一、進(jìn)一步完善我國分稅制的措施

1、進(jìn)一步明晰上下級政府之間的事權(quán)，合理劃分各級財(cái)政收支范圍。明晰事權(quán)是完善分稅制財(cái)政管理體制，包括建立規(guī)范化轉(zhuǎn)移支付制度的基礎(chǔ)所在。要結(jié)合機(jī)構(gòu)改革和政府職能調(diào)整、科學(xué)合理界定中央與地方以及地方各級政府之間的事權(quán)，尤其要進(jìn)一步明確劃分那些交叉的、界定不清的事權(quán)。具體來說應(yīng)遵循：市場基礎(chǔ)原則。按照市場經(jīng)濟(jì)條件下的政府職能，劃清政府與企業(yè)的事權(quán)界限，尤其是要進(jìn)一步明確界定財(cái)政供給范圍；范圍原則。屬于全國(全社會)范圍共同事務(wù)的事權(quán)，由中央政府承擔(dān)，屬于地方(局部)范圍的事務(wù)由地方承擔(dān)；效率原則。凡是由地方政府處理，其行政效率最高的事務(wù)歸地方，由中央政府處理，其行政效率最高的事務(wù)歸中央；分級原則。需由中央承擔(dān)的事務(wù)，由中央管理，需地方能決策并有能力承擔(dān)的事務(wù)，由地方管理；法律規(guī)范原則。事權(quán)劃分和調(diào)整，都應(yīng)經(jīng)過法律程序，保持相對穩(wěn)定；可行原則。將全國的財(cái)政資源統(tǒng)籌考慮后，保證各地行政的最低財(cái)力需求，確保各級財(cái)政的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。根據(jù)上述原則，將中央的事權(quán)和財(cái)政支出，概括為三類。一是中央政府直接負(fù)責(zé)的社會事務(wù)，經(jīng)費(fèi)由中央財(cái)政安排，主要包括中央政府的各類行政機(jī)構(gòu)和應(yīng)由中央政府負(fù)責(zé)的社會公共事業(yè)；二是中央與地方共同承擔(dān)的社會事務(wù)，經(jīng)費(fèi)應(yīng)由中央與地方共同承擔(dān)，主要包括一些跨區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共安全、環(huán)境保護(hù)、社會統(tǒng)計(jì)、氣象觀測等公共福利事業(yè)；三是中央負(fù)有間接責(zé)任，但應(yīng)通過地方政府來具體負(fù)責(zé)實(shí)施的社會事務(wù)。諸如基礎(chǔ)教育、公共醫(yī)療等。中央財(cái)政通過對地方一般性轉(zhuǎn)移支付來補(bǔ)助。同時(shí)要提出具體的原則、標(biāo)準(zhǔn)和要求，由地方政府來具體實(shí)施。其他屬于地方的事權(quán)，由地方財(cái)政相應(yīng)安排經(jīng)費(fèi)。但中央政府應(yīng)確保經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)行政的最低財(cái)力需求，以保證財(cái)政的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，使“財(cái)權(quán)與事務(wù)統(tǒng)一”原則的含義明確化、具體化在收入劃分方面，對某些收入劃分進(jìn)行必要的調(diào)整，如企業(yè)所得稅要取消按行政隸屬關(guān)系或行業(yè)劃分的做法，全部實(shí)行比例分享，稅收返還收入的計(jì)算方法應(yīng)予調(diào)整，按實(shí)際增量30%予以返還。

2、合理劃分中央與地方的稅收征管權(quán)限，盡快建立和完善地方稅收體系，確保中央和地方財(cái)政收入增長都有相對的稅源基礎(chǔ)，充分調(diào)動兩個(gè)積極性。根據(jù)我國國情，應(yīng)賦予地方省級人大適當(dāng)?shù)亩悪?quán)。如讓省級人大在對宏觀經(jīng)濟(jì)影響較小的地方稅種上擁有一定的解釋權(quán)和稅率、稅目調(diào)整選擇權(quán)。也可對那些不影響宏觀調(diào)控和中央稅基的地方稅種賦予立法權(quán)。但省級以下的稅權(quán)不宜再下放。完善地方稅收體系，擴(kuò)大地方稅收規(guī)模，保證地方稅收。首先要確定地方稅的主體稅種，主體稅種應(yīng)同時(shí)體現(xiàn)收入功能和調(diào)節(jié)功能，并根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同階段進(jìn)行調(diào)整。應(yīng)逐步完善所得稅和財(cái)產(chǎn)所得稅制度，提高所得稅和財(cái)產(chǎn)稅的地位，逐步使其成為地方稅的主要稅種。其次可適時(shí)出臺一些新稅種，如遺產(chǎn)贈予稅、社會保障稅等，加快“費(fèi)改稅”進(jìn)程，將一些合理的、普遍性的收費(fèi)或基金改為立法征稅，使其中央和地方收入同步增長，充分調(diào)動兩方面的積極性。

3、強(qiáng)化稅法建設(shè)，及時(shí)修改、完善或出臺相關(guān)稅法。加入WTO后，已經(jīng)顯示出我國稅收法律體系還跟不上形勢發(fā)展的需要，完整的稅收法律體系還遠(yuǎn)遠(yuǎn)未建成，已有的稅收法律關(guān)系有待進(jìn)一步理順。如在我國邊貿(mào)進(jìn)口管理中的稅收是按照國別區(qū)別對待的，即對不同的國家給予不同的稅收優(yōu)惠，這是不符合稅收的最惠國待遇的。再有現(xiàn)行稅法規(guī)定中一些進(jìn)口產(chǎn)品既征收增值稅又征收營業(yè)稅，而對于國內(nèi)的其他同樣產(chǎn)品只征收增值稅或只征收營業(yè)稅，這樣一來就構(gòu)成了對國外產(chǎn)品的歧視，是不符合WTO的國民待遇原則的。再如為了加大吸引外資和引進(jìn)國外先進(jìn)技術(shù)的力度，在稅收方面給予外國在華投資者和外國產(chǎn)品較低的稅收負(fù)擔(dān)和較寬的稅收優(yōu)惠，使其享受了“超國民待遇”，對內(nèi)資企業(yè)和國內(nèi)產(chǎn)品造成很大的不公平，不利于保護(hù)民族產(chǎn)業(yè)。所以，檢查、修訂我國的稅收法律法規(guī)，使其既能夠與WTO協(xié)議相一致，又能夠保護(hù)民族產(chǎn)業(yè)，是非常必要的。因此，除了要根據(jù)WTO規(guī)則對現(xiàn)行稅法體系進(jìn)行適應(yīng)性的修訂完善外，還應(yīng)按照市場經(jīng)濟(jì)的規(guī)律，對現(xiàn)行稅制進(jìn)行改革，加強(qiáng)稅收法制建設(shè)。各主要稅種及主要的稅收征管規(guī)則應(yīng)由立法機(jī)關(guān)正式立法，以提高稅收的立法水平，增強(qiáng)稅收管理的權(quán)威性；同時(shí)對部分不合時(shí)宜的稅收法規(guī)應(yīng)及時(shí)修改、完善。

4、進(jìn)一步完善政府間的轉(zhuǎn)移支付制度。在分稅制的條件下，合理確定轉(zhuǎn)移支付制度，已成為調(diào)整地方財(cái)政分配關(guān)系，實(shí)現(xiàn)區(qū)域和社會事業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要手段。各地應(yīng)得的轉(zhuǎn)移支付額，應(yīng)重新計(jì)算確定一個(gè)初始補(bǔ)助額，這個(gè)補(bǔ)助額可用基數(shù)年份的實(shí)際分成財(cái)力與必要事權(quán)所需財(cái)力間的缺口為基準(zhǔn)，既防止地方與中央“博弈”和討價(jià)還價(jià)，也可防止困難地區(qū)財(cái)政入不敷出而不能正常運(yùn)轉(zhuǎn)。在確定初始補(bǔ)助后，再按現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助公式計(jì)算轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助的增量部分，在因素的選擇上要盡量選用影響財(cái)政支出并切合實(shí)際的因素，來核定各地的標(biāo)準(zhǔn)支出數(shù)額。對標(biāo)準(zhǔn)收入的確定應(yīng)逐步向“納稅申報(bào)額*平均入庫率”的辦法計(jì)算，盡量減少“經(jīng)濟(jì)稅基”不實(shí)而帶來的負(fù)面影響，使標(biāo)準(zhǔn)收入更貼近實(shí)際。在轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助項(xiàng)目上可設(shè)置一般補(bǔ)助、專項(xiàng)補(bǔ)助和特殊災(zāi)害補(bǔ)助三大類。一般轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助主要用彌補(bǔ)財(cái)政困難地區(qū)的各種剛性財(cái)政支出的缺口；專項(xiàng)補(bǔ)助要求受補(bǔ)助的地區(qū)按規(guī)定用途使用應(yīng)由地方配套的資金要足額以逐步減少行政專項(xiàng)數(shù)額；在撥款模式上采取縱向轉(zhuǎn)移支付為主，橫向轉(zhuǎn)移支付為輔；在撥款結(jié)構(gòu)上采用無條件撥款為主，有條件撥款為輔。另外，要按照構(gòu)建和諧社會的要求，對現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度進(jìn)行改革，使轉(zhuǎn)移支付能夠?yàn)闃?gòu)建和諧社會服務(wù)。

二、現(xiàn)行分稅制存在的主要問題

一、我國分稅制改革基本概況

(一)主要內(nèi)容

1993年12月15日，國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》，同年12月18日，財(cái)政部下發(fā)了《實(shí)行“分稅制”財(cái)政體制后有關(guān)預(yù)算管理問題暫行規(guī)定》，12月25日，財(cái)政部核定了各地消費(fèi)稅和增值稅資金費(fèi)用管理比例。1994年，全國人大通過《中華人民共和國預(yù)算法》第8條明確規(guī)定：“國家實(shí)行中央和地方分稅制?！?/p>

在劃分事權(quán)的基礎(chǔ)上，劃分財(cái)政支出范圍；按稅種劃分收入，明確各級收入范圍；分設(shè)中央與地方兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu)，分別征稅，國家稅務(wù)總局及海關(guān)系統(tǒng)負(fù)責(zé)征收中央及固定收入和中央地方共享收入，地方稅務(wù)總局負(fù)責(zé)征收地方固定收入；實(shí)行中央對地方的稅收返還。

配套措施有：從1994年1月1日起，我國進(jìn)行了工商稅制改革；國有企業(yè)利潤分配制度，相應(yīng)改進(jìn)預(yù)算編制辦法；建立轉(zhuǎn)移支付制度；建立并規(guī)范國債市場等。

(二)現(xiàn)行分稅制中存在的問題

*年開始實(shí)行的分稅制改革，經(jīng)過10年的發(fā)展，顯示出仍然存在著一些問題，最突出的就是導(dǎo)致了基層財(cái)政困難和地區(qū)間差距的日益擴(kuò)大。其中轉(zhuǎn)移支付制度的薄弱和不規(guī)范則是導(dǎo)致地區(qū)間差距拉大的因素之一。目前改革的任務(wù)，除了緩解基層政府的收支矛盾外，更為重要的是構(gòu)建一個(gè)具有自律機(jī)制的能有效運(yùn)行的基層財(cái)政體制

。

分稅制導(dǎo)致的問題之一：基層政府財(cái)政陷入困境

1.分稅制使基層政府財(cái)源縮減，只能把籌資目光集中于農(nóng)業(yè)

分稅制改革中一項(xiàng)重要的制度變革，就是把一些原來由地方財(cái)政支配的收入劃歸中央政府所有，從而改變了地方財(cái)政收入的來源結(jié)構(gòu)。在這一制度安排下，基層政府為了自身收入的穩(wěn)定，就把籌集收入的關(guān)注點(diǎn)由*年以前的偏向工業(yè)，部分地轉(zhuǎn)向了農(nóng)業(yè)。這種行為的改變具有一定的積極意義，特別是可以減少當(dāng)時(shí)地方政府爭投資、忙于上短線項(xiàng)目的短期化扭曲行為。

但是，規(guī)范的農(nóng)業(yè)各稅數(shù)量是有限的，規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度尚未健全，因此難以提供基層政府正常運(yùn)轉(zhuǎn)所需要的資金。特別是處于財(cái)政級次最低層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政，在巨大的支出壓力下，為了彌補(bǔ)財(cái)政收支缺口，不得不在制度外采取非規(guī)范的籌資行為，形成了“費(fèi)大于稅”的局面。

編者按：本文主要從政府間財(cái)政收入劃分體制的現(xiàn)狀分析；當(dāng)前政府間財(cái)政收入劃分體制存在的主要問題；進(jìn)一步完善政府間財(cái)政收入體制的基本思路與建議進(jìn)行講述。其中，主要包括：我國分稅制財(cái)政體制改革的歷史背景及基本評價(jià)、當(dāng)前省以下政府間財(cái)政收入劃分體制的實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)、省以下政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)、中央、省財(cái)力集中度較高，過分強(qiáng)調(diào)集中收入，忽略了事權(quán)的調(diào)整，制約了科學(xué)規(guī)范分稅制財(cái)政體制的有效構(gòu)建、地方財(cái)力留成偏低，難以保障地方社會經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展、轉(zhuǎn)移支付體系不健全，穩(wěn)定、規(guī)范、科學(xué)的轉(zhuǎn)移支付缺乏制度保障、財(cái)政收入征管關(guān)系有待進(jìn)一步理順，體系有待進(jìn)一步完善、基本思路、具體建議等，具體材料請?jiān)斠姡?/p>

【內(nèi)容提要】省以下財(cái)政收入體制是國家財(cái)政收入體制的重要組成部分，是中央對地方財(cái)政收入體制的貫徹和延伸。我國省以下財(cái)政收入體制的框架，出自1994年實(shí)行分稅制改革的要求，但目前過渡色彩較濃，合理化程度和規(guī)范性都不高。從十二年來的運(yùn)行情況看，現(xiàn)行體制在提高“兩個(gè)比重”，增強(qiáng)宏觀調(diào)控能力，調(diào)動各級政府當(dāng)家理財(cái)積極性等方面發(fā)揮了積極作用，但省以下政府間收入劃分的現(xiàn)狀各地不一，科學(xué)性、公平性、均等性和穩(wěn)定性不高。財(cái)政運(yùn)行中也出現(xiàn)了一些新情況、新問題，突出表現(xiàn)為在全國財(cái)政總收入高速增長的同時(shí)，基層財(cái)政困難加劇，農(nóng)村義務(wù)教育、農(nóng)村公共衛(wèi)生體系、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施等建設(shè)滯后，維系基層機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)和提供均等化公共服務(wù)的內(nèi)生機(jī)制日顯體制性缺陷，重要機(jī)遇期和矛盾突現(xiàn)期，正確歷史發(fā)展過程中的看待，適時(shí)完善財(cái)政分配體制，統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展已成為各方關(guān)注的焦點(diǎn)。

如何調(diào)整和改進(jìn)省以下財(cái)政收入體制，科學(xué)合理劃分政府間收入，建立健全地方財(cái)政可持續(xù)發(fā)展的良性運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制，緩解基層財(cái)政困難，實(shí)現(xiàn)中央提出的“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展”的目標(biāo)，是當(dāng)前貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，構(gòu)建和諧社會，加快公共財(cái)政體系建設(shè)亟待解決的問題。本課題在對政府間收入劃分體制改革背景、運(yùn)行現(xiàn)狀及存在問題進(jìn)行體制和現(xiàn)狀分析后認(rèn)為，近期是調(diào)整完善“分稅制”財(cái)政體制的有利時(shí)機(jī)，通過適度向地方分散財(cái)力，以緩解基層財(cái)政困難和調(diào)動地方合理發(fā)展經(jīng)濟(jì)、精簡機(jī)構(gòu)、增收節(jié)支的積極性。從中長期目標(biāo)來看，按照構(gòu)建公共財(cái)政體制的要求，需對分稅制下財(cái)政收入體制進(jìn)行系統(tǒng)化的調(diào)整、改進(jìn)和規(guī)范。

一、政府間財(cái)政收入劃分體制的現(xiàn)狀分析

(一)我國分稅制財(cái)政體制改革的歷史背景及基本評價(jià)

1、我國財(cái)政體制改革的歷史沿革和階段特征

論文摘要：1994年我國成功實(shí)施了分稅制改革，但是沒有一種體制是十分完美、一勞永逸的。根據(jù)對現(xiàn)行分稅制財(cái)政體制的具體分析和總體把握，我們看到了利弊共存。因此，為適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的需要，稅收管理體制也必須相應(yīng)改革以得到完善。

論文關(guān)鍵詞：稅收管理體制分稅制財(cái)政體制

稅收管理體制由來已久，但是對于穩(wěn)定的稅收管理體制，尤其是中國確立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制以來的稅收管理體制的理論研究和實(shí)踐運(yùn)行還不夠全面與深入。建國以來，我國稅收管理體制進(jìn)行了多次調(diào)整，隨著我國政治經(jīng)濟(jì)形勢以及財(cái)政體制的發(fā)展變化而不斷的發(fā)展和完善。我國現(xiàn)行的稅收管理體制是1994年我國全面實(shí)行的分稅制財(cái)政管理體制。為了保護(hù)各省市，特別是富有省市的既得利益，中央還設(shè)計(jì)了一套稅收返還制度。這次稅制改革是建國以來最重要，最深刻的一次稅制改革，是我國稅收工作的一個(gè)重要轉(zhuǎn)折點(diǎn)。

首先，“分稅制”是一次重大的制度創(chuàng)新。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來評價(jià)，制度是一種公共性規(guī)則，具有強(qiáng)制性與約束性，制度創(chuàng)新是一個(gè)有目的、有意識的規(guī)則和契約安排。制度的設(shè)立有利于增進(jìn)自身的福利而不使其他人的福利減少，或在預(yù)算約束下提高目標(biāo)水平。稅收管理體制是一組特定制度的組合，規(guī)范著一個(gè)國家和地區(qū)相關(guān)的稅收管理活動。這次稅制改革的成功在于它形成一個(gè)有效的激勵機(jī)制，使博弈雙方都成為體制的受益者，形成一個(gè)雙贏?？偟膩碚f，分稅制改革給中國帶來了紅利。

分稅制財(cái)政體制這一激勵相容的機(jī)制，真正調(diào)動了中央與地方的“兩個(gè)積極性”。分稅制首次規(guī)范了中央與地方收入分配范圍，做到“井水不犯河水”。從1994年以來在稅制、稅種和稅率以及收入分配比例基本不變的情況下，既促進(jìn)中央財(cái)政收入增加，也促進(jìn)地方財(cái)政收入增加。中央和地方財(cái)政增長都明顯高于分稅制改革前的情形。分稅制財(cái)政體制改革前，中央有求于地方，特別是有求于那些“財(cái)大氣粗”的沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，改革后，地方有求于中央，這既包括那些不發(fā)達(dá)省份和少數(shù)民族地區(qū)，也包括那些沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，沒有中央財(cái)政的稅收返還和財(cái)政援助，這些省區(qū)也是無法維持下去的。這有利于強(qiáng)化中央政府對地方政府行為的調(diào)節(jié)與控制，使中央財(cái)政在宏觀調(diào)控中處于主動地位，從政治意義上講，這有利于從體制與制度上保證國家的統(tǒng)一，稅收收入持續(xù)穩(wěn)定增長，稅收規(guī)模迅速擴(kuò)大，也使國家財(cái)力日漸雄厚。

其次，這次改革按照社會主義市場經(jīng)濟(jì)對稅收制度的要求，對傳統(tǒng)的稅制進(jìn)行了結(jié)構(gòu)性調(diào)整，進(jìn)一步確立了以流轉(zhuǎn)稅和所得稅為主體、其他稅種相互配合、多稅種、多層次、多環(huán)節(jié)的復(fù)合稅制體系，通過這次改革，使稅制進(jìn)一步簡化，規(guī)范。

[論文摘要]地方稅制建設(shè)的重要基礎(chǔ)是稅收權(quán)限的劃分。公共支出的效率理論和政府管理體制的現(xiàn)狀決定了地方稅權(quán)劃分的必然性。我國目前在稅收權(quán)限上還是傾向于集權(quán)為主，權(quán)限的劃分很不合理。我們要應(yīng)充分考慮政府職能分工和稅種本身的性質(zhì)，并結(jié)合地方實(shí)際情況。合理劃分省級及省級以下的稅收管理權(quán)限。

[論文關(guān)鍵詞]地方稅制稅收管理權(quán)限分稅

科學(xué)的地方稅收管理權(quán)限劃分是建立完善地方稅制的重要基礎(chǔ)。現(xiàn)行的稅收管理權(quán)限劃分離徹底的分稅制的要求還有一定的距離，這說明現(xiàn)行的稅收管理權(quán)限只是過度性的。當(dāng)前應(yīng)順應(yīng)我國經(jīng)濟(jì)體制改革日益深入和加入世貿(mào)組織后進(jìn)一步與國際經(jīng)濟(jì)接軌的客觀要求對現(xiàn)行地方稅收管理權(quán)限劃分進(jìn)行創(chuàng)新和改革。

一、地方稅制管理權(quán)限劃分的理論依據(jù)

地方稅制作為財(cái)政管理體制的重要組成部分，與政府間支出責(zé)任的劃分和政府間分稅有密切聯(lián)系。一方面．按照西方邊際效用理論和靈活偏好理論的分析．由中央統(tǒng)一提供公共物品會造成效率損失．因此公共產(chǎn)品的提供必然是多層次性的。另一方面．從政府管理體制來看．由于受到管理能力和管理效率的制約．世界各國實(shí)行的都是多級政府體制。地方政府理應(yīng)作為公共產(chǎn)品的提供主體，才能更有效地滿足全社會的公共需要．從而達(dá)到或接近帕累托最優(yōu)狀態(tài)。

公共產(chǎn)品和服務(wù)的層次性使財(cái)政的資源配置職能在中央政府和地方政府之間進(jìn)行了相應(yīng)的分配．因而有必要根據(jù)各級政府的支出責(zé)任(事權(quán))劃分財(cái)權(quán)并在各級政府之間進(jìn)行適當(dāng)分配使地方政府的財(cái)權(quán)基本滿足一般性財(cái)政支出的需要。稅收作為財(cái)政收入的主要來源．財(cái)權(quán)的劃分自然就集中地表現(xiàn)在了稅收的劃分上。即以“分稅為基礎(chǔ)在整個(gè)政府內(nèi)部實(shí)行由中央向地方的放權(quán)．建立中央和地方兩套稅制．并確定各級政府相應(yīng)的權(quán)限，從而使整個(gè)國家的稅收權(quán)利在中央和地方之間進(jìn)行分配。

內(nèi)容提要：產(chǎn)生本文對分稅制后地方政府出現(xiàn)的事權(quán)與財(cái)權(quán)不統(tǒng)一、財(cái)政收支不平衡以及由此旌的問題進(jìn)行了分析思考，并就如何消除地方財(cái)政失衡及解決存在的問題提出了政策建議。

關(guān)鍵詞：財(cái)政分稅制對策

同志在《論建設(shè)有中國特色社會主義》(專題摘編)中指出：“實(shí)行分稅制，合理劃分中央和地方的事權(quán)，合理確定中央和地方的收支比例，目的是理順經(jīng)濟(jì)關(guān)系，使經(jīng)濟(jì)活動規(guī)范化?！辈⑦M(jìn)一步指出，“財(cái)政是一個(gè)經(jīng)濟(jì)范疇，又是一個(gè)政治范疇，事關(guān)治國安邦、強(qiáng)國富民?！边@就要求我們按照“三個(gè)代表”的要求，在充分認(rèn)識實(shí)行分稅制所帶來的積極效果的同時(shí)，認(rèn)真研究其對地方財(cái)政所產(chǎn)生的消極影響，并采取措施使之進(jìn)一步完善，真正達(dá)到強(qiáng)國富民的目的。

從建國之初直到改革開放前，我國實(shí)行完全的政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展格局，中央政府包攬一切，計(jì)劃代替一切。改革開放以來，一方面，市場化因素在逐步形成，對經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局產(chǎn)生影響；另一方面，由于我們正處于從傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向現(xiàn)代的市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的重要時(shí)期，政府仍在較大程度上主導(dǎo)著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展格局。由于國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展任務(wù)最終要由地方政府來貫徹執(zhí)行，因此，撇開市場化因素的影響之后，改革開放以來的經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局就是一種“雙主導(dǎo)”經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局，也就是說，中央政府和地方政府共同主導(dǎo)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局。

政府主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局是否科學(xué)合理關(guān)鍵要看財(cái)政收入和財(cái)政支出在GDP中的比重。在實(shí)行分稅制以前的1980年至1993年，地方政府的財(cái)政收入在GDP中的比重呈現(xiàn)明顯的下降趨勢，從1980年的19.4％下降到1993年的9.8％；地方政府的財(cái)政支出占GDP的比重在經(jīng)歷微弱的波動之后，也從1985年的13.5％開始下降到1993年的9.6%。這說明地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用仍然很重要，但已開始明顯減弱，逐步讓位于市場化因素來影響經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。1980—1993年，地方政府財(cái)政收入占全國財(cái)政收入的比重平均為68.4％，地方政府財(cái)政支出占全國財(cái)政支出的比重平均為59.0％。這表明，在這些年中，地方政府用68.4％的相對財(cái)政收入僅僅負(fù)擔(dān)了59.0％的相對財(cái)政支出責(zé)任；而中央政府用31.6%的相對財(cái)政收入?yún)s負(fù)擔(dān)了41.0％的相對財(cái)政支出責(zé)任。事權(quán)與財(cái)權(quán)沒有實(shí)現(xiàn)適度的統(tǒng)一，中央政府與地方政府的權(quán)利與責(zé)任沒有實(shí)現(xiàn)合理的劃分；該地方政府負(fù)擔(dān)的責(zé)任沒有貫徹落實(shí)，該中央政府負(fù)擔(dān)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展責(zé)任，卻由于中央財(cái)政收入的薄弱而沒有能力實(shí)現(xiàn)，又削弱了中央政府的經(jīng)濟(jì)能力。為處理好中央政府與地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的關(guān)系，我國在1994年實(shí)行了分稅制改革。本著正確處理中央與地方的利益關(guān)系，促進(jìn)國家財(cái)政收入合理增長，逐步提高稅收占財(cái)政收入的比重、中央財(cái)政收入占整個(gè)財(cái)政收入的比重的指導(dǎo)思想，我國進(jìn)行了分稅制度改革，目的就是加強(qiáng)中央政府對稅收來源的控制、提高地方政府征稅的積極性，解決中央和地方之間長期存在的利益矛盾。分稅制改革的主要內(nèi)容之一，就是把稅收劃分為中央稅、地方稅和共享稅三個(gè)部分，并對具體稅種的收入歸屬和收入范圍進(jìn)行了明確的劃分。從分稅制改革運(yùn)行情況看，地方政府的財(cái)政收入占整個(gè)財(cái)政收入的比重逐年下降，從1993年的78％下降到2001年的47.6％；中央政府的財(cái)政收入占整個(gè)財(cái)政收入的比重卻明顯上升，從1993年的22％上升到2001年的52.4％。而地方政府的財(cái)政支出占整個(gè)財(cái)政支出的比重卻沒有相應(yīng)的變化，一直在70％左右的水平上波動。這說明地方政府用49％的相對財(cái)政收入支撐了70%的相對財(cái)政支出責(zé)任，這與分稅制改革前地方政府用68.4％的相對財(cái)政收入僅僅支撐59.0％的相對財(cái)政支出責(zé)任恰恰相反，說明我們的分稅制在明顯提高中央政府財(cái)政收入的同時(shí)，給地方政府帶來了一定的事權(quán)與財(cái)權(quán)不統(tǒng)一、收支不平衡等問題。

地方政府財(cái)政收入與財(cái)政支出之間相對比例之所以出現(xiàn)逆轉(zhuǎn)，首要原因就在于分稅制的執(zhí)行。劃分稅收時(shí)，收入來源穩(wěn)定、稅源集中、增收潛力較大的稅種，都列為中央固定收入或中央與地方共享收入，而留給地方的幾乎都是收入不穩(wěn)、稅源分散、征管難度大、征收成本高的中小稅種；因而導(dǎo)致一些地方財(cái)政收入下降，尤其是經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)。這無疑影響了地方政府對地方經(jīng)濟(jì)的調(diào)控能力，影響了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也間接縮小了內(nèi)需，阻礙了宏觀經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

關(guān)鍵詞：現(xiàn)行分稅制財(cái)政體制財(cái)政收入

一、現(xiàn)行分稅制的財(cái)政收入功能及其缺陷

從1978年到1993年，我國財(cái)稅改革基本上是遵循放權(quán)讓利的思路進(jìn)行的，導(dǎo)致了財(cái)稅體制的收入功能逐漸減弱。以實(shí)行財(cái)政大包大干的1988～1993年為例，中央財(cái)政每年從收入增量部分中取得的收入基本被包死，既不能與國民經(jīng)濟(jì)增長同步，也不能與財(cái)政總規(guī)模的增長同步，致使中央財(cái)政收入不斷萎縮，赤字逐漸增加，中央財(cái)政缺乏應(yīng)有的回旋余地。

從1994年起，把承包制改為合理劃分中央與地方事權(quán)基礎(chǔ)上的分稅制，建立中央稅收和地方稅收體系；按照統(tǒng)一稅法、公平稅負(fù)、簡化稅制和合理分權(quán)的原則，改革和完善稅收制度。

分稅制與承包制相比，其財(cái)政收入功能明顯增強(qiáng)，一是根據(jù)財(cái)政權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一的原則，在中央與地方之間實(shí)行分稅，將維護(hù)國家權(quán)益、實(shí)施宏觀調(diào)控所必需的稅種劃為中央稅，將與經(jīng)濟(jì)發(fā)展直接相關(guān)的主要稅種劃為共享稅，將適宜地方征管的稅種劃為地方稅，并充實(shí)地方稅種。二是對稅制進(jìn)行了重大改革，大大增強(qiáng)了稅收收入功能。以增值稅為主體、消費(fèi)稅和營業(yè)稅為補(bǔ)充的流轉(zhuǎn)稅制，具有隨經(jīng)濟(jì)增長而不斷擴(kuò)大的稅源，并且收入入庫及時(shí)，統(tǒng)一內(nèi)資企業(yè)所得稅，規(guī)范稅前扣除范圍和標(biāo)準(zhǔn)，保護(hù)了稅基；擴(kuò)大了資源征收范圍，開征了土地增值稅等新稅種；清理取消了許多不規(guī)范、不合理的減免稅政策。三是為加強(qiáng)稅收征管，確保分稅制體制的順利實(shí)施，分設(shè)了中央與地方兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu)。特別需要指出的是，通過分稅，中央財(cái)政建立了穩(wěn)定增長的運(yùn)行機(jī)制，一改過去依靠行政手段層層下達(dá)稅收計(jì)劃的辦法，減輕了工作難度。

現(xiàn)行財(cái)稅體制經(jīng)過4年的運(yùn)行，已基本進(jìn)入穩(wěn)定運(yùn)行期，其收入效應(yīng)正在積極釋放。中央財(cái)政相對地方財(cái)政增長少一些，但是進(jìn)行縱向比較可以明顯看出，中央財(cái)政增長的規(guī)模和幅度是很大的，對于緩解中央財(cái)政困難起到了重要作用。現(xiàn)行體制也大大調(diào)動了發(fā)展地方的財(cái)源和加強(qiáng)收入管理的積極性，地方財(cái)政的大幅度增收減輕了地方對中央的依賴。

【內(nèi)容提要】省以下財(cái)政收入體制是國家財(cái)政收入體制的重要組成部分，是中央對地方財(cái)政收入體制的貫徹和延伸。我國省以下財(cái)政收入體制的框架，出自1994年實(shí)行分稅制改革的要求，但目前過渡色彩較濃，合理化程度和規(guī)范性都不高。從十二年來的運(yùn)行情況看，現(xiàn)行體制在提高“兩個(gè)比重”，增強(qiáng)宏觀調(diào)控能力，調(diào)動各級政府當(dāng)家理財(cái)積極性等方面發(fā)揮了積極作用，但省以下政府間收入劃分的現(xiàn)狀各地不一，科學(xué)性、公平性、均等性和穩(wěn)定性不高。財(cái)政運(yùn)行中也出現(xiàn)了一些新情況、新問題，突出表現(xiàn)為在全國財(cái)政總收入高速增長的同時(shí)，基層財(cái)政困難加劇，農(nóng)村義務(wù)教育、農(nóng)村公共衛(wèi)生體系、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施等建設(shè)滯后，維系基層機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)和提供均等化公共服務(wù)的內(nèi)生機(jī)制日顯體制性缺陷，重要機(jī)遇期和矛盾突現(xiàn)期，正確歷史發(fā)展過程中的看待，適時(shí)完善財(cái)政分配體制，統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展已成為各方關(guān)注的焦點(diǎn)。

如何調(diào)整和改進(jìn)省以下財(cái)政收入體制，科學(xué)合理劃分政府間收入，建立健全地方財(cái)政可持續(xù)發(fā)展的良性運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制，緩解基層財(cái)政困難，實(shí)現(xiàn)中央提出的“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展”的目標(biāo)，是當(dāng)前貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，構(gòu)建和諧社會，加快公共財(cái)政體系建設(shè)亟待解決的問題。本課題在對政府間收入劃分體制改革背景、運(yùn)行現(xiàn)狀及存在問題進(jìn)行體制和現(xiàn)狀分析后認(rèn)為，近期是調(diào)整完善“分稅制”財(cái)政體制的有利時(shí)機(jī)，通過適度向地方分散財(cái)力，以緩解基層財(cái)政困難和調(diào)動地方合理發(fā)展經(jīng)濟(jì)、精簡機(jī)構(gòu)、增收節(jié)支的積極性。從中長期目標(biāo)來看，按照構(gòu)建公共財(cái)政體制的要求，需對分稅制下財(cái)政收入體制進(jìn)行系統(tǒng)化的調(diào)整、改進(jìn)和規(guī)范。

一、政府間財(cái)政收入劃分體制的現(xiàn)狀分析

(一)我國分稅制財(cái)政體制改革的歷史背景及基本評價(jià)

1、我國財(cái)政體制改革的歷史沿革和階段特征

規(guī)范政府間財(cái)政收支劃分關(guān)系歷來是財(cái)政體制改革的重要內(nèi)容。改革開放以來，我國財(cái)政體制和收支劃分主要經(jīng)歷了十多次體制調(diào)整和變化，其基本取向都是沿著集權(quán)與分權(quán)關(guān)系判斷與選擇這條線來進(jìn)行的。過度的集權(quán)影響地方政府的積極性，阻礙地方基本職能的發(fā)揮，而過度的分權(quán)又會導(dǎo)致中央政府宏觀控制力下降，實(shí)現(xiàn)其必要職能能力的削弱。因此，尋求適當(dāng)集權(quán)與分權(quán)的體制，是我國政府間財(cái)政收支劃分關(guān)系變革和完善的主要動因與基本走向。

摘要：面對如何解決取消農(nóng)業(yè)稅新形勢下縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的問題，國內(nèi)學(xué)術(shù)界目前出現(xiàn)了兩種不同的觀點(diǎn)，一種認(rèn)為應(yīng)該通過繼續(xù)貫徹、完善省以下分稅制來解決，另一種則強(qiáng)調(diào)要“因地制宜”而不能統(tǒng)一化地實(shí)行省以下的分稅制。本文對這兩種觀點(diǎn)進(jìn)行了比較和評述，澄清兩者的一些實(shí)質(zhì)性分歧所在，并進(jìn)一步探討面對財(cái)政困難縣鄉(xiāng)財(cái)政體制改革究竟應(yīng)該走什么樣的道路。

關(guān)鍵詞：縣鄉(xiāng)財(cái)政困難；省以下分稅制；事權(quán)；財(cái)權(quán)；財(cái)力

Abstract:howtoresolvethefaceoftheabolitionofagriculturaltaxinthenewsituationoffinancialdifficultiesincountiesandtownships,thecurrentdomesticacademiathereweretwodifferentpointsofview,aviewthatshouldcontinuetoimplementandimprovethetaxsystembelowtheprovincialleveltoaddress,andtheotherstressesTo"localconditions"andcannotbeunifiedintheprovincefollowingtheimplementationofthetaxsystem.Inthispaper,thesetwoviewsarecomparedandcomments,bothtoclarifysomeofthesubstantivedifferencesandtofurtherexplorethefaceofthefinancialdifficultiesofcountyandtownshipfinancialsystemreformshouldgo,whatkindofroad.

Keywords:financialdifficultiesofcountiesandtownships;taxsystembelowtheprovinciallevel;powers;intellectualpropertyrights;financial

前言

我國近年來縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的現(xiàn)象已是不爭的事實(shí)，尤其是在2006年全面取消農(nóng)業(yè)稅后，縣鄉(xiāng)財(cái)政運(yùn)行困難的局面更加嚴(yán)重，特別是中西部地區(qū)以農(nóng)業(yè)為主的縣鄉(xiāng)財(cái)政更是到了“寸步難行”的地步。在全面取消農(nóng)業(yè)稅的新形勢下如何應(yīng)對縣鄉(xiāng)財(cái)政困難，財(cái)經(jīng)理論界做了大量的研討，其中最核心的爭論焦點(diǎn)是為解決縣鄉(xiāng)財(cái)政困難，對省以下分稅制還要不要貫徹的問題。近期，財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所的幾位學(xué)者——賈康和劉尚希等在《中國改革》等期刊中發(fā)表的幾篇論文分別代表了兩種不同的觀點(diǎn)，具有典型性，他們把對這個(gè)問題的討論推向了一個(gè)新高潮。本文就將以這些研究為基礎(chǔ)，對這幾位學(xué)者的不同觀點(diǎn)進(jìn)行總結(jié)、比較、評述，并進(jìn)一步深入分析面對縣鄉(xiāng)財(cái)政困難分稅制改革究竟應(yīng)該走向何處。