經(jīng)理國庫業(yè)務(wù)是國家賦予中央銀行的一項(xiàng)重要職責(zé)，在實(shí)現(xiàn)國家預(yù)算收支任務(wù)中發(fā)揮著“執(zhí)行、促進(jìn)、監(jiān)督、反映”的作用。國庫監(jiān)督是國庫工作的重要組成部分，公務(wù)員之家，全國公務(wù)員公同的天地也是國家賦予人民銀行經(jīng)理國庫的一項(xiàng)重要職責(zé)，擔(dān)負(fù)著保證國家預(yù)算資金的準(zhǔn)確、完整，防止國庫資金流失，預(yù)防國庫資金風(fēng)險(xiǎn)的重要任務(wù)。隨著財(cái)、稅、金融改革的不斷深入，中央銀行履行“政府的銀行”職能要求的提高，國庫工作已逐步從單純服務(wù)為主向服務(wù)與監(jiān)督并舉轉(zhuǎn)變。因此，深入分析和把握當(dāng)前國庫監(jiān)督中存在的問題，探討如何履行國庫監(jiān)督職責(zé)，顯得極為重要。

近年來，在加強(qiáng)和改善國庫監(jiān)督管理工作中，各級人民銀行國庫部門在進(jìn)行積極的探索，做了大量的工作，初步形成比較完善、系統(tǒng)的國庫管理制度，為國庫及時(shí)準(zhǔn)確、完整、安全地辦理預(yù)算資金的收納、支撥和退庫提供了有力的保障。同時(shí)，我們還應(yīng)看到國庫監(jiān)督工作仍然存在一些亟待解決的問題，嚴(yán)重地制約了國庫職能作用的有效發(fā)揮，面對與國庫工作休戚相關(guān)的各個(gè)領(lǐng)域改革和發(fā)展所形成的新形勢，如何改革國庫管理體制，加強(qiáng)國庫資金管理，保障國庫職能作用進(jìn)一步有效地發(fā)揮，已成為新形勢時(shí)期國庫工作亟待解決的重大課題。

一、當(dāng)前國庫監(jiān)督工作中存在的問題

（一）預(yù)算收入入庫監(jiān)督中的問題

近年來，隨著稅收征管、稽查力度的加大，稅收電子化程度的提高，影響預(yù)算收入及時(shí)、足額入庫的諸多問題，在很大程度上得到了控制，如稅款過渡戶問題，繳款書填寫不規(guī)范問題等。但由于各方利益的驅(qū)動，仍存在著預(yù)算收入不能及時(shí)、足額入庫問題。一是商業(yè)銀行進(jìn)駐的稅務(wù)機(jī)關(guān)納稅大廳辦理稅款收繳業(yè)務(wù)積壓稅款。商業(yè)銀行收到納稅人的繳款書不及時(shí)扣款，而是壓票，在納稅人的最后限繳日前扣款，將稅款劃往國庫。更有甚者，商業(yè)銀行與稅務(wù)部門串通，超過納稅人的限繳期限，在納稅當(dāng)月的月底前將稅款劃往國庫。二是征收機(jī)關(guān)根據(jù)自身任務(wù)的需要延壓稅款。征收機(jī)關(guān)為了調(diào)節(jié)收入的入庫進(jìn)度，直接干預(yù)商業(yè)銀行稅款入庫，延壓繳款書，不予入庫，有的壓票時(shí)間長達(dá)—個(gè)月?！督饚鞐l例實(shí)施細(xì)則》中規(guī)定，“各級國庫有權(quán)督促檢查國庫經(jīng)收處和其他征收機(jī)關(guān)所收稅款，是否按規(guī)定及時(shí)全部繳入國庫，發(fā)現(xiàn)拖延或違法不繳的，應(yīng)及時(shí)查究處理?！比欢?，出臺的《預(yù)算法》、《稅收征管法》中沒有任何國庫監(jiān)管的相關(guān)條款。國庫依據(jù)《金庫條例》、《實(shí)施細(xì)則》行使職能時(shí)，往往受到相關(guān)部門以其他條法的抵制。因此，國庫只能對商業(yè)銀行經(jīng)收處的違規(guī)行為可以及時(shí)查究處理，對“其他征收機(jī)關(guān)”“拖延或違法不繳的”，由于法規(guī)規(guī)定不明確，不能行使“及時(shí)查究處理”的職責(zé)和權(quán)限。

（二）預(yù)算收入退庫監(jiān)督中的問題

國庫監(jiān)管的思考

經(jīng)理國庫業(yè)務(wù)是國家賦予中央銀行的一項(xiàng)重要職責(zé)，公務(wù)員之家，全國公務(wù)員公同的天地在實(shí)現(xiàn)國家預(yù)算收支任務(wù)中發(fā)揮著“執(zhí)行、促進(jìn)、監(jiān)督、反映”的作用。國庫監(jiān)督是國庫工作的重要組成部分，也是國家賦予人民銀行經(jīng)理國庫的一項(xiàng)重要職責(zé)，擔(dān)負(fù)著保證國家預(yù)算資金的準(zhǔn)確、完整，防止國庫資金流失，預(yù)防國庫資金風(fēng)險(xiǎn)的重要任務(wù)。隨著財(cái)、稅、金融改革的不斷深入，中央銀行履行“政府的銀行”職能要求的提高，國庫工作已逐步從單純服務(wù)為主向服務(wù)與監(jiān)督并舉轉(zhuǎn)變。因此，深入分析和把握當(dāng)前國庫監(jiān)督中存在的問題，探討如何履行國庫監(jiān)督職責(zé)，顯得極為重要。

近年來，在加強(qiáng)和改善國庫監(jiān)督管理工作中，各級人民銀行國庫部門在進(jìn)行積極的探索，做了大量的工作，初步形成比較完善、系統(tǒng)的國庫管理制度，為國庫及時(shí)準(zhǔn)確、完整、安全地辦理預(yù)算資金的收納、支撥和退庫提供了有力的保障。同時(shí)，我們還應(yīng)看到國庫監(jiān)督工作仍然存在一些亟待解決的問題，嚴(yán)重地制約了國庫職能作用的有效發(fā)揮，面對與國庫工作休戚相關(guān)的各個(gè)領(lǐng)域改革和發(fā)展所形成的新形勢，如何改革國庫管理體制，加強(qiáng)國庫資金管理，保障國庫職能作用進(jìn)一步有效地發(fā)揮，已成為新形勢時(shí)期國庫工作亟待解決的重大課題。

一、當(dāng)前國庫監(jiān)督工作中存在的問題

（一）預(yù)算收入入庫監(jiān)督中的問題

近年來，隨著稅收征管、稽查力度的加大，稅收電子化程度的提高，影響預(yù)算收入及時(shí)、足額入庫的諸多問題，在很大程度上得到了控制，如稅款過渡戶問題，繳款書填寫不規(guī)范問題等。但由于各方利益的驅(qū)動，仍存在著預(yù)算收入不能及時(shí)、足額入庫問題。一是商業(yè)銀行進(jìn)駐的稅務(wù)機(jī)關(guān)納稅大廳辦理稅款收繳業(yè)務(wù)積壓稅款。商業(yè)銀行收到納稅人的繳款書不及時(shí)扣款，而是壓票，在納稅人的最后限繳日前扣款，將稅款劃往國庫。更有甚者，商業(yè)銀行與稅務(wù)部門串通，超過納稅人的限繳期限，在納稅當(dāng)月的月底前將稅款劃往國庫。二是征收機(jī)關(guān)根據(jù)自身任務(wù)的需要延壓稅款。征收機(jī)關(guān)為了調(diào)節(jié)收入的入庫進(jìn)度，直接干預(yù)商業(yè)銀行稅款入庫，延壓繳款書，不予入庫，有的壓票時(shí)間長達(dá)—個(gè)月?！督饚鞐l例實(shí)施細(xì)則》中規(guī)定，“各級國庫有權(quán)督促檢查國庫經(jīng)收處和其他征收機(jī)關(guān)所收稅款，是否按規(guī)定及時(shí)全部繳入國庫，發(fā)現(xiàn)拖延或違法不繳的，應(yīng)及時(shí)查究處理?！比欢雠_的《預(yù)算法》、《稅收征管法》中沒有任何國庫監(jiān)管的相關(guān)條款。國庫依據(jù)《金庫條例》、《實(shí)施細(xì)則》行使職能時(shí)，往往受到相關(guān)部門以其他條法的抵制。因此，國庫只能對商業(yè)銀行經(jīng)收處的違規(guī)行為可以及時(shí)查究處理，對“其他征收機(jī)關(guān)”“拖延或違法不繳的”，由于法規(guī)規(guī)定不明確，不能行使“及時(shí)查究處理”的職責(zé)和權(quán)限。

摘要:針對基層國庫如何在改進(jìn)金融服務(wù)水平，提高國庫資金運(yùn)用效率的同時(shí)，提高國庫監(jiān)管工作效率，本文聯(lián)系目前國庫監(jiān)管工作所處的法律，政策等環(huán)境，提出了相應(yīng)的見解和主張。

關(guān)鍵詞:國庫業(yè)務(wù);監(jiān)管職能;國庫監(jiān)管

一，新形勢下國庫監(jiān)管工作內(nèi)涵和外延均發(fā)生明顯變化

國庫監(jiān)管是指中國人民銀行及其分支機(jī)構(gòu)在依法經(jīng)理國庫，執(zhí)行預(yù)算收支任務(wù)的過程中，依據(jù)有關(guān)規(guī)章制度對國庫資金核算和使用的全過程實(shí)施的監(jiān)督和管理行為。包括對財(cái)政預(yù)算單位，征收機(jī)關(guān)，國庫經(jīng)收處等部門在執(zhí)行預(yù)算收支任務(wù)中涉及國庫工作以及與其緊密相關(guān)的其他業(yè)務(wù)進(jìn)行的監(jiān)督;對國庫業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)辦理國庫業(yè)務(wù)的合規(guī)性進(jìn)行監(jiān)督;對轄內(nèi)國庫業(yè)務(wù)辦理的合規(guī)性進(jìn)行管理，對國庫資金風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范控制等等。

國庫監(jiān)管大體可劃分為內(nèi)部監(jiān)管和外部監(jiān)管。內(nèi)部監(jiān)管主要指對國庫內(nèi)部執(zhí)行制度情況的監(jiān)督檢查;外部監(jiān)管主要是對財(cái)政機(jī)關(guān)，征收機(jī)關(guān)，國庫經(jīng)收處，國庫集中支付業(yè)務(wù)的商業(yè)銀行等部門執(zhí)行國家預(yù)算收支有關(guān)規(guī)定的監(jiān)督管理。會計(jì)核算是國庫管理工作的基礎(chǔ)。因此，按照預(yù)算資金的時(shí)間流程，可以確定國庫監(jiān)管范圍的上限和下限，國庫監(jiān)管工作范圍是預(yù)算資金收支整個(gè)過程中與國庫工作密切相關(guān)的包含于國庫監(jiān)管工作上下限在內(nèi)的全部工作。

國庫監(jiān)管范圍上限:依據(jù)《中華人民共和國預(yù)算法實(shí)施條例》，《國家金庫條例》和《中華人民共和國國庫條例實(shí)施細(xì)則》規(guī)定，國庫監(jiān)管應(yīng)該從經(jīng)征收機(jī)關(guān)確認(rèn)的預(yù)算收入資金從付款人賬戶劃出之時(shí)開始，此為國庫監(jiān)管范圍的上限。國庫監(jiān)管范圍下限:按照《預(yù)算法實(shí)施條例》第四十三條，第五十七條和第六十二條之規(guī)定國庫監(jiān)管范圍的下限，就是按地方預(yù)算，根據(jù)財(cái)政部門開據(jù)的庫款支撥憑證將預(yù)算資金撥給指定的用款單位。用款單位若不按預(yù)算合理使用資金，則主要由財(cái)政，主管部門負(fù)責(zé)管理。

摘要：國庫作為負(fù)責(zé)財(cái)政預(yù)算資金的收入和支出的機(jī)構(gòu)，發(fā)揮著極其重要的職能。從21世紀(jì)初開始實(shí)施的財(cái)政國庫管理制度改革，是繼分稅制改革后財(cái)政管理制度的又一次重大變革，基于運(yùn)行機(jī)制及管理制度，完善現(xiàn)代財(cái)政制度的同時(shí)，深化了財(cái)稅體制改革。陜西省彬州市也緊跟時(shí)代步伐，不斷完善國庫管理制度，加強(qiáng)對全市財(cái)政和財(cái)務(wù)的監(jiān)管，使預(yù)算執(zhí)行工作逐步走向正軌。

關(guān)鍵詞：國庫；監(jiān)管職能；財(cái)會監(jiān)督

一、彬州市完善國庫管理制度、發(fā)揮財(cái)政和財(cái)會監(jiān)督職能的主要做法

1.完善國庫集中支付制度第一，深化國庫集中支付制度改革級次。現(xiàn)階段，國庫集中支付制度改革也在學(xué)校及鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院大力實(shí)施，實(shí)現(xiàn)了橫向到邊、縱向到底。第二，將重點(diǎn)放在國庫集中支付運(yùn)行機(jī)制的完善上，并加強(qiáng)了放管服政策，使財(cái)政資金支付及使用效率大大提升。第三，改革公務(wù)卡制度，優(yōu)化公務(wù)卡管理使用。第四，利用現(xiàn)代信息技術(shù)，加快推進(jìn)國庫信息化建設(shè)。今年財(cái)政云上線，各級預(yù)算單位實(shí)施了集中支付電子化管理。第五，進(jìn)一步推進(jìn)預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控工作。第六，建立財(cái)政扶貧資金動態(tài)監(jiān)控機(jī)制。監(jiān)控平臺已實(shí)現(xiàn)上下貫通，具備按日監(jiān)控預(yù)算分配下達(dá)、資金支付及績效目標(biāo)執(zhí)行等情況的功能，目前正在向各預(yù)算單位和鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸。此外，進(jìn)行了收入收繳管理改革，進(jìn)一步提升了綜合效能，與此同時(shí)，在更為科學(xué)、規(guī)范的庫款管理機(jī)制下，使國庫現(xiàn)金管理工作得以順利開展。2.深化政府采購制度彬州市政府采購的范圍和規(guī)模不斷擴(kuò)大，政府采購機(jī)制不斷完善，以公開競爭為核心的政府采購制度體系逐步建立。管采分離、機(jī)構(gòu)分設(shè)、政事分開、相互制約的工作機(jī)制得到完善，以集中采購為主、分散采購為輔的采購模式有序運(yùn)行，以公開招標(biāo)為主要采購方式的格局進(jìn)一步鞏固。3.積極實(shí)施新政府會計(jì)制度彬州市從2019年開始，在全市各級預(yù)算單位實(shí)施新政府會計(jì)制度。彬州市多次請會計(jì)教授為全市財(cái)務(wù)人員進(jìn)行培訓(xùn)，國庫收付局人員對全市財(cái)務(wù)人員進(jìn)行上機(jī)操作指導(dǎo)，通過財(cái)務(wù)會計(jì)和預(yù)算會計(jì)兩套制度的實(shí)施和運(yùn)行，為政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告和決算報(bào)告的編制打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。4.推進(jìn)現(xiàn)代財(cái)政財(cái)務(wù)報(bào)告體系彬州市財(cái)政部門不斷加強(qiáng)制度建設(shè)，著力提升決算編制工作質(zhì)量。第一，健全決算管理制度體系。以上級部門制度體系為主要依據(jù)，制定出符合彬州市實(shí)際的決算管理方法，保證決算管理工作的良好開展。第二，將全市政府債務(wù)、預(yù)算收支等方面的情況真實(shí)體現(xiàn)，將此作為主要依據(jù)，做出科學(xué)決策。第三，不斷完善決算公開工作。第四，開展了支出經(jīng)濟(jì)分類決算試編工作。第五，不斷強(qiáng)化決算分析。彬州市從2016年開始政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告試點(diǎn)編制，已連續(xù)編制了三年，對財(cái)政決算報(bào)告提供了有力的補(bǔ)充，強(qiáng)化了彬州市資產(chǎn)管理，降低了行政運(yùn)行成本、提升了運(yùn)行效率，有效地防范了財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

二、財(cái)政和財(cái)會監(jiān)督面臨的問題和困惑

一是財(cái)政監(jiān)督與新形勢發(fā)展不相適應(yīng)?，F(xiàn)階段，若想使財(cái)政監(jiān)督職能作用得以有效發(fā)揮，保持國民經(jīng)濟(jì)可以健康、穩(wěn)定發(fā)展，則需要進(jìn)一步強(qiáng)化財(cái)政資金使用的有效性、規(guī)范性以及安全性。不過當(dāng)前財(cái)政監(jiān)督仍存在一定的不足，基層監(jiān)督強(qiáng)度不夠，對于財(cái)務(wù)制度上也不具備較強(qiáng)的力度，因此并沒有取得較好的監(jiān)督效果。二是相關(guān)制度較為滯后。對于財(cái)政監(jiān)督而言，良好的制度建設(shè)會對監(jiān)督工作的開展效果產(chǎn)生直接的影響，因此，需要不斷強(qiáng)化財(cái)政監(jiān)督的法律制度建設(shè)，以確保財(cái)政監(jiān)督職能的良好發(fā)揮。較多法律法規(guī)通常只是明確表明執(zhí)法主體的監(jiān)督權(quán)，并未表明監(jiān)督主體的具體分工，這種情況下，執(zhí)法主體工作范圍并不清晰，只是憑借以往經(jīng)驗(yàn)界定出工作范圍、開展實(shí)際工作，同時(shí)，在審批程序上較為復(fù)雜，在很大程度上影響了監(jiān)督主體的統(tǒng)一執(zhí)法。由于在財(cái)政監(jiān)督具體職能方面并沒有相應(yīng)的法律法規(guī)作出規(guī)定，因此相應(yīng)法律法規(guī)實(shí)際制定環(huán)節(jié)，大部分部門并未將法律法規(guī)的完整性作為主要考慮的問題，僅將自身利益與需要作為關(guān)鍵，往往導(dǎo)致財(cái)政監(jiān)督職能重復(fù)等問題的出現(xiàn)，違背了制定法律法規(guī)的最終目的。三是監(jiān)督獨(dú)立性不強(qiáng)。較多的財(cái)政監(jiān)督工作都是由政府部門負(fù)責(zé)開展，被監(jiān)督的客體會受到較多監(jiān)督主體的監(jiān)督，不過這些主體呈相互平行的關(guān)系，往往只是在監(jiān)督職能及監(jiān)督范圍上存在不同。這種平行關(guān)系下，會要求相應(yīng)的監(jiān)督主體各自都要有明確的分工，才能真正發(fā)揮出各自的職能作用，防止監(jiān)督空缺、重復(fù)等不良問題的出現(xiàn)。通常情況下，若是受多個(gè)監(jiān)督主體共同監(jiān)督，很容易發(fā)生覆蓋情況，并不會起到較好的監(jiān)督效果，因?yàn)楸O(jiān)督環(huán)節(jié)權(quán)責(zé)不明，處理同一問題時(shí)，不同的監(jiān)督主體及執(zhí)法人員會產(chǎn)生不同的處理結(jié)果，當(dāng)關(guān)系到監(jiān)督主體的自身利益時(shí)，均會往自身受益的方向傾斜，這種情況下，監(jiān)督工作性質(zhì)就發(fā)生了變化，影響了監(jiān)督工作的良性開展。四是缺乏事前、事中監(jiān)督。對于以往的財(cái)政活動，在對某一行為進(jìn)行監(jiān)督處理時(shí)，不能很好地與經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際相適應(yīng)?，F(xiàn)階段，財(cái)政監(jiān)督內(nèi)容逐漸增多，包括會計(jì)監(jiān)督、預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督等，相應(yīng)的工作量也逐漸增大，導(dǎo)致傳統(tǒng)財(cái)務(wù)監(jiān)督作用逐漸弱化。以往財(cái)政監(jiān)督工作缺少事前監(jiān)督過程，雖然在不斷發(fā)展下，逐漸從專項(xiàng)檢查變?yōu)槭虑笆轮斜O(jiān)督及日常檢查，不過實(shí)際工作中，仍以事后監(jiān)督為主，由于忽略了事前以及事中監(jiān)督工作，出現(xiàn)了較多騙取資金的違法行為，并且也很難有效避免挪用資金以及資金浪費(fèi)問題的出現(xiàn)，導(dǎo)致了較為嚴(yán)重的資金缺失問題。五是財(cái)監(jiān)機(jī)構(gòu)隊(duì)伍建設(shè)滯后，財(cái)政監(jiān)督隊(duì)伍力量薄弱?，F(xiàn)階段，財(cái)政監(jiān)督部門隊(duì)伍力量較為薄弱，無法滿足日常監(jiān)督業(yè)務(wù)的需要，并且，一些財(cái)政監(jiān)督人員素質(zhì)有待提升，并不能很好地進(jìn)行財(cái)政監(jiān)督工作，特別是在重點(diǎn)項(xiàng)目的監(jiān)督檢查上，稍顯乏力，影響了實(shí)際的監(jiān)督效果。

國庫既是國家預(yù)算執(zhí)行的重要參與者，又是中央銀行的一個(gè)職能部門，擔(dān)負(fù)著監(jiān)管的重任。通過國庫監(jiān)管，可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)國家預(yù)算執(zhí)行過程中存在的問題和對整個(gè)經(jīng)濟(jì)、金融產(chǎn)生的影響，為國家制定、執(zhí)行貨幣政策和財(cái)政稅收政策提供依據(jù)。但毋庸諱言，由于長期的工作習(xí)慣和思維慣性，目前大多數(shù)國庫還處于一種“核算型”模式，沒有真正轉(zhuǎn)變成“核算監(jiān)管型”模式，在很大程度上制約著國庫監(jiān)管職能的正常發(fā)揮。如何最大限度地發(fā)揮國庫的監(jiān)管職能，更好地為經(jīng)濟(jì)金融自身，已成為當(dāng)前亟需解決的一個(gè)重大現(xiàn)實(shí)問題。

一、當(dāng)前國庫監(jiān)管工作存在的主要問題和難點(diǎn)

1、稅款入庫要“輾轉(zhuǎn)多日”。

首先是稅款報(bào)解環(huán)節(jié)多，占壓時(shí)間長。按目前手工操作劃繳及信件郵寄傳遞方式，從基層征收機(jī)關(guān)開票繳稅到上劃縣支庫，要經(jīng)過鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）稅務(wù)所——基層經(jīng)收處（含商業(yè)銀行基層處、所和信用社）——基層郵電所——縣（市辦局——縣（市）商業(yè)銀行（信用聯(lián)社）——縣（市）人行會計(jì)部門—一縣（市）支庫等7個(gè)環(huán)節(jié)。如果是中央預(yù)算收入，由縣級支庫上劃到總庫，還要經(jīng)過地（市）級中心支庫、省分庫與同級會計(jì)部門和郵電局等10個(gè)環(huán)節(jié)。由于稅款劃撥環(huán)節(jié)多，傳遞速度慢，致使大量資金在途不能及時(shí)使用。一筆稅款從開征到繳入支庫，正常情況下，同城需要3－5天，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）需要7—10天，邊遠(yuǎn)地區(qū)一般需要15一30天，上解到中心支庫、省分庫、總庫所需時(shí)間更長。如遇個(gè)別環(huán)節(jié)受阻，所需時(shí)間還要延長。另一方面，少數(shù)商業(yè)銀行為了增強(qiáng)自身資金實(shí)力或保存款余額，有意無意地延壓稅款，轉(zhuǎn)移財(cái)政性存款，緩解或逃避全額上繳。

2、預(yù)算收入過渡戶“遍地開花”。

一段時(shí)期以來，征收、檢查、執(zhí)法機(jī)關(guān)在各金融機(jī)構(gòu)開立過渡賬戶現(xiàn)象普遍，有的單位還在幾家金融機(jī)構(gòu)開立過渡賬戶。中國人民銀行、財(cái)政部、國家稅務(wù)總局和海關(guān)總署1998年底曾聯(lián)合組織清理“預(yù)算收入過渡戶”，共抽查15214個(gè)單位，查出過渡賬戶24530個(gè)，平均每個(gè)單位近2個(gè)過渡賬戶。假設(shè)每個(gè)過渡戶平均保留經(jīng)常性存款余額5萬元，則僅僅這些被抽查單位每天就有稅款13億元被化為征收機(jī)關(guān)的儲蓄存款。預(yù)算收入過渡戶已成為一些征收機(jī)關(guān)的“蓄水池”和“調(diào)節(jié)器”，人為地減緩了稅款入庫速度，嚴(yán)重占壓預(yù)算資金，逃避監(jiān)管，使財(cái)政性資金分散流失，甚至引發(fā)腐敗現(xiàn)象，其社會危害性不言而喻。

1國庫監(jiān)管體系建設(shè)的總體要求

（1）國庫資金風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測與控制的充分性：我國中央銀行國庫資金風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測與控制體系建設(shè)要充分考慮我國金融、財(cái)政體制改革、發(fā)展的總體要求，要與世界經(jīng)濟(jì)、金融、財(cái)稅發(fā)展的趨勢接軌；滿足社會政治、經(jīng)濟(jì)、人民生活穩(wěn)定的需求，體現(xiàn)建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的生態(tài)金融環(huán)境、生態(tài)財(cái)稅環(huán)境需求和對外開放的要求；體現(xiàn)以人為本的原則，提高民族生活質(zhì)量的要求；保證貨幣政策和財(cái)稅政策執(zhí)行的有效性；保證業(yè)務(wù)操作的規(guī)范性、合法性，提升央行國庫的管理質(zhì)量和服務(wù)水平。

（2）國庫資金風(fēng)險(xiǎn)控制體系的有效性：國庫資金風(fēng)險(xiǎn)控制要達(dá)到控制的目標(biāo)就必須得到有效實(shí)施。國庫的風(fēng)險(xiǎn)控制體系必須要保證有效地履行經(jīng)理國庫職責(zé)，維護(hù)國庫資金安全、完善結(jié)算手段、保證服務(wù)質(zhì)量，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（3）國庫資金風(fēng)險(xiǎn)控制體系的可操作性：國庫風(fēng)險(xiǎn)控制必須具有可操作性，能夠滿足各國庫的內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)管理、風(fēng)險(xiǎn)控制和風(fēng)險(xiǎn)治理工作需求，只有可控的才是可行的，才能確保證國庫資金安全。

（4）國庫資金風(fēng)險(xiǎn)控制的目標(biāo)性：國庫資金風(fēng)險(xiǎn)控制體系是為實(shí)現(xiàn)國庫工作目標(biāo)體系服務(wù)的，國庫的資金風(fēng)險(xiǎn)控制必須保證更好地履行職責(zé)，實(shí)現(xiàn)央行國庫工作目標(biāo)。

（5）國庫資金風(fēng)險(xiǎn)控制的科學(xué)性：國庫資金風(fēng)險(xiǎn)控制實(shí)際上是方法和程序的結(jié)合，只有保證風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測與控制的科學(xué)、合理，才能保證方法的可行、程序的適用，否則南轅北轍，達(dá)不到預(yù)期效果。

一､新形勢下國庫監(jiān)管工作內(nèi)涵和外延均發(fā)生明顯變化

國庫監(jiān)管是指中國人民銀行及其分支機(jī)構(gòu)在依法經(jīng)理國庫､執(zhí)行預(yù)算收支任務(wù)的過程中，依據(jù)有關(guān)規(guī)章制度對國庫資金核算和使用的全過程實(shí)施的監(jiān)督和管理行為。包括對財(cái)政預(yù)算單位､征收機(jī)關(guān)､國庫經(jīng)收處等部門在執(zhí)行預(yù)算收支任務(wù)中涉及國庫工作以及與其緊密相關(guān)的其他業(yè)務(wù)進(jìn)行的監(jiān)督;對國庫業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)辦理國庫業(yè)務(wù)的合規(guī)性進(jìn)行監(jiān)督;對轄內(nèi)國庫業(yè)務(wù)辦理的合規(guī)性進(jìn)行管理，對國庫資金風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范控制等等。

國庫監(jiān)管大體可劃分為內(nèi)部監(jiān)管和外部監(jiān)管。內(nèi)部監(jiān)管主要指對國庫內(nèi)部執(zhí)行制度情況的監(jiān)督檢查;外部監(jiān)管主要是對財(cái)政機(jī)關(guān)､征收機(jī)關(guān)､國庫經(jīng)收處､國庫集中支付業(yè)務(wù)的商業(yè)銀行等部門執(zhí)行國家預(yù)算收支有關(guān)規(guī)定的監(jiān)督管理。會計(jì)核算是國庫管理工作的基礎(chǔ)。因此，按照預(yù)算資金的時(shí)間流程，可以確定國庫監(jiān)管范圍的上限和下限，國庫監(jiān)管工作范圍是預(yù)算資金收支整個(gè)過程中與國庫工作密切相關(guān)的包含于國庫監(jiān)管工作上下限在內(nèi)的全部工作。

國庫監(jiān)管范圍上限:依據(jù)《中華人民共和國預(yù)算法實(shí)施條例》､《國家金庫條例》和《中華人民共和國國庫條例實(shí)施細(xì)則》規(guī)定，國庫監(jiān)管應(yīng)該從經(jīng)征收機(jī)關(guān)確認(rèn)的預(yù)算收入資金從付款人賬戶劃出之時(shí)開始，此為國庫監(jiān)管范圍的上限。國庫監(jiān)管范圍下限:按照《預(yù)算法實(shí)施條例》第四十三條､第五十七條和第六十二條之規(guī)定國庫監(jiān)管范圍的下限，就是按地方預(yù)算､根據(jù)財(cái)政部門開據(jù)的庫款支撥憑證將預(yù)算資金撥給指定的用款單位。用款單位若不按預(yù)算合理使用資金，則主要由財(cái)政､主管部門負(fù)責(zé)管理。

二､當(dāng)前基層國庫監(jiān)管工作面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)

(一)國庫監(jiān)管法規(guī)制度相對滯后，不利于監(jiān)管工作的有效開展

目前我國正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期，市場經(jīng)濟(jì)體制還不完善，公共財(cái)政支出框架還有待建立，而政府預(yù)算作為年度政府與納稅人之間資金分配的藍(lán)本，其編制環(huán)節(jié)還存在制度上的缺陷和管理漏洞，編制程序也不夠規(guī)范，同時(shí)相關(guān)的財(cái)政監(jiān)督、激勵機(jī)制沒有完全建立，對官員利用職權(quán)大量設(shè)租也缺乏必要的制衡。這種情況下，在政府預(yù)算管理中就產(chǎn)生了尋租現(xiàn)象。尋租現(xiàn)象是利用行政法律的手段以阻礙生產(chǎn)要素在不同產(chǎn)業(yè)之間自由競爭的辦法來維護(hù)或攫取利益的行為。因此，正確認(rèn)識與分析政府預(yù)算編制管理中的尋租現(xiàn)象，對于完善、深化財(cái)政體制改革，建立公共財(cái)政有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、政府預(yù)算編制管理中尋租現(xiàn)象產(chǎn)生的制度分析

由于長期以來我國政府預(yù)算編制管理不規(guī)范，預(yù)算編制制度不完善，導(dǎo)致預(yù)算編制質(zhì)量較低，這不僅影響了預(yù)算執(zhí)行質(zhì)量和預(yù)算資金的使用效率，也為預(yù)算單位爭取預(yù)算最大化而采取尋租行為提供了制度上的空間。下面就從政府預(yù)算編制管理的制度入手，分析尋租現(xiàn)象產(chǎn)生的原因。

（一）政府預(yù)算編制管理范圍狹窄、內(nèi)容不夠全面。我國政府預(yù)算的編制和管理范圍僅限于預(yù)算內(nèi)資金，而各類預(yù)算外資金、政府性基金等基本上由部門和單位自主安排收支，這樣就脫離了預(yù)算的監(jiān)管。從財(cái)政角度看，根據(jù)國家發(fā)展計(jì)劃編制的預(yù)算主要包含國家通過稅收取得的收入，而部門通過行使國家權(quán)力取得的收入（如收費(fèi)等）游離于預(yù)算之外。從部門來看，不僅擁有預(yù)算安排的大量資金并享有很大的自主支配權(quán)，而且想方設(shè)法通過建立各種收費(fèi)、基金，形成預(yù)算外資金。另外，現(xiàn)行政府預(yù)算編制中對預(yù)算內(nèi)外資金的統(tǒng)籌安排使用程度較低，造成了部門間經(jīng)費(fèi)水平也因預(yù)算外收入能力不同而苦樂不均。這種情況下，就容易造成各部門突破預(yù)算管理的限制對自身經(jīng)濟(jì)利益進(jìn)行追逐，加之財(cái)政難以實(shí)施有效監(jiān)督，這就為尋租現(xiàn)象的產(chǎn)生和發(fā)展提供了有利條件。

（二）政府預(yù)算編制與管理缺乏細(xì)化，約束力不強(qiáng)。目前各級政府向同級人大提交的預(yù)算報(bào)告中，往往缺乏詳細(xì)具體的明細(xì)資料，沒有將預(yù)算指標(biāo)細(xì)化到部門和具體支出項(xiàng)目，存在著預(yù)算編制粗糙、內(nèi)容簡單的問題，因此無法對預(yù)算的執(zhí)行進(jìn)行有效的管理監(jiān)督，這也在一定程度上影響了人大代表審查監(jiān)督作用的發(fā)揮。由于政府預(yù)算編制與管理缺乏細(xì)化，導(dǎo)致了預(yù)算本身的約束力軟化，在預(yù)算的具體執(zhí)行過程中報(bào)告不斷、追加過多，致使兩張皮現(xiàn)象嚴(yán)重。政府預(yù)算編制與管理缺乏細(xì)化、約束力不強(qiáng)的現(xiàn)狀，使得預(yù)算單位的資金使用缺乏透明度和有效監(jiān)督，激化了尋租現(xiàn)象的發(fā)展。

（三）政府預(yù)算編制時(shí)間過短，安排不夠準(zhǔn)確。按照現(xiàn)行的政府預(yù)算編制制度，各級政府都是在年初人民代表大會開會之前，確定一個(gè)大概的收支計(jì)劃報(bào)人大審批通過。當(dāng)財(cái)政預(yù)算報(bào)告人大通過以后，按“切塊”得到分配權(quán)的主管部門和財(cái)政內(nèi)部的各個(gè)職能部門，就會根據(jù)人大通過的財(cái)政支出預(yù)算進(jìn)行新一輪的預(yù)算分配。但是，由于預(yù)算編制的時(shí)間晚，整個(gè)預(yù)算編制過程只有短短的1～2個(gè)月，造成預(yù)算安排的先天不足，形成大量的預(yù)算缺口，使得年度預(yù)算的追加難以控制。同時(shí)，這也造成了年初處于無預(yù)算狀態(tài)，單位預(yù)算批復(fù)下達(dá)的晚，再加上有一些專項(xiàng)資金分配方案出臺更晚，許多資金只能夠按上年度的支出水平進(jìn)行預(yù)撥，嚴(yán)重影響了預(yù)算編制的嚴(yán)肅性和約束力，為預(yù)算單位的尋租提供了可能。

摘要：隨著國庫自身資金清算體系的建立，財(cái)政集中支付改革全面鋪開和財(cái)、稅、庫、行橫向聯(lián)網(wǎng)工作的試點(diǎn)推廣，我國國庫會計(jì)核算業(yè)務(wù)量明顯增多,業(yè)務(wù)處理程序增加，工作流程變得復(fù)雜化，國庫資金風(fēng)險(xiǎn)環(huán)節(jié)和風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)凸顯，風(fēng)險(xiǎn)防范壓力越來越大。如何加強(qiáng)國庫資金風(fēng)險(xiǎn)控制是擺在我們面前的重要課題，就我國央行國庫資金風(fēng)險(xiǎn)控制建設(shè)進(jìn)行探討，為各級國庫部門的資金風(fēng)險(xiǎn)控制提供參考。

關(guān)鍵詞：中央銀行；國庫監(jiān)管；體系建設(shè)

中圖分類號：F203文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1672-3198（2007）07-0045-02

1國庫監(jiān)管體系建設(shè)的總體要求

（1）國庫資金風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測與控制的充分性：我國中央銀行國庫資金風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測與控制體系建設(shè)要充分考慮我國金融、財(cái)政體制改革、發(fā)展的總體要求，要與世界經(jīng)濟(jì)、金融、財(cái)稅發(fā)展的趨勢接軌；滿足社會政治、經(jīng)濟(jì)、人民生活穩(wěn)定的需求，體現(xiàn)建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的生態(tài)金融環(huán)境、生態(tài)財(cái)稅環(huán)境需求和對外開放的要求；體現(xiàn)以人為本的原則，提高民族生活質(zhì)量的要求；保證貨幣政策和財(cái)稅政策執(zhí)行的有效性；保證業(yè)務(wù)操作的規(guī)范性、合法性，提升央行國庫的管理質(zhì)量和服務(wù)水平。

（2）國庫資金風(fēng)險(xiǎn)控制體系的有效性：國庫資金風(fēng)險(xiǎn)控制要達(dá)到控制的目標(biāo)就必須得到有效實(shí)施。國庫的風(fēng)險(xiǎn)控制體系必須要保證有效地履行經(jīng)理國庫職責(zé)，維護(hù)國庫資金安全、完善結(jié)算手段、保證服務(wù)質(zhì)量，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

摘要：隨著國庫自身資金清算體系的建立，財(cái)政集中支付改革全面鋪開和財(cái)、稅、庫、行橫向聯(lián)網(wǎng)工作的試點(diǎn)推廣，我國國庫會計(jì)核算業(yè)務(wù)量明顯增多,業(yè)務(wù)處理程序增加，工作流程變得復(fù)雜化，國庫資金風(fēng)險(xiǎn)環(huán)節(jié)和風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)凸顯，風(fēng)險(xiǎn)防范壓力越來越大。如何加強(qiáng)國庫資金風(fēng)險(xiǎn)控制是擺在我們面前的重要課題，就我國央行國庫資金風(fēng)險(xiǎn)控制建設(shè)進(jìn)行探討，為各級國庫部門的資金風(fēng)險(xiǎn)控制提供參考。

關(guān)鍵詞：中央銀行；國庫監(jiān)管；體系建設(shè)

1國庫監(jiān)管體系建設(shè)的總體要求

（1）國庫資金風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測與控制的充分性：我國中央銀行國庫資金風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測與控制體系建設(shè)要充分考慮我國金融、財(cái)政體制改革、發(fā)展的總體要求，要與世界經(jīng)濟(jì)、金融、財(cái)稅發(fā)展的趨勢接軌；滿足社會政治、經(jīng)濟(jì)、人民生活穩(wěn)定的需求，體現(xiàn)建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的生態(tài)金融環(huán)境、生態(tài)財(cái)稅環(huán)境需求和對外開放的要求；體現(xiàn)以人為本的原則，提高民族生活質(zhì)量的要求；保證貨幣政策和財(cái)稅政策執(zhí)行的有效性；保證業(yè)務(wù)操作的規(guī)范性、合法性，提升央行國庫的管理質(zhì)量和服務(wù)水平。

（2）國庫資金風(fēng)險(xiǎn)控制體系的有效性：國庫資金風(fēng)險(xiǎn)控制要達(dá)到控制的目標(biāo)就必須得到有效實(shí)施。國庫的風(fēng)險(xiǎn)控制體系必須要保證有效地履行經(jīng)理國庫職責(zé)，維護(hù)國庫資金安全、完善結(jié)算手段、保證服務(wù)質(zhì)量，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（3）國庫資金風(fēng)險(xiǎn)控制體系的可操作性：國庫風(fēng)險(xiǎn)控制必須具有可操作性，能夠滿足各國庫的內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)管理、風(fēng)險(xiǎn)控制和風(fēng)險(xiǎn)治理工作需求，只有可控的才是可行的，才能確保證國庫資金安全。