第一章總則第一條為進(jìn)一步深化投資體制改革，提高政府投資項目的建設(shè)管理水平和投資效益，規(guī)范政府投資建設(shè)程序，按照“投資、建設(shè)、管理、使用”彼此分離、互相制約的原則，依據(jù)《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》和相關(guān)法律、法規(guī)制定本規(guī)定。第二條本規(guī)定所稱的代建制，是指政府投資項目通過招標(biāo)等方式，選擇社會專業(yè)化的項目管理單位（簡稱代建單位），負(fù)責(zé)項目的投資管理和建設(shè)組織實施工作，嚴(yán)格控制項目投資、質(zhì)量和工期，項目建成后交付給使用單位的制度。第三條推行代建制本著“先行試點，逐步推廣”的原則。根據(jù)我省的實際情況，試點項目首先在省級非經(jīng)營性政府投資項目中進(jìn)行，在此基礎(chǔ)上，再逐步推廣。實行代建制的省級非經(jīng)營性政府投資項目主要包括：（一）黨政機關(guān)、人大政協(xié)、事業(yè)單位、人民團體等總投資規(guī)模在500萬元以上的辦公業(yè)務(wù)用房及培訓(xùn)、教育中心；（二）教科文衛(wèi)體、民政及社會福利等總投資規(guī)模在500萬元以上的社會事業(yè)項目；（三）監(jiān)獄、勞教所、戒毒所、看守所、治安拘留所和收容教育所等總投資規(guī)模在500萬元以上的政法設(shè)施項目；（四）其他總投資規(guī)模在500萬元以上的公用事業(yè)項目。第四條政府投資綜合管理部門負(fù)責(zé)代建制的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、綜合監(jiān)管工作。財政、審計部門對代建制項目的財務(wù)活動實施財政管理和監(jiān)督，省級其它有關(guān)行政主管部門按照各自職責(zé)監(jiān)督管理。使用單位作為項目法人，負(fù)責(zé)項目代建活動的實施和管理。代建單位負(fù)責(zé)代建項目建設(shè)。第五條代建項目可以采用全過程代建方式，即由代建單位對代建項目從項目建議書批復(fù)后開始，經(jīng)可行性研究、設(shè)計、施工、竣工驗收，直至保修期結(jié)束，實行全過程管理。也可以采用分階段的代建方式，將代建項目分前期和實施兩階段委托代建單位進(jìn)行管理。第六條代建制實行合同管理制，由政府投資綜合管理部門、使用單位、代建單位三方簽訂《項目代建合同》，在滿足項目功能的前提下，確定項目的投資、質(zhì)量和進(jìn)度要求。代建項目實行履約擔(dān)保制度，具體履約保證金額，根據(jù)項目行業(yè)特點，在項目招標(biāo)文件中確定。履約保證金管理辦法另行制定。第七條代建項目執(zhí)行基本建設(shè)程序，遵守有關(guān)投資項目管理的各項規(guī)定。

第二章權(quán)利義務(wù)第八條符合下列條件的組織，可以向政府投資綜合管理部門申請代建單位資格：（一）具有獨立法人資格；（二）具有相應(yīng)的資質(zhì)和同類工程建設(shè)管理經(jīng)驗；（三）具有相應(yīng)的建設(shè)管理能力；（四）具有相應(yīng)的資金實力。第九條政府投資綜合管理部門會同行業(yè)主管部門，本著“競爭、公開、公平、公正”的原則制定代建單位資格評審的具體規(guī)定，組織代建單位資格評審和資格認(rèn)定。第十條政府投資綜合管理部門的權(quán)利義務(wù)：（一）通過招標(biāo)等方式選擇確定代建單位；（二）審批項目可行性研究報告；（三）審批初步設(shè)計；（四）下達(dá)年度投資計劃以及資金調(diào)整計劃；（五）協(xié)調(diào)工程建設(shè)中的重大問題；（六）依法進(jìn)行稽查和監(jiān)管，查處違規(guī)行為；（七）組織代建項目的竣工驗收。第十一條使用單位的權(quán)利義務(wù)：（一）負(fù)責(zé)項目建議書編制及辦理立項、規(guī)劃等報批手續(xù)；（二）負(fù)責(zé)提出建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和使用功能等；（三）參與確定代建單位及項目招標(biāo)活動，監(jiān)督工程建設(shè)；（四）負(fù)責(zé)建設(shè)資金的籌措與結(jié)算；（五）提出年度投資建議計劃，經(jīng)批準(zhǔn)后，下達(dá)給代建單位；（六）對工程設(shè)計變更的合理性提出建議；（七）組織審核工程決算，并報有關(guān)部門審批。第十二條代建單位的權(quán)利義務(wù)：（一）工程前期征地、拆遷和建設(shè)條件落實、協(xié)調(diào)；（二）根據(jù)合同要求辦理或協(xié)助辦理項目報批的相關(guān)手續(xù)；（三）在全過程代建中，負(fù)責(zé)建設(shè)方案和可行性研究報告、初步設(shè)計、施工圖設(shè)計編制和報批工作；（四）負(fù)責(zé)辦理開工報告、建筑許可證等工程實施中有關(guān)手續(xù)；（五）負(fù)責(zé)工程勘察設(shè)計、監(jiān)理、施工和材料設(shè)備采購等招標(biāo)工作；（六）負(fù)責(zé)有關(guān)合同的洽談、簽訂以及合同履行的全過程管理；（七）按項目進(jìn)度要求上報年度投資建議計劃，并按月向使用單位和有關(guān)部門上報工程進(jìn)度和資金使用情況；（八）審核、簽證工程進(jìn)度報表及提出進(jìn)度撥款意見；（九）負(fù)責(zé)施工中出現(xiàn)的工程設(shè)計變更的報批手續(xù)；（十）協(xié)助工程中間驗收和竣工驗收，編制工程決算，負(fù)責(zé)項目竣工及有關(guān)技術(shù)資料的整理匯編。

第三章代建程序第十三條對省級非經(jīng)營性政府投資項目，政府投資綜合管理部門在批復(fù)項目建議書中，確定該項目是否實行代建制，并明確具體代建方式。第十四條采用全過程代建的，項目建議書批復(fù)后，由政府投資綜合管理部門按照國家和省有關(guān)規(guī)定，通過招標(biāo)等方式確定代建單位采用分階段代建的，由政府投資綜合管理部門在項目建議書批復(fù)后和初步設(shè)計批復(fù)后按照國家和省有關(guān)規(guī)定，通過招標(biāo)等方式分別確定代建單位。第十五條代建單位應(yīng)遵照國家和省有關(guān)規(guī)定，按照《項目代建合同》要求開展前期工作，前期工作必須達(dá)到國家有關(guān)規(guī)定。第十六條代建單位根據(jù)估算控制概算、概算控制決算的原則，按中標(biāo)的投資估算，實行限額設(shè)計，控制可研報告的投資估算、初步設(shè)計概算。政府投資綜合管理部門委托具有相應(yīng)資質(zhì)的社會中介機構(gòu)對代建項目的初步設(shè)計概算進(jìn)行評估認(rèn)證后，根據(jù)評估結(jié)論對初步設(shè)計進(jìn)行審核批復(fù)。使用單位根據(jù)批準(zhǔn)的概算確定相應(yīng)的代建合同約定投資額，并作為代建單位控制投資和對其考核管理的依據(jù)。第十七條代建單位在項目建設(shè)期間，按照國家和省有關(guān)規(guī)定，組織實施工程的招標(biāo)、設(shè)計、采購、監(jiān)理和施工等。第十八條代建項目建成后，必須按國家有關(guān)規(guī)定和合同約定進(jìn)行竣工驗收。第十九條自項目竣工驗收合格之日起，代建單位應(yīng)在三個月內(nèi)按財政部門批準(zhǔn)的資產(chǎn)價值向使用單位辦理資產(chǎn)交付手續(xù)。第二十條代建單位按照《中華人民共和國檔案法》等有關(guān)檔案管理的規(guī)定，建立健全有關(guān)檔案。項目籌劃、建設(shè)各環(huán)節(jié)的文件資料，嚴(yán)格按照規(guī)定收集、整理、歸檔。向使用單位辦理移交手續(xù)時，一并將工程檔案、財務(wù)檔案及相關(guān)資料向使用單位和有關(guān)部門移交。第二十一條政府各有關(guān)部門按照各自職責(zé)對代建項目依法進(jìn)行監(jiān)督檢查。

第四章資金管理第二十二條政府投資綜合管理部門根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)審批項目的建設(shè)內(nèi)容、投資、規(guī)模和標(biāo)準(zhǔn)，并下達(dá)年度投資計劃；政府撥款資金由財政部門根據(jù)下達(dá)的年度投資計劃、年度支出預(yù)算、工程進(jìn)度、相關(guān)合同等，直接撥付給代建單位或施工企業(yè)以及其它相關(guān)單位；自籌資金及其它配套資金由使用單位根據(jù)政府投資綜合管理部門的年度投資計劃直接撥付給代建單位。政府投資綜合管理部門、財政、審計、監(jiān)察等部門對項目資金撥付進(jìn)行監(jiān)督。第二十三條代建單位應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行國家的財務(wù)會計制度，設(shè)立專項工程資金帳戶，?？顚Ｓ?，嚴(yán)格資金管理。第二十四條代建項目管理費為代建單位在項目前期、實施、驗收階段發(fā)生的管理費用，不包括代建單位自行承擔(dān)代建項目可行性研究、招標(biāo)、設(shè)計和監(jiān)理等咨詢服務(wù)費用。代建項目管理費計入項目初步設(shè)計概算，以此取代原建設(shè)單位管理費。代建項目管理費的指導(dǎo)性標(biāo)準(zhǔn)另行制定。第二十五條核定的投資有下列情況之一的，由代建單位提出，經(jīng)使用單位同意，并由政府投資綜合管理部門會同財政、行業(yè)主管部門批準(zhǔn)后方可變更。（一）不可抗力；（二）國家重大政策調(diào)整；（三）因使用單位要求，內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)等設(shè)計方案有重大變更，累計額超過項目概算10％的或投資超過金額在500萬以上的；（四）因受地質(zhì)等自然條件制約，施工圖設(shè)計時有重大技術(shù)調(diào)整。

第五章獎懲規(guī)定第二十六條代建工作結(jié)束后，根據(jù)代建單位管理目標(biāo)完成情況，給予獎勵或處罰。第二十七條項目建成竣工驗收后，并經(jīng)工程決算審核批準(zhǔn)后，在保證工程質(zhì)量的前提下，如決算投資比合同約定投資有節(jié)余，獎勵資金從項目節(jié)余資金中開支。獎勵資金按節(jié)余資金的10％到30％提取，但最高獎勵金額不超過200萬元，其它節(jié)余資金按原投資比例分配。第二十八條代建單位未能完全履行代建合同，擅自變更建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)規(guī)模、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，致使工期延長、投資增加或工程質(zhì)量不合格，所造成的損失或投資增加額一律從代建單位的履約保證金中補償；履約保證金額不足的，相應(yīng)扣減代建項目管理費；代建項目管理費不足的，由代建單位用自有資金支付。政府投資綜合管理部門及有關(guān)單位工作人員在代建項目實施過程中濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊、索賄受賄的，依法給予行政處分，有違法所得的，沒收違法所得；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

第六章附則第二十九條各市、縣（區(qū)）政府投資項目實行代建制管理可參照本規(guī)定執(zhí)行。第三十條本規(guī)定自頒布之日起實施。

摘要：政府投資項目采用代建制模式，實現(xiàn)了項目的專業(yè)化管理，有利于提高項目的投資效益。但是，作為代建制的業(yè)主，必須高度重視委托帶來的逆向選擇與道德風(fēng)險，分析了這種風(fēng)險，并采取一系列的風(fēng)險防范和控制措施，進(jìn)行有效的風(fēng)險管理。

關(guān)鍵詞：代建制；委托；風(fēng)險管理

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0前言

代建制是指投資主管部門通過招標(biāo)的方式，選擇社會專業(yè)化的項目管理單位，負(fù)責(zé)項目的建設(shè)實施，并嚴(yán)格控制項目投資、質(zhì)量和工期，項目建成竣工驗收后移交使用單位的制度。代建制是我國項目管理模式的創(chuàng)新，它的目的是保證工程質(zhì)量，提高投資效益，實現(xiàn)項目管理的專業(yè)化和科學(xué)化。然而，代建制模式由于業(yè)主和人之間信息不對稱，也存在著一定的風(fēng)險。于是如何監(jiān)督和制約代建方，避免和控制風(fēng)險，是業(yè)主必須解決的問題。

1委托理論

1、“代建制”的含義及發(fā)展現(xiàn)狀

近年來隨著我國投資體制改革的不斷深入，政府投資項目的建設(shè)管理模式已由投、建、管和用多位一體的模式，逐漸向投、建、管和用職能分離的模式轉(zhuǎn)化。國內(nèi)一些省市如北京、上海、廣東和福建等相繼對政府投資項目試點推行“代建制”，成效顯著，而且已取得了不少的成功經(jīng)驗。通過“代建制”，實現(xiàn)專業(yè)化建設(shè)管理，最終達(dá)到控制投資、提高投資效益和管理水平的目的，這是政府投資項目管理的一種創(chuàng)新。

結(jié)合各地試點的成功經(jīng)驗，國務(wù)院于2004-07-16了《關(guān)于投資體制改革的決定》，明確“加強政府投資項目管理，改進(jìn)建設(shè)實施方式”,“對非經(jīng)營性政府投資項目加快推行‘代建制’，即通過招標(biāo)等方式，選擇專業(yè)化的項目管理單位負(fù)責(zé)建設(shè)實施，嚴(yán)格控制項目投資、質(zhì)量和工期，竣工驗收后移交給使用單位”，加快了我國對非經(jīng)營性政府投資項目實施“代建制”的步伐。2004-11-16建設(shè)部又出臺了規(guī)范性文件《建設(shè)工程項目管理試行辦法》，使得“代建制”這一特定的項目管理模式的具體操作有了一定的規(guī)范依據(jù)。

“代建制”是對我國政府投資的建設(shè)項目管理模式進(jìn)行市場化改革的重要舉措?！按ㄖ啤焙小按ā焙汀爸贫取彪p重含義，代建是指投資人將建設(shè)項目委托給專業(yè)化工程項目管理公司代為建設(shè)直至交付使用。制是指制度，規(guī)定在政府投資的公益性建設(shè)項目中采用這種項目管理模式。委托代建源于國際上通用的工程項目總承包與項目管理，但我國的“代建制”中還包括了制度的內(nèi)涵，是結(jié)合國情的一項政府管理創(chuàng)新。由政府選擇有資質(zhì)的項目管理公司，作為項目代建人，全權(quán)負(fù)責(zé)項目建設(shè)全過程的組織管理，促使政府投資工程的投資、建設(shè)、管理和使用職能分離，通過專業(yè)化項目管理最終達(dá)到控制投資、提高投資效益和管理水平的目的。隨著政府投資領(lǐng)域改革的不斷深化，在政府投資的建設(shè)項目中實行代建制的體制和時機日趨成熟，可以預(yù)見，代建制即將進(jìn)入一個高速發(fā)展階段。

2、推行“代建制”的意義

長期以來我國各級政府對直接投資的項目管理方式多實行財政投資，政府管理的單一模式，即建設(shè)、監(jiān)管和使用多位一體的模式，該模式發(fā)揮了一定作用，但也存在著諸多弊端。一是一些政府部門既負(fù)責(zé)投資審批監(jiān)管建筑市場，又直接組織工程項目的建設(shè)實施，存在著政企不分、責(zé)任不明、監(jiān)管不力和效益不高等問題，有的甚至還滋生腐敗。二是一些政府投資工程由臨時組建的基建班子負(fù)責(zé)組織實施，部分單位缺乏建設(shè)所需的工程管理、技術(shù)人員，不具備與項目管理相關(guān)的專業(yè)技術(shù)、經(jīng)驗和水平，項目結(jié)束機構(gòu)即行解散，造成了人、財、物和信息等社會資源的浪費。三是政府投資工程由建設(shè)單位自建自用，致使所有者（政府）和使用者的責(zé)任與利益分離，使用單位受自身利益的驅(qū)動，極易造成爭項目、爭資金，導(dǎo)致釣魚工程和超規(guī)模、超標(biāo)準(zhǔn)、超預(yù)算、拖延工期，甚至因資金缺口出現(xiàn)而拖欠工程款等現(xiàn)象的產(chǎn)生。四是政府投資工程各自組織建設(shè)，難以實施有效監(jiān)督，難以及時糾正建設(shè)過程中的違法違規(guī)問題，也不能適應(yīng)市場化改革的需要。

20年來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府在維護社會穩(wěn)定、促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展等方面發(fā)揮了十分重要的作用。但是，隨著農(nóng)村改革的深入推進(jìn)和市場經(jīng)濟體制的日益完善，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)（主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府）的職能日益弱化，與農(nóng)村改革和村民自治的現(xiàn)實不適應(yīng)，與建設(shè)統(tǒng)一的全國（省、市、縣）大市場的形勢不適應(yīng)，與發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟的要求不適應(yīng)，必須進(jìn)行大刀闊斧的改革，從體制上、機制上激活農(nóng)村經(jīng)濟，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟社會全面發(fā)展。

改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制模式的原則

筆者認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運行中出現(xiàn)的問題已不是一個人員精簡與否的問題，而是職能定位上的問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革之所以至今沒有根本性的突破，其根本原因，就是職能定位出了問題。至今大多數(shù)人都習(xí)慣把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為一級大包大攬的政府對待，結(jié)果導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)目前的困境。要解開這個困擾基層多年的“結(jié)”，必須從體制、機制和職能定位上作根本性的改革，才可實現(xiàn)松綁解困、促進(jìn)經(jīng)濟社會發(fā)展的目的。具體應(yīng)堅持以下原則：精簡、效能的原則。改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制模式，必須下功夫精簡機構(gòu)、分流人員，高效能配置機構(gòu)和人員，重塑鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)框架。

有利于經(jīng)濟發(fā)展的原則。發(fā)展是穩(wěn)定的前提，只有農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展了，農(nóng)村的其他問題才有可能得到解決。改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制模式，必須把發(fā)展經(jīng)濟放在首位，按經(jīng)濟規(guī)律設(shè)置機構(gòu)、配備人員，才有可能在某一點上求得突破，進(jìn)而帶動其他相關(guān)問題解決。

專業(yè)化運作原則。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)混雜，管理體制不暢，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)負(fù)擔(dān)過重、疲于應(yīng)付局面的主要原因。目前情況下，改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制模式，必須按照條塊結(jié)合、以條為主的原則，理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)各類機構(gòu)的管理體制，下功夫減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)的負(fù)擔(dān)，讓各類機構(gòu)實行專業(yè)化運作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)集中精力發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟，以提高行政效能，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理的規(guī)范化、專業(yè)化。

改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制模式的基本思路

第一條為了加強建制鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理，根據(jù)《城市規(guī)劃法》、《城市房地產(chǎn)管理法》等法律、行政法規(guī)的規(guī)定，制定本辦法。

第二條制定和實施建制鎮(zhèn)規(guī)劃，在建制鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)進(jìn)行建設(shè)和房地產(chǎn)、市政公用設(shè)施、鎮(zhèn)容環(huán)境衛(wèi)生等管理，必須遵守本辦法。

第三條本辦法所稱建制鎮(zhèn)，是指國家按行政建制設(shè)立的鎮(zhèn)，不含縣城關(guān)鎮(zhèn)。

本辦法所稱建制鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)，是指鎮(zhèn)政府駐地的建成區(qū)和因建設(shè)及發(fā)展需要實行規(guī)劃控制的區(qū)域。建制鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)的具體范圍，在建制鎮(zhèn)總體規(guī)劃中劃定。

第四條建制鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)要適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟和社會發(fā)展的需要，為促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)適當(dāng)集中建設(shè)、農(nóng)村富余勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，加快農(nóng)村城市化進(jìn)程服務(wù)。

第五條建制鎮(zhèn)建設(shè)應(yīng)當(dāng)堅持合理布局、節(jié)約用地的原則，全面規(guī)劃、正確引導(dǎo)、依靠群眾、自力更生、因地制宜、逐步建設(shè)，實現(xiàn)經(jīng)濟效益、社會效益和環(huán)境效益的統(tǒng)一。

在國家推行投資體制改革的浪潮下,政府投資項目領(lǐng)域開始引入“代建制”,以期取得良好的經(jīng)濟效益和社會效益。以此為背景,從市場、管理和制度等方面研究了代建制試行以來取得的成效、遇到的問題并提出了相應(yīng)的解決辦法。

1、目前國內(nèi)代建制的發(fā)展總體狀況

長期以來，我國政府投資項目基本上都是由使用單位通過組建臨時基建班子（如基建辦、工程指揮部等）進(jìn)行建設(shè)管理。這些基建班子通常缺乏應(yīng)有的建筑技術(shù)和工程經(jīng)濟等相關(guān)背景知識，不完全清楚投資規(guī)律和基本建設(shè)程序，不能掌握并運用先進(jìn)的項目管理方法。因此，難免出現(xiàn)各種管理不善的現(xiàn)象，如決策不夠成熟，隨意調(diào)整方案，前期及實施階段各環(huán)節(jié)之間相互脫節(jié)，工程建設(shè)周期長，工作效率不高，投資效益低下等。同時，基建班子一般在項目建成后隨即撤消，在建設(shè)中積累的經(jīng)驗教訓(xùn)不能轉(zhuǎn)為技術(shù)資源，供其他單位或后續(xù)項目借鑒。

在此情況下，一些地區(qū)逐步開始嘗試對政府投資項目實行代建制。2001年7月，廈門市開始在重點工程建設(shè)項目上全面實施項目代建制；1999年初，上海市開始了財政投資項目以“代建制”形式委托中介機構(gòu)進(jìn)行建設(shè)的試點。北京市從2002年10月開始，對全額使用政府投資的公益性建設(shè)項目進(jìn)行“代建制”試點。

試點項目的建設(shè)實踐說明“代建制”與過去的“自建制”相比，代建制有6大優(yōu)點：

（1）項目決策更加科學(xué)深入；

編者按：本文主要從地代建制的實施情況；地代建制的主要特點；地政府投資項目管理體制改革的借鑒經(jīng)驗；信托在我市政府投資項目管理體制改革中的作用與角色進(jìn)行講述。其中，主要包括：市在政府投資項目管理體制改革，特別是代建制方面很早就開始了改革探索、政府投資項目代建制也已進(jìn)行了幾年的試點、強調(diào)政府投資項目年度計劃安排的重要性、代建項目的選定范圍、代建單位的資質(zhì)管理、代建單位的確定辦法、代建單位的代建內(nèi)容、控制投資的措施、政府投資項目的管理模式、管理方法、投資方式根據(jù)項目性質(zhì)的不同而不同，沒有一成不變的模式，可以采取多種方式，代建制只是其中的一種解決方案、加強政府投資項目的計劃管理、代建制模式的選擇、代建單位必須對代建項目實施全過程的管理、科學(xué)決策，避免隨意性、非盈利性政府投資項目、盈利性政府投資項目等，具體材料請詳見：

積極推進(jìn)政府投資項目管理體制改革是當(dāng)前各地政府和相關(guān)職能部門的一項重要工作。總體來看，改革的基本思路是全面建立起政府投資項目法人制和代建制，通過引進(jìn)專業(yè)化的工程項目管理公司，對政府投資項目從工期、質(zhì)量和投資等方面進(jìn)行全方位的專業(yè)化管理，切實消除過去政府投資項目建設(shè)管理過程中“投資、建設(shè)、管理、運營”四位一體的狀況及由此帶來的種種弊病，建立起有效的政府投資項目的約束機制，規(guī)范政府投資項目的管理，從而提高政府資金投資效益和建設(shè)工程質(zhì)量。從全國范圍看，上海、深圳、*等城市較早地對政府投資項目管理體制進(jìn)行了大膽的改革和實踐，取得了顯著的成績并積累了相當(dāng)豐富的經(jīng)驗。

*市政府有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、發(fā)改委、財政局等相關(guān)職能部門一直關(guān)注政府投資項目建設(shè)管理的體制改革，并進(jìn)行了長期的探索和研究。2003年8月，以*市殯儀館新館項目、*市疾病預(yù)防控制中心遷建項目全面工程代建和市博物館新館建設(shè)項目財務(wù)為突破口，*市政府投資項目管理體制改革的試點工作全面啟動。經(jīng)過半年多的試點，目前三個代建項目進(jìn)展順利。為了總結(jié)我市代建試點的工作成果，學(xué)習(xí)先進(jìn)地區(qū)在政府投資建設(shè)管理體制改革方面的先進(jìn)經(jīng)驗和做法，籍此制定出臺符合我市實際的政府投資項目管理辦法和代建制管理辦法，2004年4月13日至20日，由*市發(fā)展和改革委員會和*信托相關(guān)人員組成的考察團專程赴*、*等地，實地考察當(dāng)?shù)卣顿Y項目的代建制實施情況。經(jīng)過與當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)部門的深入交流與溝通，考察團對上述地區(qū)的政府投資項目管理改革狀況有了全面的了解，提高了認(rèn)識，取得了不少收獲。

一、*、*等地代建制的實施情況

*市在政府投資項目管理體制改革，特別是代建制方面很早就開始了改革探索。當(dāng)年的*江北機場建設(shè)過程中就進(jìn)行了代建制試點，并取得了圓滿成功，機場總投資共2.91億元人民幣，而與江北機場同期修建的國內(nèi)其他幾個機場，投資均超過了10億元，代建制在投資控制方面的優(yōu)勢得到了充分的體現(xiàn)。此外，*市紀(jì)委大廈、博物館、市人大、機關(guān)生活住宅小區(qū)等項目均采用了代建制形式，所有代建項目都很好地控制了投資，最大限度地降低了建設(shè)成本。在試點成功的基礎(chǔ)上，*市又對深圳、安徽等地的代建制管理辦法進(jìn)行了學(xué)習(xí)和提高，2002年12月18日和2003年11月25日，*市政府分別出臺了《*市政府公益性項目建設(shè)管理制暫行辦法》和《*市政府投資項目管理辦法》，以法規(guī)的形式對該市的政府投資項目進(jìn)行了規(guī)范。

*市政府投資項目代建制也已進(jìn)行了幾年的試點。通過代建制方式建成的項目已有7到8個。目前*市預(yù)算內(nèi)外資金投資的項目基本上全部實行了代建制。通過代建制的實施，*市建立起了完善的政府投資項目約束機制，投資得到了較好的控制。

積極推進(jìn)政府投資項目管理體制改革是當(dāng)前各地政府和相關(guān)職能部門的一項重要工作?？傮w來看，改革的基本思路是全面建立起政府投資項目法人制和代建制，通過引進(jìn)專業(yè)化的工程項目管理公司，對政府投資項目從工期、質(zhì)量和投資等方面進(jìn)行全方位的專業(yè)化管理，切實消除過去政府投資項目建設(shè)管理過程中“投資、建設(shè)、管理、運營”四位一體的狀況及由此帶來的種種弊病，建立起有效的政府投資項目的約束機制，規(guī)范政府投資項目的管理，從而提高政府資金投資效益和建設(shè)工程質(zhì)量。從全國范圍看，上海、深圳、*等城市較早地對政府投資項目管理體制進(jìn)行了大膽的改革和實踐，取得了顯著的成績并積累了相當(dāng)豐富的經(jīng)驗。

蘇州市政府有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、發(fā)改委、財政局等相關(guān)職能部門一直關(guān)注政府投資項目建設(shè)管理的體制改革，并進(jìn)行了長期的探索和研究。20*年8月，以蘇州市殯儀館新館項目、蘇州市疾病預(yù)防控制中心遷建項目全面工程代建和市博物館新館建設(shè)項目財務(wù)為突破口，蘇州市政府投資項目管理體制改革的試點工作全面啟動。經(jīng)過半年多的試點，目前三個代建項目進(jìn)展順利。為了總結(jié)我市代建試點的工作成果，學(xué)習(xí)先進(jìn)地區(qū)在政府投資建設(shè)管理體制改革方面的先進(jìn)經(jīng)驗和做法，籍此制定出臺符合我市實際的政府投資項目管理辦法和代建制管理辦法，20*年4月13日至20日，由蘇州市發(fā)展和改革委員會和蘇州信托相關(guān)人員組成的考察團專程赴*、*等地，實地考察當(dāng)?shù)卣顿Y項目的代建制實施情況。經(jīng)過與當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)部門的深入交流與溝通，考察團對上述地區(qū)的政府投資項目管理改革狀況有了全面的了解，提高了認(rèn)識，取得了不少收獲。

一、*、*等地代建制的實施情況

*市在政府投資項目管理體制改革，特別是代建制方面很早就開始了改革探索。當(dāng)年的*江北機場建設(shè)過程中就進(jìn)行了代建制試點，并取得了圓滿成功，機場總投資共2.91億元人民幣，而與江北機場同期修建的國內(nèi)其他幾個機場，投資均超過了10億元，代建制在投資控制方面的優(yōu)勢得到了充分的體現(xiàn)。此外，*市紀(jì)委大廈、博物館、市人大、機關(guān)生活住宅小區(qū)等項目均采用了代建制形式，所有代建項目都很好地控制了投資，最大限度地降低了建設(shè)成本。在試點成功的基礎(chǔ)上，*市又對深圳、安徽等地的代建制管理辦法進(jìn)行了學(xué)習(xí)和提高，20*年12月18日和20*年11月25日，*市政府分別出臺了《*市政府公益性項目建設(shè)管理制暫行辦法》和《*市政府投資項目管理辦法》，以法規(guī)的形式對該市的政府投資項目進(jìn)行了規(guī)范。

*市政府投資項目代建制也已進(jìn)行了幾年的試點。通過代建制方式建成的項目已有7到8個。目前*市預(yù)算內(nèi)外資金投資的項目基本上全部實行了代建制。通過代建制的實施，*市建立起了完善的政府投資項目約束機制，投資得到了較好的控制。

二、*、*等地代建制的主要特點（以*為例）。

1、“代建制”的含義及發(fā)展現(xiàn)狀

近年來隨著我國投資體制改革的不斷深入，政府投資項目的建設(shè)管理模式已由投、建、管和用多位一體的模式，逐漸向投、建、管和用職能分離的模式轉(zhuǎn)化。國內(nèi)一些省市如北京、上海、廣東和福建等相繼對政府投資項目試點推行“代建制”，成效顯著，而且已取得了不少的成功經(jīng)驗。通過“代建制”，實現(xiàn)專業(yè)化建設(shè)管理，最終達(dá)到控制投資、提高投資效益和管理水平的目的，這是政府投資項目管理的一種創(chuàng)新。

結(jié)合各地試點的成功經(jīng)驗，國務(wù)院于2004-07-16了《關(guān)于投資體制改革的決定》，明確“加強政府投資項目管理，改進(jìn)建設(shè)實施方式”,“對非經(jīng)營性政府投資項目加快推行‘代建制’，即通過招標(biāo)等方式，選擇專業(yè)化的項目管理單位負(fù)責(zé)建設(shè)實施，嚴(yán)格控制項目投資、質(zhì)量和工期，竣工驗收后移交給使用單位”，加快了我國對非經(jīng)營性政府投資項目實施“代建制”的步伐。2004-11-16建設(shè)部又出臺了規(guī)范性文件《建設(shè)工程項目管理試行辦法》，使得“代建制”這一特定的項目管理模式的具體操作有了一定的規(guī)范依據(jù)。

“代建制”是對我國政府投資的建設(shè)項目管理模式進(jìn)行市場化改革的重要舉措?！按ㄖ啤焙小按ā焙汀爸贫取彪p重含義，代建是指投資人將建設(shè)項目委托給專業(yè)化工程項目管理公司代為建設(shè)直至交付使用。制是指制度，規(guī)定在政府投資的公益性建設(shè)項目中采用這種項目管理模式。委托代建源于國際上通用的工程項目總承包與項目管理，但我國的“代建制”中還包括了制度的內(nèi)涵，是結(jié)合國情的一項政府管理創(chuàng)新。由政府選擇有資質(zhì)的項目管理公司，作為項目代建人，全權(quán)負(fù)責(zé)項目建設(shè)全過程的組織管理，促使政府投資工程的投資、建設(shè)、管理和使用職能分離，通過專業(yè)化項目管理最終達(dá)到控制投資、提高投資效益和管理水平的目的。隨著政府投資領(lǐng)域改革的不斷深化，在政府投資的建設(shè)項目中實行代建制的體制和時機日趨成熟，可以預(yù)見，代建制即將進(jìn)入一個高速發(fā)展階段。

2、推行“代建制”的意義

長期以來我國各級政府對直接投資的項目管理方式多實行財政投資，政府管理的單一模式，即建設(shè)、監(jiān)管和使用多位一體的模式，該模式發(fā)揮了一定作用，但也存在著諸多弊端。一是一些政府部門既負(fù)責(zé)投資審批監(jiān)管建筑市場，又直接組織工程項目的建設(shè)實施，存在著政企不分、責(zé)任不明、監(jiān)管不力和效益不高等問題，有的甚至還滋生腐敗。二是一些政府投資工程由臨時組建的基建班子負(fù)責(zé)組織實施，部分單位缺乏建設(shè)所需的工程管理、技術(shù)人員，不具備與項目管理相關(guān)的專業(yè)技術(shù)、經(jīng)驗和水平，項目結(jié)束機構(gòu)即行解散，造成了人、財、物和信息等社會資源的浪費。三是政府投資工程由建設(shè)單位自建自用，致使所有者（政府）和使用者的責(zé)任與利益分離，使用單位受自身利益的驅(qū)動，極易造成爭項目、爭資金，導(dǎo)致釣魚工程和超規(guī)模、超標(biāo)準(zhǔn)、超預(yù)算、拖延工期，甚至因資金缺口出現(xiàn)而拖欠工程款等現(xiàn)象的產(chǎn)生。四是政府投資工程各自組織建設(shè)，難以實施有效監(jiān)督，難以及時糾正建設(shè)過程中的違法違規(guī)問題，也不能適應(yīng)市場化改革的需要。

摘要：隨著現(xiàn)代市場經(jīng)濟體制改革進(jìn)程的有序推進(jìn)，新形勢下也在圍繞轉(zhuǎn)方式調(diào)結(jié)構(gòu)提效能等方面不斷創(chuàng)新管理理念，優(yōu)化管理模式，以期更好地實現(xiàn)宏觀調(diào)控的作用。本文圍繞投資項目代建制財務(wù)管理方面的內(nèi)容進(jìn)行了研究，首先闡釋了投資項目實施代建制的背景及意義，然后分析了目前投資項目代建制財務(wù)管理工作暴露出的問題，最后針對如何提升投資項目代建制財務(wù)管理效能提出了具體的對策，以供參考。

關(guān)鍵詞：投資項目；代建制；財務(wù)管理

在市場經(jīng)濟發(fā)改革發(fā)展大環(huán)境下，全面提高投資項目科學(xué)管理水平，這樣才能更好地釋放市場改革活力，推動財政資源利用最大化。利用代建制模式是近年來比較流行的一種管理模式，投資項目實施代建制，既有助于提高項目的高效管理水平，同時也有助于防范可能存在的一些風(fēng)險，但是目前在投資項目代建制工作實施過程中也暴露出一些不足，比如財務(wù)管理工作不夠重視、財務(wù)管理的專業(yè)性和財務(wù)管理體制之間存在一定的獨立性，不利于提升綜合管控成效等等方面的問題。如果這些問題不能很好地處理和解決，那么不僅會對代建制項目的推進(jìn)進(jìn)程產(chǎn)生影響，甚至還增加諸多的風(fēng)險，難以發(fā)揮投資項目應(yīng)有的價值和優(yōu)勢。加強投資項目代建制財務(wù)管理工作實施現(xiàn)狀及完善措施研究，具有深遠(yuǎn)的社會意義。

一、新形勢下實施投資項目代建制的內(nèi)涵及背景、意義分析

隨著現(xiàn)代市場經(jīng)濟體制改革步伐的加快推進(jìn)，在投資非經(jīng)營性建設(shè)項目管理工作開展過程中，代建制模式逐漸引入。代建制模式，是指項目投資者通過將建設(shè)項目交給專業(yè)的工程項目管理機構(gòu)來進(jìn)行建設(shè)，以此為基礎(chǔ)更好地實現(xiàn)科學(xué)管控的一種模式。通常情況下。代建制模式的應(yīng)用，需要相關(guān)部門對非經(jīng)營性項目和公益性建設(shè)項目進(jìn)行全面的分析研究，采取有效的措施，選擇優(yōu)質(zhì)的專業(yè)機構(gòu)來進(jìn)行建設(shè)，這樣才能更好地保證代建制項目管理活動的有序開展。代建制模式的產(chǎn)生和市場經(jīng)濟體制改革之間密不可分。在代建制模式實施之前，工程管理項目通常不是由專業(yè)機構(gòu)來進(jìn)行組織，往往是相關(guān)部門臨時成立的一些機構(gòu)來進(jìn)行組織實施，他們整體上管理經(jīng)驗相對缺乏，責(zé)任主體沒有明確，在項目的投資建設(shè)管理等方面沒有進(jìn)行明確的分工，技術(shù)支撐力量比較薄弱，一定程度上不利于保證工程項目的工期和質(zhì)量，另外，由于工程建設(shè)單位投資的規(guī)模相對較大，一定程度上導(dǎo)致資源浪費，通過實施項目代建制模式，不斷創(chuàng)新管理機制，可以更好地圍繞工程項目的建設(shè)，對工程項目調(diào)查、設(shè)計、施工和驗收等各個環(huán)節(jié)進(jìn)行專業(yè)化管理，這樣可以更好地保證投資建設(shè)的項目有序地實施，提升公共投資效率，為此為了更好地順應(yīng)市場改革，在加強投資項目管理方面逐漸開始引入代建制模式，通過實施代建制模式，提高財務(wù)管理和項目管理的專業(yè)化水平。具體分析投資項目實施代建制模式及加強財務(wù)管理的意義，體現(xiàn)在以下幾個方面。通過全面加強投資項目代建制財務(wù)管理，一方面有助于更好地保證投資項目代建制工作各個環(huán)節(jié)資源實行有序配置。在代建制工作實施過程中，通過全面加強財務(wù)管理，可以更好地圍繞投資項目的建設(shè)目標(biāo)、建設(shè)要求等，借助財務(wù)管理手段的干預(yù)，可以更好地保證投資項目的有序推進(jìn)，及時的跟進(jìn)和連接項目推進(jìn)的各個環(huán)節(jié)，以此為基礎(chǔ)，更好地保證項目建設(shè)的效率，為項目建設(shè)的生產(chǎn)開展提供重要的資源保障支持。同時另一方面通過全面加強代建制投資項目科學(xué)管理，也有助于更好地提高項目專業(yè)化財務(wù)管理水平。在投資項目代建制工作實施過程中，通過加強財務(wù)管理，結(jié)合新形勢下體制改革的要求以及財稅體制改革相關(guān)的政策變化，以此為基礎(chǔ)，針對性的加強財務(wù)管理工作，可以更好地保證項目有序地推進(jìn)，及時發(fā)現(xiàn)在項目管理方面存在的一些財務(wù)風(fēng)險，進(jìn)而更好地加強改進(jìn)和管控，通過代建制模式的應(yīng)用進(jìn)而不斷提升投資項目最大化管控效能。此外通過全面加強投資項目代建制財務(wù)管理，可以更好地從優(yōu)化資源配置等視角出發(fā)，不斷圍繞財政資金的應(yīng)用等方面全面實施預(yù)算控制、風(fēng)險管控以及管理模式創(chuàng)新等，不斷結(jié)合市場改革的形勢，全面加強模式、理念和方法的創(chuàng)新應(yīng)用，以此更好地為項目推進(jìn)注入更多新的發(fā)展模式和經(jīng)驗，推動投資項目形成更多新的管理模式和管理經(jīng)驗，為項目建設(shè)等提供更多的建設(shè)性意見，提高宏觀管理效能。

二、目前投資項目代建制財務(wù)管理工作暴露出的問題分析