賦予的，行政權(quán)是不允許放棄的。從前面的分析可知，合法行政行為的調(diào)解，是在法律規(guī)定的范圍內(nèi)行為方式的變更或者自由裁量幅度的調(diào)整，而不是突破法律規(guī)定，放棄行政職權(quán)。換句話說，調(diào)解不是以違反法律為手段，以犧牲國(guó)家利益，公共利益為代價(jià)。況且調(diào)解是在法官主持下進(jìn)行的，違反法律規(guī)定，損害公共利益的調(diào)解協(xié)議也得不到法院的確認(rèn)。行政訴訟處理案件并不是象排斥調(diào)解論者所說的，合法的予以維持，違法的予以撤銷，除此沒有第三種以外的其他方式了。實(shí)際上，無論是合法的行政行為，還是違法的行政行為，處理時(shí)都存在許多法律允許的不同方式，雙方當(dāng)事人確有很多選擇的空間。被告行政行為合法時(shí)，當(dāng)事人可以合意選擇符合法律規(guī)定的雙方更能接受的行為方式或自由裁量的幅度。被告的行政行為違法時(shí)，可以協(xié)議重新作出合法的行政行為。如果是不作為，則可協(xié)議依法作為。如果涉及損害賠償，還可以協(xié)議撤銷行政行為，同時(shí)就賠償數(shù)額、期限等協(xié)商一致，避免了多次訴訟的諸多不便。這些方式比起我們機(jī)械的判決來說，既不損害國(guó)家利益、公共利益，又提高了效率，化解了矛盾，符合中國(guó)人“和為貴”的解決糾紛的傳統(tǒng)，其社會(huì)效果不言自明。參考文獻(xiàn)[1]張樹義：變革與重構(gòu)：改革背景下的中國(guó)行政法理念[M].北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社,2002.228.[2]江必新：行政訴訟法——疑難問題探討[M],北京：北京師范學(xué)院出版社,1991.36.[3]趙珊：略論我國(guó)行政訴訟制度的完善[J],《遼寧行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2004,（1）：21.[4]沈海蛟：如何完善我國(guó)行政訴訟制度[J].行政與法，2000，（5）：13-14.[5]馬懷德、王亦白：透視中國(guó)的行政審判體制：?jiǎn)栴}與改革[J].求是學(xué)刊,2002,（3）：73-80.[6]薛剛凌、王霽霞：論行政訴訟制度的完善與發(fā)展——《行政訴訟法》修訂之構(gòu)想[J].中國(guó)政法大學(xué)學(xué)報(bào)，2003,（1）：137——146.[7]杜萬松：行政訴訟中排斥調(diào)解理由質(zhì)疑（J）。行政發(fā)展,2003,（12）：54-57.[8]高秦偉：中國(guó)行政訴訟調(diào)解制度的現(xiàn)狀與課題[J]，河南省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2004（1）：137.