公債有國債和地方公債之分，前者由中央政府發(fā)行及支配使用，后者由地方發(fā)行和支配使用。地方公債在西方發(fā)達(dá)國家是一種成熟的融資工具，也稱市政債券，已有一百多年的發(fā)展歷史。作為政府緩解地方財政困難、完善財政分稅分級體制、加強國有資本運營的重要手段，地方公債也正被越來越多的發(fā)展中國家所關(guān)注。

一、地方公債制度的理論依據(jù)分析

（一）政府職能劃分理論

由政府來組織管理社會再生產(chǎn)、調(diào)節(jié)控制國民經(jīng)濟(jì)運行，自覺依據(jù)基本經(jīng)濟(jì)規(guī)律和市場經(jīng)濟(jì)客觀規(guī)律，主動引導(dǎo)制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展，彌補市場在資源配置方面的缺陷，是市場經(jīng)濟(jì)條件下政府履行經(jīng)濟(jì)職能的主要特點。市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府具有四種身份，一是社會成員共同政治利益的代表（憑借行政管理權(quán)力），二是社會管理者（憑借社會管理權(quán)力），以國家主權(quán)所擁有的土地所有權(quán)為物質(zhì)實體，履行政治和社會的職能；三是國有資本所有者（生產(chǎn)數(shù)據(jù)所有者），憑借國有資本所有權(quán)（生產(chǎn)數(shù)據(jù)所有權(quán)），以政府投資所形成的生產(chǎn)數(shù)據(jù)或國有資產(chǎn)為物質(zhì)實體，通過國有資本運營活動，履行組織領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的職能；四是宏觀經(jīng)濟(jì)管理者，憑借宏觀經(jīng)濟(jì)管理權(quán)，以全部自然資源和國有資產(chǎn)為物質(zhì)實體，履行總體經(jīng)濟(jì)調(diào)控的職能。

市場經(jīng)濟(jì)條件下，組織領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的職能和調(diào)節(jié)控制市場經(jīng)濟(jì)運行的職能是政府職能的必要組成部分。例如，通過組織水利、交通、電力、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供物質(zhì)條件，通過國有資本的運營來控制國民經(jīng)濟(jì)命脈，實施各種經(jīng)濟(jì)政策直接或間接地調(diào)節(jié)控制經(jīng)濟(jì)運行。

地方政府是國家政權(quán)體系的必要組成部分，在地方政府管轄范圍內(nèi)，地方政府同樣要履行經(jīng)濟(jì)建設(shè)職能和地區(qū)經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控職能。例如，調(diào)整本地區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。我國1994年實行的分稅制著重強調(diào)了增強中央政府的宏觀調(diào)控能力，而對地方政府的職能并沒有清楚界定，特別是沒有明確地方政府是否具有地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)職能和地方經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控職能。因而，并沒有完全對應(yīng)地劃分地方政府的財權(quán)。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，地方政府調(diào)節(jié)控制地方經(jīng)濟(jì)運行的責(zé)任越來越大，調(diào)整地方經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，發(fā)展地方主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，提高地方就業(yè)率已成為地方政府行政的主要內(nèi)容。地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)職能和宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控職能已經(jīng)成為地方政府的必要職能。因此，地方政府有必要通過發(fā)行地方公債籌集地方政府資本金，通過地方政府國有資本的運營來調(diào)節(jié)控制經(jīng)濟(jì)運行，以滿足地方政府履行經(jīng)濟(jì)建設(shè)職能的需要。中央政府和地方政府職能的進(jìn)一步劃分，為建立地方公債制度提供了理論依據(jù)。

一、（一）目前制約我國地方債券發(fā)行的體制因素。

1現(xiàn)行投融資體制中對政府作為投資主體的監(jiān)督和約束機制不健全。在我國投融資體制改革中，對作為投資主體之一的政府缺乏必要的監(jiān)督和約束機制是制約我國地方債券發(fā)行的體制原因之一。當(dāng)前，政府投融資體制改革面臨的突出問題是，政府投資存在著投資效益差、重復(fù)建設(shè)嚴(yán)重、投資質(zhì)量不高等問題。很明顯，如果深層次的體制矛盾不解決，發(fā)行地方債券將會使投融資體制中的政府投資的弊端和問題更加突出。

2中央和地方投資責(zé)權(quán)劃分不盡合理。地方與中央的事權(quán)、財權(quán)不對等，地方?jīng)]有正常的融資渠道。相關(guān)資料顯示，1994年分稅制改革以后，中央財權(quán)大幅度提高，地方財權(quán)大幅度下降，但中央與地方的事權(quán)劃分變化幅度較小：1994～2002年期間，中央財權(quán)平均為52%，地方財權(quán)平均為48%；中央事權(quán)平均為30%，地方事權(quán)平均為70%.中央和地方財權(quán)不對等的重要表現(xiàn)之一，就是沒有建立起中央政府與地方政府對等的正規(guī)融資體系，這是作為地方政府財權(quán)重要表現(xiàn)這一發(fā)債權(quán)長期得不到落實和解決的主要原因。

3地方政府長期累積的隱性債務(wù)和顯性債務(wù)面臨著巨大的壓力。地方債務(wù)壓力首先源于日益固化的財政缺口。20世紀(jì)80年代以來，各級地方政府一直承擔(dān)著促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、擴(kuò)大城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和補貼全國虧損的責(zé)任，再加上龐大的具有剛性特征的辦公和人頭經(jīng)費支出，導(dǎo)致地方財政支出負(fù)擔(dān)沉重。在財政增收相對滯后的條件下，地方財政收支缺口自然較大。同時，為了加速經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)的升級換代，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，各級地方政府直接或間接地借入內(nèi)外債務(wù)，積累了相當(dāng)規(guī)模的債務(wù)責(zé)任和還本付息壓力，地方財政壓力凸顯。另外，地方金融風(fēng)險的財政化轉(zhuǎn)移模式也加劇了地方政府的債務(wù)壓力。如果在已有的隱性債務(wù)無法顯性化和無法消除地方政府用經(jīng)常性債務(wù)擠占建設(shè)性債務(wù)的情況下，發(fā)行地方債券必然會使地方政府債務(wù)總規(guī)模失去控制，從而加劇地方債務(wù)風(fēng)險。

4政治體制改革滯后。目前我國各級政府官員對投資項目的決策機制仍然不科學(xué)，決策過程不透明，決策程序也有待改進(jìn)。政府作為國有資本所有者的職能和社會經(jīng)濟(jì)管理職能沒有完全分離，政府作為公共服務(wù)提供者的角度也還沒有真正建立起來。在政府職能沒有完全轉(zhuǎn)變的情況下，允許地方政府發(fā)債，可能會為地方政府提供濫用更多社會資源的機會和權(quán)利，因為，在沒有較強外部社會監(jiān)督條件下的政府效用函數(shù)，是擴(kuò)張財政和追求政績，由此必然會導(dǎo)致全社會資源的不當(dāng)配置，并最終影響消費者福利。⑦

（二）我國發(fā)行地方政府債券的制度缺陷仍相當(dāng)突出。

一、地方公債的現(xiàn)實需求

公債是國家以還本付息為條件而獲取的財政收入，[1]是政府進(jìn)行財政融資、增加財政收入的一種重要形式。根據(jù)我國1994年制定的《預(yù)算法》第二十八條：“地方各級預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券?！痹谶@一規(guī)定中，首先我們能看到，在我國，公債即政府債券的發(fā)行權(quán)為中央政府所壟斷；其次，我們還能看到，這一財政權(quán)力配置格局，其立法考慮或者理由，至少在字面上是出于一種“量入為出”的穩(wěn)健的理財觀念。

但是，從近些年的各地的實踐來看，公債發(fā)行權(quán)完全由中央壟斷的財政權(quán)力安排在經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展、各地方政府加大建設(shè)投入的背景下逐漸顯得有些捉襟見肘。從需求的層面來看，無論是各地花樣百出通過中間機構(gòu)發(fā)行的“準(zhǔn)政府債券”，還是前兩年北京市奧運債券的提出和最終流產(chǎn)，都表明過于嚴(yán)格的“量入為出”的財政預(yù)算模式與實際的經(jīng)濟(jì)建設(shè)已經(jīng)顯現(xiàn)出脫節(jié)，地方政府在銀行銀根縮緊與責(zé)任擴(kuò)張的張力之下必然要在融資渠道上力圖尋找新的突破口。同時，由于公債發(fā)行主體過于單一，也使得中央政府潛在的財政風(fēng)險相對集中。在這一背景之下，修改《預(yù)算法》、賦予地方公債發(fā)行權(quán)的呼聲才應(yīng)運而生。[2]

二、地方公債的難題

然而，至少在中國這種中央高度集權(quán)、地方發(fā)展不均衡的特殊國情之下，允許地方發(fā)行公債并不是說說那么簡單，其中涉及到非常復(fù)雜的理論和制度設(shè)計的問題。雖然有批評認(rèn)為，在中國目前允許特種行業(yè)發(fā)行行業(yè)債券的情況下，不允許財力比這些行業(yè)組織高出很多的地方（特別是省級）政府發(fā)行公債顯得沒有道理，[3]但是地方政府債券顯然與行業(yè)公債具有重大的不同，因為前者觸及更加深刻的憲政層面的問題。比如說，中央和地方之間的財政資源如何分配；在財力差異懸殊的情況下，地方與地方之間的形式公平和實質(zhì)公平如何實現(xiàn)；等等。正如學(xué)者所說，我國在憲政和國家治理模式上采取目前這種中央集權(quán)的方式未必完全是從所謂的意識形態(tài)因素出發(fā)的，而是與我國的實際國情關(guān)系是非常緊密的。[4]

在作者看來，就我國目前的情況而言，關(guān)涉地方政府發(fā)行公債的一個核心問題是，地方公債的信用基礎(chǔ)到底應(yīng)該建立在什么之上？如果授權(quán)地方政府自行發(fā)行政府債券，那么對于作為債權(quán)人的人民群眾來說，他們之所以慷慨解囊把錢借給政府，是出于對本地方政府的信用的信心，還是出于對單一制國家體制下一切地方政府背后共同的中央政府的信用的信心呢？換句話，說白了，就是從人民手中借了這么多錢，最終應(yīng)該由誰來埋單。這一信用機制的問題實際上是授予地方政府發(fā)行債券權(quán)力后法律上將面臨的最大難點。有論者認(rèn)為，之所以會出現(xiàn)這樣的問題，是因為我國中央政府和地方政府之間產(chǎn)權(quán)不清的緣故。[5]這雖然確實是一個很重要的原因，但未必能說明全部。事實上，由于我國的特殊國情，無論是中央政府還是地方政府，都必然要以實現(xiàn)人民利益的目的而強調(diào)政府的永久存續(xù)性，因而不能允許出現(xiàn)政府破產(chǎn)的情況，[6]因此，假設(shè)出現(xiàn)地方政府公債到期無力償付的情況，中央政府不可能不照單全收，但這又很自然地會造成中央政府的巨大財政負(fù)擔(dān)，甚至可能引發(fā)財政風(fēng)險。在這一基礎(chǔ)上，根據(jù)財政健全主義的基本要求，盡管面臨巨大的現(xiàn)實需要，但地方政府發(fā)行公債仍是“茲事體大，不可不察”。如果不能在相關(guān)配套制度建設(shè)上下足功夫，分散公債發(fā)行權(quán)不但不能分散中央的財政風(fēng)險，反而可能影響政府的宏觀調(diào)控能力和信用。

【摘要】我國否定地方政府發(fā)債權(quán)的做法與分稅分級財政的內(nèi)在邏輯不相符合。同時，也造成了諸多問題：地方政府資金緊缺，管理職能缺位；中央政府負(fù)擔(dān)過重，債務(wù)依存率超過警戒線；地方政府通過非正常融資渠道規(guī)避法律，使得監(jiān)管困難等等。因此，允許發(fā)行地方公債已成為必然。再加上中央政府擁有多年的國債管理經(jīng)驗和居民閑置存款充足等原因，，我國也已具備了允許發(fā)行地方債券的現(xiàn)實可行性。然而，除了發(fā)或不發(fā)，地方公債問題重點還在于如何監(jiān)管，本文在末尾部分對監(jiān)管主體、內(nèi)容等進(jìn)行了闡述。

【關(guān)鍵詞】地方公債監(jiān)管財政穩(wěn)健主義

【正文】

發(fā)行地方公債的必要性、可行性與規(guī)制

人類對公債的認(rèn)識經(jīng)歷了這樣的階段:資本主義早期要求財政平衡,不得在財政中列赤字。國家的財政開支只能以稅收、費用等非稅收入作為來源，公債的合法性被完全否定。[1]進(jìn)入壟斷資本主義時期，受經(jīng)濟(jì)危機影響，國家開始大規(guī)模干預(yù)經(jīng)濟(jì)，尤其是新增了許多任務(wù)，如保障充分就業(yè)和景氣政策、給付社會福利、提供公共建設(shè)等等。為兌現(xiàn)政府對納稅人的承諾，國家便只有大規(guī)模舉債。但隨著“稅收國家”成為“債務(wù)國家”，新的問題又源源而來，“財政穩(wěn)健主義”有了新的要求。

中國的國債發(fā)行歷史也有著類似的軌道：建國初期以“既無內(nèi)債，又無外債”為榮，后逐漸將發(fā)行國債作為財政融資的重要手段。直至98年，中央政府為擴(kuò)大內(nèi)需而實施積極的財政政策，大規(guī)模增發(fā)國債用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在發(fā)達(dá)國家，地方債券是公債體系中的重要組成部分，也就是說，地方政府也可以在經(jīng)常性財政資金不足的情況下，為滿足地方經(jīng)濟(jì)與社會公益發(fā)展的需要，根據(jù)有關(guān)法律的規(guī)定向社會發(fā)債融資。然而，不同的是，在我國，人們雖已不“談債色變”，但仍然視地方公債為洪水猛獸。《預(yù)算法》規(guī)定：地方各級政府要按照量入為出的原則編制預(yù)算，不列赤字；除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。

在債券市場比較發(fā)達(dá)的西方國家，地方政府發(fā)行債券是司空見怪的事，如美國的州和日本的府甚至縣都能以自己的名義發(fā)行債券籌集資金。在我國，雖然理論界曾對地方政府可否發(fā)行債券進(jìn)行過探討，但現(xiàn)行預(yù)算法明確規(guī)定，不允許地方政府以自身名義發(fā)行債券籌資?？墒?，隨著我國社會經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展，地方政府通過發(fā)行債券籌集建設(shè)資金成為客觀需要，也具備了相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)條件。因此，地方公債的發(fā)行已經(jīng)有了其存在的基礎(chǔ)和條件。

一、我國地方公債發(fā)行的背景

傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟(jì)體制下，我國的“國家財政”指的就是全國統(tǒng)一的財政，地方財政只是中央財政的附屬物，在中央編制的全國統(tǒng)一的國家預(yù)算下，整個財政聯(lián)成了一個整體，地方政府沒有單獨的舉債權(quán)力。此時公債的發(fā)行，是由中央政府統(tǒng)一安排和部署，并由各級政府共同努力來完成的。這就無所謂“國債”和“地方債”的區(qū)分，或者說是只有國債而無地方債。在西方，“公債”概念與“國債”概念是既一致又區(qū)分的，國債只是中央政府或聯(lián)邦政府的債務(wù)，因為只有這些債務(wù)才是“國家”的債務(wù)。而公債則是“公共”債務(wù)，因而除了國債之外，還包括地方政府的債務(wù)和政府所屬公共機構(gòu)的債務(wù)。所以，在當(dāng)時計劃經(jīng)濟(jì)體制的背景下，公債也就是國債，或者反過來國債也就是公債。兩者是二而一、一而二的事，就沒有什么奇怪了。

這種先是將整個國家的所有債務(wù)都集中到中央，然后干脆取消公債的狀況，是與當(dāng)時計劃經(jīng)濟(jì)體制必須高度集中統(tǒng)一的財權(quán)財力這一根本要求相適應(yīng)的。這是因為，如果當(dāng)時沒有將所有的債務(wù)發(fā)行權(quán)都集中到中央手中，則地方政府獨立自主的發(fā)行債券活動，其直接后果就是這部分資金運動處于統(tǒng)一計劃之外，這立即就會形成對國民經(jīng)濟(jì)計劃和綜合平衡的沖擊與破壞。當(dāng)時我國將“既無內(nèi)債又無外債”視為是社會主義的優(yōu)越性，就是經(jīng)濟(jì)體制對公債這一本質(zhì)要求的直接反映。

從公債的作用來看，正是計劃經(jīng)濟(jì)體制，決定了我國公債是國家籌集建設(shè)資金的一種手段。而在市場經(jīng)濟(jì)體制下，公債主要的作用和任務(wù)主要是彌補財政赤字和間接調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)。現(xiàn)在我國正處于由計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型時期，正在努力建立和完善社會主義分稅制體制，在一定程度上已經(jīng)具備了發(fā)行地方公債的理論基礎(chǔ)。我國地方公債的發(fā)行，其目的主要是為了減輕以至熨平經(jīng)濟(jì)周期的波動程度。當(dāng)著經(jīng)濟(jì)不景氣時，政府可以增大赤字以刺激經(jīng)濟(jì)回升，作為彌補財政赤字手段的公債就要增大年發(fā)行數(shù)額。相反，當(dāng)著經(jīng)濟(jì)狀況良好以至出現(xiàn)過熱狀態(tài)時，政府就要減少財政赤字以至安排財政盈余，此時公債年發(fā)行量就要相應(yīng)減少，甚至可以運用財政盈余實現(xiàn)公債的凈償還。這樣才能順應(yīng)赤字波動較大的特點，彌補著赤字而服務(wù)和配合著財政政策的運作，實現(xiàn)財政的間接宏觀調(diào)控目的。

二、隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國地方公債的發(fā)行已經(jīng)有了其發(fā)行的必要性。

一、地方公債的現(xiàn)實需求

公債是國家以還本付息為條件而獲取的財政收入，[1]是政府進(jìn)行財政融資、增加財政收入的一種重要形式。根據(jù)我國1994年制定的《預(yù)算法》第二十八條：“地方各級預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。”在這一規(guī)定中，首先我們能看到，在我國，公債即政府債券的發(fā)行權(quán)為中央政府所壟斷；其次，我們還能看到，這一財政權(quán)力配置格局，其立法考慮或者理由，至少在字面上是出于一種“量入為出”的穩(wěn)健的理財觀念。

但是，從近些年的各地的實踐來看，公債發(fā)行權(quán)完全由中央壟斷的財政權(quán)力安排在經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展、各地方政府加大建設(shè)投入的背景下逐漸顯得有些捉襟見肘。從需求的層面來看，無論是各地花樣百出通過中間機構(gòu)發(fā)行的“準(zhǔn)政府債券”，還是前兩年北京市奧運債券的提出和最終流產(chǎn)，都表明過于嚴(yán)格的“量入為出”的財政預(yù)算模式與實際的經(jīng)濟(jì)建設(shè)已經(jīng)顯現(xiàn)出脫節(jié)，地方政府在銀行銀根縮緊與責(zé)任擴(kuò)張的張力之下必然要在融資渠道上力圖尋找新的突破口。同時，由于公債發(fā)行主體過于單一，也使得中央政府潛在的財政風(fēng)險相對集中。在這一背景之下，修改《預(yù)算法》、賦予地方公債發(fā)行權(quán)的呼聲才應(yīng)運而生。[2]

二、地方公債的難題

然而，至少在中國這種中央高度集權(quán)、地方發(fā)展不均衡的特殊國情之下，允許地方發(fā)行公債并不是說說那么簡單，其中涉及到非常復(fù)雜的理論和制度設(shè)計的問題。雖然有批評認(rèn)為，在中國目前允許特種行業(yè)發(fā)行行業(yè)債券的情況下，不允許財力比這些行業(yè)組織高出很多的地方（特別是省級）政府發(fā)行公債顯得沒有道理，[3]但是地方政府債券顯然與行業(yè)公債具有重大的不同，因為前者觸及更加深刻的憲政層面的問題。比如說，中央和地方之間的財政資源如何分配；在財力差異懸殊的情況下，地方與地方之間的形式公平和實質(zhì)公平如何實現(xiàn)；等等。正如學(xué)者所說，我國在憲政和國家治理模式上采取目前這種中央集權(quán)的方式未必完全是從所謂的意識形態(tài)因素出發(fā)的，而是與我國的實際國情關(guān)系是非常緊密的。[4]

在作者看來，就我國目前的情況而言，關(guān)涉地方政府發(fā)行公債的一個核心問題是，地方公債的信用基礎(chǔ)到底應(yīng)該建立在什么之上？如果授權(quán)地方政府自行發(fā)行政府債券，那么對于作為債權(quán)人的人民群眾來說，他們之所以慷慨解囊把錢借給政府，是出于對本地方政府的信用的信心，還是出于對單一制國家體制下一切地方政府背后共同的中央政府的信用的信心呢？換句話，說白了，就是從人民手中借了這么多錢，最終應(yīng)該由誰來埋單。這一信用機制的問題實際上是授予地方政府發(fā)行債券權(quán)力后法律上將面臨的最大難點。有論者認(rèn)為，之所以會出現(xiàn)這樣的問題，是因為我國中央政府和地方政府之間產(chǎn)權(quán)不清的緣故。[5]這雖然確實是一個很重要的原因，但未必能說明全部。事實上，由于我國的特殊國情，無論是中央政府還是地方政府，都必然要以實現(xiàn)人民利益的目的而強調(diào)政府的永久存續(xù)性，因而不能允許出現(xiàn)政府破產(chǎn)的情況，[6]因此，假設(shè)出現(xiàn)地方政府公債到期無力償付的情況，中央政府不可能不照單全收，但這又很自然地會造成中央政府的巨大財政負(fù)擔(dān)，甚至可能引發(fā)財政風(fēng)險。在這一基礎(chǔ)上，根據(jù)財政健全主義的基本要求，盡管面臨巨大的現(xiàn)實需要，但地方政府發(fā)行公債仍是“茲事體大，不可不察”。如果不能在相關(guān)配套制度建設(shè)上下足功夫，分散公債發(fā)行權(quán)不但不能分散中央的財政風(fēng)險，反而可能影響政府的宏觀調(diào)控能力和信用。

一、改革地方公債制度的現(xiàn)實必要性分析

（一）減輕中央財政債務(wù)負(fù)擔(dān)的需要

按照規(guī)定，我國財政彌補赤字的工具只能是發(fā)行國債。1998年-2002年，我國累計發(fā)行國債27500億元（其中增發(fā)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)國債6600億元）；2003年發(fā)行1400億元人民幣建設(shè)國債，其中1150億元納入中央預(yù)算，250億元代地方政府發(fā)行，國債發(fā)行規(guī)模達(dá)到6280.1億元。2004年國債發(fā)行總規(guī)模進(jìn)一步增至7022億元，雖然長期國債比2003年減少300億元，財政赤字也沒有變化，但總國債發(fā)行規(guī)模仍比上年多出700多億元。2001年我國財政債務(wù)依存度為26.5%，中央財政的債務(wù)依存度為42.5%.2002年，我國財政債務(wù)依存度為25.79%，中央財政的債務(wù)依存度為40.23%.這表明我國年度債務(wù)發(fā)行規(guī)模較大，尤其是中央財政作為直接債務(wù)主體負(fù)債過高。

同時，在我國財政收入總量形勢大好的情況下，地方政府財政困難的局面仍然沒有得到根本的解決，地方政府財政收入不足的結(jié)構(gòu)性矛盾反而日益凸現(xiàn)。這說明我國財政方面的問題不是總量問題，而是結(jié)構(gòu)問題。賦予地方政府自主舉債的權(quán)利，顯然是解決問題的方案之一。通過逐步建立地方公債制度，允許地方財政根據(jù)需要發(fā)行公債籌集資金，既可以有效解決地方公用事業(yè)建設(shè)的資金來源，增強地方政府組織經(jīng)濟(jì)建設(shè)的責(zé)任，讓地方財政“把該管的事管起來”，又可以緩解中央財政債務(wù)負(fù)擔(dān)壓力，真正實現(xiàn)地方政府“自己的事自己做”。

（二）加快地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要

城市資產(chǎn)（包括有形資產(chǎn)和無形資產(chǎn)）是國有資產(chǎn)的重要組成部分。地方政府是經(jīng)營城市的主體，市政基礎(chǔ)設(shè)施一般被認(rèn)為是準(zhǔn)公共產(chǎn)品，因此，建設(shè)市政基礎(chǔ)設(shè)施是地方政府義不容辭的責(zé)任。隨著城市化戰(zhàn)略的實施，中國正處于新一輪城市大開發(fā)的起點。城市化進(jìn)程意味著對市政基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)的巨大需求，地方政府如何解決資金短缺問題就顯得十分急迫。

內(nèi)容提要：目前財政經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域又掀起對是否允許地方政府發(fā)行債券問題的討論熱潮。多數(shù)學(xué)者和專家都認(rèn)為我國地方政府發(fā)行債券的時機和條件基本成熟，贊成的觀點占據(jù)主流地位。本文主要從我國地方政府是否具備獨立發(fā)債主體的能力和素質(zhì)角度進(jìn)行分析，認(rèn)為目前我國地方政府尚不具備獨立發(fā)債主體的能力和素質(zhì)。因此，中央政府授權(quán)地方政府發(fā)債應(yīng)該是時間早晚問題，但現(xiàn)在切忌操之過急。

關(guān)鍵詞：公債應(yīng)債能力償債能力財政風(fēng)險

近年來圍繞解決我國地方政府財力缺口大、負(fù)債多問題，許多方面曾多次呼吁賦予地方政府發(fā)行債券權(quán)力。尤其是金人慶部長在2006年9月份召開的亞太經(jīng)濟(jì)合作組織財長會議提交的報告中表示：中央政府正在考慮在有限制的條件下，授權(quán)地方政府發(fā)行債券。這是近年來中國財政高官就放開地方政府發(fā)債問題進(jìn)行的首次公開表態(tài)，又掀起了我國財政界對地方政府發(fā)債理論和實踐問題的討論熱潮。綜觀目前學(xué)界，贊同地方政府發(fā)行債券的觀點占絕對主流，而持反對觀點者呼聲很弱。筆者就目前主流派的代表性觀點，發(fā)表一些不同的看法。

一、理論上地方政府擁有發(fā)債權(quán)并不等于實際上就一定要擁有發(fā)債權(quán)

（一）地方公債制度的理論依據(jù)

地方公債制度的理論依據(jù)分析可以歸納為兩個方面：

內(nèi)容提要：目前財政經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域又掀起對是否允許地方政府發(fā)行債券問題的討論熱潮。多數(shù)學(xué)者和專家都認(rèn)為我國地方政府發(fā)行債券的時機和條件基本成熟，贊成的觀點占據(jù)主流地位。本文主要從我國地方政府是否具備獨立發(fā)債主體的能力和素質(zhì)角度進(jìn)行分析，認(rèn)為目前我國地方政府尚不具備獨立發(fā)債主體的能力和素質(zhì)。因此，中央政府授權(quán)地方政府發(fā)債應(yīng)該是時間早晚問題，但現(xiàn)在切忌操之過急。

關(guān)鍵詞：公債應(yīng)債能力償債能力財政風(fēng)險

近年來圍繞解決我國地方政府財力缺口大、負(fù)債多問題，許多方面曾多次呼吁賦予地方政府發(fā)行債券權(quán)力。尤其是金人慶部長在2006年9月份召開的亞太經(jīng)濟(jì)合作組織財長會議提交的報告中表示：中央政府正在考慮在有限制的條件下，授權(quán)地方政府發(fā)行債券。這是近年來中國財政高官就放開地方政府發(fā)債問題進(jìn)行的首次公開表態(tài)，又掀起了我國財政界對地方政府發(fā)債理論和實踐問題的討論熱潮。綜觀目前學(xué)界，贊同地方政府發(fā)行債券的觀點占絕對主流，而持反對觀點者呼聲很弱。筆者就目前主流派的代表性觀點，發(fā)表一些不同的看法。

一、理論上地方政府擁有發(fā)債權(quán)并不等于實際上就一定要擁有發(fā)債權(quán)

（一）地方公債制度的理論依據(jù)

地方公債制度的理論依據(jù)分析可以歸納為兩個方面：

公債有國債和地方公債之分，前者由中央政府發(fā)行及支配使用，后者由地方發(fā)行和支配使用。地方公債在西方發(fā)達(dá)國家是一種成熟的融資工具，也稱市政債券，已有一百多年的發(fā)展歷史。作為政府緩解地方財政困難、完善財政分稅分級體制、加強國有資本運營的重要手段，地方公債也正被越來越多的發(fā)展中國家所關(guān)注。

一、地方公債制度的理論依據(jù)分析

（一）政府職能劃分理論

由政府來組織管理社會再生產(chǎn)、調(diào)節(jié)控制國民經(jīng)濟(jì)運行，自覺依據(jù)基本經(jīng)濟(jì)規(guī)律和市場經(jīng)濟(jì)客觀規(guī)律，主動引導(dǎo)制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展，彌補市場在資源配置方面的缺陷，是市場經(jīng)濟(jì)條件下政府履行經(jīng)濟(jì)職能的主要特點。市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府具有四種身份，一是社會成員共同政治利益的代表（憑借行政管理權(quán)力），二是社會管理者（憑借社會管理權(quán)力），以國家主權(quán)所擁有的土地所有權(quán)為物質(zhì)實體，履行政治和社會的職能；三是國有資本所有者（生產(chǎn)數(shù)據(jù)所有者），憑借國有資本所有權(quán)（生產(chǎn)數(shù)據(jù)所有權(quán)），以政府投資所形成的生產(chǎn)數(shù)據(jù)或國有資產(chǎn)為物質(zhì)實體，通過國有資本運營活動，履行組織領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的職能；四是宏觀經(jīng)濟(jì)管理者，憑借宏觀經(jīng)濟(jì)管理權(quán)，以全部自然資源和國有資產(chǎn)為物質(zhì)實體，履行總體經(jīng)濟(jì)調(diào)控的職能。

市場經(jīng)濟(jì)條件下，組織領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的職能和調(diào)節(jié)控制市場經(jīng)濟(jì)運行的職能是政府職能的必要組成部分。例如，通過組織水利、交通、電力、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供物質(zhì)條件，通過國有資本的運營來控制國民經(jīng)濟(jì)命脈，實施各種經(jīng)濟(jì)政策直接或間接地調(diào)節(jié)控制經(jīng)濟(jì)運行。

地方政府是國家政權(quán)體系的必要組成部分，在地方政府管轄范圍內(nèi)，地方政府同樣要履行經(jīng)濟(jì)建設(shè)職能和地區(qū)經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控職能。例如，調(diào)整本地區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。我國1994年實行的分稅制著重強調(diào)了增強中央政府的宏觀調(diào)控能力，而對地方政府的職能并沒有清楚界定，特別是沒有明確地方政府是否具有地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)職能和地方經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控職能。因而，并沒有完全對應(yīng)地劃分地方政府的財權(quán)。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，地方政府調(diào)節(jié)控制地方經(jīng)濟(jì)運行的責(zé)任越來越大，調(diào)整地方經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，發(fā)展地方主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，提高地方就業(yè)率已成為地方政府行政的主要內(nèi)容。地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)職能和宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控職能已經(jīng)成為地方政府的必要職能。因此，地方政府有必要通過發(fā)行地方公債籌集地方政府資本金，通過地方政府國有資本的運營來調(diào)節(jié)控制經(jīng)濟(jì)運行，以滿足地方政府履行經(jīng)濟(jì)建設(shè)職能的需要。中央政府和地方政府職能的進(jìn)一步劃分，為建立地方公債制度提供了理論依據(jù)。