導(dǎo)語：如何才能寫好一篇鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)保論文，這就需要搜集整理更多的資料和文獻(xiàn)，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

作者：雷禹 左滕慧子 單位：長江大學(xué)學(xué)院 蘭州大學(xué)歷史文化學(xué)院

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，改革開放之后城鄉(xiāng)差距進(jìn)一步拉大，醫(yī)療保障也越來越出于城鄉(xiāng)二元分裂狀態(tài)。農(nóng)民醫(yī)療保障缺失的問題日益明顯，農(nóng)民工的醫(yī)療保障問題沒有得到政策落實。農(nóng)村大批剩余勞動力涌入城市，他們的經(jīng)濟(jì)承受能力較差，只能居住在城市邊緣的城鄉(xiāng)結(jié)合部，居住環(huán)境極差。農(nóng)民工群體成為新農(nóng)村合作醫(yī)療的“真空地帶”。［2］由于戶籍制度的限制和規(guī)定，他們不能參加務(wù)工城市的新農(nóng)村合作醫(yī)療，也不能被納入到城鎮(zhèn)醫(yī)療保障體系。他們將游離于農(nóng)村合作醫(yī)療保障體系與城鎮(zhèn)醫(yī)療保障體系之外，為城市做出了諸多的貢獻(xiàn)，卻得不到醫(yī)療的保障。政府管理的缺位（1）政府不夠重視，投入資金少。城鄉(xiāng)結(jié)合部作為城市邊緣地區(qū)，是城市各種污染的承擔(dān)者，他們要為城市的發(fā)展埋單，這種不良的環(huán)境本身對他們就是一種很大的危害，而政府卻沒有為他們?yōu)槌鞘邪l(fā)展的貢獻(xiàn)作出很好的補(bǔ)償。（2）醫(yī)療保障尤其是公共衛(wèi)生保障是一種“公共產(chǎn)品”，沒有得到很好的分配與運(yùn)作。政府在社會公共事務(wù)中處于主導(dǎo)地位，那么這種“公共產(chǎn)品”卻只能是由城市居民得到。在這關(guān)乎國計民生的事業(yè)中，農(nóng)村居民的醫(yī)療保障沒有得到良好而有效的覆蓋。城鄉(xiāng)結(jié)合部居民經(jīng)濟(jì)水平和保健意識低下（1）城鄉(xiāng)結(jié)合部居民的構(gòu)成與特點決定的。城鄉(xiāng)結(jié)合部居民的混合性、復(fù)雜性和流動性增加了醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的難度。對于農(nóng)民工，一是長期居住在城市居住的農(nóng)民工，其戶籍仍屬于農(nóng)村。二是農(nóng)閑時在城市務(wù)工，農(nóng)忙時又回到農(nóng)村。農(nóng)民工結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性和易流動性對醫(yī)療保障事業(yè)管理的難度造成了很大的沖擊，所以城鄉(xiāng)結(jié)合部這一區(qū)域的醫(yī)療保障事業(yè)就亟待解決。（2）城鄉(xiāng)結(jié)合部居民的經(jīng)濟(jì)水平?jīng)Q定的。他們居住在城市邊緣，而且其中很大一部分是農(nóng)民工，他們的收入來源單一，且收入總量少。而且當(dāng)前藥價高，醫(yī)院收費(fèi)高，他們沒有足夠的能力來支付。因此，當(dāng)下農(nóng)民“看病難，看病貴”的情況越來越普遍，越來越突出。（3）城鄉(xiāng)結(jié)合部居民不重視醫(yī)療保健。很多大病都是由小病惡化過來的，生病很多都是由于不注意預(yù)防與保健。對于這一地區(qū)，本身綜合環(huán)境就不好，不注意預(yù)防更容易誘發(fā)疾病。那么他們很大程度上是沒有得到良好的健康宣傳教育，沒有一般常見病理知識的普及。

醫(yī)療資源匱乏（1）城鄉(xiāng)結(jié)合部醫(yī)療資源少，服務(wù)質(zhì)量不高。在醫(yī)學(xué)上哈特有一個悖論：“哈特反比保健定律”。哈特認(rèn)為，獲得充足的醫(yī)療資源與良好的醫(yī)療服務(wù)與服務(wù)人群成反向變化的趨勢，也就是人們對醫(yī)療的服務(wù)要求越高，醫(yī)療資源就越少，服務(wù)質(zhì)量也就不高。城鄉(xiāng)結(jié)合部醫(yī)療設(shè)施齊全的醫(yī)療機(jī)構(gòu)很少，大型的醫(yī)院幾乎沒有，只有一些門診、私人診所和農(nóng)村衛(wèi)生室，而且普遍服務(wù)水平和服務(wù)能力不高。荊州城區(qū)的社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心就有9個，衛(wèi)生服務(wù)站有29個，覆蓋率達(dá)100％，醫(yī)生有188人，護(hù)士有162人。而在全市農(nóng)村2936個行政村中，農(nóng)村衛(wèi)生院只有102家，荊州區(qū)城鄉(xiāng)結(jié)合部25個行政村平均只有25名醫(yī)生和25名護(hù)士。（2）城鄉(xiāng)結(jié)合部醫(yī)療基礎(chǔ)設(shè)施落后。城鄉(xiāng)結(jié)合部的一些門診，私人診所和農(nóng)村衛(wèi)生院，主要體現(xiàn)在醫(yī)療用房嚴(yán)重不足和醫(yī)療設(shè)備陳舊落后，有很多目前還沒有配備B超，心電圖機(jī)、血球計數(shù)儀、洗胃機(jī)、尿十項分析儀等基本的醫(yī)療設(shè)備，而且很多都已陳舊過期。再就是醫(yī)療用房嚴(yán)重不足，1所衛(wèi)生院只有750平方米，2所只有800平方米，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足業(yè)務(wù)發(fā)展的需要。（3）人員專業(yè)知識水平不高，結(jié)構(gòu)不合理，整體素質(zhì)不高。據(jù)統(tǒng)計，全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院441名衛(wèi)生技術(shù)人員中本科學(xué)歷5人，占11．1％，大專85人，占19．27％，高中及以下172人，占39％。可以看出。中高級衛(wèi)生醫(yī)護(hù)人員缺乏，醫(yī)療質(zhì)量難以保證，那么就會拖后醫(yī)療服務(wù)的水平。

努力破除城鄉(xiāng)二元體制，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化城鄉(xiāng)二元體制從最開始就使城市與農(nóng)村獲得的醫(yī)療資源不平等，破除城鄉(xiāng)二元體制，縮小城鄉(xiāng)結(jié)合部與城市的差距，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，讓農(nóng)村居民也能享受到與城市平等的醫(yī)療保障。構(gòu)建農(nóng)村新型三級服務(wù)網(wǎng)絡(luò)農(nóng)村三級服務(wù)網(wǎng)絡(luò)是一市縣級醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)為龍頭，一鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院為主體，以村衛(wèi)生室為基礎(chǔ)，加大市縣級大型醫(yī)院對鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)療的對口扶持與支援，用堅實的技術(shù)與醫(yī)療支持，提高醫(yī)療服務(wù)水平。制定相關(guān)政策完善農(nóng)民工的醫(yī)療保障體系農(nóng)民工的醫(yī)療保障體系在宏觀上屬于農(nóng)村醫(yī)療保障體系，首先要完善農(nóng)村醫(yī)療保障體系建設(shè)，實現(xiàn)地域之間農(nóng)民工看病服務(wù)均等化、一體化，建立統(tǒng)一的賬戶信息，讓異地農(nóng)民也可以享受農(nóng)村醫(yī)療。加強(qiáng)政府對城鄉(xiāng)結(jié)合部的重視與管理程度。（1）加大政府對城鄉(xiāng)結(jié)合部醫(yī)療保障事業(yè)的投入。政府的投入與支持將會是一個強(qiáng)有力的動力，會有力地推動醫(yī)療保障事業(yè)的發(fā)展。充足的資金支持會使其有足夠的資金更換和引進(jìn)先進(jìn)的醫(yī)療設(shè)備，從硬件上提高其服務(wù)能力。政府政策的傾向與支持會創(chuàng)造更多更有利的條件來促進(jìn)醫(yī)療保障事業(yè)的發(fā)展。（2）加強(qiáng)政府對城鄉(xiāng)結(jié)合部環(huán)境的專項整治力度。城鄉(xiāng)結(jié)合部是城市化進(jìn)程中環(huán)境污染的承擔(dān)者，對城市的發(fā)展起到了一個緩解的作用。同時又是城市擴(kuò)張的地帶，各建筑用地遍布。那么如果政府對其有個良好的規(guī)劃與整治，這就會對居民的健康居住環(huán)境產(chǎn)生了一個很好的影響。3．提高城鄉(xiāng)結(jié)合部醫(yī)療主體的服務(wù)水平（1）增加城鄉(xiāng)結(jié)合部的醫(yī)療資源，改善與引進(jìn)先進(jìn)的設(shè)備?？茖W(xué)合理地布局醫(yī)療網(wǎng)點，提高其覆蓋率，擴(kuò)大其服務(wù)范圍，滿足居民即時看病的需求，減少看病的路途時間的耗費(fèi)，提高醫(yī)療服務(wù)效率。及時進(jìn)行設(shè)備更新，淘汰過期與損壞的設(shè)備，滿足病人各方面的要求，有效提高服務(wù)水平與能力。（2）大力培養(yǎng)醫(yī)療技術(shù)人才，從隊伍建設(shè)上提高整體的醫(yī)療技術(shù)水平。加強(qiáng)對現(xiàn)有醫(yī)療人員的培訓(xùn)，使其適應(yīng)不斷變化發(fā)展的需要，同時不斷引進(jìn)高技術(shù)水平人才，帶動當(dāng)?shù)蒯t(yī)療服務(wù)技術(shù)水準(zhǔn)。同時特別要加大對各衛(wèi)生院、村衛(wèi)生室醫(yī)療人員的引進(jìn)與支持，比如可以實施退休補(bǔ)貼、養(yǎng)老金保障等措施，吸引人才。（3）實行衛(wèi)生院改革，積極探索改革新模式。以往的衛(wèi)生院服務(wù)能力低，不能滿足人們的需求。在運(yùn)行機(jī)制上，各地可以結(jié)合實際，選擇不同的改革形式，試行合作經(jīng)營、租賃及委托經(jīng)營等國有民營的多種實現(xiàn)形式。［3］這樣的創(chuàng)新機(jī)制可以帶來活力和適當(dāng)競爭，映入績效機(jī)制，促使其提高醫(yī)療服務(wù)水平。完善國家相關(guān)政策，加大政府投入，提高醫(yī)療服務(wù)水平，是解決城鄉(xiāng)結(jié)合部醫(yī)療問題的前提和基礎(chǔ)。而普及宣傳與生活密切相關(guān)的基本醫(yī)療知識，讓城鄉(xiāng)結(jié)合部居民對各疾病的產(chǎn)生與發(fā)展有個清晰的認(rèn)識，各相關(guān)醫(yī)療單位機(jī)構(gòu)要多次深入城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)開展醫(yī)療預(yù)防與保健知識的宣傳，提高居民的防病意識。

篇2

論文摘要:實施新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度是一種行政指導(dǎo)行為。從總體看，新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的運(yùn)行效果良好。宣傳深度不夠和農(nóng)民自我保健、互助共濟(jì)意識較弱等因素制約著農(nóng)民參與這一制度的積極性;制度設(shè)計不夠完善影響了農(nóng)民的受益面和受益水平。實現(xiàn)制度創(chuàng)新、加強(qiáng)宣傳力度、提高管理效率和建立系統(tǒng)的行政監(jiān)督是完善新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的合理路徑選擇。

新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度是由政府組織、引導(dǎo)和支持，農(nóng)民自愿參加，個人、集體和政府多方籌資，以大病醫(yī)療統(tǒng)籌為主要內(nèi)容的農(nóng)民醫(yī)療互助共濟(jì)制度。從行政法視角對這一制度進(jìn)行梳理，了解這一制度的實施現(xiàn)狀、成功經(jīng)驗及存在的問題，為不斷完善新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度提供決策依據(jù)，對這項惠及8億多農(nóng)民的制度的健康發(fā)展具有重要意義。

1制度設(shè)計:對浙江某村的解讀從2003下半年開始，我國在全國30個省市選擇了300多個縣進(jìn)行新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度試點。浙江某村在這一背景下于2004年5、6月份開始建立并于2004年7月1日開始實施新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。

1.1參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的對象。除已參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度的人員外，其他本村在冊農(nóng)業(yè)人口均可以參加新型農(nóng)村醫(yī)療。對符合上述條件的人員，已參加了商業(yè)保險，也可以參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療。

1.2基金的籌集標(biāo)準(zhǔn)。每人每年40元的新型合作醫(yī)療基金由縣級市財政、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政和村集體經(jīng)濟(jì)和農(nóng)民個人四方籌集?？h級市財政、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政按實際參加人數(shù)給予每人每年20元支助;村集體經(jīng)濟(jì)按實際參加人數(shù)給予每人每年5元支助;參加合作醫(yī)療的人員均以整戶為單位每人每年繳納巧元。敬老院在院老人、五保戶及享受最低生活保障的農(nóng)民其個人繳費(fèi)部分由縣級市財政和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政各分擔(dān)10元;殘疾人其個人繳費(fèi)部分由縣級市殘疾人聯(lián)合會負(fù)責(zé)解決。

1.3基金遵循公開、透明的管理原則。市農(nóng)醫(yī)辦定期結(jié)清合作醫(yī)療基金收支帳目，列出詳細(xì)清單并發(fā)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府農(nóng)醫(yī)辦負(fù)責(zé)在該村村務(wù)公開欄上公布。

1.4醫(yī)療補(bǔ)助的比例。參加新型合作醫(yī)療的人員，在市內(nèi)醫(yī)保定點醫(yī)療機(jī)構(gòu)住院所花費(fèi)的醫(yī)療費(fèi)用(符合補(bǔ)助規(guī)定范圍內(nèi)的)按下列標(biāo)準(zhǔn)，以分段計算的辦法予以補(bǔ)助:500元(含500元)以下的部分不予補(bǔ)助;501一3000元的部分，可補(bǔ)助20%;3001一6000元的部分，可補(bǔ)助30%;6001一10000元的部分，可補(bǔ)助40%;10001元以上的部分，可補(bǔ)助50%。在臨安以外醫(yī)保定點醫(yī)院診治的，則按上述標(biāo)準(zhǔn)的%%進(jìn)行補(bǔ)助。多次住院可以累計。最高補(bǔ)助金額為20000元。

1.5門診藥費(fèi)的報銷。參加合作醫(yī)療的人員，在醫(yī)保定點的鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院就診時，其藥費(fèi)(自費(fèi)藥品除外)可當(dāng)場結(jié)報10%。此部分費(fèi)用不再列人上述分段補(bǔ)助范圍進(jìn)行補(bǔ)助。

1.6辦理醫(yī)療費(fèi)補(bǔ)助的手續(xù)。在結(jié)算周期內(nèi)(結(jié)算周期為一年)發(fā)生符合規(guī)定可補(bǔ)助的醫(yī)療費(fèi)用，將診治醫(yī)院原始發(fā)票(包括費(fèi)用明細(xì)帳單、藥品匯總清單)、病歷、合作醫(yī)療證、本人身份證送至鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府農(nóng)醫(yī)辦，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府農(nóng)醫(yī)辦代其辦理。

2實施情況:以對浙江某村的分析

2.1成績分析。

2.1.1農(nóng)民參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療的熱情很高。該村1504人，總參保人數(shù)為1397人，參保率為93%。

2.1.2該村已享受到新型農(nóng)村合作醫(yī)療補(bǔ)償?shù)霓r(nóng)民占了較大比重。從2004年7月l日至12月31日，該村已有14戶農(nóng)民報銷過醫(yī)藥費(fèi)，累計報銷總額25892.11元。

2.1.3農(nóng)民群眾表現(xiàn)出了很高的熱情。在詢問農(nóng)戶“你對這項工作的滿意程度如何?”時，回答“滿意”的占77%，回答“基本滿意”的占19%，回答“不滿意”的僅占4%。95%的被調(diào)查農(nóng)戶表示“明年還要參加”，只有0.2%的農(nóng)戶表示“明年肯定不參加”。

2.2問題分析。

2.2.1宣傳深度不夠制約農(nóng)民參保率。農(nóng)民對于新型合作醫(yī)療制度的認(rèn)識還比較模糊，對涉及切身利益的規(guī)定和制度把握不準(zhǔn)。調(diào)查結(jié)果顯示，只有46%的農(nóng)戶知道“醫(yī)藥費(fèi)報銷所需要的手續(xù)”，20.8%的農(nóng)戶則根本不知道。70%的農(nóng)戶回答“有點清楚”或“不清楚”“報銷的醫(yī)藥費(fèi)金額是怎樣計算的”。門診和住院報銷的比例的區(qū)別造成農(nóng)民對合作醫(yī)療報銷的期望值與實際報銷額之間產(chǎn)生了出乎想象的差距;還有的農(nóng)民擔(dān)心參保后生病住院不能按章兌現(xiàn)補(bǔ)償，擔(dān)心資金被挪用，這都降低了參保率。

2.2.2制度設(shè)計不夠完善，影響了農(nóng)民的受益面和受益水平。農(nóng)民反映較多的有四個方面問題:一是報銷比例偏低。補(bǔ)償少，農(nóng)民自己承擔(dān)的費(fèi)用還是偏重;二是醫(yī)藥費(fèi)報銷的起付線、封頂線制定不科學(xué)。起付線定得太高，農(nóng)民擔(dān)心小病不受益，影響農(nóng)民的參保積極性，封頂線定得太低，農(nóng)民擔(dān)憂大病無保障，不能從根本上解決問題;三是報銷手續(xù)太繁雜。特別是轉(zhuǎn)院的需要經(jīng)過層層環(huán)節(jié)，農(nóng)民意見較多;四是關(guān)于定點醫(yī)院的規(guī)定限制了農(nóng)民選擇醫(yī)院的權(quán)利，不利于各醫(yī)療單位醫(yī)療水平和服務(wù)質(zhì)量的提高。

2.2.3定點合作醫(yī)療機(jī)構(gòu)的藥品價格高于市場藥店，農(nóng)民反映較為強(qiáng)烈。當(dāng)前農(nóng)村醫(yī)療費(fèi)用中，藥品費(fèi)用一般占到75%一85%。定點醫(yī)院相當(dāng)一部分藥品價格大大高于市場藥店。參保農(nóng)戶發(fā)生的藥品費(fèi)用在獲得合作醫(yī)療報銷后，仍高于藥店零售價格，在一定程度上影響了農(nóng)民參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療的積極性。

3思考和建議:加強(qiáng)行政監(jiān)督，建立制度的良性循環(huán)機(jī)制

3.1加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化宣傳教育工作。要統(tǒng)一思想，加強(qiáng)對農(nóng)村合作醫(yī)療的組織領(lǐng)導(dǎo)和宣傳教育工作。新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度是一項涉及千家萬戶、維系億萬農(nóng)民的民心工程，能否真正受到人民群眾歡迎，能否具有較強(qiáng)的生命力，關(guān)鍵是我們的工作能否得到群眾的認(rèn)可和信任。要面向社會宣傳，擴(kuò)大社會各界對農(nóng)村新型合作醫(yī)療的認(rèn)知度，鼓勵社會捐獻(xiàn)、多方籌集資金。

3.2完善制度設(shè)計，實現(xiàn)制度創(chuàng)新。要及時深入了解和分析農(nóng)民對新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度存在的疑慮和意見，及時吸收合理的要求和建議，完善制度設(shè)計。要擴(kuò)大門診的報銷范圍，調(diào)動農(nóng)民參保積極性。在已掌握一定信息資料的基礎(chǔ)上，通過分析研究，及時調(diào)整補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，以提高農(nóng)民受益程度;要逐步降低并有效控制定點醫(yī)療機(jī)構(gòu)的藥品價格，最大限度降低藥價。加強(qiáng)醫(yī)務(wù)人員的職業(yè)道德教育，杜絕人情方、大處方及重復(fù)檢查等，切實減輕農(nóng)民醫(yī)療負(fù)擔(dān);要因地制宜對婦女及兒童等農(nóng)村特定群體提供幫助，對一些農(nóng)村常見的婦女病檢查與治療、分娩等制定一些特殊的照顧政策。對當(dāng)年沒有發(fā)生醫(yī)療費(fèi)的農(nóng)戶提供免費(fèi)體檢。

篇3

  　論文摘要:大力發(fā)展農(nóng)村社會保障是解決“三農(nóng)”問題、實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展及經(jīng)濟(jì)和社會協(xié)調(diào)發(fā)展的一個重要途徑。本文針時當(dāng)前農(nóng)村社會保陣中存在的主要問題，提出了相應(yīng)的對策措施，只有這樣，才能不斷完善農(nóng)村社會保障制度，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障一體化。

    一、當(dāng)前農(nóng)村社會保障存在的問題

    (一)農(nóng)民自我保障的觀念淡薄，大多數(shù)的農(nóng)民還指望家庭和土地養(yǎng)老，年輕力壯時掙點錢浪費(fèi)在埋葬老人、給兒子娶媳婦等事情上，遇到天災(zāi)人禍或者自己老了生活卻沒有辦法。

    (二)城市和農(nóng)村社會保障體系二元化，農(nóng)社村會保障水平低、覆蓋面小。城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)和社會的二元結(jié)構(gòu)，決定了城鄉(xiāng)社會保障體系也必然是二元性的。從總體上來看，城鎮(zhèn)已初步建立起水平較高且完整的社會保障體系，養(yǎng)老保險金已基本實現(xiàn)了社會統(tǒng)籌，建立了國家、企業(yè)和個人共同負(fù)擔(dān)的基金模式，醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險以及女職工生育保險，都在原有的制度上進(jìn)行了改革和逐步完善。而在廣大的農(nóng)村，仍然是以國家救濟(jì)和鄉(xiāng)村集體辦福利事業(yè)為主的社會保障，除養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險進(jìn)行了改革試點以外，其他保險項目基本上沒有建立起來。無論是優(yōu)撫、“五?！?，還是救災(zāi)、救濟(jì)，者提以特定的農(nóng)民為對象的，數(shù)量也很少，大多數(shù)農(nóng)民并沒有享受社會保障。這種非均衡的二元保障政策，直接造成城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村人口在社會保障資源享用與權(quán)利分配過程中的不平等，農(nóng)民往往在醫(yī)療、教育和就業(yè)保障方面遭遇排斥和擠壓，無法分享到應(yīng)有待遇，致使農(nóng)村社會保障的發(fā)生體系不健全，保障水平低層次。

    (三)農(nóng)村最低生活保障制度建設(shè)緩慢，農(nóng)民的最低生活保障嚴(yán)重依賴于土地。據(jù)統(tǒng)計，目前我國有2610萬農(nóng)村人口年人均收入不足668元，4977萬農(nóng)村人口年人均收入不足924元，他們處于絕對貧困線與相對貧困線水平。近年來，國家對農(nóng)村特困群體的救助主要是采取季節(jié)性救助，各地也根據(jù)實際，開展了農(nóng)村特困群體定期定量補(bǔ)助及臨時困難補(bǔ)助等辦法，使得部分農(nóng)村特困群體生活有了一定的保障。但由于補(bǔ)助面不寬，補(bǔ)助金額有限，對特別困難的農(nóng)村家庭只能是杯水車薪。1994年開始，民政部在山東、廣東、江蘇、上海、廣西、山西等地進(jìn)行了建立農(nóng)村最低生活保障體系的試點工作，然而由于農(nóng)民實際收人難以確定，在試點工作中遇到種種問題，致使農(nóng)村最低生活保障制度建設(shè)緩慢。在這種情況下，農(nóng)民只得依賴土地獲得最低生活保障，而這種土地保障只能發(fā)揮低水平的保障功能。

    (四)農(nóng)村養(yǎng)老保障的社會互濟(jì)性低、保障能力弱。目前我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的資金籌集采取以農(nóng)民個人繳納為主、集體為輔、國家投入為補(bǔ)充的形式。這使國家和集體所承擔(dān)的社會責(zé)任過小，不僅造成了資金來源的不足，降低了保障標(biāo)準(zhǔn)，而且也影響了廣大農(nóng)民參保的積極性。同時，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險是以交費(fèi)的方式籌集資金，并且由農(nóng)民根據(jù)自己的繳費(fèi)能力和保障需求自主選擇繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，在實際開辦過程中，大部分農(nóng)民由于采納了最低標(biāo)準(zhǔn)，受益期時領(lǐng)取的養(yǎng)老金過低，不能有效地保障老年生活。而自由交費(fèi)原則，使養(yǎng)老保障制度缺乏約束力和強(qiáng)制力，農(nóng)戶參保行為上普遍存在逆向選擇。許多農(nóng)戶出于自利的動機(jī)而選擇不交費(fèi)，導(dǎo)致基金規(guī)模和覆蓋人群無法擴(kuò)大。人均領(lǐng)取年養(yǎng)老金極少，投保農(nóng)民受益很少，很難起到養(yǎng)老保障作用。

    (五)農(nóng)村合作醫(yī)療的可持續(xù)發(fā)展面臨困境。新型農(nóng)村合作醫(yī)療的推行，使農(nóng)民看病可以報銷，增強(qiáng)了農(nóng)民抵御大病風(fēng)險的能力，深受農(nóng)民群眾的歡迎。但是隨著農(nóng)民參加合作醫(yī)療后醫(yī)療需求的釋放和增長，合作醫(yī)療的可持續(xù)發(fā)展面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。主要表現(xiàn)在:合作醫(yī)療的籌資標(biāo)淮低，不能有效減輕農(nóng)民的疾病負(fù)擔(dān)。國家規(guī)定的合作醫(yī)療標(biāo)準(zhǔn)是，中央財政補(bǔ)10元，地方財政補(bǔ)10元，個人交10元，每人年籌資30元。由于籌資水平過低，基金有限，受益面大，補(bǔ)助額度小。目前的合作醫(yī)療能夠為病人提供部分資金幫助，但還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能解決農(nóng)民因病致貧、因病返貧的問題;合作醫(yī)療資金的相又婦意定性與群眾不斷增加的醫(yī)療服務(wù)需求呈現(xiàn)出不適應(yīng)性。從各試點縣看，在資金總額不變、住院人次和費(fèi)用不斷增加的情形下，要保持補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的穩(wěn)定性、連續(xù)性，必然面臨資金透支的風(fēng)險。要規(guī)避風(fēng)險唯有降低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，這又勢必造成補(bǔ)償強(qiáng)度大起大落的問題。基層定點醫(yī)療機(jī)構(gòu)服務(wù)能力薄弱，無法應(yīng)對和滿足農(nóng)民的醫(yī)療服務(wù)需求。同時推行醫(yī)療合作各部門政策存在矛盾。比如，對于農(nóng)村合作醫(yī)療的資金來源，各職能部門的觀點不一，民政部規(guī)定，為了建立合作醫(yī)療制度，地方政府可以向農(nóng)民收取一定的費(fèi)用。然而，在農(nóng)業(yè)部等五部委頒布的《減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)條例》中，“合作醫(yī)療”項目被視為“交費(fèi)”項目，列為“農(nóng)民負(fù)擔(dān)”不應(yīng)當(dāng)征收。這一政策與中央政府支持發(fā)展合作醫(yī)療的政策相沖突，致使許多地方放棄合作醫(yī)療制度的重建。

    二、完善農(nóng)村社會保障的對策

    從當(dāng)前的情況看，廣大農(nóng)民群眾的基本要求和愿望是實現(xiàn)“生有所靠、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)”。當(dāng)前在農(nóng)村社會保障各項制度建設(shè)中，應(yīng)重點加強(qiáng)最低生活保障制度、醫(yī)療保險制度和養(yǎng)老保險制度建設(shè)。

    (一)增強(qiáng)社會保障意識。突破思想障礙，統(tǒng)一思想認(rèn)識，更新觀念，增強(qiáng)廣大農(nóng)村干部與居民的社會保障意識是健全和完善農(nóng)村社會保障制度的前提條件。

    通過宜傳教育，使廣大農(nóng)民認(rèn)識到發(fā)展社會保障事業(yè)既是社會主義優(yōu)越j(luò)險的體現(xiàn)，又是社會主義市場經(jīng)濟(jì)的必然需求。認(rèn)識到由低層次的家庭自我保障進(jìn)而轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣Ｕ鲜巧鐣l(fā)展的歷史必然。認(rèn)識到隨著社會的發(fā)展，農(nóng)村社會保障資金在今后將主要不是依靠國家財政撥款，而是按權(quán)利與義務(wù)對等、效率與公平兼顧的原則，由社區(qū)積累和個人投保為主來籌集保障資金，克服“等、靠、要”的依賴思想，增強(qiáng)自我保障意識。具體宣傳發(fā)動時，可以從以下三點做到:一抓住典型并以多種方式宣傳農(nóng)民受益事例。二要通過補(bǔ)償公示來宣傳，特別在村一級要定期向農(nóng)民公布補(bǔ)償兌現(xiàn)情況。三要通過農(nóng)民喜聞樂見的形式來宣傳醫(yī)保政策(如:參保辦法、參保人的權(quán)利義務(wù)、審核結(jié)算流程等)。通過宣傳能夠使醫(yī)保各項規(guī)定家喻戶曉，提高農(nóng)民的自我保健意識和互助共濟(jì)意識，打消各種顧慮，提高參加新農(nóng)醫(yī)的自覺性和主動性。

    (二)建立農(nóng)村最低生活保障制度。讓農(nóng)民與城市居民一樣實行低保制度既是農(nóng)民的迫切要求，也是新農(nóng)村建設(shè)的當(dāng)務(wù)之急。建設(shè)農(nóng)村最低生活保障制度，需要注意兩個問題:科學(xué)確定最低生活保障線標(biāo)淮。確定最低生活保障線標(biāo)準(zhǔn)需考慮維持農(nóng)民基本生活物質(zhì)需要、當(dāng)?shù)厝司鶉裆a(chǎn)總值、農(nóng)民人均純收人、地方財政和鄉(xiāng)村集體承受能力以及物價上漲等因素，合理界定最低生活保障對象。農(nóng)村最低生活保障對象大體上包括因缺少勞力、低收人造成生活困難的家庭，因災(zāi)、因病及殘疾致貧的家庭，無勞動能力、無生活來源及無法定撫養(yǎng)人的老年人、未成年人、殘疾人等。另外對于在城市化過程中，一次性出讓土地的農(nóng)民和失地農(nóng)民，首先應(yīng)該提供最低生活保障。因為在城市化進(jìn)程中，很多農(nóng)民因為國家基礎(chǔ)建設(shè)的需要失去了土地，而土地作為農(nóng)民唯一的社會保障載體，一旦失去，將無所依靠，因而應(yīng)給予他們最低生活保障。按照國家有關(guān)規(guī)定，已經(jīng)進(jìn)城落戶并將土地一次性出讓的農(nóng)民，已經(jīng)屬于城鎮(zhèn)居民，而且在失業(yè)期間不會有任何經(jīng)濟(jì)來源，應(yīng)該將他們納入低保范圍，享受最低生活保障。對于還未進(jìn)城落戶的失地農(nóng)民，他們的情況比已經(jīng)進(jìn)城落戶的農(nóng)民還差，真正屬于“種田無地，上班無崗”，更應(yīng)該享受最低生活保障，由地方財政解決他們的低保收入來源。

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 關(guān)鍵詞：農(nóng)民工；社會養(yǎng)老保險；城鎮(zhèn)化

 一、引言

 農(nóng)民工是從農(nóng)民中率先分化出來，與土地保持著一定經(jīng)濟(jì)聯(lián)系、從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營、以工資收入為基本生活來源，并具有非城鎮(zhèn)居民身份的非農(nóng)化從業(yè)人員，是我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中形成的特殊社會群體。從人員構(gòu)成來看，目前我國的農(nóng)民工主要包括進(jìn)城農(nóng)民工和鄉(xiāng)鎮(zhèn) 企業(yè) 職工。其中，進(jìn)城農(nóng)民工約8600萬人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工約12800萬人。

  二、建立適合農(nóng)民工特點的社會養(yǎng)老保險制度的必要性

 （一）建立和諧社會的重要舉措

 建立農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險制度，是提高城鎮(zhèn)化水平，轉(zhuǎn)移農(nóng)村人口，優(yōu)化城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)良性循環(huán)和社會協(xié)調(diào)發(fā)展的重要制度保證，是推進(jìn)城鄉(xiāng)先進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展的重大舉措。以 現(xiàn)代 社會保險制度代替?zhèn)鹘y(tǒng)的土地保障，解決農(nóng)民工的后顧之憂，有助于城鄉(xiāng)精神文明建設(shè)和城鄉(xiāng)社會穩(wěn)定，是先進(jìn)文化發(fā)展的必然方向。根據(jù)農(nóng)民工亦工亦農(nóng)、工作流動性大、收入不穩(wěn)定且偏低等特點，創(chuàng)造性的建立適合農(nóng)民工特點的社會保險制度，將農(nóng)民工納入社會保障體系，是最大限度的維護(hù)農(nóng)民工合法權(quán)益，滿足農(nóng)民工利益要求的具體體現(xiàn)。與此同時，建立農(nóng)民工社會保險制度，也是建立公平市場競爭環(huán)境的內(nèi)在要求。

 （二）推進(jìn)城鎮(zhèn)化的需要

 在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，農(nóng)民工開始放棄農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動，主要依靠工薪收入生活，一些人也不再具備從事農(nóng)業(yè)勞動的意識和技能。

 據(jù)王奮宇等人對北京、珠海、無錫三個城市農(nóng)村流動人口即農(nóng)民工的典型調(diào)查顯示：已經(jīng)有19％的農(nóng)民工沒有土地，完全放棄了對土地的依存；有46.8％的農(nóng)民工即使沒有失去土地承包權(quán)也會繼續(xù)在外務(wù)工，也準(zhǔn)備放棄對土地的依存；16.5％的農(nóng)民工處于不確定狀態(tài)，只有17.7％的農(nóng)民工會選擇回家務(wù)農(nóng)。這就說明，有近70％的農(nóng)民工已經(jīng)做出了城鎮(zhèn)化選擇，若為其提供社會保障或提供一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，做出城鎮(zhèn)化選擇的比例還會大幅度提高。

 正由于農(nóng)民工沒有納入社會保險體系，在面臨失業(yè)、工傷、疾病、年老喪失勞工能力等問題時，沒有任何社會保障的農(nóng)民工往往只能自找出路或被迫重新從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，加重農(nóng)村失業(yè)和其他社會問題，并延緩城鎮(zhèn)化進(jìn)程。因此，將土地保障作為農(nóng)民工的最后避難所，已面臨各方面挑戰(zhàn)，而建立農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險制度，則是推進(jìn)城鎮(zhèn)化最重要的制度保證，也是順應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢的戰(zhàn)略舉措。

 （三）從根本上解決“三農(nóng)問題”的需要

 從土地的承載能力及農(nóng)村各項事業(yè)的發(fā)展角度而言，我國現(xiàn)有農(nóng)村土地難以為包括現(xiàn)有農(nóng)民工在內(nèi)的所有農(nóng)村人口提供良好的保障，甚至無法保障全體農(nóng)村人口的溫飽問題。實施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，減少農(nóng)民，使大批農(nóng)村勞動力主動放棄土地這一根本依托而走進(jìn)城鎮(zhèn)、走進(jìn)工廠，通過建立適合農(nóng)民工特點的社會養(yǎng)老保險制度，促進(jìn)農(nóng)民工率先完成從傳統(tǒng)土地保障到現(xiàn)代社會保障的過度，解決農(nóng)民工的后顧之憂，有利于加快城鎮(zhèn)化和農(nóng)村現(xiàn)代化進(jìn)程，為有效解決“三農(nóng)問題”創(chuàng)造寬松的環(huán)境。

 （四）經(jīng)濟(jì)條件基本成熟

 農(nóng)民工一般有相對穩(wěn)定和高于農(nóng)業(yè)人口的工薪收入，具備了建立社會養(yǎng)老保險制度的經(jīng)濟(jì)可能性。而且，進(jìn)城農(nóng)民工與其建立勞動關(guān)系的企事業(yè)單位一般都已經(jīng)納入城鎮(zhèn)社會保障體系，對社會保險有較高的認(rèn)識。

 從鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)看，經(jīng)過二十多年的發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)已經(jīng)是“三分天下有其一”，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在具備了一定實力后，也已著手考慮職工福利與保障問題，根據(jù)本地、本企業(yè)的實際制定了一些具體的保障措施，如對本企業(yè)職工建房、看病、子女上學(xué)等給予了一定數(shù)額的補(bǔ)助；對于在本企業(yè)工作達(dá)到一定年限，進(jìn)入退休年齡的職工一次性或分月發(fā)放一定數(shù)額的退休金，或由企業(yè)出資為職工購買一定標(biāo)準(zhǔn)的商業(yè)養(yǎng)老保險，等等。這些措施對于保障本企業(yè)職工及其家庭的生活起到了較好的作用，然而由于其主要是在企業(yè)的范圍內(nèi)，因而只能稱為企業(yè)福利，而非社會保險。但這些現(xiàn)象說明，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)已經(jīng)具備建立社會保險制度的基本條件和愿望。缺少的是社會保險的制度安排，而將鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工納入社會保險體系，將給鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建立社會保險制度提供一個 歷史 性的機(jī)遇，也可以為其實施產(chǎn)權(quán)制度等改革創(chuàng)造寬松的環(huán)境。

 （五）政府的基本職責(zé)

 目前，我國政府的工作重點已經(jīng)開始由經(jīng)濟(jì)建設(shè)轉(zhuǎn)向以社會保障制度為核心的制度建設(shè)。制度建設(shè)，特別是我國的社會保障制度建設(shè)，受到黨和國家的高度重視，引起社會各個層面的密切關(guān)注，僅財政投入每年就達(dá)到數(shù)百億元（2001年為508億元）。但這是政府沒有及時承擔(dān)起社會保障制度建設(shè)責(zé)任而不得不承擔(dān)財政責(zé)任的必然結(jié)果。農(nóng)民工處于城鎮(zhèn)化的最前沿，為農(nóng)民工建立社會保險制度成本越早越低，若等到農(nóng)民工成為我國城鎮(zhèn)人口主體再建立社會保險（2012年農(nóng)民工可能達(dá)到1.6億人），其社會保險制度成本將更高。

三、完善農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險制度的安排

 （一）出臺有關(guān)強(qiáng)制農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險的 法律 法規(guī)

 把農(nóng)民工真正納入社會養(yǎng)老保險體系，必須通過立法來強(qiáng)制執(zhí)行。同時，還應(yīng)出臺相關(guān)限制或取消農(nóng)民工退保的政策。當(dāng)農(nóng)民工離開參保地返鄉(xiāng)時，本人社會養(yǎng)老保險關(guān)系無法轉(zhuǎn)移的，暫時封存其個人賬戶，保留其保險關(guān)系，待其達(dá)到最低領(lǐng)取養(yǎng)老金年齡時，其戶籍所在地實行 農(nóng)村 社會養(yǎng)老保險的，賬戶余額及對應(yīng)的基礎(chǔ)性養(yǎng)老金權(quán)益和基金轉(zhuǎn)移至本人戶籍所在地。到時仍未建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的，將個人賬戶余額一次性退還本人。

 （三）改革戶籍制度，放松對戶口的管制

 長期以來我國的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的存在，按照戶籍來劃分人與人之間界限，造成了進(jìn)城務(wù)工人員在城市里務(wù)工而不能享有同城鎮(zhèn)職工一樣的養(yǎng)老保險制度。這不利于保護(hù)農(nóng)民工的合法權(quán)益。另一方面，長期的戶籍制度不利于勞動力的流動，不能實現(xiàn)勞動力資源的優(yōu)化配置，阻礙 經(jīng)濟(jì) 發(fā)展 。要實現(xiàn)由“農(nóng)民”身份向“市民”身份的轉(zhuǎn)變，進(jìn)入城市的門檻應(yīng)該降低，只要進(jìn)城務(wù)工人員在所在城市具備一定的物業(yè)等資產(chǎn)，就可以申請加入所在城區(qū)。

 （三）實施土地?fù)Q保障，適當(dāng)扶持農(nóng)民工就業(yè)和參加社會養(yǎng)老保險

 轉(zhuǎn)讓農(nóng)村土地使用權(quán)的農(nóng)民工，可直接參加養(yǎng)老保險，并根據(jù)農(nóng)村土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的不同形式和收益，折算為5年以上的個人賬戶積累額，促進(jìn)農(nóng)民工從傳統(tǒng)土地保障到養(yǎng)老保險的平穩(wěn)過渡。對土地使用權(quán)置換出的土地?fù)Q保障資金，直接進(jìn)入農(nóng)民工的個人賬戶，既可增加農(nóng)民工養(yǎng)老保險個人賬戶的積累，又可促進(jìn)農(nóng)村土地經(jīng)營規(guī)模的擴(kuò)大、加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

 （四）優(yōu)先發(fā)展醫(yī)療和工傷保險

 城市農(nóng)民工目前最害怕的是生病和受傷?？床≠F、住院貴、工傷沒有醫(yī)療保障是困擾城市農(nóng)民工的大問題。因此，目前城市農(nóng)民工最需要的是醫(yī)療和工傷保險。

 建立和完善城市農(nóng)民工社會保障制度，應(yīng)立足現(xiàn)實需要，分清輕重緩急，優(yōu)先發(fā)展醫(yī)療和工傷保險。要結(jié)合城市農(nóng)民工特點，綜合考慮需要和可能，適當(dāng)調(diào)整現(xiàn)行保障制度，要避免不切實際的大而全，要減輕繳費(fèi)負(fù)擔(dān)，簡化辦理手續(xù)，適當(dāng)降低醫(yī)保起付線標(biāo)準(zhǔn)。 論文 之日前通過的《深圳市勞務(wù)工醫(yī)療保險暫行辦法》就受到了城市農(nóng)民工和用人單位的普遍歡迎。該《辦法》規(guī)定，勞務(wù)工只要每月繳納4元錢，就可既保門診費(fèi)用，又保住院費(fèi)用。這種“低交費(fèi)，廣覆蓋，?；尽钡摹吧钲谀Ｊ健睙o疑值得各地借鑒。

 （五）逐步推進(jìn)，將社會養(yǎng)老保險費(fèi)改為社會養(yǎng)老保險稅

 開征養(yǎng)老保險稅替代現(xiàn)行的繳費(fèi)制度，把養(yǎng)老保險費(fèi)以法定稅賦形式固定下來。征稅的籌集方式是養(yǎng)老保險制度走向法制化的表現(xiàn)，現(xiàn)行的征繳社會養(yǎng)老保險費(fèi)的辦法是行政化工作方式的體現(xiàn)，不是依法治理。

 采取征稅的方式籌資，更具有強(qiáng)制性和規(guī)范性，可以減低管理成本，提高效率。這樣一方面可以增加征收的力度，為社會養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌打下基礎(chǔ)；另一方面社會養(yǎng)老保險費(fèi)以國稅形式征收，便于全國統(tǒng)一管理，有利于實現(xiàn)社會養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌；同時能夠保證 企業(yè) 主組織廣大農(nóng)民工參加社會養(yǎng)老保險，按企業(yè)規(guī)模和招收農(nóng)民工數(shù)量征收養(yǎng)老保險稅，能促使企業(yè)主無條件為農(nóng)民工繳納養(yǎng)老保險費(fèi)，并且做到企業(yè)公平負(fù)擔(dān)，有利于公平競爭，有利于市場經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。

篇5

分級診療制度被認(rèn)為是破解我國“看病難、看病貴”問題的治本之策，是全面深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的關(guān)鍵舉措[1]。伴隨著我國城市公立醫(yī)院改革的深人推進(jìn)，城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，城市流動人口的增加以及社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心（以下簡稱“社區(qū)”）首診、雙向轉(zhuǎn)診等分級診療措施的推開，社區(qū)已經(jīng)成為我國分級診療制度的重要陣地。同時，社區(qū)具有靠近城市優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源的距離優(yōu)勢和外部環(huán)境優(yōu)勢，首先在城市醫(yī)院和社區(qū)實行分級診療制度更具有可行性。因此，探討分級診療制度下社區(qū)環(huán)節(jié)的困境和對策，對我國實行分級診療制度具有重要的現(xiàn)實意義。

1.社區(qū)環(huán)節(jié)的困境

l.1供方困境

1.1.1社區(qū)硬件條件資料顯示:我國2014年末社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心（站）數(shù)量達(dá)到34238個，相比2013年只增加了273個，年增長率(0.8%)遠(yuǎn)小于三級醫(yī)院(9.3%);全國醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)床位數(shù)660.1萬張，醫(yī)院496.1萬張（75.2%),社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心（站）19.6萬張（3.0%)。設(shè)備設(shè)施的配備方面，2013年我國醫(yī)療機(jī)構(gòu)萬元以上設(shè)備數(shù)為4172173臺，社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心（站）為144236臺(3.5%)。

1.1.2診療負(fù)荷2014年社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心醫(yī)師日均擔(dān)負(fù)診療人次為16.1人次，社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站為14.4人次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院為9.5人次，而醫(yī)院的醫(yī)師日均擔(dān)負(fù)診療人次為7.5人次⑴，社區(qū)醫(yī)師診療負(fù)荷是醫(yī)院醫(yī)師診療負(fù)荷的2倍左右。而我國分級診療體系形成的初期，變化最明顯的將是基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)門診量的顯著提高，因此社區(qū)醫(yī)師門診工作負(fù)荷將會繼續(xù)加劇。

1.1.3社區(qū)衛(wèi)生人員我國城鄉(xiāng)每萬名居民需要配備2~3名全科醫(yī)師，因此我國13億多人口則至少需要26萬名全科醫(yī)師數(shù)據(jù)顯示2013年我國全科醫(yī)師總數(shù)為145511人，我國每萬人全科醫(yī)師數(shù)僅為1.07人，缺口數(shù)量很大。在我國培養(yǎng)一名合格的全科醫(yī)師至少需要8年時間，意味著全科醫(yī)師短缺的現(xiàn)象在短時間內(nèi)無法得到改善[5]。就人員質(zhì)量而言，社區(qū)醫(yī)師的學(xué)歷和職稱都偏低。2013年我國社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心衛(wèi)生技術(shù)人員學(xué)歷構(gòu)成以大學(xué)本科以下為主(76.7%),其中大專占41.6%，中專占31.1%;2010年中級及以上職稱的比例為29.4%,2013年中級及以上職稱的比例為27.5%。人員質(zhì)量呈下降趨勢，可能存在人才流失或人才引進(jìn)困難等問題。

1.1.4社區(qū)床位利用2014年，全國醫(yī)院病床使用率為88.0%,社區(qū)病床使用率僅55.6%(2013年為57.0%),相當(dāng)于社區(qū)每10張床位就有4.5張閑置。

1.2政策困境

1.2.1基本藥物制度基本藥物制度實施后，要求政府舉辦的基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)全部配備和使用基本藥物，并且實行零差率銷售，醫(yī)保報銷比例增加，有利于吸引患者到社區(qū)醫(yī)療機(jī)構(gòu)就診。但基本藥物種類有限、不能滿足基層用藥需求，財政補(bǔ)償不到位等都影響了社區(qū)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的功能發(fā)揮,不利于社區(qū)首診制度的實施。

1.2.2醫(yī)療保險制度以醫(yī)療保險制度和醫(yī)療服務(wù)定價拉大不同等級醫(yī)療機(jī)構(gòu)的診療費(fèi)用、起付線及報銷比例的差距，發(fā)揮醫(yī)療保險經(jīng)濟(jì)杠桿作用是國際上流行的約束雙向轉(zhuǎn)診行為、促進(jìn)社區(qū)首診的方式。而我國在引導(dǎo)患者分流過程中沒有充分發(fā)揮醫(yī)療保險的作用。醫(yī)保報銷比例對患者選擇就醫(yī)機(jī)構(gòu)有較大影響，而現(xiàn)行的醫(yī)保報銷比例在各級醫(yī)療機(jī)構(gòu)間區(qū)別甚微，不足以改變患者的就醫(yī)行為。大醫(yī)院和社區(qū)的報銷比例差距過大又會有損醫(yī)療保險制度的公平性。該如何確定不同等級醫(yī)療機(jī)構(gòu)診療費(fèi)用和報銷差距在我國仍存在爭議。

1.2.3全國性政策我國衛(wèi)生資源配置存在較大的城鄉(xiāng)、地區(qū)差距，尤其是缺乏高水平的基層全科醫(yī)師,很難像英國、德國那樣出臺全國性的政策去強(qiáng)制推行社區(qū)醫(yī)師或家庭醫(yī)師首診制正因為缺乏頂層設(shè)計的指導(dǎo)框架，各地在試點分級診療的過程中思路不清晰，政策制度缺乏前瞻性、連續(xù)性以及系統(tǒng)性。

1.2.4人才政策社區(qū)醫(yī)療機(jī)構(gòu)引進(jìn)人才和留住人才的政策支持力度不夠，包括人事制度、養(yǎng)老、醫(yī)療、績效、待遇以及職稱等一系列問題的政策解決辦法依然在摸索中，導(dǎo)致了社區(qū)醫(yī)務(wù)人員的工作積極性不高、新的人才引人困難、現(xiàn)有人才部分流失等現(xiàn)象。

1.3聯(lián)動困境

1.3.1轉(zhuǎn)診一是我國轉(zhuǎn)診標(biāo)準(zhǔn)模糊?？茖W(xué)統(tǒng)一的轉(zhuǎn)診標(biāo)準(zhǔn)是社區(qū)和醫(yī)院之間上下聯(lián)動的關(guān)鍵，如英國明確制定了各類疾病的轉(zhuǎn)診指南，為全科醫(yī)師轉(zhuǎn)診治療患者提供依據(jù)。當(dāng)前我國僅制定了高血壓、糖尿病等少數(shù)疾病的轉(zhuǎn)診標(biāo)準(zhǔn)，更全面的轉(zhuǎn)診標(biāo)準(zhǔn)仍在探索過程中。二是雙向轉(zhuǎn)診認(rèn)可度不高。除了患者持懷疑態(tài)度外，很多大型三級甲等醫(yī)院的醫(yī)務(wù)工作者并不認(rèn)可或知曉雙向轉(zhuǎn)診制度，上下級醫(yī)療機(jī)構(gòu)的醫(yī)師也表現(xiàn)出互相不信任。同時，由于經(jīng)濟(jì)競爭，存在大醫(yī)院不愿意放、社區(qū)醫(yī)院不輕易轉(zhuǎn)等現(xiàn)象。

1.3.2醫(yī)療聯(lián)合體醫(yī)療聯(lián)合體也稱“醫(yī)聯(lián)體”，目前國內(nèi)還沒有統(tǒng)一的醫(yī)聯(lián)體運(yùn)行模式，究竟采用何種運(yùn)行方式仍存在爭議。由于我國醫(yī)療機(jī)構(gòu)在管理上是條塊結(jié)合的，醫(yī)聯(lián)體運(yùn)行的外在阻力較大，優(yōu)化醫(yī)療資源配置的效果不明顯，同時還存在配套政策支撐不具協(xié)同性、群眾對于醫(yī)聯(lián)體缺乏理解和認(rèn)同、區(qū)域衛(wèi)生信息化不完善等問題。其次，醫(yī)聯(lián)體的開展會使部分社區(qū)醫(yī)療機(jī)構(gòu)功能定位模糊，在實質(zhì)上成為了大醫(yī)院的門診部，沒有很好承擔(dān)公共衛(wèi)生服務(wù)職能。

1.3.3遠(yuǎn)程醫(yī)療當(dāng)前國內(nèi)開展的遠(yuǎn)程會診主要以“一對多”的形式，表現(xiàn)為一家三級醫(yī)院接口多家社區(qū)基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)。由于是一家三級醫(yī)院牽頭，社區(qū)醫(yī)療機(jī)構(gòu)和患者的可選擇性差。遠(yuǎn)程醫(yī)療對社區(qū)基層的硬件條件要求較高，部分社區(qū)醫(yī)療機(jī)構(gòu)未能配備相應(yīng)設(shè)施，影響了遠(yuǎn)程醫(yī)療的普及和功效。同時，遠(yuǎn)程醫(yī)療開展過程中的監(jiān)管機(jī)制有待加強(qiáng)和完善。

1.3.4醫(yī)療信息系統(tǒng)分級診療制度要求不同級別醫(yī)療機(jī)構(gòu)共同解決合理配置衛(wèi)生資源的問題，信息流通順暢是基礎(chǔ)。而我國醫(yī)療機(jī)構(gòu)信息化建設(shè)中存在“建而不用”的問題，各級醫(yī)療機(jī)構(gòu)內(nèi)部基本上都實現(xiàn)信息化管理，但不同醫(yī)療機(jī)構(gòu)間的醫(yī)療服務(wù)信息無法共享，導(dǎo)致重復(fù)醫(yī)療，造成資源浪費(fèi)。

1.4需方困境

1.4.1社區(qū)首診意愿低戴金祥等才武漢市居民社區(qū)首診意愿調(diào)査顯示，“很愿意”和“比較愿意”在社區(qū)首診的占50.5%,“一般'“不大愿意”和“很不愿意”的占49.5%。相關(guān)研究顯示，在對重慶市部分社區(qū)居民的調(diào)査中發(fā)現(xiàn)71.43%的居民因?qū)ι鐓^(qū)認(rèn)同度低而未選擇社區(qū)首診,究其根本是對社區(qū)就醫(yī)環(huán)境及社區(qū)醫(yī)師診療能力的不信任。

1.4.2居民健康素養(yǎng)低中國居民健康素養(yǎng)監(jiān)測報告顯示，2013年我國居民總體健康素養(yǎng)水平為9.48%，其中城市居民為13.80%，比農(nóng)村居民略高，但仍處于低水平。由于健康素養(yǎng)較低，居民患病常無法自行判斷病情大小和輕重緩急，同時又擔(dān)心到社區(qū)治療會被誤診或延誤治療，轉(zhuǎn)而直接去大中型醫(yī)院就診。

1.4.3認(rèn)知不足群眾對于分級診療制度和社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)的功能認(rèn)識不夠，沒有確立“小病進(jìn)社區(qū)，大病進(jìn)醫(yī)院”的觀念與意識，社區(qū)居民往往不走“基層首診”和“雙向轉(zhuǎn)診”渠道。提示有關(guān)部門對分級診療政策的宣傳力度不夠。

1.5配套措施困境

1.5.1醫(yī)師多點執(zhí)業(yè)我國2009年首次提出醫(yī)師多點執(zhí)業(yè)，至今多點執(zhí)業(yè)仍處于觀望和試探狀態(tài)，未形成普遍的執(zhí)業(yè)形態(tài)，多點執(zhí)業(yè)的醫(yī)師面臨工作量大、精力不夠、醫(yī)療糾紛責(zé)任難以界定及績效分配方式不明等問題，同時多點執(zhí)業(yè)可能導(dǎo)致醫(yī)療質(zhì)量下降，帶來公立醫(yī)院管理上的麻煩。開展醫(yī)師多點執(zhí)業(yè)是為了盤活大醫(yī)院優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源，是醫(yī)療資源迅速下沉到社區(qū)的重要措施。北京市試點醫(yī)師多點執(zhí)業(yè)的結(jié)果顯示，辦理多點執(zhí)業(yè)的醫(yī)師中，注冊的第二執(zhí)業(yè)地點40%為民營醫(yī)院，僅僅20%為基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)，表明現(xiàn)行的多點執(zhí)業(yè)政策引導(dǎo)優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源下沉動力不足。

1.5.2醫(yī)療風(fēng)險控制隨著分級診療制度的開展，社區(qū)門診和住院病人數(shù)量將會增多，醫(yī)療風(fēng)險也隨之增加。而醫(yī)聯(lián)體、遠(yuǎn)程醫(yī)療及醫(yī)師多點執(zhí)業(yè)等新形式的出現(xiàn)，也會加大醫(yī)療風(fēng)險的控制難度和復(fù)雜程度。因此，創(chuàng)新醫(yī)療風(fēng)險控制體系顯得十分重要，尤其是要充分發(fā)揮醫(yī)療責(zé)任險的作用。

1.5.3責(zé)任醫(yī)師簽約服務(wù)開展責(zé)任醫(yī)師簽約服務(wù)是建立全科醫(yī)師制度的重要舉措，可以提高社區(qū)首診率，同時能更好發(fā)揮社區(qū)的公共衛(wèi)生服務(wù)功能。然而在實施過程中存在著居民對簽約服務(wù)認(rèn)同度不高，自由就醫(yī)習(xí)慣難以改變，以及與上級醫(yī)院預(yù)約診療、雙向轉(zhuǎn)診通道不夠暢通等問題。

2.對策

2.1加強(qiáng)醫(yī)師多點執(zhí)業(yè)和責(zé)任醫(yī)師簽約服務(wù)試點工作醫(yī)師多點執(zhí)業(yè)、遠(yuǎn)程醫(yī)療和醫(yī)療責(zé)任險是促進(jìn)優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源下沉的重要工具，將醫(yī)師多點執(zhí)業(yè)、遠(yuǎn)程醫(yī)療與醫(yī)療責(zé)任險相結(jié)合有序推進(jìn)，可有效降低醫(yī)務(wù)人員的醫(yī)療風(fēng)險，為優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源下沉創(chuàng)造保障，可緩解社區(qū)全科醫(yī)師不能快速配備的困境；責(zé)任醫(yī)師與居民簽約可建立醫(yī)患之間的信任，把更多患者留在社區(qū)，是建立社區(qū)首診制度的有效途徑；醫(yī)師多點執(zhí)業(yè)和責(zé)任醫(yī)師簽約服務(wù)試點工作必須配備相應(yīng)的人事和薪酬激勵機(jī)制，鼓勵大醫(yī)院退休、有高級職稱的醫(yī)師到社區(qū)執(zhí)業(yè)，達(dá)到優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源下沉的效果。

2.2放大遠(yuǎn)程醫(yī)療的功效

將遠(yuǎn)程醫(yī)療與醫(yī)療信息化平臺整合，建立跨區(qū)域的醫(yī)療信息共享機(jī)制，助力分級診療。同時擴(kuò)大遠(yuǎn)程醫(yī)療兩端醫(yī)療機(jī)構(gòu)的數(shù)量，引人跨區(qū)域或者跨省的競爭機(jī)制，使社區(qū)醫(yī)療機(jī)構(gòu)有更多的優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源選擇。另外，遠(yuǎn)程醫(yī)療的行醫(yī)過程可認(rèn)為是醫(yī)師多點執(zhí)業(yè)的另一種形式，應(yīng)納人醫(yī)師多點執(zhí)業(yè)管理約束機(jī)制的范疇，進(jìn)行有效監(jiān)管。

2.3創(chuàng)新社區(qū)用藥新機(jī)制

在適當(dāng)增加社區(qū)藥品目錄的同時，將藥品種類與醫(yī)師多點執(zhí)業(yè)機(jī)制以及遠(yuǎn)程醫(yī)療相結(jié)合，允許多點執(zhí)業(yè)的醫(yī)師使用其原注冊醫(yī)療機(jī)構(gòu)的藥品目錄，允許社區(qū)患者經(jīng)遠(yuǎn)程醫(yī)療系統(tǒng)診斷后使用診斷機(jī)構(gòu)藥品目錄中的藥品，這樣可增加社區(qū)藥品使用的種類，提高患者的用藥滿意度。

篇6

衛(wèi)生部陳竺部長提出醫(yī)改的主要目標(biāo)是：到2020年建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的基本醫(yī)療衛(wèi)生制度。由此涉及的醫(yī)改包括四個體系的改革革，分別是：

1、公共衛(wèi)生服務(wù)體系；

2、醫(yī)療服務(wù)體系；

3、醫(yī)療保障體系；

4、藥品供應(yīng)保障體系。

未來政府的六個工作重點是：

1、強(qiáng)化政府責(zé)任和投入；

2、加強(qiáng)農(nóng)村和城市社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)；

3、改革醫(yī)院管理體制和運(yùn)行機(jī)制；

4、加快多層次醫(yī)療保障體系建設(shè)；

5、建立國家基本藥物制度；

6、加強(qiáng)衛(wèi)生人才隊伍建設(shè)。同時指出加大對中醫(yī)藥的扶持力度。隨著這些醫(yī)改政策的逐步落實到位，醫(yī)藥終端市場出現(xiàn)井噴式擴(kuò)容。

據(jù)此，2007年以來，業(yè)內(nèi)對此一個粗略的估算認(rèn)為，隨著政府投入的增加，新農(nóng)合將帶來市場新增支付能力約400億元，社區(qū)醫(yī)療市場新增支付能力在500億～2900億元。如果按藥品收入占50%的比例測算，則新農(nóng)合的新增藥品消費(fèi)能力約200億元，社區(qū)醫(yī)療市場的新增藥品消費(fèi)能力約250億～1400億元。

兩廂合計，醫(yī)療市場新增支付能力約為900億～3400億元，由此，藥品市場消費(fèi)擴(kuò)容約450億～1700億元。此外，醫(yī)療需求釋放、就診率提高可能帶來藥品市場增長規(guī)模約1000億～4500億元。這樣，以2006年我國醫(yī)藥制造業(yè)實現(xiàn)銷售收入4700億元計算，新醫(yī)改所帶來的醫(yī)藥市場的擴(kuò)容規(guī)模將比之再增大一倍。

政府加大投入必將使過去被壓制的醫(yī)療衛(wèi)生需求得到逐步釋放。醫(yī)藥行業(yè)將會出現(xiàn)——普藥需求激增，產(chǎn)銷兩旺，效益大漲。

筆者以為，盡管新醫(yī)改政策如何出臺？何時出臺？一直懸而未決，而且出臺的系列配套醫(yī)改政策一定不會全國一刀切，盡管國家目前宏觀政出臺策遲緩，但微觀醫(yī)改政策卻力度明顯加快、加大，最主要的是以下五個方面：

1、醫(yī)藥分開導(dǎo)致的第二終端市場（即零售系統(tǒng)）終端擴(kuò)容。

筆者認(rèn)為公立醫(yī)院如果實行醫(yī)藥收支分開管理，逐步取消"以藥養(yǎng)醫(yī)"機(jī)制，將給醫(yī)藥市場帶來巨大影響。有專家預(yù)測，因此醫(yī)藥市場將擴(kuò)容2000億元。這些擴(kuò)容部分，將使醫(yī)藥零售市場大幅度擴(kuò)容。

2、第三終端（農(nóng)村醫(yī)藥市場）市場擴(kuò)容。

各級政府在農(nóng)村的新農(nóng)合投入金額和速度明顯增加，2008年政府將提高對新型農(nóng)村合作醫(yī)療和城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險的財政補(bǔ)助水平，其中新型農(nóng)村合作醫(yī)療的財政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)將從現(xiàn)行的40元提高到80元，其中中央財政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)從20元提高到40元。這對醫(yī)藥行業(yè)來說是一個利好。因為國家加大對居民個人醫(yī)療的補(bǔ)助將有力釋放市場對藥品銷費(fèi)需求。中國有8億農(nóng)民，按人均每年100元計算，農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生市場將擴(kuò)增800億元，按占70%的比例計算藥費(fèi)的話，預(yù)計農(nóng)村藥品市場將擴(kuò)容560億元。

根據(jù)衛(wèi)生部新聞發(fā)言人2008年7月10日公布的數(shù)字：截至2008年3月底，全國已經(jīng)開展新農(nóng)合的縣(市、區(qū))數(shù)達(dá)2679個，占應(yīng)開展(有農(nóng)業(yè)人口)縣(市、區(qū))數(shù)的98.17%，占全國總縣(市、區(qū))數(shù)的93.57%。參加合作醫(yī)療人口8億，參合率為91.05%。截至6月底，全國31個省份已全部實現(xiàn)了全面覆蓋，提前實現(xiàn)了今年全覆蓋的目標(biāo)。截止到目前，全國有12個省(區(qū)、市)人均籌資水平達(dá)到或超過100元，它們分別是東部地區(qū)的北京、天津、遼寧、上海、江蘇、浙江、福建和廣東及中西部地區(qū)的安徽、重慶、青海和新疆。未達(dá)到100元籌集水平的省份都將在2009年至少提高到100元。

3、第四終端（城鎮(zhèn)社區(qū)醫(yī)藥市場）市場擴(kuò)容

衛(wèi)生部部長陳竺曾表示，到2010年底，城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險將覆蓋所有的城鎮(zhèn)從業(yè)人員；2008年城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險制度將擴(kuò)大到50%左右的城市，并于2010年基本覆蓋約2.4億城鎮(zhèn)非從業(yè)居民。

在具體行動上，國家大力投入來發(fā)展城市社區(qū)衛(wèi)生事業(yè)，一是建立全民醫(yī)療保障制度。截至目前我國已建立起城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險(試點)，全國城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險，主要體現(xiàn)在兩個方面：大力發(fā)展社區(qū)等基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)。以改變長期以來我國的醫(yī)療資源過分集中在大城市，大醫(yī)院的局面。

比如北京人均每年補(bǔ)助額是1400元，如果全國城鎮(zhèn)按北京水平的一半（即人均每年700元）計算，2.4億城鎮(zhèn)非從業(yè)人口所帶來的醫(yī)療衛(wèi)生市場規(guī)模則為1700億元。即使這1700億元中只有50%是花在藥費(fèi)開支上，全國城鎮(zhèn)藥品市場規(guī)模將擴(kuò)容850億元。

4、政府投入使第一終端（醫(yī)院市場）擴(kuò)容

未來非常明顯的是以政府為主導(dǎo)投入醫(yī)療、醫(yī)藥、醫(yī)改的力度越來越大。國家醫(yī)改要“確立政府在提供公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療服務(wù)中的主導(dǎo)地位”。公共衛(wèi)生服務(wù)將主要通過政府籌資，向城鄉(xiāng)居民提供均等服務(wù)；基本醫(yī)療服務(wù)由政府、社會和個人三方合理分擔(dān)費(fèi)用，而特需醫(yī)療服務(wù)由個人付費(fèi)或通過商業(yè)健康保險支付。 通過加大政府財政在醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)上的投入，降低個人醫(yī)療費(fèi)用負(fù)擔(dān)，可以起到刺激藥品消費(fèi)需求。

5、中藥、中成藥市場擴(kuò)容

前兩年，一些無聊之人叫囂要取消中醫(yī)中藥。但是新的醫(yī)改政策將堅持中西醫(yī)并重，大力扶持中醫(yī)藥、民族醫(yī)藥的發(fā)展。加強(qiáng)和完善中醫(yī)醫(yī)療、保健服務(wù)體系建設(shè)，充分發(fā)揮中醫(yī)藥在防治重大疾病和應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的作用，鼓勵基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)采用中醫(yī)藥適宜技術(shù)。

比如在上海，中成藥、中藥飲片、中藥都列入醫(yī)保目錄范圍。這對中醫(yī)藥生產(chǎn)企業(yè)無疑是重大轉(zhuǎn)機(jī)。

二、 如何抓住零售市場擴(kuò)容中的市場機(jī)會

1、醫(yī)藥商業(yè)如何抓住終端擴(kuò)容中的市場機(jī)會

筆者以為，無論采取哪種醫(yī)改方案，商業(yè)渠道的扁平化、陽光化一定是必然趨勢。而且，基本藥物制度建立后也離不開渠道商的配送功能。因此，具有規(guī)模優(yōu)勢、區(qū)位優(yōu)勢和較高運(yùn)營效率的渠道商將是醫(yī)改的最直接受益者。

醫(yī)藥商業(yè)要想在終端擴(kuò)容中分得一杯羹，筆者以為做好一下幾件事：

做好政府公關(guān)，事先介入新農(nóng)合、社區(qū)用藥配送的醫(yī)改配套方案的改革中去，體政府分憂解難，替民眾的及時安全用藥負(fù)責(zé)，以便取得國家基本藥物制度中醫(yī)藥產(chǎn)品配送的主導(dǎo)權(quán)權(quán)，占領(lǐng)由政府買單的這一市場。

比如，北京市2007年在全國首次提出社區(qū)醫(yī)療機(jī)構(gòu)常用藥品“零差價銷售”，并選定統(tǒng)一藥品配送商。實現(xiàn)全民醫(yī)保后，社區(qū)醫(yī)藥市場將大大擴(kuò)展，統(tǒng)一藥品配送商將給藥品流通企業(yè)帶來巨大影響。如北京有200多家藥品流通企業(yè)，參與競爭配送資格的18家企業(yè)中，最后有兩家企業(yè)獲得了配送資格，并且是一家企業(yè)配送15個區(qū)縣，另外一家企業(yè)配送其余三個區(qū)縣。這樣，獲得配送資格的企業(yè)，幾乎相當(dāng)于對其所服務(wù)的區(qū)域有了完全的壟斷權(quán)。

其次，建立以配送為主體的立體服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，以后快批將慢慢被快配取代，以快速配送贏得終端客戶。而且國家藥品新的價格確定機(jī)制，越來越鼓勵直達(dá)終端，異地調(diào)撥，層層批發(fā)的價格空間肯定沒有了，到達(dá)各種第三終端比如依靠自己的直達(dá)終端的配送能力

第三：為客戶提供價值，必須提高各方面的服務(wù)能力：比如以品種優(yōu)化為主體的品類管理、新特藥普及推廣能力、終端信息提供收集分析能力、終端客戶用藥的指導(dǎo)能力、終端客戶醫(yī)藥知識提升能力。都是醫(yī)藥商業(yè)公司必須考慮的因素。

對此，不少制藥企業(yè)持樂觀態(tài)度。四川好醫(yī)生藥業(yè)集團(tuán)董事長耿福能認(rèn)為，醫(yī)藥經(jīng)濟(jì)在2008年會以比較好的態(tài)勢繼續(xù)發(fā)展。盡管與新興產(chǎn)業(yè)相比發(fā)展速度略緩，但不會產(chǎn)生運(yùn)行脫節(jié)現(xiàn)象，甚至可能進(jìn)入新一輪爆發(fā)式增長。盡管有一些浮躁因素和貨幣緊縮政策的影響，但作為技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)，醫(yī)藥經(jīng)濟(jì)受金融和貨幣政策的影響相對較小，更依賴國家宏觀政策的推進(jìn)以及政府對民生的重視，人們有理由對醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)保持信心。

2、OTC品牌藥企如何抓住第二終端的市場機(jī)會

目前OTC產(chǎn)品已多達(dá)4488個，但市場空間還很大，很多品類的OTC產(chǎn)品都還沒有領(lǐng)導(dǎo)品牌，市場集中度還不高，這就給OTC生產(chǎn)企業(yè)留下很多機(jī)會。

另外，根據(jù)南方所調(diào)研的數(shù)據(jù)，目前零售終端數(shù)量達(dá)到34萬家，競爭達(dá)到白熱化程度，終端為了活下去，紛紛采取價格戰(zhàn)、高毛利產(chǎn)品主推、自有品牌產(chǎn)品、區(qū)域性或者全國性（如PTO聯(lián)盟）采購，大幅度、大規(guī)模攔截品牌產(chǎn)品。這既是競爭使然，也是產(chǎn)品同質(zhì)化的必然結(jié)果。同質(zhì)化的產(chǎn)品爭奪終端，而終端資源是有限的，這就必然使得“終端準(zhǔn)入”成為企業(yè)的一個大問題。

筆者判斷，一下幾種產(chǎn)品和企業(yè)才有可能在第二終端生存下去。企業(yè)必須抓住這個機(jī)會。

（1）、品牌產(chǎn)品：依靠持續(xù)不斷的廣告拉力、品牌形像、品質(zhì)提升、服務(wù)到位來吸引消費(fèi)者指名購買。因此OTC企業(yè)必須做好兩件事：

一是市場競爭和消費(fèi)趨勢的研究，找出可以脫穎而出的品種，品最好種具備醫(yī)保資格最好、具有雙跨資格也是很好的品種。如果調(diào)研發(fā)現(xiàn)某類產(chǎn)品的市場集中度還不是很高，市場還沒有領(lǐng)導(dǎo)品牌，就是可選產(chǎn)品；或者是細(xì)分市場的某個品類；這都是可以運(yùn)作廣告品牌產(chǎn)品的必備必備條件，是絕好的市場機(jī)會；

二是策劃好廣告，并且選擇好媒體、進(jìn)行全國整體或者區(qū)域性投放，塑造品牌，這是很專業(yè)的事情，應(yīng)該交由專業(yè)廣告公司來策劃運(yùn)作。生產(chǎn)企業(yè)必須明白：第一，價值最大的始終是產(chǎn)品和沉淀在產(chǎn)品上的品牌價值 。因為品牌強(qiáng)大了，就具備了通過消費(fèi)者－終端－渠道的倒逼源動力，也就是品牌力。第二，品牌是不可取代的，供應(yīng)商可以在產(chǎn)品質(zhì)量上、產(chǎn)品差異化上、公關(guān)上、消費(fèi)者服務(wù)和教育、品牌傳播上、公益活動上加大投入，長期堅持培養(yǎng)強(qiáng)勢優(yōu)質(zhì)名牌產(chǎn)品，成為消費(fèi)者的首選，這樣就不怕了。

（2）、藥店高毛利產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)：即OEM品種、自有品牌（PB）產(chǎn)品企業(yè)。

藥店高毛利產(chǎn)品主推已成為趨勢，短期內(nèi)還會進(jìn)一步發(fā)展，這對生產(chǎn)企業(yè)既是機(jī)會也是挑戰(zhàn)，因為店面的限制，這其實是一場入場資格的競爭，如果生產(chǎn)企業(yè)有足夠多的產(chǎn)品批文，產(chǎn)品線寬度廣度都比較多時，有就必須采取放下姿態(tài)，以總成本領(lǐng)先的策略，先為連鎖藥店生產(chǎn)高毛利、PB產(chǎn)品、主推品種等。目前四川禾邦、江蘇晨牌等藥企都成功使用了這一策略。其次抓住這一市場機(jī)會的方法是成立一個專門為連鎖藥店、連鎖藥店采購聯(lián)盟（如PTO）生產(chǎn)、服務(wù)、銷售的隊伍，跟蹤連鎖藥店的產(chǎn)品銷售、培訓(xùn)其店長店員，教會他們銷售高毛利產(chǎn)品、OEM貼牌產(chǎn)品。

（3）、獨家專利產(chǎn)品生產(chǎn)：具有獨一無二、不可取代的地位。生產(chǎn)企業(yè)可以采用高定價搞促銷的方法來在第二終端運(yùn)作此類產(chǎn)品。

（4）、超低價普藥生產(chǎn)企業(yè)策略：藥店的價格標(biāo)桿產(chǎn)品，只有生產(chǎn)企業(yè)只有采取總成本領(lǐng)先的策略，把給藥店系統(tǒng)系統(tǒng)的價格降到最低，才能獲得生存機(jī)會。

3、普藥企業(yè)如何抓住第三終端的市場機(jī)會

第三終端政策擴(kuò)容侯市場到底有多大，我們先來看看一些基礎(chǔ)數(shù)據(jù)：

鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院3.9萬個，人員104.2萬人，床位67.5萬張。

村衛(wèi)生室60.9萬個，鄉(xiāng)村醫(yī)生和衛(wèi)生員95.7萬人。

第三終端經(jīng)過幾年的實踐總結(jié)，有為數(shù)不少的成功者，更有眾多沒有調(diào)研規(guī)劃到位就匆忙進(jìn)入的失敗者，要想的第三終端市場擴(kuò)容中分得一杯羹，筆者以為應(yīng)該認(rèn)真反思，做好一下四件事：

（1）、調(diào)研好市場

調(diào)研分析市場：以SWOT分析法對自己企業(yè)內(nèi)外競爭環(huán)境、自身產(chǎn)品結(jié)構(gòu)欲進(jìn)入市場消費(fèi)者狀況進(jìn)行深入透徹的分析。

你有充分長的產(chǎn)品線嗎？

你比競爭對手有哪些優(yōu)勢？

你的資金夠嗎？

要達(dá)到投入產(chǎn)出比合理，每人每月需要完成多少銷量才能盈虧平衡。

用什么方法才能快速啟動市場？

（2）、組合好產(chǎn)品線

企業(yè)的產(chǎn)品線必須足夠長，且是普藥、新普藥、大普藥才行，全新的產(chǎn)品在第三終端是較難開拓成功的。沒有合適的產(chǎn)品線，就去貿(mào)然開拓第三終端，無異于自掘墳?zāi)埂?/p>

普藥－普通常見的藥物－國家基本藥物

90年代初期以前，產(chǎn)品比較缺乏時期，一些中成藥和常見的西藥，也就是國家審批OTC目錄中的前幾批藥物以及一些臨床藥物。

營銷特點：無需對醫(yī)生進(jìn)行臨床教育與推廣，已經(jīng)形成固定的用藥習(xí)慣。 商業(yè)渠道自動流通，基本沒有多少利潤空間。

? 新普藥

90年代以后，尤其是95年以后上市的一些新藥，檔次高、療效快，經(jīng)過醫(yī)藥代表在醫(yī)院的約10年的推廣工作，逐漸被醫(yī)院普及和消費(fèi)者接受，尤其是慢慢進(jìn)入農(nóng)村市場被廣泛接受，成為新的普藥：比如頭孢類抗菌素、克林霉素、阿莫西林、左氧、利君沙、六味地黃丸等。仿制藥多是新普藥。

營銷特點：有一定技術(shù)含量；有一定的臨床基礎(chǔ)；醫(yī)生接受；有一定利潤空間。需要醫(yī)生的臨床教育和推廣。

? 大普藥：即大品牌、知名品牌藥物。

近5－10年內(nèi)，一些好的中成藥以及西藥，原來沒有很大銷量，但生產(chǎn)企業(yè)在中央電視臺等大媒體上投放廣告，樹立了品牌，并且堅持一段時間，被市場接受的中西產(chǎn)品，比如京都念慈菴蜜煉川貝枇杷膏、烏雞白鳳丸、六味地黃丸、花紅片、感康、葵花護(hù)肝片等。就是說大品牌的產(chǎn)品發(fā)展到一定階段，一般都會成為普藥，成為渠道流通品種。

營銷特點：廣告帶動，消費(fèi)者指名購買。獨家或者非獨家產(chǎn)品。

第三終端流行的藥品

固體口服制劑，該類產(chǎn)品的交易額占到市場份額的57%以上，其中化學(xué)藥及生物制品固體口服制劑占33.13%、中成藥固體口服制劑占24.09%；其次是外用藥品和注射劑，交易金額份額分別占11.34%、10.16%。

化學(xué)藥僅搶得一半份額：2006年，第三終端市場化學(xué)藥和中成藥的交易金額份額分別為47.30%、37.07%；此外，外用藥品也占據(jù)了一定的比例，交易金額份額為11.34%。

化學(xué)藥銷量依次為抗生素類藥、循環(huán)系統(tǒng)用藥、解熱鎮(zhèn)痛藥、消化系統(tǒng)用藥、維生素及微量元素制劑，這些類別一共占據(jù)化學(xué)藥及生物制品市場70.11%的交易份額。在化學(xué)藥及生物制品中，價格在20元以下的產(chǎn)品占據(jù)了70%的交易份額 。

第三終端對產(chǎn)品的要求

療效好。機(jī)理簡單，醫(yī)生清楚，不需要做學(xué)術(shù)推廣，患者容易接受，品質(zhì)好是產(chǎn)品長期占領(lǐng)農(nóng)村市場的關(guān)鍵，藥品沒有療效，品牌無論如何也樹立不起來的。

介于臨床用藥與OTC之間，零售、醫(yī)療機(jī)構(gòu)都可以賣的雙跨品種。

在確定產(chǎn)品組合的情況下，選擇主推品種，可以按品種、時間（季節(jié)）進(jìn)行組合。最好有3-5個主產(chǎn)品，若干個輔助產(chǎn)品，形成產(chǎn)品線。

產(chǎn)品價位：價格賣穿，離死不遠(yuǎn)。價太低就沒有空間，一般以中低端為主，日均消費(fèi)3－5元/日較為合適。

產(chǎn)品結(jié)構(gòu)要齊全：在選擇產(chǎn)品結(jié)構(gòu)時注意一下要素：一是盈利產(chǎn)品和走量產(chǎn)品相結(jié)合；二是考慮季節(jié)性因素，根據(jù)季節(jié)變化，重點推廣一些應(yīng)時的季節(jié)性產(chǎn)品；三是地方性疾病用藥因素，比如廣東東莞是結(jié)石病的高發(fā)區(qū)，鼻咽癌是整個廣東省的“省病”。

活動、拜訪、宣傳、資料都圍繞主品種開展，其他品種為輔.

企業(yè)應(yīng)該采取的策略：總成本領(lǐng)先。

你的產(chǎn)品必須有價格優(yōu)勢，要有價格優(yōu)勢就得有成本優(yōu)勢，要有成本優(yōu)勢就得有規(guī)模優(yōu)勢，因此，企業(yè)要慎選開拓第三終端的產(chǎn)品群。

（3）、規(guī)劃好渠道及促銷策略

開拓第三終端，企業(yè)要把藥品配送到位，必須依靠配送商。就是說借力渠道是開拓第三終端目前的首選，藥品配送需要加價，而國家對藥品價格進(jìn)行嚴(yán)格管控，這不利于企業(yè)向農(nóng)村發(fā)展。

當(dāng)?shù)馗采w第三終端的醫(yī)藥公司、資金實力、對于經(jīng)營差、瀕于倒閉的銷售渠道和沒有能力覆蓋更多第三終端的渠道必需警惕。

能夠覆蓋到多少家第三終端客戶？

該公司有無開拓第三終端的經(jīng)驗？有無相應(yīng)的人員隊伍？人員素質(zhì)和開拓精神如何？

配送能力：有無相應(yīng)的配送車輛？

是否是“兩網(wǎng)”定點單位？

合作的目的動機(jī)是否正確？是否主推你的產(chǎn)品！

注意各第大商業(yè)公司的網(wǎng)站上的信息。

對于第三終端的基層鄉(xiāng)村醫(yī)生，他們是集采購員、銷售員一身，集老板與員工于一身、集藥師與醫(yī)師于一身，采購既注重價格又注重療效，可以據(jù)此進(jìn)行有針對性的促銷。

（4）、管理激勵好隊伍

首先人員應(yīng)該本地化。

其次工作績效考核體系應(yīng)該非常明確。

第三是給與其明確的工作目標(biāo)：

發(fā)展VIP客戶：資信、服務(wù)、優(yōu)惠政策兌現(xiàn)，建立第三終端客戶資料的建檔

通過客戶與銷量以及潛力分析，確定重點客戶。

會議營銷：半年召開3－4次小型靈活的會議。

目錄營銷：適合農(nóng)村的品種、價格、用藥常識。

電話服務(wù)專線：受理訂貨及各種咨詢服務(wù)業(yè)務(wù)回訪跟蹤　 重點客戶、一般客戶、年終答謝會：VIP客戶表彰、發(fā)展。

4、普要企業(yè)如何抓住迅速擴(kuò)容的社區(qū)第四終端市場

第四終端是筆者在去年的醫(yī)藥經(jīng)濟(jì)信息會上正式提出的概念，是指社區(qū)衛(wèi)生中心、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站、企事業(yè)單位衛(wèi)生院、衛(wèi)生室等。其主要職能國家定位有以下六個方面：健教、預(yù)防、保健、康復(fù)、計生指導(dǎo)。社區(qū)是各地政府為解決看病難看病貴問題，正在大力擴(kuò)抓住大的市場終端領(lǐng)域，在這一市場擴(kuò)容中機(jī)會的方法步驟如下：

1、 成立政府公關(guān)部或者叫做政府事務(wù)部，時刻關(guān)注當(dāng)?shù)卣t(yī)改對社區(qū)第四終端的政策信息。及早介入，為政府分憂解難。

2、 重視招標(biāo)采購和各種目錄：招標(biāo)時一定得關(guān)注中標(biāo)價格。同時還得關(guān)注進(jìn)入社區(qū)用藥目錄、零差率目錄、招標(biāo)采購目錄。因為目前社區(qū)用藥還是政府主導(dǎo)、政府出錢，基本都是醫(yī)保定點單位。

3、 選擇好具有開拓和配送能力的商業(yè)公司，不是所有的商業(yè)公司都有社區(qū)用藥的配送資格的，因此也必須趁早關(guān)注這些醫(yī)藥商業(yè)公司。尤其是區(qū)域龍頭型商業(yè)公司。

4、 出錢對社區(qū)的全科醫(yī)生進(jìn)行學(xué)分制贊助提高和全科醫(yī)生培訓(xùn)、學(xué)術(shù)資助、專家講座、提供疾病診療最新資料和手段。在專業(yè)雜志如《社區(qū)醫(yī)師》上刊登廣告和軟文，以及醫(yī)藥的臨床觀察研究論文。

篇7

為規(guī)范和促進(jìn)政務(wù)信息資源共享，深化業(yè)務(wù)協(xié)同，避免重復(fù)建設(shè)，提升社會管理和公共服務(wù)水平，市電子政務(wù)管理中心起草了《政務(wù)信息資源管理辦法（送審稿）》（以下簡稱《辦法》）。下面對起草過程中涉及到的幾個主要問題進(jìn)行說明。

一、制定政務(wù)信息資源共享管理辦法的必要性

這個問題實際上由兩個部分所組成，首先是推進(jìn)政務(wù)信息資源共享的必要性，其次是制定統(tǒng)一的政務(wù)信息資源管理辦法的必要性。

（一）實施政務(wù)信息資源共享的必要性

我國電子政務(wù)建設(shè)仍處于初始階段，缺乏統(tǒng)一的頂層設(shè)計和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃，導(dǎo)致了普遍的“信息孤島”和“重復(fù)建設(shè)”現(xiàn)象。我市同樣面臨著信息資源不能共享，互聯(lián)互通不暢，開發(fā)利用滯后等問題。從信息安全、技術(shù)、制度等方面入手，構(gòu)建一個完善的信息資源共享體系，對于消除重復(fù)建設(shè)、推進(jìn)政務(wù)協(xié)同，實現(xiàn)服務(wù)型的電子政務(wù)具有重要的意義：

（1）消除重復(fù)建設(shè)，節(jié)約財政資金投入。科學(xué)規(guī)劃設(shè)計的信息資源共享交換設(shè)施，可實現(xiàn)政務(wù)數(shù)據(jù)在各職能部門之間合理分布及高效交換，避免數(shù)據(jù)及基礎(chǔ)設(shè)施的重復(fù)建設(shè)；可提供豐富應(yīng)用系統(tǒng)公共組件，為電子政務(wù)系統(tǒng)的共用提供支持，最大程度避免應(yīng)用系統(tǒng)的重復(fù)建設(shè)。

（2）促進(jìn)業(yè)務(wù)協(xié)同，提高政府工作效率。依托完善的信息資源共享交換體系，能實現(xiàn)不同層級政府和政府不同部門之間信息普遍共享，政府自身應(yīng)用的協(xié)同辦公、決策支持、應(yīng)急指揮等系統(tǒng)可實時交換數(shù)據(jù)，減少中間環(huán)節(jié)，大幅提高辦公效率。

（3）提高運(yùn)行質(zhì)量，增強(qiáng)公共管理水平。信息資源共享可提高人口、法人、地理信息、社會信用等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫的準(zhǔn)確度和覆蓋范圍，實現(xiàn)部門間數(shù)據(jù)的對比、匯聚、共享，提升公共安全、社會保障、城市管理等領(lǐng)域管理精細(xì)化水平。

（4）提升服務(wù)效能，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。推進(jìn)信息資源共享，建設(shè)一體化政務(wù)服務(wù)體系，可顯著提高對企業(yè)和公眾的信息服務(wù)水平，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。信息資源共享公開，鼓勵社會力量進(jìn)行增值開發(fā)，不僅可以豐富政府信息資源，還可促進(jìn)信息內(nèi)容產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

（二）制定政務(wù)信息資源共享管理辦法的必要性

在信息資源共享實踐中，建立規(guī)范的制度機(jī)制，能有效消除部門利益糾葛和部門制度不一造成的障礙，可統(tǒng)一應(yīng)用系統(tǒng)的技術(shù)和標(biāo)準(zhǔn)，提高交換效率，降低建設(shè)維護(hù)成本。

1．增強(qiáng)信息資源共享工作的推動力。

建設(shè)市級的制度規(guī)范，能夠確立信息資源共享的重要地位，增強(qiáng)信息資源共享工作持續(xù)性?？杀苊獠块T自發(fā)信息資源共享目標(biāo)的局限性（往往只注重內(nèi)部效率提升），將注意力集中于全面提高公共服務(wù)質(zhì)量，與社會形成開放、良性互動。

2．消除影響信息資源共享的制度障礙。

由于缺乏市級的制度規(guī)范，一旦推動信息資源共享的舉措與其他制度規(guī)范不一致，就很容易造成制度上的障礙，無法推動信息資源共享工作的開展。

3．確立信息資源共享的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。

缺乏規(guī)范性的制度規(guī)定，使信息資源共享在不同的區(qū)域與部門間造成各自為政的局面，各部門獨立建設(shè)數(shù)據(jù)庫、應(yīng)用系統(tǒng)、交換系統(tǒng)等采用的技術(shù)和標(biāo)準(zhǔn)各不相同，無法互聯(lián)互通，為全市范圍內(nèi)的進(jìn)一步的信息資源共享利用和業(yè)務(wù)協(xié)同造成障礙。

二、編制《政務(wù)信息資源共享管理辦法（送審稿）》的基本考慮

制定政務(wù)信息資源共享管理辦法，既要考慮國家和省有關(guān)政策法規(guī)，又要緊密結(jié)合我市電子政務(wù)和信息化發(fā)展現(xiàn)狀。

（一）我市電子政務(wù)現(xiàn)實情況

我市的電子政務(wù)發(fā)展水平處于國內(nèi)較先進(jìn)行列，各領(lǐng)域應(yīng)用不斷向縱深發(fā)展，統(tǒng)一的電子政務(wù)云平臺和電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)為信息資源共享提供了堅實基礎(chǔ)。

1．建成國家A級標(biāo)準(zhǔn)的非電信業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)機(jī)房，搭建公共服務(wù)云平臺和電子政務(wù)云平臺，現(xiàn)已連接各區(qū)市和230多個市直部門，支撐公交、交通、旅游等政務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)40多個。電子政務(wù)外網(wǎng)連接八個區(qū)、市（開發(fā)區(qū)）和230多個市直部門、單位，為信息資源共享平臺建設(shè)提供了堅實基礎(chǔ)。

2．政府網(wǎng)站連續(xù)十二年位列全國地級市前20名。設(shè)有三大功能版塊，五個用戶頻道，英、日、韓三種外文版，日均訪問量近10000人次。

3．電子審批系統(tǒng)涵蓋52個具有行政許可審批職能的部門，其他獨立審批系統(tǒng)全部與電子審批系統(tǒng)進(jìn)行連接和數(shù)據(jù)交換，市級與區(qū)縣實現(xiàn)事項協(xié)同審批。

4．是農(nóng)村黨員遠(yuǎn)程教育全國首批9個試點市之一，共建成農(nóng)村遠(yuǎn)程教育站點2893個，建成“省級規(guī)范化站點”8處，創(chuàng)建了“威海農(nóng)興遠(yuǎn)教網(wǎng)站”，處于省內(nèi)領(lǐng)先行列。

5．建成全市統(tǒng)一的社會保障系統(tǒng)，養(yǎng)老、醫(yī)保、工傷、失業(yè)、生育五險實現(xiàn)同一數(shù)據(jù)中心管理，全市近90%的人員被納入系統(tǒng)。勞動力管理實現(xiàn)了市、區(qū)（縣）、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)的四級實時聯(lián)網(wǎng)，發(fā)行、啟用社?？?8萬張，參保人員持卡率達(dá)到98%以上，系統(tǒng)應(yīng)用水平位居全省前列。

領(lǐng)先的電子政務(wù)應(yīng)用也對信息資源共享提出了迫切需求，良好的公共基礎(chǔ)設(shè)施為信息資源共享提供了建設(shè)基礎(chǔ)。

（二）影響信息資源共享的主要因素

缺乏明確的政策法規(guī)以及部門利益糾葛是影響信息資源共享的主要因素。政府自身管理水平和技術(shù)水平的限制，導(dǎo)致信息資源開發(fā)利用水平很低。我市目前的政府信息資源共享狀況分析，主要存在以下幾個方面的問題：

（1）對政府信息資源共享的認(rèn)識不足

一方面認(rèn)為政府信息共享就是政務(wù)信息的公開，只要把一些政策法規(guī)、政府新聞到政府網(wǎng)站就可以了。另一方面存在著“重硬件、輕服務(wù)、輕內(nèi)容”的意識，專注于昂貴的設(shè)備、先進(jìn)的架構(gòu)以及充裕的帶寬，忽視了信息資源的開發(fā)與利用。

（2）利益驅(qū)動為信息資源共享造成障礙

各部門難以舍棄獨占信息資源而帶來的權(quán)力和利益，要么不斷強(qiáng)化自身在共享機(jī)制中的地位，要么有意識地抵制或排斥共享機(jī)制的運(yùn)行。信息資源共享需要制定規(guī)章制度，也要加大對軟件的投入，卻難以產(chǎn)生明顯的政績，也使一些決策者對此不感興趣。

（3）缺乏規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化的管理機(jī)制。

信息系統(tǒng)由各行業(yè)各部門都根據(jù)自身特點開發(fā)建設(shè)，缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范和兼容性，難以有效地實現(xiàn)信息共享。基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫建設(shè)沒有統(tǒng)一的規(guī)劃，不同領(lǐng)域、部門之間的數(shù)據(jù)庫連接不暢，導(dǎo)致了高投入、低效用。各部門獨立開展的數(shù)據(jù)共享，存在技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，交換效率低，建設(shè)維護(hù)成本高等問題。

（4）信息資源深層次開發(fā)利用不足。

政府缺乏向社會提供信息服務(wù)的積極理念，沒有將改善信息服務(wù)與提升國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率結(jié)合在一起，大部分信息資源處于閑置狀態(tài)。也沒有找到利用信息資源進(jìn)行增值服務(wù)的良好模式，沒有按照市場需求開發(fā)信息產(chǎn)品，無法實現(xiàn)政府信息資源增值服務(wù)的規(guī)模效益。

（三）起草《政務(wù)信息資源共享管理辦法（送審稿）》的基本原則

制定我市的信息資源共享管理辦法，既要嚴(yán)格依據(jù)國家和省政策意見，又要緊密結(jié)合我市實際，還要認(rèn)真吸取最先進(jìn)理念。

（1）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)市域一體化

我市已建成覆蓋市直各部門和各區(qū)市的電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)，及全市統(tǒng)一的電子政務(wù)云平臺，為政務(wù)信息資源共享交換平臺提供了良好基礎(chǔ)。公安、人社、民政等各領(lǐng)域信息化程度高，數(shù)據(jù)基本集中于市級及以上部門。鑒于此，《辦法》明確提出建設(shè)覆蓋全市各部門和各區(qū)市的共享平臺，并要求各區(qū)市統(tǒng)一利用市級平臺，更有利于深度的全市范圍的信息資源共享和業(yè)務(wù)協(xié)同。

（2）適用范圍擴(kuò)展至公共服務(wù)企業(yè)

水、電、暖，公交、有線電視等公共服務(wù)企業(yè)掌握大量服務(wù)資源，將這些服務(wù)納入政府網(wǎng)站等統(tǒng)一的政務(wù)服務(wù)平臺已實行多年，但是存在服務(wù)內(nèi)容不多，深度應(yīng)用不足等問題，因此在制定《辦法》時決定公共企業(yè)參照執(zhí)行，以便建設(shè)更便捷的一站式服務(wù)平臺。將適用范圍擴(kuò)展至公共服務(wù)企業(yè)，既肯定了義務(wù)主體范圍的廣泛性，又比現(xiàn)有的界定方式更為全面、科學(xué)，可以有效地規(guī)范所有的資源共享活動。

（3）注重發(fā)揮對經(jīng)濟(jì)社會的推動作用

推動政務(wù)信息資源共享的主要目的是提升全市電子政務(wù)應(yīng)用水平，最終目的是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?！掇k法》充分考慮國家有關(guān)信息開放的政策，既關(guān)注政府效率提高，又關(guān)注公共服務(wù)能力，還注重對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)?！掇k法》特別提出要通過共享平臺推進(jìn)政務(wù)信息開放，引入社會力量加強(qiáng)對政務(wù)信息資源的開發(fā)利用，提高政務(wù)信息資源使用效率，促進(jìn)信息內(nèi)容產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

（4）突出兼容性、漸進(jìn)性原則

全市各部門已經(jīng)建設(shè)了大量信息化系統(tǒng)，部分系統(tǒng)連接國家、省以及各區(qū)、市，有些部門之間已建設(shè)了獨立的數(shù)據(jù)交換系統(tǒng)，在信息資源共享交換設(shè)施建設(shè)中要兼容不同的系統(tǒng)、標(biāo)準(zhǔn)和協(xié)議，部門間交換可逐步遷移至市統(tǒng)一平臺?；A(chǔ)數(shù)據(jù)庫建設(shè)方面，面臨部門法規(guī)政策和利益障礙，且基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫建設(shè)涉及部門較多，也應(yīng)逐步推進(jìn)，不可一蹴而就，隨意采用一刀切式的硬性做法或規(guī)定。

（5）明確較完善的監(jiān)督檢查機(jī)制

為保證《辦法》的貫徹落實，首先確定是政府辦公室為信息資源共享的主管部門，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)解決實施過程中的重大問題。另一方面，征求意見稿盡量設(shè)計激勵約束機(jī)制，包括年度報告制度與績效評估制度等。明確在全市財政投資信息化項目建設(shè)中，要通過信息資源共享審核。

三、起草經(jīng)過

（一）起草：市電子政務(wù)管理中心依據(jù)《山東省政務(wù)信息資源共享管理辦法》起草了《辦法》。起草過程中參閱了《南京市政務(wù)信息資源共享管理辦法（試行）》（寧政發(fā)〔2011〕91號）、《寧波市政府信息資源共享管理辦法》（政府令171號）、《廣東省政務(wù)信息資源共享管理試行辦法》（粵府辦[2008]64號）、《深圳市政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》（深府〔2006〕143號）、《北京市政務(wù)信息資源共享交換平臺管理辦法（試行）》、《東莞市政務(wù)信息資源共享平臺使用管理規(guī)定》等，并吸取了《跨部門政府信息資源共享的推進(jìn)體制_機(jī)制和方法》、《電子政務(wù)環(huán)境下政府信息資源共享模式與運(yùn)行機(jī)制研究》、《大數(shù)據(jù)時代政府部門間信息資源共享策略研究》、《山東省電子政務(wù)信息資源共享問題研究》等博士和碩士論文的研究成果。

（二）論證：經(jīng)過中心內(nèi)部的多次討論修改后，2015年5月份，邀請我市信息化領(lǐng)域?qū)＜液椭匾块T電子政務(wù)主管人員進(jìn)行論證。專家提出了加強(qiáng)新建電子政務(wù)項目和信息資源共享項目的審核，以便充分利用好電子政務(wù)資源共享平臺杜絕重復(fù)建設(shè)；加強(qiáng)監(jiān)督管理，加大對違反信息資源共享管理辦法行為的處罰力度等意見。

（三）征求意見：2015年6月23日至2016年7月15日，征求40多個部門意見，獲得并采納的有效意見4條。

四、主要內(nèi)容說明

《辦法》共設(shè)7章，包含基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，信息采集、共享，信息安全等內(nèi)容：

第一章總則，界定了政務(wù)信息資源共享的適用范圍、基本原則、主管部門等。

第二章基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，規(guī)定了信息資源共享交換平臺、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫、信息資源目錄的建設(shè)原則，界定了政務(wù)信息共享管理部門及其他部門的責(zé)任義務(wù)，明確了共享基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)市域一體化原則。

第三章信息采集，明確了依法采集、一數(shù)一源的基本原則，規(guī)定信息采集必須確保真實、可靠、完整。

第四章信息共享，明確了擁有信息資源部門的共享義務(wù)，不同種類信息資源共享的程序等。

第五章信息安全，規(guī)定了信息共享基礎(chǔ)平臺應(yīng)采取的安全措施及達(dá)到的標(biāo)準(zhǔn)，部門參與信息共享應(yīng)負(fù)的安全責(zé)任。