導語：失地農(nóng)民的就業(yè)和社會保障一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

失地農(nóng)民正被社保邊緣化

據(jù)估計，目前我國完全失去土地或部分失去土地的農(nóng)民可能高達4000萬至5000萬人。國家強制性大量征地造成的農(nóng)民生活水平下降、就業(yè)無著落等問題日益嚴重，因征地問題引發(fā)的社會矛盾不斷加劇。

失地農(nóng)民的就業(yè)和生活狀況

（一）失地農(nóng)民的總量和分布

除了大中型基礎設施建設，中國非農(nóng)建設占用耕地，主要集中在城郊和人多地少的經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，這些地區(qū)一般人均耕地不足0.7畝。目前，中國非農(nóng)建設占用耕地每年約250萬至300萬畝，如果按人均1畝地推算，那就意味著每年大約有250萬到300萬農(nóng)民失去土地，變成失地農(nóng)民。1987年至2001年，全國非農(nóng)建設占用耕地共3395萬畝，多數(shù)研究者估計，至少3400萬農(nóng)民因此完全失去土地或部分失去土地。

這里講的非農(nóng)建設使用土地數(shù)量，是指依法使用的耕地，不包括違法占用的耕地。許多專家估計，如果考慮違法占用耕地，目前失地或部分失地農(nóng)民的數(shù)量可能高達4000萬~5000萬人。2000年至2010年的非農(nóng)建設占用耕地計劃指標是1850萬畝，2000年至2030年計劃占用耕地將超過5450萬畝。如果計劃用地指標突破，違規(guī)用地得不到控制，失地農(nóng)民還要大大增加。

失地農(nóng)民主要集中在大中城市的郊區(qū)，在一些經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)失地農(nóng)民人數(shù)較多。目前上海市失地農(nóng)民的總數(shù)已超過百萬。1993年以來北京市失地農(nóng)民累計達33萬。江蘇無錫市在2000年至2002年的3年中共有20.83萬畝農(nóng)田被征用，造成11.39萬農(nóng)戶的36.76萬農(nóng)民失地。浙江省紹興縣被征地農(nóng)民累計達17.2萬人，占農(nóng)村人口的28.2％。

（二）已安置征地勞動力相當一部分實際處于失業(yè)狀態(tài)

20世紀90年代中期以來，企業(yè)為減少冗員而實行下崗分流，由于失地農(nóng)民文化素質(zhì)和勞動技能偏低，使獲得就業(yè)安置的征地農(nóng)民首先受到?jīng)_擊。目前，上海市已安置進各單位的征地勞動力中，有近30%的人實際處于離崗狀態(tài)。截至2001年底，北京近郊因土地被征用而造成的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”人員共計20.5萬人，其中勞動年齡人口11.4萬人，獲得就業(yè)安置的為5.3萬人，占46.49%。北京豐臺區(qū)盧溝橋鄉(xiāng)太平橋村，1993年土地被征用時，實行招工安置的有1100余人，目前除少數(shù)安排在環(huán)衛(wèi)、公交和房管部門外，其他獲得就業(yè)安置人員90%以上都已下崗、失業(yè)。

（三）一次性獲取支付補償金自謀出路的失地農(nóng)民，就業(yè)方面明顯處于劣勢地位，很容易陷入失地又失業(yè)的困境

因沿用多年的“誰征地、誰安置”的原則事實上已經(jīng)難以執(zhí)行，各地開始普遍采用貨幣補償?shù)陌仓媚Ｊ剑凑鞯貢r一次性地支付補償金，讓被征地農(nóng)民自謀職業(yè)。按政策規(guī)定，凡采取這一方式安置者可以領取1.5萬至3萬元不等的一次性補助費。自謀職業(yè)這一政策在推出之初，曾受到了征地農(nóng)民的普遍歡迎。上海市先后共有8.32萬征地勞動力自愿采取了這一安置方式，占征地安置勞動力總量的近1/4。從全國來看，在近幾年各地審批的建設用地項目中，采用貨幣補償辦法的占90%以上。失地農(nóng)民文化程度不高，缺乏非農(nóng)就業(yè)技能，在就業(yè)方面明顯處于劣勢地位。自謀出路的失地農(nóng)民自謀職業(yè)困難，目前相當一部分處于失業(yè)和半失業(yè)狀態(tài)。

（四）征地導致農(nóng)民生活水平下降的現(xiàn)象相當普遍

根據(jù)國家統(tǒng)計局對2942戶的調(diào)查，耕地被占用前年人均純收入平均為2765元，耕地被占用后年人均純收入平均為2739元，約下降了1%。其中，年人均純收入增加的有1265戶，約占調(diào)查總戶數(shù)的43%；持平的有324戶，約占11%；下降的有1353戶，約占46%。

土地被征用后收入減少的農(nóng)戶，大多是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)地區(qū)的純農(nóng)業(yè)戶。他們除了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動外，基本沒有其它的生產(chǎn)經(jīng)營活動，耕地減少后收入自然也隨著下降。湖北的調(diào)查戶中，約有56%的農(nóng)戶收入水平比征地前下降。河南開封縣，接受調(diào)查的農(nóng)戶中有83%的收入比征地前下降。福建調(diào)查戶的生活消費支出水平，耕地被征用前為2711元，被占用后下降為2232元，下降幅度約為17%。陜西調(diào)查戶生活消費支出水平大約下降了16%。廣西下降了5%。江蘇調(diào)查了320戶，下降的有106戶，約占33%。

失地農(nóng)民的社會保障狀況

（一）失地農(nóng)民社會保障覆蓋面窄，保障水平低

在北京市自謀職業(yè)的失地農(nóng)民中，自己繳費參加養(yǎng)老保險的尚不到1/3，而醫(yī)療保險和失業(yè)保險的參保率更低。無錫市失地農(nóng)民參加各種養(yǎng)老保險的僅5.53萬人，占失地農(nóng)民總數(shù)的15%；失地農(nóng)民中已領取各種養(yǎng)老金為4.31萬人，占已達到領取養(yǎng)老金年齡標準失地農(nóng)民總數(shù)的47%。

（二）建立失地農(nóng)民社會保障的探索

浙江省是在全國率先建立失地農(nóng)民社會保障的地區(qū)。自1999年新土地管理辦法頒布實施以來，到2003年底，浙江省非農(nóng)建設征用耕地達159.88萬畝，被征地農(nóng)民達200萬人，全省各級政府籌集保障資金37億元。浙江省被征地農(nóng)民通過參加基本生活保障、養(yǎng)老保險等方式，目前全省已有52萬被征地農(nóng)民納入社會保障范圍，其中符合條件的15萬被征地農(nóng)民已在按月領取。

浙江省失地農(nóng)民社會保障制度的基本做法可歸納為三類：一是生活保障型。把解決失地農(nóng)民社會保障的著眼點放在建立基本生活保障上，保障水平定位在最低生活保障與基本養(yǎng)老保險之間。實際操作中分檔確定繳費標準和待遇標準，如金華市個人繳費標準分別為3.6萬元、3.3萬元、3萬元、1.6萬元四檔，相應的月均待遇標準分別為220元、180元、140元、105元；保障資金由個人、所在村和政府共同出資。二是社會保險型。把征地后需要安置的人員統(tǒng)一納入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險。此種方法嘉興市市區(qū)已實行9年，將被征地人員所需社保安置費用一次性劃轉(zhuǎn)勞動社保部門，統(tǒng)一納入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險。三是社會保險與生活保障結(jié)合型。辦法是：退休年齡段實行基本生活保障；勞動年齡段參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險；未到勞動年齡段一次性發(fā)給征地安置補助費。

以上三種做法各有特點。社會保險與生活保障結(jié)合型優(yōu)點突出，既可緩沖近期矛盾，對相對較少的超勞動年齡段人群專設生活保障予以解決；又著眼長遠對接，對較多的勞動年齡段人群按統(tǒng)一制度納入城鎮(zhèn)社保體系，還有利于減輕政府“托底”負擔和實現(xiàn)基金收支平衡。

（三）失地農(nóng)民仍無法享受與城市居民同樣的社會保障

從各地情況看，失地農(nóng)民中只有極少數(shù)能享受與城鎮(zhèn)居民同等的社會保障待遇。他們失去土地后，既有別于農(nóng)民，又不同于城市居民；既不享有土地的保障，也不享有同城市居民一樣的社會保障，處于社會保障的真空地帶，成為一個邊緣群體。

失地農(nóng)民由于在就業(yè)、收入等方面的不穩(wěn)定性，依托家庭保障模式越來越受到?jīng)_擊。許多家庭是靠征地款來維持生計，但過幾年征地款“吃”完了，其最終結(jié)果往往是生活沒有保障。從家庭養(yǎng)老方式來看，計劃生育政策的推行使獨生子女增多，農(nóng)村核心小家庭迅速增加，家庭規(guī)模的縮小，進一步弱化了家庭養(yǎng)老功能。

同時，自20世紀80年代以來，中國人口老齡化速度加快。人口學家預測，到2020年我國農(nóng)村65歲以上老人的比例是14.0％至17.7％。中國農(nóng)村正在進入一個老齡化的社會。據(jù)江西的調(diào)查，每100個失地農(nóng)戶中有7個60歲以上的老人，老齡化的趨勢十分明顯。

土地既是農(nóng)民的基本生產(chǎn)資料，也是農(nóng)民最可靠的生活保障。在當前整個社會就業(yè)壓力增大、社會保障制度還不健全的情況下，土地一旦被征占，就意味著農(nóng)民失去了基本生存保障。部分失地農(nóng)民“種田無地、就業(yè)無崗、社保無份”，生活在城市的邊緣，在就業(yè)、子女就學、社會保障等方面又享受不到有關(guān)政策，導致失地農(nóng)民大量轉(zhuǎn)化為城市貧民，已影響到城鄉(xiāng)社會穩(wěn)定。

解決失地農(nóng)民問題要用新制度

失地農(nóng)民問題引發(fā)的社會矛盾不斷加劇，真正原因并不是城鎮(zhèn)化進程加快，而是中國土地征用制度存在重大缺陷。

中國現(xiàn)在土地征用制度形成于計劃經(jīng)濟時代，其主要特征是政府用行政命令代替市場機制，由集體土地變?yōu)閲型恋氐倪^程不是一個平等的產(chǎn)權(quán)交易過程，而基本上是一個行政強制性的過程。低價征用農(nóng)民的土地，是當前農(nóng)民利益流失最嚴重的一條渠道。土地征用不僅沒有富裕農(nóng)民，而是造成了大批農(nóng)民失地失業(yè)；不僅沒有縮小城鄉(xiāng)差距，而是擴大了社會不公。

從根本上解決失地農(nóng)民問題，需要有新的立法和政策，既要滿足城市住房和非農(nóng)業(yè)用地的合理需求，又要給農(nóng)民以公平的補償，給失地農(nóng)民以妥善的安置。

（一）嚴格控制農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)用途

中央政府提出要實行最嚴格的耕地保護制度，其宏觀目標是防止耕地總量降低至最低警戒水平以下，即滿足未來人口高峰時16億人口的糧食需求所需的耕地數(shù)量。這個耕地總量估計為1.067億公頃。2001年，全國1.27億公頃的耕地中有1.089億公頃被確定為“基本農(nóng)田”?！盎巨r(nóng)田”是指國家按照一定時期人口和社會經(jīng)濟發(fā)展對農(nóng)產(chǎn)品的需要，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃確定的不得占用的耕地。這些基本農(nóng)田未經(jīng)國務院批準，禁止轉(zhuǎn)為他用。其它可耕土地可以轉(zhuǎn)為它用，但是為了保護農(nóng)田，土地的使用規(guī)劃有一個總量限額，需要在此基礎上進行嚴格控制。另外，目前所采取的“占一補一”的政策，也要求那些將耕地轉(zhuǎn)為它用的項目在其他地方開墾新的農(nóng)田進行彌補。這些措施對于保障耕地的總量起到了一定作用。但是，地方政府為了經(jīng)濟發(fā)展用地，采取了許多變通性辦法，如分批次化整為零審批；耕地異地平衡；買賣非農(nóng)用地指標等等，致使中央政府提出的最嚴格的耕地保護制度的政策難以落到實處。

中國到底如何實行最嚴格的耕地保護制度，是土地政策中要解決的一個基本問題。目前的這種耕地保護的辦法沒有考慮地區(qū)差異性，尤其是在經(jīng)濟高速發(fā)展地區(qū)帶來供地緊張。因此，今后政策調(diào)整的方向是：將城市規(guī)劃和土地使用規(guī)劃統(tǒng)一起來，從而將農(nóng)田保護與大范圍的地域和經(jīng)濟規(guī)劃格局結(jié)合起來，這樣有助于在空間上更有效地保護農(nóng)田，并且更合理地使用城市土地。目前，農(nóng)田保護限額已經(jīng)在省內(nèi)縣級之間進行交易，但這種經(jīng)驗沒有得到充分評價?？梢試L試對農(nóng)田保護限額跨省進行交易。

（二）以保障農(nóng)民權(quán)益為核心，改革征地制度

第一，使集體所有的土地在法律上取得與國有土地相平等的產(chǎn)權(quán)地位?，F(xiàn)有的土地產(chǎn)權(quán)劃分為城市土地（國有、不同租期的長期租用）和農(nóng)村土地（集體所有、通常為30年的承包合同）。集體的土地必須首先轉(zhuǎn)化為國有，才可以進入土地市場，用于非農(nóng)業(yè)用途。因此，集體所有和國有土地的法律權(quán)利不同。從法律上講，公有產(chǎn)權(quán)與私有產(chǎn)權(quán)、集體產(chǎn)權(quán)與國有產(chǎn)權(quán)應該是平等的，不能用公權(quán)侵犯私權(quán)，也不能用國有產(chǎn)權(quán)侵犯集體產(chǎn)權(quán)。就現(xiàn)行的法律而言，農(nóng)村集體土地所有權(quán)是不完全的。集體經(jīng)濟組織只有土地占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)，而沒有處分權(quán)，不能通過買賣、轉(zhuǎn)讓、饋贈等方式改變所有權(quán)主體和所有權(quán)性質(zhì)。由集體土地變?yōu)閲彝恋氐倪^程，不應是一個簡單的行政過程，而應是一個平等的財產(chǎn)權(quán)利交易過程。必須完善有關(guān)法律，確保農(nóng)村集體土地所有權(quán)的完整性和與國有土地產(chǎn)權(quán)的平等性。

中國現(xiàn)行法律中所指出的“集體所有”，就是以村為單元的所有農(nóng)民共同所有，其代表是村民委員會或村集體經(jīng)濟組織。農(nóng)民作為集體組織的成員，都平等地擁有對集體土地的成員權(quán)，但并不能按份分割農(nóng)地的所有權(quán)?！凹w產(chǎn)權(quán)”的這一特征，使集體與農(nóng)民的權(quán)益關(guān)系變得模糊：誰真正擁有土地，實際上并不明晰。在這種情況下，土地在農(nóng)民完全不知情時被村干部出賣。要推進農(nóng)村集體經(jīng)濟股份合作制改革，將包括土地在內(nèi)的集體資產(chǎn)核資折股，量化到農(nóng)民個人，組建村級股份合作社，讓每一個村民擁有一份相應的股權(quán)。

第二，保證國家為了公共利益的需要才動用征地權(quán)。在多數(shù)國家和地區(qū)，工商業(yè)等營利性用地只能通過購買獲得。土地出售的價格和相關(guān)賠償條款也必須經(jīng)由雙方當事人之間協(xié)商達成，政府不能利用國家或政府的強制力專門為一般營利企業(yè)去取得土地。政府只有為“公共目的”才動用強制性的征地權(quán)。由于對“公共目的”的解釋的不確定性，在我國存在對土地征用權(quán)的濫用。為了防止濫用公共目的征地，對政府強制性取得土地要有嚴格限制，對征地目的和范圍要有嚴格的界定。

第三，對農(nóng)民給予公平的補償。國外土地征用補償?shù)膬?nèi)容，包括地價補償、地上物（土地改良物）補償及其他補償。各國土地征用補償?shù)臉藴什⒉灰恢?，有的是按市場價格補償，即以被征用土地征用時在公開市場上能得到的出售價格為補償標準；有的是按裁定價格補償，即按法定征用裁判所或土地估價機構(gòu)裁定或估定的價格補償；有的則是按法定價格補償，指按法律規(guī)定的基準地價或法律條文直接規(guī)定的標準補償。為保證被征地者原有的生活水準不至于降低，在很多國家，法律都要求政府必須給予被征地者公平合理的賠償。我國并不是按土地的實際價格對失地農(nóng)民進行補償，而是按征用土地的原用途進行補償，以征地前耕地若干年的產(chǎn)值為標準，征地補償費明顯偏低，這不僅損害了農(nóng)民的利益，也不利于保護耕地。為了切實保護農(nóng)民利益，征地補償必須以土地的市場價值為依據(jù)，不能以侵害農(nóng)民利益為代價降低建設成本。給被征地農(nóng)民的補償，應當包括對生產(chǎn)資料的補償和對生活保障的補償。

第四，完善征地程序，保證在征用農(nóng)民土地過程中土地權(quán)利人有充分的知情權(quán)和參與權(quán)。政府在提出用地申請時，先要進行公告，讓土地權(quán)利人對其合理性和合法性提出質(zhì)疑；在批準用地后，要再次公告，并就賠償?shù)葐栴}與土地權(quán)利人進行協(xié)商，若有爭議可以申訴和申請仲裁。為此，必須建立專門的土地法庭或土地法院，公正仲裁征地糾紛。征地必須規(guī)范透明，讓被征地農(nóng)民參與征地過程，以保證他們對土地的使用權(quán)、處置權(quán)等得到充分尊重，利益得到有效保障。

（三）允許農(nóng)村集體非農(nóng)建設用地直接進入市場流轉(zhuǎn)

根據(jù)現(xiàn)行法規(guī)，農(nóng)村集體非農(nóng)建設用地不能出租、轉(zhuǎn)讓和抵押等。目前法律的規(guī)定已大大滯后于經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實。要修改相應的法律法規(guī)，只要符合土地利用規(guī)劃，只要在嚴格的土地用途管制控制之上，應該通過開發(fā)商和土地所有者進行平等的談判，讓土地所有者——農(nóng)民集體經(jīng)濟組織與用地方直接談判和交易。在明晰產(chǎn)權(quán)、強化用途管制、嚴格控制總量的前提下，允許農(nóng)村集體土地進入土地市場進行交易，做到“兩種產(chǎn)權(quán)、一個市場”，統(tǒng)一管理，實現(xiàn)集體土地與國有土地同樣用途、同等價格、同等收益的目標。允許和鼓勵農(nóng)民以租賃、參股等辦法、參與土地收益的二次分配，獲得長期穩(wěn)定的收益。

（四）廣開渠道促進失地農(nóng)民就業(yè)

第一，建立健全失地農(nóng)民再就業(yè)培訓機制。失地農(nóng)民普遍認為失業(yè)是他們面臨的最大問題。農(nóng)民失去土地后，客觀上需要從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)向其他行業(yè)。除去合理支付貨幣補償以外，還應考慮到失地農(nóng)民的長遠利益。在勞動就業(yè)方面給予就業(yè)指導、組織勞務輸出，加大培訓力度，提高勞動者素質(zhì)和技能，為失地農(nóng)民再就業(yè)創(chuàng)造良好的條件。各級政府拿出一部分土地出讓金專門用于失地農(nóng)民的定期再就業(yè)培訓。政府在貸款、稅收、場地等方面對自謀職業(yè)和自主創(chuàng)業(yè)的失地農(nóng)民應提供優(yōu)惠政策。金融部門應適當放寬信貸條件，降低貸款門檻，鼓勵和扶持失地農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)。失地農(nóng)民如申請個體工商經(jīng)營，各部門要簡化手續(xù)，并在一定年限內(nèi)享受城鎮(zhèn)下崗工人的稅費待遇等。

第二，建立留地安置制度，由村民組織自主開發(fā)和經(jīng)營。對土地征用面積超過一定數(shù)量的村，可以在征地以后給農(nóng)民留下一定面積的居住地、經(jīng)營地，由村集體按照統(tǒng)一規(guī)劃，鼓勵農(nóng)民用留下的土地建設自有廠房或開發(fā)其他經(jīng)營項目，使農(nóng)民有長期穩(wěn)定的收入。對于城郊的農(nóng)民而言，出租房屋已經(jīng)成為他們一個穩(wěn)定的收入來源，這是他們維持生計的重要途徑。在香港，對“原住民”有特別的給予宅基地的政策，出租房屋也是他們的主要收入之一。在國內(nèi)，也有這一類的政策。南京、成都的標準是給每人無償提供35平方米，銀川是每戶100平方米。除此之外還允許被安置農(nóng)民按建筑成本多購買一定面積的房屋。杭州在制定對失地農(nóng)民的政策中規(guī)定，除了考慮住房，還特別給予失地農(nóng)民與住房面積同樣大小或更大的出租房，以解決他們的生計問題。有條件的可建設一戶兩套(人均40～50平方米建筑面積)的新農(nóng)村公寓，既解決農(nóng)民的住房問題，又能為其提供出租房，增加生活來源?！俺反褰ň印钡模瑧鞔_農(nóng)民自建房享有城市居民自購房的同等權(quán)利，獲得相應房屋產(chǎn)權(quán)證，允許進入市場交易。

（五）建立失地農(nóng)民社會安全網(wǎng)

從長遠、規(guī)范的方向看，為失地農(nóng)民建立社會保障是保障失地農(nóng)民權(quán)益的根本途徑。在保障資金籌集方面，應堅持政府、集體、個人共同出資的原則。要改變一次性貨幣安置為主的做法。征地地價一部分發(fā)放給失地農(nóng)民，保障其當前的生活需要，一部分要作為失地農(nóng)民的社會保障基金。土地非農(nóng)轉(zhuǎn)用后增值收益巨大。政府從土地出讓收益中按一定比例注入失地農(nóng)民社會保障基金。這是建立農(nóng)民社會保障基金的主要來源。被征地的集體經(jīng)濟組織也應從本集體的積累資金或土地補償費用中抽調(diào)一定的資金注入失地農(nóng)民社會保障基金。

建立失地農(nóng)民社會安全網(wǎng)，應允許各地因地制宜，制定具體實施方案。對完全失地的農(nóng)民，應鼓勵加入城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險體系。對部分征地的農(nóng)民，應加快建立包括最低生活保障、養(yǎng)老保障和醫(yī)療保障在內(nèi)的失地農(nóng)民的社會保障。也可以鼓勵失地農(nóng)民參加商業(yè)保險。

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