摘要：隨著中國城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程的推進(jìn)，農(nóng)村戶籍人口的勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化，不同農(nóng)民群體出現(xiàn)不同的養(yǎng)老保障需求。本文針對(duì)農(nóng)民群體分化的特點(diǎn)，以占農(nóng)村戶籍人口大多數(shù)的耕地農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)為切入點(diǎn)，在界定耕地農(nóng)民范圍的基礎(chǔ)上分析了耕地農(nóng)民的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)現(xiàn)狀及發(fā)展障礙，提出適合耕地農(nóng)民的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度構(gòu)建思路：耕地農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度構(gòu)建要考慮農(nóng)村養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)制度特殊性；耕地農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度構(gòu)建要考慮保費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的合理性；耕地農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度構(gòu)建要考慮繳納保費(fèi)的靈活性；耕地農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度構(gòu)建要考慮保險(xiǎn)層次的多樣性；耕地農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度構(gòu)建要考慮養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的銜接性。

關(guān)鍵詞：耕地農(nóng)民；養(yǎng)老保險(xiǎn)；制度構(gòu)建

據(jù)全國第五次人口普查數(shù)據(jù)，中國65歲以上的老年人口為8811萬，占總?cè)丝诘?.96％，其中城鎮(zhèn)老年人口3180萬，占城鎮(zhèn)總?cè)丝诘?.30％，農(nóng)村老年人口為5631萬，占農(nóng)村總?cè)丝诘谋戎貫?.35％，農(nóng)村老年人口的絕對(duì)數(shù)是城鎮(zhèn)人口的1.7倍，老年人口中有64％居住在農(nóng)村。因此，當(dāng)前中國養(yǎng)老問題的真正重點(diǎn)和難點(diǎn)不在城市而在農(nóng)村。目前，在中國大部分農(nóng)村地區(qū)，家庭養(yǎng)老是最主要和最普遍的方式。農(nóng)村老年人主要依靠個(gè)人勞動(dòng)收入，喪失勞動(dòng)能力時(shí)才依靠?jī)号B(yǎng)，生活保障主要依靠土地等生產(chǎn)資料。其中以耕地為主要生產(chǎn)方式的農(nóng)民數(shù)量最多，且只擁有土地使用權(quán)，占有的社會(huì)資源很少。同時(shí)由于不斷擴(kuò)大的城鄉(xiāng)差別及社會(huì)分配關(guān)系的不公平，使得以耕地為主的農(nóng)民生活日益窘迫。本文以耕地農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)為切入點(diǎn)，擬按照低水平、廣覆蓋和可持續(xù)的方針，對(duì)適合耕地農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度構(gòu)建思路進(jìn)行探討。

一、耕地農(nóng)民及其養(yǎng)老保險(xiǎn)現(xiàn)狀

(一)耕地農(nóng)民的界定。耕地農(nóng)民主要是指從事農(nóng)林牧漁業(yè)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，擁有農(nóng)村戶籍且長(zhǎng)期居住在農(nóng)村，以農(nóng)業(yè)為生的農(nóng)村勞動(dòng)力。耕地農(nóng)民具有三個(gè)基本的特征：戶籍在農(nóng)村；擁有從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本生產(chǎn)資料，如土地、河流、草原等天然資源；從事以農(nóng)業(yè)為主的經(jīng)營活動(dòng)。由于統(tǒng)計(jì)口徑的不同，對(duì)耕地農(nóng)民做精確的統(tǒng)計(jì)比較困難。因?yàn)榻y(tǒng)計(jì)面上的農(nóng)業(yè)從業(yè)人口常常包含那些長(zhǎng)期或短期在外打工的流動(dòng)人口。根據(jù)相關(guān)學(xué)者的估計(jì)，1999年鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工約為1.4億人，流動(dòng)人口約為1億人，兩者相加為2.4億，如再加上其無勞動(dòng)能力的直系親屬，這一數(shù)據(jù)將達(dá)到3億。從總計(jì)8.07億農(nóng)村人口扣除，則耕地農(nóng)民數(shù)目約為5.07億人，約占農(nóng)村人口總規(guī)模的62.5％。2001年全國農(nóng)業(yè)普查中“農(nóng)業(yè)從業(yè)人員”項(xiàng)目下的普查數(shù)據(jù)表明，2000年全國農(nóng)村實(shí)際從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營的人口約為5.19億人。在全國各省區(qū)中，農(nóng)業(yè)從業(yè)人員超過l000萬的省份有20個(gè)；農(nóng)業(yè)從業(yè)人員超過2000萬的省份有11個(gè)；而農(nóng)業(yè)從業(yè)人員超過3000萬的省份則只有6個(gè)，即江蘇、安徽、山東、河南、湖南、四川，其中山東、河南與四川三省的農(nóng)業(yè)從業(yè)人口甚至超出了4000萬。

(二)耕地農(nóng)民的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)現(xiàn)狀。中國長(zhǎng)期以來形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)造成農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)緩慢，在農(nóng)村還未真正建立起養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。中國的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)于1986年開始探索。1991年根據(jù)《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案(試行)》，開展了建立縣級(jí)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的試點(diǎn)。1997年7月國務(wù)院決定對(duì)已有的業(yè)務(wù)實(shí)行清理整頓，停止接受新業(yè)務(wù)，提出有條件的地方向商業(yè)保險(xiǎn)過渡。1998年，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)由民政部轉(zhuǎn)交給勞動(dòng)與社會(huì)保障部，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)開始進(jìn)入清理整頓階段，清理整頓一直持續(xù)到2002年。這一時(shí)期農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)下降，出現(xiàn)了倒退的現(xiàn)象。在這一階段，耕地農(nóng)民參加農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的狀況和效果更加不理想。具體表現(xiàn)在：

摘要：隨著中國城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程的推進(jìn)，農(nóng)村戶籍人口的勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化，不同農(nóng)民群體出現(xiàn)不同的養(yǎng)老保障需求。本文針對(duì)農(nóng)民群體分化的特點(diǎn)，以占農(nóng)村戶籍人口大多數(shù)的耕地農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)為切入點(diǎn)，在界定耕地農(nóng)民范圍的基礎(chǔ)上分析了耕地農(nóng)民的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)現(xiàn)狀及發(fā)展障礙，提出適合耕地農(nóng)民的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度構(gòu)建思路：耕地農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度構(gòu)建要考慮農(nóng)村養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)制度特殊性；耕地農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度構(gòu)建要考慮保費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的合理性；耕地農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度構(gòu)建要考慮繳納保費(fèi)的靈活性；耕地農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度構(gòu)建要考慮保險(xiǎn)層次的多樣性；耕地農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度構(gòu)建要考慮養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的銜接性。

關(guān)鍵詞：耕地農(nóng)民；養(yǎng)老保險(xiǎn)；制度構(gòu)建

據(jù)全國第五次人口普查數(shù)據(jù)，中國65歲以上的老年人口為8811萬，占總?cè)丝诘?.96％，其中城鎮(zhèn)老年人口3180萬，占城鎮(zhèn)總?cè)丝诘?.30％，農(nóng)村老年人口為5631萬，占農(nóng)村總?cè)丝诘谋戎貫?.35％，農(nóng)村老年人口的絕對(duì)數(shù)是城鎮(zhèn)人口的1.7倍，老年人口中有64％居住在農(nóng)村。因此，當(dāng)前中國養(yǎng)老問題的真正重點(diǎn)和難點(diǎn)不在城市而在農(nóng)村。目前，在中國大部分農(nóng)村地區(qū)，家庭養(yǎng)老是最主要和最普遍的方式。農(nóng)村老年人主要依靠個(gè)人勞動(dòng)收入，喪失勞動(dòng)能力時(shí)才依靠?jī)号B(yǎng)，生活保障主要依靠土地等生產(chǎn)資料。其中以耕地為主要生產(chǎn)方式的農(nóng)民數(shù)量最多，且只擁有土地使用權(quán)，占有的社會(huì)資源很少。同時(shí)由于不斷擴(kuò)大的城鄉(xiāng)差別及社會(huì)分配關(guān)系的不公平，使得以耕地為主的農(nóng)民生活日益窘迫。本文以耕地農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)為切入點(diǎn)，擬按照低水平、廣覆蓋和可持續(xù)的方針，對(duì)適合耕地農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度構(gòu)建思路進(jìn)行探討。

一、耕地農(nóng)民及其養(yǎng)老保險(xiǎn)現(xiàn)狀

(一)耕地農(nóng)民的界定。耕地農(nóng)民主要是指從事農(nóng)林牧漁業(yè)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，擁有農(nóng)村戶籍且長(zhǎng)期居住在農(nóng)村，以農(nóng)業(yè)為生的農(nóng)村勞動(dòng)力。耕地農(nóng)民具有三個(gè)基本的特征：戶籍在農(nóng)村；擁有從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本生產(chǎn)資料，如土地、河流、草原等天然資源；從事以農(nóng)業(yè)為主的經(jīng)營活動(dòng)。由于統(tǒng)計(jì)口徑的不同，對(duì)耕地農(nóng)民做精確的統(tǒng)計(jì)比較困難。因?yàn)榻y(tǒng)計(jì)面上的農(nóng)業(yè)從業(yè)人口常常包含那些長(zhǎng)期或短期在外打工的流動(dòng)人口。根據(jù)相關(guān)學(xué)者的估計(jì)，1999年鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工約為1.4億人，流動(dòng)人口約為1億人，兩者相加為2.4億，如再加上其無勞動(dòng)能力的直系親屬，這一數(shù)據(jù)將達(dá)到3億。從總計(jì)8.07億農(nóng)村人口扣除，則耕地農(nóng)民數(shù)目約為5.07億人，約占農(nóng)村人口總規(guī)模的62.5％。2001年全國農(nóng)業(yè)普查中“農(nóng)業(yè)從業(yè)人員”項(xiàng)目下的普查數(shù)據(jù)表明，2000年全國農(nóng)村實(shí)際從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營的人口約為5.19億人。在全國各省區(qū)中，農(nóng)業(yè)從業(yè)人員超過l000萬的省份有20個(gè)；農(nóng)業(yè)從業(yè)人員超過2000萬的省份有11個(gè)；而農(nóng)業(yè)從業(yè)人員超過3000萬的省份則只有6個(gè)，即江蘇、安徽、山東、河南、湖南、四川，其中山東、河南與四川三省的農(nóng)業(yè)從業(yè)人口甚至超出了4000萬。

(二)耕地農(nóng)民的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)現(xiàn)狀。中國長(zhǎng)期以來形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)造成農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)緩慢，在農(nóng)村還未真正建立起養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。中國的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)于1986年開始探索。1991年根據(jù)《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案(試行)》，開展了建立縣級(jí)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的試點(diǎn)。1997年7月國務(wù)院決定對(duì)已有的業(yè)務(wù)實(shí)行清理整頓，停止接受新業(yè)務(wù)，提出有條件的地方向商業(yè)保險(xiǎn)過渡。1998年，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)由民政部轉(zhuǎn)交給勞動(dòng)與社會(huì)保障部，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)開始進(jìn)入清理整頓階段，清理整頓一直持續(xù)到2002年。這一時(shí)期農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)下降，出現(xiàn)了倒退的現(xiàn)象。在這一階段，耕地農(nóng)民參加農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的狀況和效果更加不理想。具體表現(xiàn)在：

一、耕地農(nóng)民及其養(yǎng)老保險(xiǎn)現(xiàn)狀

(一)耕地農(nóng)民的界定。耕地農(nóng)民主要是指從事農(nóng)林牧漁業(yè)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，擁有農(nóng)村戶籍且長(zhǎng)期居住在農(nóng)村，以農(nóng)業(yè)為生的農(nóng)村勞動(dòng)力。耕地農(nóng)民具有三個(gè)基本的特征：戶籍在農(nóng)村；擁有從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本生產(chǎn)資料，如土地、河流、草原等天然資源；從事以農(nóng)業(yè)為主的經(jīng)營活動(dòng)。由于統(tǒng)計(jì)口徑的不同，對(duì)耕地農(nóng)民做精確的統(tǒng)計(jì)比較困難。因?yàn)榻y(tǒng)計(jì)面上的農(nóng)業(yè)從業(yè)人口常常包含那些長(zhǎng)期或短期在外打工的流動(dòng)人口。根據(jù)相關(guān)學(xué)者的估計(jì)，1999年鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工約為1.4億人，流動(dòng)人口約為1億人，兩者相加為2.4億，如再加上其無勞動(dòng)能力的直系親屬，這一數(shù)據(jù)將達(dá)到3億。從總計(jì)8.07億農(nóng)村人口扣除，則耕地農(nóng)民數(shù)目約為5.07億人，約占農(nóng)村人口總規(guī)模的62.5％。2001年全國農(nóng)業(yè)普查中“農(nóng)業(yè)從業(yè)人員”項(xiàng)目下的普查數(shù)據(jù)表明，2000年全國農(nóng)村實(shí)際從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營的人口約為5.19億人。在全國各省區(qū)中，農(nóng)業(yè)從業(yè)人員超過l000萬的省份有20個(gè)；農(nóng)業(yè)從業(yè)人員超過2000萬的省份有11個(gè)；而農(nóng)業(yè)從業(yè)人員超過3000萬的省份則只有6個(gè)，即江蘇、安徽、山東、河南、湖南、四川，其中山東、河南與四川三省的農(nóng)業(yè)從業(yè)人口甚至超出了4000萬。

(二)耕地農(nóng)民的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)現(xiàn)狀。中國長(zhǎng)期以來形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)造成農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)緩慢，在農(nóng)村還未真正建立起養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。中國的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)于1986年開始探索。1991年根據(jù)《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案(試行)》，開展了建立縣級(jí)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的試點(diǎn)。1997年7月國務(wù)院決定對(duì)已有的業(yè)務(wù)實(shí)行清理整頓，停止接受新業(yè)務(wù)，提出有條件的地方向商業(yè)保險(xiǎn)過渡。1998年，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)由民政部轉(zhuǎn)交給勞動(dòng)與社會(huì)保障部，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)開始進(jìn)入清理整頓階段，清理整頓一直持續(xù)到2002年。這一時(shí)期農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)下降，出現(xiàn)了倒退的現(xiàn)象。在這一階段，耕地農(nóng)民參加農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的狀況和效果更加不理想。具體表現(xiàn)在：

1.參保的耕地農(nóng)民少。當(dāng)前中國農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老這種以個(gè)人儲(chǔ)蓄為主的完全積累模式近乎于商業(yè)性養(yǎng)老保險(xiǎn)，偏離了社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)時(shí)的本質(zhì)要求。其最大弊端是能參保的多是有收入保障的農(nóng)村戶籍人口，他們即使不參加養(yǎng)老保險(xiǎn)，今后的養(yǎng)老問題也比較容易解決。而最需要養(yǎng)老保險(xiǎn)的低收入和貧困農(nóng)民往往被排除在養(yǎng)老保險(xiǎn)之外，不能從養(yǎng)老保險(xiǎn)中受惠，使得該制度既無法體現(xiàn)社會(huì)保障性質(zhì)，更無法體現(xiàn)濟(jì)弱扶困的社會(huì)公平原則。另一方面，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老是以自愿原則為基礎(chǔ)，農(nóng)民對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)知識(shí)的了解程度、對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)有關(guān)政策的態(tài)度、對(duì)當(dāng)?shù)卣男湃味燃捌淠挲g、文化程度、子女?dāng)?shù)、所在地的經(jīng)濟(jì)實(shí)力等，均會(huì)影響其是否參加農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。從參保農(nóng)民的工作業(yè)態(tài)細(xì)分，以村干部、民辦教師、農(nóng)業(yè)大戶等收入穩(wěn)定、收入水平較高或受教育程度高的農(nóng)民參保居多，而以耕地為主的農(nóng)民參保較少。

2.耕地農(nóng)民養(yǎng)老保障水平低。對(duì)大多數(shù)的耕地農(nóng)民來說，由于目前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的非現(xiàn)代化和農(nóng)業(yè)收入的水平較低，這部分人大部分屬于低收入和貧困階層，而且其中相當(dāng)一部分是年老體弱者，除維護(hù)家庭的日常開支和必要的教育、醫(yī)療外，其用于養(yǎng)老的積蓄極其有限?，F(xiàn)行保險(xiǎn)費(fèi)征繳實(shí)行的是低標(biāo)準(zhǔn)、多檔次，從2元到20元分為十個(gè)檔次，由農(nóng)民自由選擇。由于制度設(shè)計(jì)的缺陷和政府推行中的問題，加之個(gè)人利益最大化的考慮，絕大多數(shù)人都選擇了最低檔次。同時(shí)，由于中國農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)水平低下，農(nóng)民可支配的收入更少，所以針對(duì)各地現(xiàn)行的大多數(shù)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，農(nóng)民投保大多選擇繳費(fèi)基數(shù)低、繳費(fèi)額度小的檔次，這直接導(dǎo)致農(nóng)民年老時(shí)所領(lǐng)取的保險(xiǎn)金少，根本無法滿足農(nóng)民老年的基本生活需要。

二、耕地農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展的障礙

城市建設(shè)導(dǎo)致農(nóng)民失地情況的調(diào)查報(bào)告

近年來，隨著西部大開發(fā)的推進(jìn)，宜萬鐵路、滬蓉西高速公路等國家重點(diǎn)項(xiàng)目相繼動(dòng)工，城市建設(shè)的步伐不斷加快，失地農(nóng)民逐漸增多。為了解當(dāng)前我市失地農(nóng)民現(xiàn)狀，市委政研室近期專題對(duì)國家重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)及城市建設(shè)導(dǎo)致農(nóng)民失地情況及社會(huì)保障情況進(jìn)行了深入地調(diào)查，現(xiàn)將有關(guān)情況報(bào)告如下：

一、農(nóng)民失地基本情況

本次調(diào)查范圍為宜萬鐵路、滬蓉西高速公路等國家重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)及城市建設(shè)征地?cái)?shù)量較大的龍鳳、白果、崔家壩、白楊坪等4個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)及舞陽壩、六角亭、小渡船等3個(gè)城區(qū)辦事處。從調(diào)查的情況來看，以上鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道辦事處因國家重點(diǎn)工程及城市建設(shè)而失地的農(nóng)民共有7453戶約24000人，共失地10150畝，戶均失地1.36畝。

㈠宜萬鐵路建設(shè)導(dǎo)致農(nóng)民失地情況

宜萬鐵路恩施市段全長(zhǎng)65.5公里，自東向西途經(jīng)白楊坪、龍鳳壩、舞陽壩、小渡船、六角亭、白果、屯堡等7個(gè)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道辦事處17個(gè)村。全線共征用耕地3246畝，涉及農(nóng)戶2073戶，戶均征地1.57畝。按照《宜萬鐵路恩施段土地征用安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)》，土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)最高為8800元/畝(一類耕地)，最低為4505元/畝。目前鐵路建設(shè)征用土地的補(bǔ)償費(fèi)已基本兌現(xiàn)到農(nóng)戶(僅約300萬元未兌現(xiàn))，共補(bǔ)償資金2993.03萬元(含青苗、地面附著物補(bǔ)償?shù)?，畝均補(bǔ)償9221元，戶均補(bǔ)償14438元。其中楓香坪、白楊坪、安家堡3個(gè)火車站建設(shè)征地462畝，涉及農(nóng)戶348戶，補(bǔ)償總金額376.3萬元，畝均補(bǔ)償8146元，戶均補(bǔ)償10813元。

20*年起，我區(qū)全面實(shí)施被征地農(nóng)民基本養(yǎng)老保障政策，兩年多來，進(jìn)展順利，總體平穩(wěn)。但在實(shí)施進(jìn)程中，也出現(xiàn)了一些關(guān)系群眾切身利益的問題。

一、基本情況

（一）被征地農(nóng)民量大面廣。到今年6月底止，全區(qū)共產(chǎn)生被征地農(nóng)民70300人，占農(nóng)民總數(shù)的34.6%，涉及除昌國街道外的14個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道，預(yù)計(jì)可以參保的被征地農(nóng)民數(shù)約為52000人。

（二）補(bǔ)參保任務(wù)基本完成。在20*、2007年，全區(qū)全力抓好被征地農(nóng)民基本養(yǎng)老保障補(bǔ)參保工作。目前，已基本完成20*年8月之前征地項(xiàng)目的補(bǔ)參保任務(wù)，實(shí)際補(bǔ)參保率達(dá)到99.2%。尚未辦理參保手續(xù)的20*年8月之前征地項(xiàng)目有58個(gè)，涉及被征地農(nóng)民約2100名。

（三）新的被征地農(nóng)民快速增加。由于近兩年我區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)勢(shì)頭迅猛，新增了許多建設(shè)征地項(xiàng)目，從而產(chǎn)生了大量新的被征地農(nóng)民。20*年9月以來，新增征地項(xiàng)目115個(gè)，新產(chǎn)生被征地農(nóng)民約8200人。

（四）參保享受人數(shù)急劇增加。短短兩年半的時(shí)間，全區(qū)新增參保人員39031人。歷年累計(jì)參保人數(shù)達(dá)46004人，約占全市參?？?cè)藬?shù)的二分之一。繳費(fèi)類參保人員為72人，繳費(fèi)金額為121.8萬元。因死亡等原因退出參保關(guān)系的有1553人。新增享受人員15807人，享受人員總數(shù)達(dá)到19134人。其中享受養(yǎng)老金的45人，享受生活補(bǔ)助費(fèi)的19089人。

編者按：本文主要從可以復(fù)制成功的農(nóng)村城鎮(zhèn)化模式；農(nóng)民市民化的一條捷徑；國家堅(jiān)守18億畝耕地紅線的有力保障進(jìn)行論述。其中，主要包括：堅(jiān)持承包責(zé)任制不變，以不減少耕地為前提、天津市探索的“宅基地?fù)Q房”試點(diǎn)，受到了社會(huì)各界的普遍關(guān)注、城鎮(zhèn)化是衡量現(xiàn)代化過程的重要標(biāo)志、農(nóng)村城鎮(zhèn)化可以有多種方式和途徑、發(fā)展得好的僅僅是個(gè)別地區(qū)、所建造的新城鎮(zhèn)沒有考慮進(jìn)城農(nóng)民的工作問題、農(nóng)民市民化是人類社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)、天津市的試驗(yàn)，為農(nóng)民市民化提供了一條新的途徑、天津市宅基地?fù)Q房，找到了一條增加耕地的有效渠道、2億畝宅基地商品化或者流轉(zhuǎn)，可以成為農(nóng)民增收的渠道等，具體請(qǐng)?jiān)斠姟?/p>

[摘要]天津市試點(diǎn)“宅基地?fù)Q房”過程中，一方面對(duì)農(nóng)村城鎮(zhèn)化、農(nóng)民市民化、保護(hù)耕地等做出了有益探索，另一方面又出現(xiàn)了征收補(bǔ)償不公、農(nóng)民安置不到位等問題。要盡快探索出行之有效的解決辦法，保證試點(diǎn)過程公平、穩(wěn)定。

[關(guān)鍵詞]宅基地?fù)Q房；城鎮(zhèn)化；市民化；保護(hù)耕地

自2005年下半年開始，天津市率先在“三鎮(zhèn)”(大良鎮(zhèn)、華明鎮(zhèn)、小站鎮(zhèn))“兩村”(南北辛莊村、后蒲棒村)開始了一場(chǎng)自上而下的土地變革，試驗(yàn)以“宅基地?fù)Q房”的方式推進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè)。到目前，天津市除沒有農(nóng)業(yè)的6個(gè)區(qū)，其他12個(gè)區(qū)縣的“宅基地?fù)Q房”已全面鋪開。根據(jù)天津市發(fā)改委的說法，以“宅基地?fù)Q房”，就是在國家現(xiàn)行政策的框架內(nèi)，堅(jiān)持承包責(zé)任制不變，以不減少耕地為前提，高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃、設(shè)計(jì)和建設(shè)一批現(xiàn)代化、有特色、適于產(chǎn)業(yè)聚集和生態(tài)宜居的新型小城鎮(zhèn)。農(nóng)民以其宅基地，按照規(guī)定的置換標(biāo)準(zhǔn)無償換取小城鎮(zhèn)中的一套住宅，遷入小城鎮(zhèn)居住。農(nóng)民原有的宅基地統(tǒng)一組織整理復(fù)耕，實(shí)現(xiàn)耕地總量不變、質(zhì)量不減、占補(bǔ)平衡。

據(jù)報(bào)道，天津市探索的“宅基地?fù)Q房”試點(diǎn)，受到了社會(huì)各界的普遍關(guān)注。贊揚(yáng)的，主要是行政機(jī)關(guān)，例如，國家發(fā)改委認(rèn)為，天津用宅基地?fù)Q房建設(shè)小城鎮(zhèn)，富有新意，符合我國保護(hù)耕地基本國策，有利于在建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村方面探索出一條新路子。國土資源部把天津列為全國土地掛鉤試點(diǎn)城市。持批評(píng)態(tài)度的，不滿意的，主要是一些資深媒體記者采訪的一部分當(dāng)事農(nóng)民。批評(píng)意見主要有：改革試點(diǎn)過程中工作粗糙，沒有廣泛征求意見，有的出現(xiàn)強(qiáng)迫命令；名目是宅基地?fù)Q房，實(shí)際上換的是農(nóng)民宅基地上的房子，城鎮(zhèn)房屋補(bǔ)償面積太小，以市場(chǎng)化比較的土地增值被政府和開發(fā)商拿去太多；多數(shù)農(nóng)民進(jìn)城后沒有工作可干，收人比過去種水稻時(shí)有較大減少；農(nóng)民集中居住之后，集體經(jīng)濟(jì)組織的資產(chǎn)以及土地增值收益怎么分配、農(nóng)民如何入股等尚無具體辦法；搬遷到城鎮(zhèn)的農(nóng)民如何參與原住地復(fù)墾項(xiàng)目的收益分配仍不明朗，如此等等。這些批評(píng)意見非常中肯，非常重要，說明了改革方案還有繼續(xù)完善的必要，值得天津市領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)真吸取。

筆者完全贊同批評(píng)者的意見，如果天津市不把這些意見當(dāng)成一回事，那么一個(gè)出發(fā)點(diǎn)好的改革就有可能釀成大錯(cuò)。當(dāng)然如果放在全國農(nóng)村改革的全局中考察，天津市“宅基地?fù)Q城鎮(zhèn)房”的改革試點(diǎn)，確實(shí)具有歷史性的重大意義。

編者按：本文主要從農(nóng)村集體建設(shè)用地選址必須符合土地利用總體規(guī)劃、縣城市建設(shè)規(guī)劃和村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃，地上建筑物建設(shè)必須按批準(zhǔn)的規(guī)劃要求實(shí)施、農(nóng)民新建住宅應(yīng)優(yōu)先利用村內(nèi)空閑地、閑置宅基地和未利用地，凡村內(nèi)有空閑宅基地未利用的，不得批準(zhǔn)新增建設(shè)用地、把握農(nóng)民建房申請(qǐng)條件、規(guī)范農(nóng)民建房審批程序、明確農(nóng)民建房時(shí)限和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)行耕地保護(hù)責(zé)任制、實(shí)行目標(biāo)管理制、嚴(yán)格落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)問責(zé)制等，具體材料請(qǐng)?jiān)斠姡?/p>

為進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)村土地管理，防止亂占濫用土地尤其是耕地建房、建豬場(chǎng)等現(xiàn)象發(fā)生，促進(jìn)農(nóng)村節(jié)約集約用地，切實(shí)保護(hù)耕地，根據(jù)國土資源部《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見》和縣人民政府《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理的意見》的有關(guān)規(guī)定，結(jié)合我縣實(shí)際，現(xiàn)就加強(qiáng)我縣農(nóng)村土地管理工作提出如下意見：

一、嚴(yán)格控制村鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模

（一）實(shí)行規(guī)劃管理。農(nóng)村集體建設(shè)用地選址必須符合土地利用總體規(guī)劃、縣城市建設(shè)規(guī)劃和村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃，地上建筑物建設(shè)必須按批準(zhǔn)的規(guī)劃要求實(shí)施。農(nóng)民建房應(yīng)當(dāng)與舊村改造、土地整理相結(jié)合，充分利用原有的宅基地、村內(nèi)空閑地，盡量不占或少占農(nóng)用地。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要采取嚴(yán)格有效的措施，積極引導(dǎo)農(nóng)民建房向集鎮(zhèn)和中心村集中；同時(shí)，積極配合規(guī)劃建設(shè)部門科學(xué)合理地編制好新農(nóng)村建設(shè)詳細(xì)規(guī)劃，在農(nóng)民申報(bào)宅基地時(shí)嚴(yán)格依照詳細(xì)規(guī)劃進(jìn)行規(guī)劃選址，逐步消滅“空心村”，按照城鎮(zhèn)化和節(jié)約集約用地的要求，集中建設(shè)農(nóng)民新村。農(nóng)民建豬場(chǎng)必須嚴(yán)格按照劃定的禁養(yǎng)區(qū)、控養(yǎng)區(qū)、可養(yǎng)區(qū)范圍建設(shè)，并按“一頭一平方米”的標(biāo)準(zhǔn)審批。確需使用農(nóng)用地的，應(yīng)當(dāng)依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。占用耕地的，必須落實(shí)占補(bǔ)平衡措施?？h城規(guī)劃區(qū)內(nèi)的農(nóng)民建房管理依照干府辦字[2007]35號(hào)規(guī)定執(zhí)行。

（二）實(shí)行指標(biāo)管理。農(nóng)民新建住宅應(yīng)優(yōu)先利用村內(nèi)空閑地、閑置宅基地和未利用地，凡村內(nèi)有空閑宅基地未利用的，不得批準(zhǔn)新增建設(shè)用地。并將農(nóng)民建房用地納入年度用地指標(biāo)管理，縣國土資源局根據(jù)市下達(dá)的農(nóng)民建房計(jì)劃指標(biāo)，經(jīng)批準(zhǔn)后由縣人民政府分解下達(dá)到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)必須嚴(yán)格按下達(dá)的計(jì)劃指標(biāo)審核農(nóng)民建房?？h國土資源局要加強(qiáng)對(duì)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民建房占用計(jì)劃指標(biāo)執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，凡超占指標(biāo)的農(nóng)民建房新增建設(shè)用地一律不得上報(bào)縣人民政府審批。

二、嚴(yán)格依法按程序?qū)徟r(nóng)民建房

失地農(nóng)民正被社保邊緣化

據(jù)估計(jì)，目前我國完全失去土地或部分失去土地的農(nóng)民可能高達(dá)4000萬至5000萬人。國家強(qiáng)制性大量征地造成的農(nóng)民生活水平下降、就業(yè)無著落等問題日益嚴(yán)重，因征地問題引發(fā)的社會(huì)矛盾不斷加劇。

失地農(nóng)民的就業(yè)和生活狀況

（一）失地農(nóng)民的總量和分布

除了大中型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，中國非農(nóng)建設(shè)占用耕地，主要集中在城郊和人多地少的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，這些地區(qū)一般人均耕地不足0.7畝。目前，中國非農(nóng)建設(shè)占用耕地每年約250萬至300萬畝，如果按人均1畝地推算，那就意味著每年大約有250萬到300萬農(nóng)民失去土地，變成失地農(nóng)民。1987年至2001年，全國非農(nóng)建設(shè)占用耕地共3395萬畝，多數(shù)研究者估計(jì)，至少3400萬農(nóng)民因此完全失去土地或部分失去土地。

這里講的非農(nóng)建設(shè)使用土地?cái)?shù)量，是指依法使用的耕地，不包括違法占用的耕地。許多專家估計(jì)，如果考慮違法占用耕地，目前失地或部分失地農(nóng)民的數(shù)量可能高達(dá)4000萬~5000萬人。2000年至2010年的非農(nóng)建設(shè)占用耕地計(jì)劃指標(biāo)是1850萬畝，2000年至2030年計(jì)劃占用耕地將超過5450萬畝。如果計(jì)劃用地指標(biāo)突破，違規(guī)用地得不到控制，失地農(nóng)民還要大大增加。

為認(rèn)真做好我縣2021年耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼工作，根據(jù)《省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳、省財(cái)政廳關(guān)于進(jìn)一步做好耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼發(fā)放工作的通知》（農(nóng)綜〔2019〕111號(hào)）和《省財(cái)政廳、省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳關(guān)于提前下達(dá)2021年中央農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展專項(xiàng)資金的通知》（財(cái)農(nóng)指〔2020〕99號(hào)）精神，結(jié)合我縣農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實(shí)際情況，制定本方案。

一、補(bǔ)貼資金來源及金額

省財(cái)政下達(dá)我縣2021年耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼資金1262萬元。

二、補(bǔ)貼對(duì)象、范圍及認(rèn)定程序

（一）補(bǔ)貼對(duì)象。耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼資金補(bǔ)貼對(duì)象原則上為全縣擁有耕地承包權(quán)的農(nóng)民。農(nóng)民家庭承包地流轉(zhuǎn)的，原則上補(bǔ)貼給原承包方；流轉(zhuǎn)雙方有書面約定的，從其約定。國有農(nóng)場(chǎng)耕地和村集體未確權(quán)耕地的補(bǔ)貼發(fā)放參照?qǐng)?zhí)行。對(duì)于縣內(nèi)種糧大戶、紫云英種植示范戶予以適度獎(jiǎng)勵(lì)。

（二）不予補(bǔ)貼的耕地范圍

據(jù)國土資源部統(tǒng)計(jì)，目前全國25。以上的坡耕地達(dá)610．37萬hm，其中70％以上集中于西部地區(qū)，而全國1／3的水土流失發(fā)生在西部，因此，西部地區(qū)是實(shí)施退耕還林的重點(diǎn)地區(qū)之。西北地區(qū)大于15。坡耕地的面積占全區(qū)耕地總面積的23．5％，其中25。以上按規(guī)定必須退耕的陡坡耕地占耕地總面積的9．2％，接近現(xiàn)有耕地的1／1@引。西北地區(qū)是中國農(nóng)村貧困人口最為集中的地區(qū)，10a退耕還林政策的實(shí)施，給當(dāng)?shù)剞r(nóng)村社區(qū)群眾的生產(chǎn)和生活帶來了巨大而深遠(yuǎn)的影響。國務(wù)院近期對(duì)完善退耕還林工作下達(dá)通知，以鞏固退耕還林成果，解決退耕農(nóng)戶生活困難和長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)問題。在新一輪西部大開發(fā)啟動(dòng)之際，在新的退耕還林工程規(guī)劃正在籌劃之時(shí)，為給下一步退耕政策提供堅(jiān)實(shí)的決策信息，國家林業(yè)重點(diǎn)工程社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益監(jiān)測(cè)退耕還林工程項(xiàng)目組與北京林業(yè)大學(xué)合作，組成聯(lián)合項(xiàng)目組，于2010年寒假組織人員開展退耕還林農(nóng)戶問卷調(diào)查。調(diào)查的范圍涉及內(nèi)蒙古、陜西、甘肅、青海、寧夏和新疆6省、自治區(qū)的34縣94村和810農(nóng)戶。共向村民發(fā)放問卷810份，回收有效問卷793份，回收率97．90％。調(diào)查問卷共有49道題，其中單選題4l道，多選題7道，問答題1道。內(nèi)容涉及退耕還林農(nóng)戶家庭基本情況、參加退耕還林情況、退耕政策執(zhí)行、退耕成效、退耕成果鞏固、趨勢(shì)與建議六大方面。本研究采取描述性統(tǒng)計(jì)分析方法I7]，針對(duì)其中退耕還林農(nóng)戶家庭基本情況和參加退耕還林情況進(jìn)行分析。

1農(nóng)戶家庭基本情況

1．1農(nóng)戶基本信息

西北地區(qū)涉及少數(shù)民族較多，本調(diào)查共有7個(gè)民族：漢族、回族、蒙古族、藏族、哈薩克族、維吾爾族、苗族，其中漢族占大多數(shù)，達(dá)88．10％。被調(diào)查者平均年齡為46．4歲，教育程度參差不齊，普遍較低，以初中文化居多，占48．63％，小學(xué)、高中、未上學(xué)的分別占26．01％，14．12％，8．63％，而大專及以上文化程度的僅占2．61％。戶均人口4．39人，外出務(wù)工人數(shù)以1～2人居多，占總戶數(shù)的58．21％，不穩(wěn)定及低收入成為當(dāng)?shù)赝烁r(nóng)戶外出就業(yè)的主要特點(diǎn)。

1。2農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)狀況

西北地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平仍然低下，社會(huì)總產(chǎn)值不及全國的4％_8]。被調(diào)查農(nóng)戶家庭收入來源最主要是務(wù)農(nóng)，占58．85％，其次是務(wù)工，為35．92％，工業(yè)、副業(yè)和農(nóng)家樂僅占到5．22％，農(nóng)戶開創(chuàng)第三產(chǎn)業(yè)比例不高。農(nóng)戶家庭收入中，林業(yè)收入平均比例占16．26％，達(dá)到較高水平，表明農(nóng)戶不論是通過自主營林獲益，還是通過政府補(bǔ)貼受益，林業(yè)收入在農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)組成中都有重要貢獻(xiàn)。家庭生活水平方面，農(nóng)戶自認(rèn)為在村里屬中等水平的多達(dá)70．09％，好與差的僅各占12．07％和17．84％；農(nóng)戶屬低保戶的僅14．21％，非低保戶占85．79％。這反映出西北地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)平穩(wěn)，大多數(shù)農(nóng)民感覺生活較好，有所保障。