【摘要】文章分析了當(dāng)前高等職業(yè)教育存在的弊端，明確了高職院校教學(xué)改革的基本思路：高職院校應(yīng)該設(shè)置職業(yè)化的專業(yè)，開發(fā)崗位化的課程，實(shí)施過程化的教學(xué)，推行成果化的考核。那么對(duì)職業(yè)分類就成為教學(xué)改革的基礎(chǔ)性工作。

【關(guān)鍵詞】職業(yè)崗位；分類；對(duì)外貿(mào)易專業(yè)；教學(xué)改革

一、當(dāng)前高等職業(yè)院校教學(xué)存在的主要問題

事物的性質(zhì)，即事物內(nèi)在的本質(zhì)屬性，是一事物區(qū)別于其他事物的根本原因。高等職業(yè)教育的性質(zhì)即高等職業(yè)教育內(nèi)在的本質(zhì)屬性，是高等職業(yè)教育有別于其他教育的根本原因。

教育類型是由社會(huì)需要的人才類型所決定的。社會(huì)對(duì)人才的需求，從大的方面來(lái)看，可以分為兩大類。一類是發(fā)現(xiàn)和探索客觀規(guī)律，即研究科學(xué)原理的人才——學(xué)術(shù)型、科研型人才；一類是將科學(xué)原理應(yīng)用于實(shí)踐，從而轉(zhuǎn)化為工程、產(chǎn)品等物質(zhì)形態(tài)的人才——應(yīng)用型、實(shí)用型人才。前者是培養(yǎng)探索未知的人才，后者培養(yǎng)是應(yīng)用已知的人才。

不同類型的人才要由不同類型的教育來(lái)造就。一般來(lái)說(shuō)，學(xué)術(shù)型、科研型和工程型人才由普通高等教育來(lái)培養(yǎng)，而技術(shù)型、技能型人才則由職業(yè)教育來(lái)造就。其中的技術(shù)型、高級(jí)技能型人才一般由高等職業(yè)教育來(lái)培養(yǎng)。因此，高等職業(yè)教育在類型上屬于技術(shù)應(yīng)用型教育，而不是學(xué)科型、工程型教育。但在現(xiàn)實(shí)中，高等職業(yè)教育刻意向普通高等教育看齊，把技術(shù)應(yīng)用型教育辦成學(xué)科型、工程型教育的現(xiàn)象十分突出。主要表現(xiàn)在“三個(gè)偏離”：

內(nèi)容摘要：本文通過政府收支分類改革、財(cái)政透明度、公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)之間關(guān)系、改革現(xiàn)狀、存在問題的論述，從協(xié)調(diào)三項(xiàng)改革關(guān)系角度，提出了如何深化政府收支分類改革的政策措施：完善政府職能，深化政府收支分類改革；對(duì)預(yù)算科目“接口”設(shè)置要嚴(yán)格限制，防止形成模糊地帶；以收支分類改革為起點(diǎn)，改革政府會(huì)計(jì)制度；轉(zhuǎn)變財(cái)政職能，提高公共資金管理人員素質(zhì)。

關(guān)鍵詞：財(cái)政，收支，管理，改革

在財(cái)政管理改革領(lǐng)域，不能孤立地看待政府收支分類、政府透明度建設(shè)、支出績(jī)效評(píng)價(jià)等改革措施，而應(yīng)將這三項(xiàng)改革綜合起來(lái)考慮，這是深化財(cái)政管理改革，提高政府財(cái)政管理水平的基礎(chǔ)性措施。

一、政府收支分類、透明度建設(shè)和公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)的關(guān)系

公共產(chǎn)品和服務(wù)分類是政府收支分類的基礎(chǔ)；科學(xué)的政府收支分類是政府透明度的前提；較高的政府透明度、準(zhǔn)確的收支分類，是政府公共產(chǎn)品和服務(wù)績(jī)效考核的保障；公共產(chǎn)品和服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)，是提高政府服務(wù)效率的關(guān)鍵。

（一）公共產(chǎn)品和服務(wù)理論是政府收支分類改革的基礎(chǔ)

2007年1月1日起，財(cái)政預(yù)算管理的又一項(xiàng)重大改革舉措——政府收支分類體系改革正式啟動(dòng)。此項(xiàng)改革，將直接關(guān)系到財(cái)政預(yù)算管理的透明度，關(guān)系到財(cái)政預(yù)算管理的科學(xué)化和規(guī)范化，是公共財(cái)政體制建設(shè)的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。

政府收支分類改革，將屬于政府公共管理機(jī)構(gòu)和事業(yè)型企業(yè)的一般預(yù)算收支、基金預(yù)算收支、債務(wù)預(yù)算收支、預(yù)算外收支和社會(huì)保險(xiǎn)基金收支納入統(tǒng)一的分類體系，并按統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分類，設(shè)置了收入分類、支出功能分類和支出經(jīng)濟(jì)分類。它全面、規(guī)范地反映了政府各項(xiàng)收入的來(lái)源，清晰、直觀地反映了政府各項(xiàng)支出的去向，使預(yù)算管理范圍進(jìn)一步完整

政府收支分類改革，改變了原按經(jīng)費(fèi)性質(zhì)進(jìn)行分類的辦法，按照政府職能進(jìn)行設(shè)置，將政府部門為完成某項(xiàng)政府職能所進(jìn)行的某一方面的工作，集中在同一功能科目全面反映，形成一個(gè)完整的支出概念，如“教育”類下反映的不僅僅是原來(lái)教育事業(yè)費(fèi)支出，而且還要反映在基本建設(shè)支出、科技三項(xiàng)費(fèi)用、行政管理費(fèi)、教育費(fèi)附加以及各項(xiàng)基金支出等支出科目中的教育支出，使政府的支出預(yù)算更加透明、更加清晰，有利于解決“外行看不懂、內(nèi)行說(shuō)不清”的問題。

政府收支分類改革，為體現(xiàn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府公共管理和公共服務(wù)職能日益加強(qiáng)的需要，將新的政府收支科目體系與部門分類編碼和基本支出預(yù)算、項(xiàng)目支出預(yù)算相配合，對(duì)任何一項(xiàng)財(cái)政收支進(jìn)行了“多維”定位。它清楚地說(shuō)明政府的錢是怎么來(lái)的，用在哪些方面，怎么用的，為預(yù)算管理和財(cái)政監(jiān)督等提供全面、真實(shí)、準(zhǔn)確的經(jīng)濟(jì)信息，從源頭上防止腐敗，從而進(jìn)一步提高政府管理水平和財(cái)政資金使用效

政府收支分類改革要求全面、規(guī)范、明細(xì)地反映政府各項(xiàng)收入來(lái)源，清晰、準(zhǔn)確反映政府職能活動(dòng)的支出總量、結(jié)構(gòu)與方向，明確反映政府各項(xiàng)支出的具體用途，為推動(dòng)預(yù)算管理向“公正、公平、公開”方向不斷邁進(jìn)提出了更新、更高的要求。通過政府收支分類改革，將進(jìn)一步促進(jìn)部門預(yù)算、綜合預(yù)算、收支兩條線、國(guó)庫(kù)集中收付、政府采購(gòu)等方面改革的深化和績(jī)效預(yù)算的推行。

政府收支分類改革，要求政府收支預(yù)算的編制和執(zhí)行，必須對(duì)每一個(gè)部門、每一筆經(jīng)費(fèi)都按照政府收支分類科目進(jìn)行細(xì)化，如果沒有現(xiàn)代化的信息技術(shù)手段，預(yù)算的編制就無(wú)法實(shí)現(xiàn)部門、功能分類、經(jīng)濟(jì)分類的“三維”定位，也無(wú)法與預(yù)算的執(zhí)行有機(jī)地銜接起來(lái)。因此，政府收支分類改革，不僅能使財(cái)政部門信息化運(yùn)用水平進(jìn)一步提高，而且也進(jìn)一步推動(dòng)了預(yù)算管理信息化建設(shè)的步伐。

一

自從20世紀(jì)80年代初政府開始嘗試推行事業(yè)單位改革以來(lái)，伴隨著事業(yè)單位的總體面貌不斷發(fā)生著變化，理論界和實(shí)務(wù)界對(duì)事業(yè)單位改革的探討一直比較活躍，討論主要集中在三個(gè)問題：一是我國(guó)的事業(yè)單位為什么要改革？二是在改革的過程中出現(xiàn)了哪些問題？三是對(duì)繼續(xù)改革的種種思路構(gòu)想。對(duì)于這三個(gè)問題的回答，其實(shí)也從側(cè)面描述了我國(guó)事業(yè)單位改革的歷程。即在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域推行政企分開，對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行改革的同時(shí)，公眾對(duì)龐大的事業(yè)部門日益不滿，沉重的財(cái)政供養(yǎng)之下的事業(yè)單位似乎并沒有發(fā)揮顯著的作用，因此改革開始進(jìn)入摸索階段，最終為與建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相協(xié)調(diào)，開始向政事分開、社會(huì)化的方向前進(jìn)。不論當(dāng)初改革的直接意圖如何，現(xiàn)實(shí)是改革過程中出現(xiàn)了讓人失望的局面，包括一批事業(yè)單位被推向市場(chǎng)，導(dǎo)致政府向人們提供的公共服務(wù)日益縮水；而有些事業(yè)單位在享受財(cái)政供養(yǎng)的同時(shí)卻不能向公眾提供有效的公共服務(wù)。這些現(xiàn)象綜合起來(lái)，加上近幾年來(lái)人們對(duì)公共服務(wù)的需求日益增長(zhǎng)，直接導(dǎo)致了這樣一個(gè)印象，即現(xiàn)有的事業(yè)單位提供公共服務(wù)無(wú)論是在公平還是效率上都不能滿足需要。換句話說(shuō)，沒有人認(rèn)為事業(yè)單位的改革已經(jīng)取得了成功。理論界在這個(gè)基礎(chǔ)上做了大量的工作，紛紛在黨的大政方針的基礎(chǔ)上提出自己的思路，實(shí)踐中也有一些地方政府做了積極的探索，其中實(shí)質(zhì)性的關(guān)注點(diǎn)就在于“分類改革”。實(shí)踐中政府部門在摸索應(yīng)該怎么分類，理論上學(xué)者和專家們也根據(jù)一些理論對(duì)事業(yè)部門進(jìn)行了分類。這種情況讓人覺得當(dāng)下事業(yè)單位改革似乎并不是一件難事，因?yàn)槿绱艘粊?lái)，事業(yè)單位的改革就只剩下了一個(gè)主要任務(wù)，即將各種事業(yè)單位按照現(xiàn)行的服務(wù)性質(zhì)劃分，然后對(duì)應(yīng)地將之轉(zhuǎn)化成不同性質(zhì)的社會(huì)主體，我們所要做的就是這個(gè)工作嗎？筆者不以為然。

筆者認(rèn)為，如果分類改革指的就是將現(xiàn)有的事業(yè)單位分類，隨之一一對(duì)應(yīng)將其轉(zhuǎn)化成不同性質(zhì)的社會(huì)主體，恐怕不能從根本上實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。我們的目標(biāo)并不僅僅是將事業(yè)單位這個(gè)部門從總體上削減、分化，而是有必要把眼界放寬，著眼于建設(shè)服務(wù)型政府；如果能將事業(yè)單位改革與構(gòu)建公共服務(wù)體系結(jié)合起來(lái)考察，那么，分類改革就值得重新理解。

二

在我國(guó)，事業(yè)單位指的是國(guó)家為了社會(huì)公益目的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動(dòng)的社會(huì)服務(wù)組織[2]。從中我們可以看出，事業(yè)單位的實(shí)質(zhì)是政府為了向公眾提供公共服務(wù)而直接組織的公共服務(wù)生產(chǎn)部門，所以我們完全可以把事業(yè)單位的存在看成政府提供公共服務(wù)的一種具體方式；在這種情況下，更適宜把事業(yè)單位的改革放到公共服務(wù)體系構(gòu)建的大框架下討論而不是孤立地討論它本身。很顯然，事業(yè)單位的改革必定關(guān)系到整個(gè)公共服務(wù)體系的某些變化，因此，只有掌握了整個(gè)社會(huì)如何提供、生產(chǎn)公共服務(wù)，我們才能更科學(xué)地理解事業(yè)單位改革的目標(biāo)。

關(guān)于公共服務(wù)，國(guó)內(nèi)的很多學(xué)者現(xiàn)在已經(jīng)接受了美國(guó)學(xué)者埃利諾·奧斯特羅姆對(duì)公共服務(wù)產(chǎn)業(yè)中區(qū)分提供方和生產(chǎn)方的做法。埃利諾·奧斯特羅姆認(rèn)為，在公共服務(wù)產(chǎn)業(yè)中有三方，即提供方、生產(chǎn)方和受益方，其中提供方指的是負(fù)責(zé)公共事物的規(guī)劃、融資、安排生產(chǎn)、管理、監(jiān)督的一方；生產(chǎn)方指的是適應(yīng)提供方的要求,直接生產(chǎn)公共服務(wù),并將服務(wù)按照數(shù)量和質(zhì)量要求輸送給用戶一方[3]。按照這種觀點(diǎn)，公共服務(wù)的提供者和生產(chǎn)者可以分開，各種主體可以進(jìn)行多元組合，這徹底扭轉(zhuǎn)了以往人們認(rèn)為公共服務(wù)只能由公共部門親自生產(chǎn)的觀念，為公共服務(wù)的社會(huì)化提供了理論依據(jù)。我們認(rèn)為，一個(gè)社會(huì)中提供公共服務(wù)的主要是政府和非營(yíng)利部門，其中政府是以強(qiáng)制稅收為公民提供服務(wù)，非營(yíng)利部門是人們自愿結(jié)合，利用社會(huì)資源提供公共服務(wù)，而企業(yè)的主要目的是追逐利潤(rùn)，所以顯然不在此列。而對(duì)于公共服務(wù)的生產(chǎn)者，政府、非營(yíng)利部門、企業(yè)都可以擔(dān)任，比如，醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)，政府可以辦公立醫(yī)院，非營(yíng)利部門可以民間出資辦非營(yíng)利醫(yī)院，私人也可以出資辦營(yíng)利性的醫(yī)療機(jī)構(gòu)以此謀求利潤(rùn)。所以，公共服務(wù)的生產(chǎn)者事實(shí)上可以多元化，沒有理由認(rèn)為一定要公共部門自行組織生產(chǎn)；只要公共部門負(fù)責(zé)提供，無(wú)論具體的生產(chǎn)交給誰(shuí)，都沒有推卸責(zé)任，也就沒有理由反對(duì)它的存在。

“事業(yè)單位”是我國(guó)特有的一個(gè)概念，它脫胎于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，具有典型的中國(guó)特色。事業(yè)單位的管理體制和運(yùn)行機(jī)制，也基本上是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下形成的。隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的日趨完善、經(jīng)濟(jì)體制和行政管理體制改革的不斷深化，事業(yè)單位原有的管理體制與其社會(huì)化需求的矛盾日益突出，暴露了不少問題：發(fā)展缺乏規(guī)劃、機(jī)構(gòu)不斷臃仲、人員不斷膨脹、管理機(jī)制僵化、自主管理權(quán)極小、政事企職責(zé)不分、收不抵支、財(cái)政不堪重負(fù)等問題普遍存在。這些問題的存在，嚴(yán)重阻礙著社會(huì)事業(yè)的發(fā)展，導(dǎo)致社會(huì)管理秩序不規(guī)范、政府“包袱”越背越重，事業(yè)單位改革已到了刻不容緩的地步。但事業(yè)單位改革是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，隊(duì)伍龐大、類別繁多、情況復(fù)雜，涉及到政治、經(jīng)濟(jì)、科教、文衛(wèi)、農(nóng)林水等各個(gè)方面，關(guān)系著廣大職工們的切身利益；關(guān)系到改革、發(fā)展、穩(wěn)定的大局，必須慎重、穩(wěn)妥、穩(wěn)步推進(jìn)改革。1996年和1997年中央、省、市曾逐級(jí)下發(fā)了《關(guān)于事業(yè)單位機(jī)構(gòu)改革若干問題的意見》文件通知。至今事業(yè)單位改革仍是進(jìn)展緩慢，成效不明顯。筆者認(rèn)為，我們應(yīng)該回過頭來(lái)重新審視現(xiàn)有的事業(yè)單位，按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求并結(jié)合社會(huì)事業(yè)的個(gè)性特征及其生存環(huán)境、發(fā)展?fàn)顩r，對(duì)它們重新界定，根據(jù)不同事業(yè)單位的特點(diǎn)進(jìn)行科學(xué)分類，按照類別分別采取不同的措施和辦法進(jìn)行改革管理。下面就事業(yè)單位如何分類改革談?wù)効捶ǎ?/p>

一、把握事業(yè)單位分類改革的指導(dǎo)思想和原則

事業(yè)單位分類改革不僅是一門很深?yuàn)W的科學(xué)，所涉及的知識(shí)面非常廣，而且考慮的因素很多，政策性也很強(qiáng)。必須堅(jiān)持以鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo)，用科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)全局，以加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)為改革目標(biāo)，按照有利于合理界定事業(yè)單位類別，明確不同事業(yè)單位的宗旨和業(yè)務(wù)范圍；有利于提升事業(yè)資源綜合效益，減輕國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)；有利于規(guī)范管理，促進(jìn)各類事業(yè)協(xié)調(diào)、健康、快速發(fā)展的要求，對(duì)不同類別的事業(yè)單位實(shí)施相應(yīng)的改革，逐步建立目標(biāo)明確、結(jié)構(gòu)合理、運(yùn)行高效、符合各類事業(yè)單位自身發(fā)展規(guī)律、充滿生機(jī)和活力的事業(yè)單位管理體制、運(yùn)行機(jī)制和自我約束機(jī)制。事業(yè)單位分類改革應(yīng)遵循以下六條原則：一是政事分開、事企分開的原則；二是職能界定、精簡(jiǎn)效能原則；三是立足現(xiàn)狀、積極穩(wěn)妥原則；四是著眼規(guī)范、統(tǒng)籌安排原則；五是結(jié)合財(cái)政狀況、量力而行原則；六是先易后難、分步實(shí)施原則。

二、對(duì)現(xiàn)行事業(yè)單位的分類

（一）如何重新分類

目前，我們對(duì)各類事業(yè)單位的劃定，仍然是沿用建國(guó)初期對(duì)事業(yè)單位下的定義和管理體制。在現(xiàn)行的管理中和統(tǒng)計(jì)上，只單純按照經(jīng)費(fèi)渠道將事業(yè)單位分成全額撥款、規(guī)費(fèi)開支、差額撥款和自收自支四大類型或按照其專業(yè)分為教育、科研、文化、新聞出版、廣播影視、衛(wèi)生、體育、農(nóng)林水、交通、環(huán)保、測(cè)繪、信息咨詢、物資倉(cāng)儲(chǔ)供銷、房地產(chǎn)服務(wù)、城市公用、社會(huì)福利、經(jīng)濟(jì)監(jiān)督事務(wù)、機(jī)關(guān)后勤服務(wù)等17大類型。每個(gè)大類又分若干中類和小類，可謂門類繁多。隨著改革開放的進(jìn)展和行政管理體制改革的不斷深化，事業(yè)單位正在與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)相結(jié)合，使得一部分事業(yè)單位在職能、服務(wù)形式、經(jīng)費(fèi)開支渠道、開支辦法和經(jīng)費(fèi)狀況等方面發(fā)生了一系變化。有些事業(yè)單位的職能是行政機(jī)關(guān)的延伸，行使一部分行政職能（公共管理事務(wù)）；有些事業(yè)單位正面向社會(huì)開展企業(yè)化經(jīng)營(yíng)服務(wù)活動(dòng)，不但可以少要或不要國(guó)家撥款，還可以向國(guó)家上繳一定的稅利。對(duì)于這樣的單位，如果繼續(xù)按原來(lái)的事業(yè)單位類別進(jìn)行管理，已是很不切合實(shí)際了。因此，為有利于推進(jìn)事業(yè)單位改革，促進(jìn)事業(yè)單位創(chuàng)造出更多的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益，很有必要對(duì)現(xiàn)有事業(yè)單位進(jìn)行重新分類，改革陳舊的分類管理方式。根據(jù)事業(yè)單位的職能、社會(huì)功能和產(chǎn)業(yè)特性，筆者認(rèn)為將現(xiàn)行事業(yè)單位分為四類比較合理，即分為：行政執(zhí)行類、社會(huì)公益類、技術(shù)服務(wù)類、經(jīng)營(yíng)服務(wù)類。

一

自從20世紀(jì)80年代初政府開始嘗試推行事業(yè)單位改革以來(lái)，伴隨著事業(yè)單位的總體面貌不斷發(fā)生著變化，理論界和實(shí)務(wù)界對(duì)事業(yè)單位改革的探討一直比較活躍，討論主要集中在三個(gè)問題：一是我國(guó)的事業(yè)單位為什么要改革？二是在改革的過程中出現(xiàn)了哪些問題？三是對(duì)繼續(xù)改革的種種思路構(gòu)想。對(duì)于這三個(gè)問題的回答，其實(shí)也從側(cè)面描述了我國(guó)事業(yè)單位改革的歷程。即在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域推行政企分開，對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行改革的同時(shí)，公眾對(duì)龐大的事業(yè)部門日益不滿，沉重的財(cái)政供養(yǎng)之下的事業(yè)單位似乎并沒有發(fā)揮顯著的作用，因此改革開始進(jìn)入摸索階段，最終為與建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相協(xié)調(diào)，開始向政事分開、社會(huì)化的方向前進(jìn)。不論當(dāng)初改革的直接意圖如何，現(xiàn)實(shí)是改革過程中出現(xiàn)了讓人失望的局面，包括一批事業(yè)單位被推向市場(chǎng)，導(dǎo)致政府向人們提供的公共服務(wù)日益縮水；而有些事業(yè)單位在享受財(cái)政供養(yǎng)的同時(shí)卻不能向公眾提供有效的公共服務(wù)。這些現(xiàn)象綜合起來(lái)，加上近幾年來(lái)人們對(duì)公共服務(wù)的需求日益增長(zhǎng)，直接導(dǎo)致了這樣一個(gè)印象，即現(xiàn)有的事業(yè)單位提供公共服務(wù)無(wú)論是在公平還是效率上都不能滿足需要。換句話說(shuō)，沒有人認(rèn)為事業(yè)單位的改革已經(jīng)取得了成功。理論界在這個(gè)基礎(chǔ)上做了大量的工作，紛紛在黨的大政方針的基礎(chǔ)上提出自己的思路，實(shí)踐中也有一些地方政府做了積極的探索，其中實(shí)質(zhì)性的關(guān)注點(diǎn)就在于“分類改革”。實(shí)踐中政府部門在摸索應(yīng)該怎么分類，理論上學(xué)者和專家們也根據(jù)一些理論對(duì)事業(yè)部門進(jìn)行了分類。這種情況讓人覺得當(dāng)下事業(yè)單位改革似乎并不是一件難事，因?yàn)槿绱艘粊?lái)，事業(yè)單位的改革就只剩下了一個(gè)主要任務(wù)，即將各種事業(yè)單位按照現(xiàn)行的服務(wù)性質(zhì)劃分，然后對(duì)應(yīng)地將之轉(zhuǎn)化成不同性質(zhì)的社會(huì)主體，我們所要做的就是這個(gè)工作嗎？筆者不以為然。

筆者認(rèn)為，如果分類改革指的就是將現(xiàn)有的事業(yè)單位分類，隨之一一對(duì)應(yīng)將其轉(zhuǎn)化成不同性質(zhì)的社會(huì)主體，恐怕不能從根本上實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。我們的目標(biāo)并不僅僅是將事業(yè)單位這個(gè)部門從總體上削減、分化，而是有必要把眼界放寬，著眼于建設(shè)服務(wù)型政府；如果能將事業(yè)單位改革與構(gòu)建公共服務(wù)體系結(jié)合起來(lái)考察，那么，分類改革就值得重新理解。

二

在我國(guó)，事業(yè)單位指的是國(guó)家為了社會(huì)公益目的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動(dòng)的社會(huì)服務(wù)組織[2]。從中我們可以看出，事業(yè)單位的實(shí)質(zhì)是政府為了向公眾提供公共服務(wù)而直接組織的公共服務(wù)生產(chǎn)部門，所以我們完全可以把事業(yè)單位的存在看成政府提供公共服務(wù)的一種具體方式；在這種情況下，更適宜把事業(yè)單位的改革放到公共服務(wù)體系構(gòu)建的大框架下討論而不是孤立地討論它本身。很顯然，事業(yè)單位的改革必定關(guān)系到整個(gè)公共服務(wù)體系的某些變化，因此，只有掌握了整個(gè)社會(huì)如何提供、生產(chǎn)公共服務(wù)，我們才能更科學(xué)地理解事業(yè)單位改革的目標(biāo)。

關(guān)于公共服務(wù)，國(guó)內(nèi)的很多學(xué)者現(xiàn)在已經(jīng)接受了美國(guó)學(xué)者埃利諾·奧斯特羅姆對(duì)公共服務(wù)產(chǎn)業(yè)中區(qū)分提供方和生產(chǎn)方的做法。埃利諾·奧斯特羅姆認(rèn)為，在公共服務(wù)產(chǎn)業(yè)中有三方，即提供方、生產(chǎn)方和受益方，其中提供方指的是負(fù)責(zé)公共事物的規(guī)劃、融資、安排生產(chǎn)、管理、監(jiān)督的一方；生產(chǎn)方指的是適應(yīng)提供方的要求,直接生產(chǎn)公共服務(wù),并將服務(wù)按照數(shù)量和質(zhì)量要求輸送給用戶一方[3]。按照這種觀點(diǎn)，公共服務(wù)的提供者和生產(chǎn)者可以分開，各種主體可以進(jìn)行多元組合，這徹底扭轉(zhuǎn)了以往人們認(rèn)為公共服務(wù)只能由公共部門親自生產(chǎn)的觀念，為公共服務(wù)的社會(huì)化提供了理論依據(jù)。我們認(rèn)為，一個(gè)社會(huì)中提供公共服務(wù)的主要是政府和非營(yíng)利部門，其中政府是以強(qiáng)制稅收為公民提供服務(wù)，非營(yíng)利部門是人們自愿結(jié)合，利用社會(huì)資源提供公共服務(wù)，而企業(yè)的主要目的是追逐利潤(rùn)，所以顯然不在此列。而對(duì)于公共服務(wù)的生產(chǎn)者，政府、非營(yíng)利部門、企業(yè)都可以擔(dān)任，比如，醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)，政府可以辦公立醫(yī)院，非營(yíng)利部門可以民間出資辦非營(yíng)利醫(yī)院，私人也可以出資辦營(yíng)利性的醫(yī)療機(jī)構(gòu)以此謀求利潤(rùn)。所以，公共服務(wù)的生產(chǎn)者事實(shí)上可以多元化，沒有理由認(rèn)為一定要公共部門自行組織生產(chǎn)；只要公共部門負(fù)責(zé)提供，無(wú)論具體的生產(chǎn)交給誰(shuí)，都沒有推卸責(zé)任，也就沒有理由反對(duì)它的存在。

一、現(xiàn)狀分析

（一）機(jī)構(gòu)個(gè)數(shù)多，經(jīng)費(fèi)性質(zhì)差異化。全縣共設(shè)立事業(yè)單位290個(gè)，其中全額撥款事業(yè)單位237個(gè)，占82%；差額撥款事業(yè)單位11個(gè)，占3%；自收自支事業(yè)單位34個(gè)，占13%；企業(yè)化管理事業(yè)單位8個(gè)，占2%。全縣事業(yè)單位數(shù)占行政事業(yè)單位總數(shù)的82%。

（二）在編人員多，供養(yǎng)系數(shù)高位化。全縣共核定事業(yè)編制6300多人，在編人員5300多人，其中全額和差額撥款的共4100多人，占全部事業(yè)單位人員78%，占全縣財(cái)政供養(yǎng)人員的74.5%。

（三）用人渠道多，工作崗位多樣化。全縣非正常使用人員1800多人，其中借用混崗160多人(行政機(jī)關(guān)從下屬事業(yè)單位借用60多人)，編外聘用1500多人，在編不在崗200多人。

（四）專業(yè)人才多，隊(duì)伍結(jié)構(gòu)老齡化。在全縣事業(yè)單位在編人員中，大學(xué)?？埔陨蠈W(xué)歷3900多人，集中了全縣約85%的專業(yè)技術(shù)人才；從年齡結(jié)構(gòu)上來(lái)看，40歲以上有2800多人，占53%；其中51歲以上1000多人，占20%，年齡結(jié)構(gòu)趨于老化。

二、改革難點(diǎn)

編者按：本文主要從政府收支分類改革的背景及重要意義；政府收支分類改革的目標(biāo)、原則和主要內(nèi)容；改革后政府收支分類的主要變化；我市政府收支分類改革的工作開展情況；政府收支分類改革涉及的有關(guān)問題；新舊支出科目的對(duì)應(yīng)銜接進(jìn)行講述。其中，主要包括：支出科目不能直觀、明晰地反映政府各項(xiàng)職能活動(dòng)、缺少一套完整、統(tǒng)一的支出經(jīng)濟(jì)分類體系、涵蓋范圍偏窄，不能準(zhǔn)確反映政府收支活動(dòng)全貌、實(shí)施政府收支分類改革，就是要適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下轉(zhuǎn)變政府職能、建立公共財(cái)政體系的總體要求、財(cái)政部在設(shè)計(jì)政府收支分類改革方案的過程中，深入分析了我國(guó)原來(lái)的預(yù)算科目體系存在的矛盾和問題、收入分類的主要變化、支出分類的主要變化、支出科目的主要變化、關(guān)于新科目體系與預(yù)算管理方式的銜接問題、關(guān)于科目調(diào)整帶來(lái)的口徑變化問題、關(guān)于法定支出增長(zhǎng)的考核問題、關(guān)于支出經(jīng)濟(jì)分類如何使用問題、關(guān)于相關(guān)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度配套問題、關(guān)于科學(xué)合理地利用新支出科目的問題等，具體材料請(qǐng)?jiān)斠姡?/p>

所謂政府收支分類，就是對(duì)政府收入和支出進(jìn)行科學(xué)規(guī)范的類別和層次劃分，以便全面、準(zhǔn)確、清晰地反映政府的各項(xiàng)收支活動(dòng)。以政府收支分類為基礎(chǔ)的政府收支科目，是編制政府預(yù)決算、組織預(yù)算執(zhí)行以及預(yù)算單位進(jìn)行會(huì)計(jì)核算的重要依據(jù)。政府收支分類及收支科目在國(guó)家經(jīng)濟(jì)生活中有著十分重要的地位和作用。

一、政府收支分類改革的背景及重要意義

(一)改革的背景

我國(guó)原來(lái)的政府預(yù)算收支科目分類，是參照原蘇聯(lián)財(cái)政管理模式確定的，是與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的建設(shè)型財(cái)政管理體制相適應(yīng)的。幾十年來(lái)，根據(jù)不同時(shí)期財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況和特點(diǎn)，也作過一些小的調(diào)整，但基本分類方法和體系一直沒有大的改變。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和公共財(cái)政體制的建立，這套科目體系已經(jīng)越來(lái)越不適應(yīng)客觀形勢(shì)的需要。

首先，原來(lái)的收支科目體系存在不少缺陷，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

在我國(guó)，事業(yè)單位的改革在實(shí)踐上已經(jīng)推行了許久，時(shí)至今日，它仍然是政府改革工作中的一個(gè)重要課題。黨的十七大非常明確地指出下一階段的改革方向，繼續(xù)使用了“推行政事分開”、“加快推進(jìn)事業(yè)單位分類改革”等詞句[1]。這說(shuō)明事業(yè)單位的改革仍有待深入，似乎也印證了“事業(yè)單位改革正涉入深水區(qū)”的說(shuō)法。筆者認(rèn)為，在艱難復(fù)雜的實(shí)踐面前，人們應(yīng)該在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，對(duì)未來(lái)的改革路徑有一個(gè)較為明確的認(rèn)識(shí)，否則，事業(yè)單位的改革可能又會(huì)陷入漫長(zhǎng)的摸索階段，能不能在嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)環(huán)境中取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展有可能成為未知之?dāng)?shù)。本文擬在簡(jiǎn)單回顧事業(yè)單位改革歷程的基礎(chǔ)上，結(jié)合公共服務(wù)體系構(gòu)建的大背景，談?wù)剬?duì)推進(jìn)事業(yè)單位分類改革的看法。

一

自從20世紀(jì)80年代初政府開始嘗試推行事業(yè)單位改革以來(lái)，伴隨著事業(yè)單位的總體面貌不斷發(fā)生著變化，理論界和實(shí)務(wù)界對(duì)事業(yè)單位改革的探討一直比較活躍，討論主要集中在三個(gè)問題：一是我國(guó)的事業(yè)單位為什么要改革？二是在改革的過程中出現(xiàn)了哪些問題？三是對(duì)繼續(xù)改革的種種思路構(gòu)想。對(duì)于這三個(gè)問題的回答，其實(shí)也從側(cè)面描述了我國(guó)事業(yè)單位改革的歷程。即在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域推行政企分開，對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行改革的同時(shí)，公眾對(duì)龐大的事業(yè)部門日益不滿，沉重的財(cái)政供養(yǎng)之下的事業(yè)單位似乎并沒有發(fā)揮顯著的作用，因此改革開始進(jìn)入摸索階段，最終為與建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相協(xié)調(diào)，開始向政事分開、社會(huì)化的方向前進(jìn)。不論當(dāng)初改革的直接意圖如何，現(xiàn)實(shí)是改革過程中出現(xiàn)了讓人失望的局面，包括一批事業(yè)單位被推向市場(chǎng)，導(dǎo)致政府向人們提供的公共服務(wù)日益縮水；而有些事業(yè)單位在享受財(cái)政供養(yǎng)的同時(shí)卻不能向公眾提供有效的公共服務(wù)。這些現(xiàn)象綜合起來(lái)，加上近幾年來(lái)人們對(duì)公共服務(wù)的需求日益增長(zhǎng)，直接導(dǎo)致了這樣一個(gè)印象，即現(xiàn)有的事業(yè)單位提供公共服務(wù)無(wú)論是在公平還是效率上都不能滿足需要。換句話說(shuō)，沒有人認(rèn)為事業(yè)單位的改革已經(jīng)取得了成功。理論界在這個(gè)基礎(chǔ)上做了大量的工作，紛紛在黨的大政方針的基礎(chǔ)上提出自己的思路，實(shí)踐中也有一些地方政府做了積極的探索，其中實(shí)質(zhì)性的關(guān)注點(diǎn)就在于“分類改革”。實(shí)踐中政府部門在摸索應(yīng)該怎么分類，理論上學(xué)者和專家們也根據(jù)一些理論對(duì)事業(yè)部門進(jìn)行了分類。這種情況讓人覺得當(dāng)下事業(yè)單位改革似乎并不是一件難事，因?yàn)槿绱艘粊?lái)，事業(yè)單位的改革就只剩下了一個(gè)主要任務(wù)，即將各種事業(yè)單位按照現(xiàn)行的服務(wù)性質(zhì)劃分，然后對(duì)應(yīng)地將之轉(zhuǎn)化成不同性質(zhì)的社會(huì)主體，我們所要做的就是這個(gè)工作嗎？筆者不以為然。

筆者認(rèn)為，如果分類改革指的就是將現(xiàn)有的事業(yè)單位分類，隨之一一對(duì)應(yīng)將其轉(zhuǎn)化成不同性質(zhì)的社會(huì)主體，恐怕不能從根本上實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。我們的目標(biāo)并不僅僅是將事業(yè)單位這個(gè)部門從總體上削減、分化，而是有必要把眼界放寬，著眼于建設(shè)服務(wù)型政府；如果能將事業(yè)單位改革與構(gòu)建公共服務(wù)體系結(jié)合起來(lái)考察，那么，分類改革就值得重新理解。

二

在我國(guó)，事業(yè)單位指的是國(guó)家為了社會(huì)公益目的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動(dòng)的社會(huì)服務(wù)組織[2]。從中我們可以看出，事業(yè)單位的實(shí)質(zhì)是政府為了向公眾提供公共服務(wù)而直接組織的公共服務(wù)生產(chǎn)部門，所以我們完全可以把事業(yè)單位的存在看成政府提供公共服務(wù)的一種具體方式；在這種情況下，更適宜把事業(yè)單位的改革放到公共服務(wù)體系構(gòu)建的大框架下討論而不是孤立地討論它本身。很顯然，事業(yè)單位的改革必定關(guān)系到整個(gè)公共服務(wù)體系的某些變化，因此，只有掌握了整個(gè)社會(huì)如何提供、生產(chǎn)公共服務(wù)，我們才能更科學(xué)地理解事業(yè)單位改革的目標(biāo)。

2007年1月1日起，財(cái)政預(yù)算管理的又一項(xiàng)重大改革舉措——政府收支分類體系改革正式啟動(dòng)。此項(xiàng)改革，將直接關(guān)系到財(cái)政預(yù)算管理的透明度，關(guān)系到財(cái)政預(yù)算管理的科學(xué)化和規(guī)范化，是公共財(cái)政體制建設(shè)的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。

政府收支分類改革，將屬于政府公共管理機(jī)構(gòu)和事業(yè)型企業(yè)的一般預(yù)算收支、基金預(yù)算收支、債務(wù)預(yù)算收支、預(yù)算外收支和社會(huì)保險(xiǎn)基金收支納入統(tǒng)一的分類體系，并按統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分類，設(shè)置了收入分類、支出功能分類和支出經(jīng)濟(jì)分類。它全面、規(guī)范地反映了政府各項(xiàng)收入的來(lái)源，清晰、直觀地反映了政府各項(xiàng)支出的去向，使預(yù)算管理范圍進(jìn)一步完整。

政府收支分類改革，改變了原按經(jīng)費(fèi)性質(zhì)進(jìn)行分類的辦法，按照政府職能進(jìn)行設(shè)置，將政府部門為完成某項(xiàng)政府職能所進(jìn)行的某一方面的工作，集中在同一功能科目全面反映，形成一個(gè)完整的支出概念，如“教育”類下反映的不僅僅是原來(lái)教育事業(yè)費(fèi)支出，而且還要反映在基本建設(shè)支出、科技三項(xiàng)費(fèi)用、行政管理費(fèi)、教育費(fèi)附加以及各項(xiàng)基金支出等支出科目中的教育支出，使政府的支出預(yù)算更加透明、更加清晰，有利于解決“外行看不懂、內(nèi)行說(shuō)不清”的問題。

政府收支分類改革，為體現(xiàn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府公共管理和公共服務(wù)職能日益加強(qiáng)的需要，將新的政府收支科目體系與部門分類編碼和基本支出預(yù)算、項(xiàng)目支出預(yù)算相配合，對(duì)任何一項(xiàng)財(cái)政收支進(jìn)行了“多維”定位。它清楚地說(shuō)明政府的錢是怎么來(lái)的，用在哪些方面，怎么用的，為預(yù)算管理和財(cái)政監(jiān)督等提供全面、真實(shí)、準(zhǔn)確的經(jīng)濟(jì)信息，從源頭上防止腐敗，從而進(jìn)一步提高政府管理水平和財(cái)政資金使用效益。

政府收支分類改革要求全面、規(guī)范、明細(xì)地反映政府各項(xiàng)收入來(lái)源，清晰、準(zhǔn)確反映政府職能活動(dòng)的支出總量、結(jié)構(gòu)與方向，明確反映政府各項(xiàng)支出的具體用途，為推動(dòng)預(yù)算管理向“公正、公平、公開”方向不斷邁進(jìn)提出了更新、更高的要求。通過政府收支分類改革，將進(jìn)一步促進(jìn)部門預(yù)算、綜合預(yù)算、收支兩條線、國(guó)庫(kù)集中收付、政府采購(gòu)等方面改革的深化和績(jī)效預(yù)算的推行。

政府收支分類改革，要求政府收支預(yù)算的編制和執(zhí)行，必須對(duì)每一個(gè)部門、每一筆經(jīng)費(fèi)都按照政府收支分類科目進(jìn)行細(xì)化，如果沒有現(xiàn)代化的信息技術(shù)手段，預(yù)算的編制就無(wú)法實(shí)現(xiàn)部門、功能分類、經(jīng)濟(jì)分類的“三維”定位，也無(wú)法與預(yù)算的執(zhí)行有機(jī)地銜接起來(lái)。因此，政府收支分類改革，不僅能使財(cái)政部門信息化運(yùn)用水平進(jìn)一步提高，而且也進(jìn)一步推動(dòng)了預(yù)算管理信息化建設(shè)的步伐。