導語：如何才能寫好一篇農業(yè)戶口和非農戶口的區(qū)別，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公文云整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

非農業(yè)家庭戶就是城市戶口，兩者無區(qū)別。

1、非農業(yè)戶口是計劃經濟時代劃時代將戶口劃分為了農業(yè)戶口和非農戶口兩種類型，農業(yè)戶口指的便是靠自己生產口糧的居民，非農業(yè)戶口則是指靠國家分配口糧的城市戶口居民。

2、2014年7月30日，《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》正式?！兑庖姟芬螅∠r業(yè)戶口與非農業(yè)戶口性質區(qū)分和由此衍生的藍印戶口等戶口類型，統(tǒng)一登記為居民戶口。

3、《意見》稱全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規(guī)模。

（來源：文章屋網 ）

篇2

盡管中央三令五申強調，推進新型城鎮(zhèn)化不能靠行政命令、搞運動式，但一些地方層層分解、相互攀比、調整口徑，存在人為推高城鎮(zhèn)化率數字亂象，影響新型城鎮(zhèn)化水平與質量持續(xù)提高。

同時，農民土地承包權、宅基地使用權等“三權”有償退出渠道不暢，土地市場萎縮、配套政策滯后加劇融資難等問題，成為新型城鎮(zhèn)化建設阻力，亟待加快試點改革，為城鎮(zhèn)化建設注入新動力。

大量農民“被城鎮(zhèn)化”

不少地區(qū)在推進戶籍改革過程中，同步開展撤縣設區(qū)，撤鄉(xiāng)鎮(zhèn)設街道。借助統(tǒng)計口徑改變，大量農民都“被城鎮(zhèn)化”。即便其他城鎮(zhèn)化工作都不開展，也能使戶籍人口城鎮(zhèn)化率穩(wěn)步提升。

在北方一個省會城市，“十二五”期間戶籍人口城鎮(zhèn)化率近乎“零增長”，但“十三五”規(guī)劃目標中卻要提高8個百分點。當地職能部門負責人透露，“十三五”城鎮(zhèn)化目標是領導參照全省規(guī)劃以及周邊城市目標制定的，“但說心里話，結合過去實際，加上當前經濟下行，完成這個指標可能性不大”。

由于農民進城不愿遷戶口現象普及，加上缺乏有效工作抓手，提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率工作成為各地普遍反映的工作難點。一些地區(qū)將提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率，寄希望于統(tǒng)計口徑的調整，譬如開展撤縣設區(qū)，撤鄉(xiāng)鎮(zhèn)設街道。

早在2004年，深圳市就曾對寶安、龍崗兩區(qū)撤銷所有鎮(zhèn)建制，所有村民轉為城市居民，成為全國首個沒有農村、沒有農民的城市。當時的“一夜城鎮(zhèn)化”在業(yè)內也引發(fā)諸多爭議。

在當前戶籍城鎮(zhèn)人口統(tǒng)計中，主要是根據非農業(yè)戶口數量統(tǒng)計，因此一些城市中的城中村、城區(qū)近郊農村人口仍然是農業(yè)戶籍。目前，不少地區(qū)都在推進戶籍改革，取消農業(yè)與非農戶口區(qū)別，統(tǒng)一為居民戶口。

業(yè)內人士表示，取消非農戶口后，戶籍城鎮(zhèn)人口統(tǒng)計將根據民政部門劃分的城鎮(zhèn)區(qū)域內的所有人口。這意味著城中村、大小城市中各區(qū)遠郊農村都將成為戶籍城鎮(zhèn)人口。

通過調整統(tǒng)計口徑，安徽省戶籍人口城鎮(zhèn)化率從2014年的22.7%，到2015年提高到27.6%;長春市戶籍人口城鎮(zhèn)化率也一下增加3個百分點。

一些地區(qū)新型城鎮(zhèn)化職能部門負責人表示，通過撤縣設區(qū)，郊區(qū)大量農村人口全部統(tǒng)計為城鎮(zhèn)戶籍人口，如此就能保證戶籍人口城鎮(zhèn)化率指標如期完成。

土地與人口“失調”加劇

長期以來，代表城市擴張的土地城鎮(zhèn)化速度，遠快于人口城鎮(zhèn)化速度，是我國新型城鎮(zhèn)化一大頑疾。近年來，城市建設用地增長快于人口增長的勢頭仍在進一步放大。

國家發(fā)改委的數據顯示，2010年至2014年，我國城鎮(zhèn)人口年均增長2.84個百分點，城市建設用地面積年均增長5.89個百分點，兩者相差超過3個百分點。

國家發(fā)改委國土開發(fā)與地區(qū)經濟研究所原所長肖金成等業(yè)內專家表示，土地城鎮(zhèn)化速度快于人口城鎮(zhèn)化速度的直接原因，在于不少城鎮(zhèn)攤大餅，導致房地產庫存高企、新區(qū)淪為鬼城、產業(yè)園區(qū)荒廢長草、土地利用效率低下，“有的縣市城區(qū)規(guī)劃人口規(guī)模不切實際，全縣人口集中到城區(qū)都無法達到規(guī)劃目標”。

值得注意的是，城鎮(zhèn)化中大量農民轉移到城鎮(zhèn)、農村人口減少的同時，農村居民點用地卻在增加?！秶倚滦统擎?zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》數據顯示，2000年至2011年我國農村人口減少1.33億人，農村居民點用地卻增加了3045萬畝。

在湖北宜城市流水鎮(zhèn)劉臺村，全村781戶村民中，252戶存在一戶擁有兩處及以上宅基地現象，占比接近三分之一。業(yè)內專家表示，城市建設用地無序擴大與農村建設用地不降反升的“兩頭擠”現象，將對我國耕地紅線構成嚴重威脅。

不少基層干部表示，新型城鎮(zhèn)化推進過程中，涉及農村土地制度改革的土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權“三權”退出機制不暢，是制約戶籍人口城鎮(zhèn)化率提升的關鍵障礙。

在武漢購房且工作十多年的楊浩早已達到落戶標準，但他一直不愿將戶口從山東老家農村遷到武漢。他說，雖然老家的十多畝地和300多平方米宅基地不值錢，但只要戶口遷出村就要直接收回，“農村土地退出沒有收益，還不如繼續(xù)保留，反正零成本”。

吉林省延吉市朝陽川鎮(zhèn)光榮村支書金石山說，雖然國家明確農民進城落戶不一定需要退出“三權”，但土地承包權未來政策是否會調整，農民還持觀望態(tài)度，“因此接近一半村民在城區(qū)購房，可戶口都留在村里”。

一些專家表示，目前除常規(guī)征地拆遷獲取補償退出，以及重慶等少數地區(qū)借助“地票”有償退出宅基地外，“三權”如何主動退出缺乏制度安排，導致大量農業(yè)轉移人口“寧可土地撂荒、農房空置，也不愿從農村遷出戶口”。

新型城鎮(zhèn)化融資難度增大

“當前政府舉債、土地指標都在收緊，加上財政收入增速放緩，導致約束增多、配套滯后、激勵不足?！币晃辉圏c地區(qū)城鎮(zhèn)化工作負責人坦言。

調研發(fā)現，作為農民就近城鎮(zhèn)化的主戰(zhàn)場，中西部地區(qū)城鎮(zhèn)財政收入普遍不高，多數屬于“吃飯”財政，農業(yè)人口轉移成本承擔資金主要依賴土地出讓收益。當前三四線城市房地產仍未走出“寒冬”，城鎮(zhèn)土地市場萎靡，新型城鎮(zhèn)化資金更加緊張。

在東北，一個縣級市城鎮(zhèn)化辦公室負責人周光（化名）正在為當地一個高鐵新城項目發(fā)愁。這個寄望政府以土地出讓收益，吸引社會資本參與建設的少數民族特色旅游服務區(qū)的項目，接洽了包括部分央企等在內的45家企業(yè)，仍未達成初步協(xié)議。周光說，眼下社會資本對土地預期收益不看好，加上投資擴張謹慎，土地換基建的做法越來越難。

根據《2015年國土資源公報》數據顯示，2015年全國出讓國有建設用地22.14萬公頃，出讓合同價款2.98萬億元，同比分別減少20.2%和13.3%。陜西西咸新區(qū)管委會副主任劉宇斌等基層干部表示，以往房地產企業(yè)“圍著政府轉”，現在部分二線和大量三四線城市房地產仍處于庫存消化期，土地出讓數量與價格雙降，基層城鎮(zhèn)化融資難度加劇。

篇3

一、關于農民工的由來

一個國家要實現由傳統(tǒng)的農業(yè)、農村社會向現代社會轉變，必須實現工業(yè)化、城市化。在工業(yè)化過程中，大量的農業(yè)勞動力轉到工廠成為工人，工廠的集中形成了城市，所以通常工業(yè)化和城市化是同步的，農民進了工廠，也就自然成為城市居民。中國在50年代進行國家工業(yè)化的時期，也是這樣的，一面是大規(guī)模的工業(yè)化建設，一面是大量的農民進城，成為城市居民。那時，城市化率每年提高一個多百分點。但是，自從60年代初出了三年經濟困難，國家為了應對當時的短缺經濟，嚴格實行城鄉(xiāng)分治的戶口制度，嚴格限制農業(yè)人口轉變?yōu)榉寝r業(yè)人口。當時工業(yè)建設仍在繼續(xù)進行，但城市化卻停滯了。直到1978年，全國的城市化率只有17.9%，82.1%的人口還是農民。以后，農村率先改革，實行，農業(yè)生產連年大幅度增長，糧食和農產品的供給狀況大有改善。與此同時，農業(yè)剩余勞動力也大量出現，這正是加快工業(yè)化、城市化建設的好時機。

60年代三年經濟困難餓死人的教訓實在太深刻了。所以當1984年農業(yè)特大豐收，第一次出現賣糧難的時候，有關方面并沒有改革嚴格限制農業(yè)人口轉為非農人口的戶籍制度。農民為了要致富，而農業(yè)生產容納不了眾多的剩余勞動力，進城又不被容許，不得已，農民就地辦起了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，自發(fā)地向二、三產業(yè)轉移。于是就有了“進廠不進城，離土不離鄉(xiāng)”的農民工。

農民工者，農民工人也。他們是農業(yè)戶口，戶籍身份是農民，在家承包有集體的耕地，但他們在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)里上班，主要從事二、三產業(yè)勞動，拿鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的工資，就職業(yè)說，他們已經是工人?！肮ぷ魅嗟梗N田早中晚”是他們的寫照。

80年代中期，經濟體制改革擴展到城市，城里的二、三產業(yè)大發(fā)展，需要勞動力，于是“進廠又進城，離土又離鄉(xiāng)”的農民工就大量出現了。按說，這部分勞動力從農村進入工廠，從企業(yè)取得工資收入，成為生活的主要來源，理應是工人了，理應是工廠、企業(yè)所在地的居民了。但是由于中國特有的戶籍制度限制（全世界除中國只有北朝鮮、貝寧等極少數國家實行），他們的戶口不能遷，農業(yè)戶口、農民的身份不能變，他們在城市里，在工廠里干了5年、10年、15年了，他們還是農民工。

從各地發(fā)展的趨勢看，一方面是城鎮(zhèn)工業(yè)化，經濟發(fā)展需要勞動力，有了強大的拉力，另一方面，農村有數以億計的農業(yè)剩余勞動力，城鄉(xiāng)存在巨大差別，農民要增加收入，特別是青年農民要尋找出路，有巨大的推力，農民進城打工是他們最好的選擇。現階段，我國正處于計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉變，國有企事業(yè)單位正在進行改革，產業(yè)結構、就業(yè)結構正在調整，有大批的工人職員下崗轉業(yè)，一方面，農民工涌進的城市并沒有接納如此眾多外來勞動力的準備，另一方面，不少城市的領導想通過限制農民工進城安排下崗職工就業(yè)。但許多企事業(yè)單位出于經濟效益的驅動，還在大批接納勤勞、肯干、價廉的農民工，而且正在逐漸形成一個企業(yè)兩種工人的制度。開始農民工只是少量的，是補充、是為輔的，以后逐漸變成農民工成為多數，是為主的，正式職工反成了少數。大批的農民工還會源源不斷地進城來，其勢不可當。于是社會上就有了種種議論。到底我們應該怎么看待農民工進城的問題？利耶？弊耶？現在在不少城市實際上已經形成一個工廠，兩種工人，兩種待遇的格局，而且正在逐漸形成制度，這樣長此下去行不行？這涉及到我們國家制度性建設的大問題，涉及到我們國家社會主義現代化建設的前途命運的大問題，需要認真討論，從長計議。

二、農民工為社會主義現代化事業(yè)做出了巨大貢獻

1.農民工目前已經成為我國工人階級隊伍的重要組成部分，而且正在逐漸演變?yōu)楣と穗A級的主力軍。

據國家統(tǒng)計局統(tǒng)計：2000年，我國城鎮(zhèn)從業(yè)人員23151萬人，其中國有單位8102萬人，集體單位1499萬人，共計9601萬人。除去各級各類國家機關工作人員1097萬，則我國國有和集體所有的二、三產業(yè)職工為8504萬人。據2000年第五次人口普查，離開戶籍所在地半年以上的人口為1.2億。其中進入城鎮(zhèn)在二、三產業(yè)單位打工“離土離鄉(xiāng)”的農民工約為8000萬人。隨著中國的經濟高速增長，工業(yè)化大步前進，“離土又離鄉(xiāng)”的農民工越來越多，據農業(yè)部、勞動社會保障部等有關部門估計，2002年離土離鄉(xiāng)的農民工約為9460萬。從這個估算的數字看，農民工在人數上已經超過城鎮(zhèn)有戶籍的公有制二三產業(yè)的職工。而在有些行業(yè)，有些地區(qū)的二、三產業(yè)的職工已經主要是農民工，如建筑、建材、采掘、紡織、服裝、玩具等行業(yè)的第一線職工80%以上是農民工。因我們國家至今沒有建立對農民工統(tǒng)計的指標和體系，所以到底有多少農民工？他們是怎么分布的，他們的狀況如何？沒有確切的統(tǒng)計，但農民工現在已經成為我國工人階級隊伍的重要組成部分，則是確鑿無疑的。

近幾年國有企業(yè)調整改革，結構優(yōu)化，減員增效，大約已有3000萬人下崗了。據有關調查表明，有些企業(yè)把有城鎮(zhèn)戶籍的職工精減了，因工作還需要，另外找農民工來遞補。在市場經濟價值規(guī)律的推動下，這些企業(yè)不僅在搞“減員增效”，而且也在搞“換員增效”。這種趨勢還在發(fā)展，農民工隊伍還在繼續(xù)擴大。

另外，還有一類是“離土不離鄉(xiāng)”在本地鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)里工作的農民工。國家統(tǒng)計局1998年統(tǒng)計。1997年有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的職工13050萬人，其中在工業(yè)企業(yè)工作的有8563萬，在建筑業(yè)的有1814萬，在交通運輸的有544萬，三項共計10921萬人。這些人是亦工亦農的勞動者，如果按《工會法》規(guī)定：“以工資收入為主要生活來源的體力勞動者和腦力勞動者”，可確認為職工身份的條款，若以半數而論，那么又約有5000多萬“離土不離鄉(xiāng)”的農民工正在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)從事工業(yè)、建筑業(yè)、交通運輸業(yè)。所以說，農民工是我國工人階級的主力軍，這已經是客觀事實。

2.農民工為中國的工業(yè)化、城市化和社會主義現代化建設作出了功勛卓著的巨大貢獻，農民工創(chuàng)造的偉大業(yè)績將永載中國現代化事業(yè)的史冊，在一定意義上可以說農民工是新時期我國工人階級的杰出代表。

農民工從他進城的第一天起，就是在極其困難的條件下開始打工的。農民工以其能吃苦，肯出力、勤奮進取，任勞任怨，且又廉價，獲得用工單位的青睞，站住了腳跟，以后逐漸擴展，形成了今天這樣的龐大隊伍?，F在全國各地各個城市，各個行業(yè)，各條戰(zhàn)線，都有農民工在勞動?，F在的礦山，真正在井下第一線工作的80~90%是農民工，現在的建筑工地，80~90%是農民工，北京、上海、深圳及各大城市的高樓大廈、樓堂館所、公路鐵路、基礎設施、站臺碼頭在90年代以后，有哪一棟哪一條不是主要由農民工施工、建造的。現在許多行業(yè)的工廠、車間在第一線勞動的多數也是農民工，以致在汽車、家電等產業(yè)工廠生產線上操作的，也都是農民工。上至星級賓館、超級市場，下至飯攤、大排檔，街道社區(qū)的送煤、送奶站點，也大多是農民工在服務。舉凡城市里最累、最苦、最臟、最險的工作大多是農民工在干，在默默地勞動著?，F在的農民工已經融進了我國正在工業(yè)化、城市化過程中的方方面面，成了各行各業(yè)不可缺少的重要力量。每到年關，農民工多數要返鄉(xiāng)過年，不少餐飲、服務行業(yè)不得不歇業(yè)，許多城市到春節(jié)出現了無人送煤、送奶，老年人無人照料，早點鋪無人服務的窘境，一些重要工地和要完成定單的工廠就想方設法挽留農民工，城市已經離不開農民工了。

十多年來，數千萬農民工為中國的工業(yè)化、城市化、現代化建設作出了巨大的貢獻，創(chuàng)造了難以估量的財富，提供了各種各類的服務。深圳有一項調查說：“在特區(qū)20年的發(fā)展史中，千百萬外來工始終是各種新興經濟部門的主力軍，他們?yōu)樯钲趧?chuàng)造了城市經濟和社會發(fā)展所必須的原始資本積累。因此，我們完全可以說，深圳奇跡與致富之“源”是這個地方充滿活力的生產力--豐富而廉價的外來工和新興經濟部門為追求財富而奮斗拓進的結果。正因為千百萬外來工的辛勤勞作才有深圳今天的繁榮與富?！?。早在1990年，深圳市委宣傳部等六部委的聯(lián)合調查組在《深圳百萬臨時工調查報告》中就指出：農民工是深圳“工人階級的主體，他們不僅是深圳經濟建設的主力軍，也是深圳市和社會生活的主要組成部分?！边@些調查研究的結論是完全正確的，農民工的這種豐功偉績和在社會主義現代化建設中的巨大作用，在全國許多城市、許多行業(yè)中也是這樣在實踐著。

3.農民工進城打工，有利于溝通城鄉(xiāng)關系，調整城鄉(xiāng)社會結構，緩解農村勞動力大量過剩的矛盾，增加農民收入，縮小城鄉(xiāng)居民收入差距，有利于整個社會的穩(wěn)定和發(fā)展。

我國人多地少，不少地區(qū)人均耕地不到一畝，實行家庭承包責任制后，勞動生產率大幅提高，農業(yè)勞力大量過剩，許多農村的青年農民無事可做，收入極低。農民工進城打工，使他們就業(yè)有了出路，也得到了一定的收入?！俺鐾獯蚬ひ蝗耍撠氁粦??！睋拇?、安徽、河南、江西、湖南等省的統(tǒng)計，每年農民工從打工地匯回家鄉(xiāng)的錢，都在100~200億元以上，相當于甚至超過了全省的財政收入。1997年以后，農村經濟進入新的發(fā)展階段，糧食和其他農產品由賣方市場轉為買方市場，市場疲軟，銷售困難，價格下降，農民的農業(yè)生產收入連年下降，這五年農民收入仍能維持低速增長，靠的是非農收入的增加，其中農民進城打工收入是主要的。許多農戶靠農民工的收入來彌補家用，支付農村的三提五統(tǒng)和各種稅費，從而緩解了城鄉(xiāng)矛盾，保持了農村社會的穩(wěn)定，這對大局是有利的。

各地都有一部分農民工，通過在城市打工，見了世面，開闊了視野，學習了技術，學到了市場經營的本領，也積累了一點資金，回到家鄉(xiāng)，創(chuàng)辦了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，帶動了家鄉(xiāng)二、三產業(yè)的發(fā)展，為農村建設做出了貢獻。

三、農民工體制的種種弊端

農民工這個特殊的社會群體，對社會主義現代化事業(yè)，做出了積極貢獻的一面。但是，我們不能不注意到農民的貢獻是在工作環(huán)境很不正常，各方面條件很不利的情況下做出來的，更顯得這種貢獻的可貴。大家知道，在50年代后期，我國實行計劃經濟體制，實行城鄉(xiāng)分治的戶籍管理制度，對城市居民實行一種政策，對農村農民實行另一種政策。因為戶籍制度至今并沒有根本改革，形成了這種一國兩策的格局。所以，雖然農民進城了，在城里的二、三產業(yè)的單位里工作了，但農民工的戶籍仍是農業(yè)戶口，農民的身份沒有變，由此帶來了一系列的問題。

1.在政治上，農民工干了工人的活，但沒有得到工人的身份。

農民工者，農民工人也，是農民身份的工人。有相當多的農民工，在工廠里，在企業(yè)里，在單位里，已經工作十年，十五年、二十年了，還是農民工。因為他的戶籍是農業(yè)戶口，不是市民，不是非農業(yè)戶口，所以得不到正式職工的身份。因為是農民工，不是正式職工，即使他工作得最好（農民工是招之即來，揮之則去的，工作得不好就不可能在一個單位里工作十年、二十年）。有的農民工很能干，表現有出色的才干，但得不到應有的任用、培訓、升遷，更談不上在這個工廠里有當家作主的地位。通常，決定重大事項的職工大會，他們是無權參加的，他們不能享有應有的民利，農民身份決定了他們永遠是臨時工（有的稱他們?yōu)橥鈦砉ぃ灿械姆Q勞務工、輪換工、建勤工、合同工等等）。相當一個時期里，他們不能參加工會?，F在可以允許參加了，但也是另外登記，享受不到正式工人一樣的工會會員的同等權利。

2.在經濟上，農民工和正式工人同工不能同酬，同工不能同時，同工不能同權。

正式工人每周有雙休日，有法定的節(jié)假日，8小時工作制，農民工一般不享有這些權利，平時基本沒有節(jié)假日，常常要加班加點。據調查，深圳的多數工廠，農民工每月工作在26天以上，每天的平均工時在11小時左右，有時有連續(xù)工作12小時以上的。

農民工付出了如此辛勤的勞動，卻得不到應有的經濟待遇。因為身份的差別，在同一個工廠里，同工不能同酬。據深圳市勞動局企業(yè)員工收入分配課題組1995年對114家國有企業(yè)調查，在相同的崗位上，外來工的月工資是800元左右，而有深圳戶籍的員工工資則高達2500元左右。在非國有企業(yè)里，這種有城市戶籍和農民戶籍不同身份的員工，每月工資至少要差600元以上。更有甚者，這些年來，城市的一般職工的工資水平是逐年有所提高的。因為各種原因農民工的工資實際是下降的（其中重要原因之一是，進城的農民工越來越多，勞動力供大于求，企業(yè)主用經常更換工人的辦法，使工資水平越來越低）。深圳農民工的歷史已經有20多年，但深圳農民工這些年的平均工資是下降的，2001年深圳農民工的月工資平均是588元，低于80年代的水平，而不少工廠里，有父子兩代一起打工的。物價已經漲了好幾倍了，兒子現在掙的工資還不如老子一輩在80年代初的數額。

農民工付出的勞動很多，而他的所得很少。工資已經很低了，但還常常受到企業(yè)主的克扣和拖欠。有的農民工干了幾個月甚至一年，到頭來，企業(yè)主、包工頭跑了，分文無得。近幾年，這種狀況越來越多，由此引起的勞資糾紛和事件也越來越多。農民工的勞動所得很少，但還要交各種不合理的規(guī)費，農民工外出要交外出務工許可證費，到務工地要交辦理城鎮(zhèn)勞務許可證費，辦理暫住戶口證費，進城務工管理服務費等等……有的還要給用工單位交抵押金。中央下達了取消這些不合理的對農民工亂收費的文件，但不少地方換個名目，還是照樣在收。農民工成了唐僧肉，不少部門和單位找個籍口都爭著吃一塊。這幾年，連鐵道和交通部門也乘農民工過年大批返鄉(xiāng)的機會，乘機把交通費漲價20～30%，從中分一杯羹。

3.在社會方面，農民工因為沒有城鎮(zhèn)居民的戶籍，所以他們在一個城市打工多年，他們始終是這個城市的邊緣群體。

農民工是邊緣人，融不進這個城市社會，他們對這個城市作出了很大的貢獻，卻不被承認是這個城市的居民，因而也享受不到應有的選舉權和被選舉權的民利，得不到這個城市社會的各種福利待遇。例如失業(yè)了，得不到失業(yè)救濟；生活困難了，得不到最低生活保障；有病了，得不到應有的醫(yī)療保障；因工負傷了，致殘了，也得不到應有照顧和撫恤，只好自認倒霉回到農村，悲慘地渡過余生。在一些工礦，農民工去打工，常常被收走身份證，失去人身自由，有的還被迫簽下生死合同，一旦罹難了，家屬只得到很少的賠償金，有的連尸骨都找不到。因為農民工的勞動條件惡劣，這種悲劇時有發(fā)生。近年來，各地煤礦惡性事故頻頻發(fā)生，數以百計的農民工在事故中喪生。

農民工這個社會群體，他們在社會主義現代化事業(yè)中，作出了巨大貢獻，創(chuàng)造了一個又一個奇跡般的重大成就，但是他們得不到社會承認（例如上海和北京，90年代以來是建設和發(fā)展得最快、最好的，他們各自有300多萬農民工在勞動，但到統(tǒng)計成績的時候，在計算人均GDP時，這總人口中，就沒有把農民工的人數算進去）。農民工干了最重、最苦、最累、最臟、最險的勞動，付出了血和汗的代價，但他們沒有得應有報酬，他們至今仍受到社會岐視，他們是城市的邊緣群體，弱勢群體，這當然是不合理的，也是不公正的。這是就農民工個人而言，從農民工這個群體而言，如果我們站在國家社會的立場上，從國家長遠發(fā)展歷史的視角看，那末，我們就會看到這種在特殊的歷史條件下，逐漸形成的農民工制度，對我們國家的社會主義現代化建設事業(yè)，對社會長治久安，更是十分不利的，將會造成無窮的后患，這種制度安排是必須改革的。

1.排除農民工的工人階級隊伍是不正常的，甚至可說是畸形的。

在同一個企業(yè)里，城市和鄉(xiāng)村兩種戶籍身份不同的工人，在政治上經濟上的待遇不同，企業(yè)對他們的管理方式也不同，前者有各種優(yōu)待，后者則受到岐視性的對待，實際上形成了同工不同酬、同工不同時、同工不同權的局面。據我們對工業(yè)、建筑業(yè)、商業(yè)、餐飲服務業(yè)單位的調查，現在這些企業(yè)有三部分人，一部分是企業(yè)領導層、中層干部等組成的管理者，第二部分是有城市戶籍的正式工人，第三部分是農民工。現在多數企業(yè)的第二部分人正在逐漸縮小，少進多出，只出不進，而農民工已占多數或占絕大部分。企業(yè)的領導和管理層是穩(wěn)定的，有城市籍的工人減到一定數量后，也逐漸穩(wěn)定了，所以這兩部分人年齡在老化，而農民工是大量流動的，工作幾年之后，體力消耗的差不多了，也該漲工資了，就被辭退了，再找年青的。這部分人的平均年齡常在23歲左右擺動。結果我們看到，一部分中老年干部和中老年的正式工人，領著一大幫小青年在勞動、工作，如果這種制度安排不改，再十年、二十年后將是個什么樣的隊伍呢？

因為農民工的身份是農民，他們在工廠、企業(yè)里注定永遠是臨時工的地位，同干部和正式工之間有一條人為分隔的鴻溝，有體制性的障礙，不能融為一體。在實踐勞動過程中常常是“小工干，大工看”的局面，而在政治生活中，在工廠、企業(yè)的重大決策面前則是“大工定，小工看”的局面。據我們調查，在相當多的工廠、企業(yè)里，黨團組織都是分設的，領導和管理干部和有城市戶籍的正式工人黨員是一個支部，農民工黨員是另一個支部，有的工廠、企業(yè)連農民工支部也沒有，農民工的黨員、團員不過組織生活，他們的黨費、團費回農村交納。因為農民工是臨時工，他們在這個工廠、企業(yè)里，就永遠有臨時觀念，談不上有以廠、以企業(yè)為家的當家作主的觀念。他們白天干活掙錢，晚上想的是農村、家里的事。有的農民工在城里打工十年、十多年了，生活習慣、思想觀念還是農民，沒有被城市社會化，工業(yè)化、現代化對他們的影響甚小，這樣的工人階級主體隊伍，怎么能適應社會主義現代化建設的需要？

在大多數的工廠、企業(yè)里，把農民工只作為勞動力使用，基本上不管他們的培養(yǎng)和教育，開始上工的時候，只作短期的培訓，教會基本操作就派去勞動了，技術培訓輪不到農民工。農民自身也有臨時觀念，多數不好好鉆研技術，能干活掙錢就行了。而正式工因為有城市戶籍，基本上還是鐵飯碗，也不好好鉆研技術，這樣就形成了目前工人隊伍中熟練工人嚴重稀缺的狀況，現在多數城市要找熟練工人、高級技工比找碩士生還難（最近有些媒體報導，有關方面正在從日本引進高級技工，在深圳現在每天有大量的香港技師早上從羅湖橋過來，晚上回的香港現象）。工人隊伍的這種狀況，同我們國家正在成為世界制造業(yè)大國的地位和要求是很不相稱的。

2.現行的農民工制度是農村把青壯年勞力輸送到城市，而城市卻把勞動后傷殘病弱者退到農村，把扶育子女、贍養(yǎng)老人等社會負擔都拋給農村，這是一種城鄉(xiāng)不等價、不合理的交換形式，也是城鄉(xiāng)差距日益擴大的重要原因之一。

據深圳的一項調查，僅深圳七家醫(yī)院的統(tǒng)計，1998年平均每天有31人因工傷致殘，平均每4天有1人因工傷死亡。這一年1萬多傷殘的農民工，多數在出院后不久就都退回農村去了。1994年深圳勞動部門對5920家從事有毒有害作業(yè)工廠的調查中發(fā)現，無任何防護設施的有3108家，占52.7%，防護設施不合格的2577家，占43.7%。在個人防護用品方面，99.7%的農民工是在無防護用品，或防護用品不合格的條件下勞動的。長期在這種廠里勞動，必然是中毒受害。1998年深圳衛(wèi)生防疫部門檢查，在9582家企業(yè)中發(fā)現，有毒有害企業(yè)4301家作業(yè)工人11.6萬人。當年中毒人數371人，死亡23人。這些在有毒害企業(yè)中勞動的農民工多數是慢性中毒，日積月累，以致喪失勞動能力，只好返回農村。有關調查表明，有相當一部分女農民工，35歲左右就因勞累過度中毒等原因而體衰力竭，回農村養(yǎng)息。在深圳500多萬農民工中，女性占大部分，這300多萬女農民工中，幾乎沒有35歲以上的，過度勞累、中毒等原因使體力不支，已經不能勝任工廠的操作是重要因素。

因為是農民工，他們在城市打10年、20年也還是單身，子女的扶養(yǎng)教育也都放在農村。相對貧窮的農村卻承擔著為農民工子女進行義務教育的責任，這當然是很不合理的。最近有關部門和領導，已經注意到這個問題，教育部、公安部聯(lián)合制定了《流動兒童少年就學暫行辦法》，著手解決進城務工就業(yè)的農民子女接受教育的問題，使他們能“進得來，讀得起，學得好”，這當然很好，但因剛起步，實際上還只是少數城市在做。對絕大多數“農民工來說，白天在工廠里勞動，晚上擠在十多人，數十人的集體宿舍里休息，能把家屬子女接到城市來居住的，還只是少數幾個幸運有了住房的。對多數農民工來說，農民身份不解決，臨時工的身份不解決，沒有居民資格，沒有租或買的居所，是談不上家庭團聚和子女在城里就學的問題的。同樣的道理，老人也只好留在農村，由農村養(yǎng)著。

數千萬農民工，把最好的青春年華，都貢獻給城市了，為城市創(chuàng)造了巨額的財富，哪個城市使用的農民工多，哪個城市就是最繁榮、發(fā)展最快的。相比而言，輸出農民工多的農村卻并沒有相應富庶起來。城市把勞動中致傷、致殘的，體衰病弱的都退給了農村，子女和老人也多數由農村扶養(yǎng)著，這樣的城鄉(xiāng)關系是不正常、不合理的，需要改革、調整。

3.農民工制度是在我國由計劃經濟體制向社會主義經濟體制轉變過程中產生的，本來只是權宜之計，以后逐漸演變成一種制度性的安排，但這種農民工制度對2010年要形成完善的社會主義市場經濟體制十分不利，對當前要擴大內需，使國民經濟持續(xù)、健康、快速增長也是很不利的。

要形成完善的社會主義市場經濟體制，不僅商品流通要市場化，而且也要求勞動力、資金、土地、技術等等生產要素要實行市場化。農民工制度是建立在計劃經濟體制下形成的城鄉(xiāng)分治的戶籍制度基礎上的，把人分為城里人和鄉(xiāng)下人兩種，在一個工廠、企業(yè)里實行兩種不同待遇的用工制度，使勞動力這個最重要的生產要素不能按市場經濟的要求合理配置，造成了諸多經濟問題和社會問題，顯然，這種農民工制度同完善的社會主義市場經濟體制是不相容的。

前面說過，農民工在城市經濟建設中，付出了辛勤的勞動和巨大的代價，但是他們的所得甚少。這幾年工業(yè)生產的生產率提高了，城里的干部和職工工資普遍地提高了，城市居民的生活水平普遍地提高了。但是農民工的工資、福利卻沒有相應的提高，有的地區(qū)和城市反而還逐年下降。農民工的工資少，購買力就低，消費水平就低。據我們在深圳做的各類不同社會群體消費水平的調查，在住房、交通、用水、用電、用氣、飲食、服裝、電訊、醫(yī)療、教育、文娛、休閑、旅游等方面的消費，從綜合數據看，一個農民工同有深圳戶籍的職工對比，相差5～6倍。就是說5～6個農民工的消費支出，才抵得上一個有戶籍職工的消費支出。這里面當然一方面是因為農民工收入低，另一方面也因為他們是外來工，他們的家在農村，自己節(jié)衣縮食，盡量壓低自己的消費，省出錢來，捎回鄉(xiāng)里養(yǎng)家糊口。所以他們職業(yè)上已是工人了，也生活在城市里了，但他們的身份還是農民，他們的觀念還是農民，他們的生活方式消費水平也還是農民。

如果說，農民工只是幾千人，幾萬人，他們有這種消費觀念，消費水平，那是無礙大局的。但現在，“離鄉(xiāng)離土”的農民工已有8000~9000多萬人，這是個碩大的消費群體。如果我們通過改革，調整、逐步把農民工這個群體轉變?yōu)槌鞘芯用瘢鞘新毠?，姑不論其他方面，僅就提高消費水平，提高社會購買力一項，就有很大很大的潛力，內需就自然擴大了，現在供過于求的農產品、家電、服裝、生活用品，各種輕工產品，就會很快賣出去了。所以，從建立完善的社會主義市場經濟體制，建設工人階級隊伍，加快城市化步伐，擴大內需，使國民經濟持續(xù)、健康、快速發(fā)展，這幾個方面說，農民工這個制度也該到要加快改革調整的時候了。

四、解決農民工問題要從根上治理

農民工問題表面看是要解決保護農民工的合法權益，消除在就業(yè)方面的不合理限制，給予農民工應有的國民待遇等問題，而實質則是我們國家要建設一個什么樣的工人階級隊伍，構建一個什么樣的社會階層結構，是建設一個城鄉(xiāng)一體的社會主義市場經濟體制，還是維持目前城鄉(xiāng)分割的二元社會結構的問題。農民工問題解決的好與不好，是關系我國社會主義現代化事業(yè)的前途命運的大問題。真到了應該重視應該解決的時候了，所以，我有以下建議：

1.要從全面建設小康社會，把我國建成富強民主文明的社會主義現代化國家的高度，來認識和解決農民工問題。

現行的農民工的體制和做法，是在計劃經濟體制向社會主義市場經濟轉變過程中不得已而為之的權宜之計。在成熟的完善的市場經濟體制條件下，可以不要也不應該要這一套農民工體制的做法。農民就是農民，工人就是工人?！稗r村富余勞動力向非農產業(yè)和城鎮(zhèn)轉移，是工業(yè)化和現代化的必然趨勢”（十六大政治報告），所有現代化的國家，都有一個大部分、絕大部分農民轉變?yōu)楣と恕⑹忻竦倪^程，并沒有搞農民工這一套。我國是在當時的國情條件下，農村容不了這么多勞動力，農民要發(fā)展，城市也需要用工，但戶籍制度等沒有改革，不得已，只好當農民工。應該說，農民進城當工人，這是符合歷史規(guī)律的；但搞成農民工這一套，這是計劃經濟體制后遺癥的表現，也是我們改革不及時，不到位的惡果，所以給農民工帶來了許多的苦難，給社會給政府造成了這么多的“麻煩”?？陀^地說：這都是計劃經濟體制、戶籍制度惹的禍，本來可以不是這樣的。因此，要解決農民工問題，不能就事論事，就農民工問題解決農民工問題，那是永遠也解決不好的，而是應該從根本上改革現在已經形成的農民工這套體制和做法。要釜底抽薪而不能揚湯止沸。當然，現在已經形成了這樣的格局，政府和有關部門出面作一些保護農民工的合法權益的工作，也是完全必要的，是好事。

2.要改革戶籍制度。

現行的戶籍制度是計劃經濟體制的產物，是為計劃經濟服務的，把公民分為農業(yè)戶口和非農業(yè)戶口兩類，實際是兩種不同的社會身份，即不科學，也不合理，許多問題由此濫觴出來。同現在實行的社會主義市場經濟體制很不適應，是到了非改不可的時候了。要“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會發(fā)展”，要解決三農問題，要從根本上解決農民工問題，就一定要改革現行的戶籍制度。作為主管戶籍管理的公安部門，也認為應該改革了，他們在1985年就開始起草《戶籍法》，數易其稿，但遭到一些部門和部分大城市的反對，只好采取逐步放開的做法。現在像江蘇、寧波、石家莊等省市已經率先進行戶口改革，像江蘇省今年就宣布取消農業(yè)戶口、非農業(yè)戶口的區(qū)別和稱謂，廢除“農轉非”計劃指標管理體制，實行居住地戶口登記制度。實行以后，效果都比較好，并沒有引起不少部門和有些同志擔心的那種大量農民涌入城市，造成秩序混亂，社會不穩(wěn)定的狀況。但戶口制度是涉及到人口流動、遷徙等全局性的問題，必須由國家審視度勢，做出決策，在全國實行，才能解決這個問題。這件事已不宜再拖了。既遲早要解決，早解決比遲解決好。改革了戶籍制度，消除了農業(yè)戶口和非農業(yè)戶口的界限，也就消除了實際上存在的農民非農民的身份制，這就給農民工摘掉了農民的帽子，這就為根本上解決了農民工的問題準備了體制性的條件。數以千萬計的農民工，早就在盼望戶籍制度的改革了。戶籍制不改，他們就永遠不能轉為正式工人，不能成為城市的居民，永遠只能當農民工，融不進城市的社會，園不了他們的夢！

3.要改革現行的人事勞動制度。

原來企事業(yè)單位使用民工，是要經過行政審批的。2003年1月5日國務院辦公廳1號文件指出：“各地區(qū)、各有關部門要取消對企業(yè)使用農民工的行政審批，取消對農民進城務工就業(yè)的職業(yè)工種限制，不得干涉企業(yè)自主合法使用農民工”，“逐步實行暫住證一證管理。各行業(yè)和工種尤其是特殊行業(yè)和工種要求的技術資格、健康條件。對農民工和城鎮(zhèn)居民應一視同仁。”這個問題有了初步的解決。但企事業(yè)單位錄用農民工以后，在工種分配，工資發(fā)放，勞動管理，技術培訓，職務升遷等方面，還是實行著對兩種戶口的工人，用兩種辦法，而不能同工同酬，同工同時，同共同權，不能做到農民工和城鎮(zhèn)居民戶口的工人一視同仁。這種一廠兩制的做法，從近期看，對工廠有利，但從長遠看，很不合理，也帶來一系列的后遺癥，形成一個企業(yè)兩種工人，不利于管理，更不利于調動農民工的積極性，充分發(fā)揮潛力，也不利于形成統(tǒng)一的工人階級隊伍。所以這套人事勞動就業(yè)制度應該及時改革，逐步實行現代企業(yè)的一體化管理。

4.制定規(guī)劃，采取措施，逐步從根本上解決農民工問題。版權所有

篇4

關鍵詞：The reform of rural taxes and administrative charges is another great reform after the land reform and the family operation. It plays an important role in releasing the farmers’ burden, regulating the relation of the rural distribution. While great reform achievements have been made in the reform of rural taxes and administrative charges, a series of problem have been revealed, the typical one is the farmers’ burden resilience. Therefore, we must do a good job in relative work if the reform can go smoothly.

Key words:reform of rural taxes and administrative charges; farmers’ income; farmers’ burden

一、農村稅費改革的原因和必要性

農村稅費是指向農村農民征收的各種稅收及收取的各種費用的總稱。稅費改革以前，農民負擔主要由三部分組成：1.農民直接上繳給國家的農業(yè)稅和農業(yè)特產稅。2.“三提五統(tǒng)”費用和農村義務工等社會負擔義務費。3.農民應承擔的符合國家有關部門規(guī)定的其他費用，其中“三提”是指農戶上繳給村級行政單位的三種提留費用，包括公積金、公益金和行管費?！拔褰y(tǒng)”是指農民上繳給鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府的五項統(tǒng)籌費，包括教育附加費、計劃生育費、民兵訓練費、鄉(xiāng)村道路建設費和優(yōu)撫費。“三提”和“五統(tǒng)”一般各占“三提五統(tǒng)”總額的50%。

二、農村稅費改革后農民負擔反彈的原因分析

稅費改革的最終目的在于減輕農民的負擔，增加農民的收入，促進農村經濟的發(fā)展。但從我國農村問題深厚的歷史背景，以及開展過程中所遇到的問題來看，我國部分試點地區(qū)出現了農民負擔反彈的情況，其他地區(qū)也或多或少的出現了一些“苗頭”。在我國歷史上也有先例，中國古代封建王朝進行過多次稅費改革其中比較著名的有唐代的“租庸調法”和楊炎的“兩稅法”，明代張居正提出的“一條鞭法”，還有清代的“攤丁入畝”和“火耗歸公”，但是每一次的改革無不是轟轟烈烈始，無聲無息終。且每一次改革之后，都將雜稅變?yōu)榱苏?，但是以后又會出現新的雜稅，每一次的改革都為以后的加稅增費墊高了門檻，農民的稅賦不斷加重。對于這一歷史現象，明末清初思想家黃宗羲在《明夷待訪錄?田制三》中作了分析，將其總結歸納為“積累莫返之害”，即為了克服苛捐雜稅的弊端，改革的主流思路都是合并稅收、取消收費、簡化稅制，把各種稅、賦合并為一，規(guī)定不得再征收其他費用。這在當時固然能起到減輕稅賦的作用，但隨著時間的推移，政策的制定和執(zhí)行者往往忘記了改革后的正稅已經包括了以前的各種收費，一旦開支不足，又會巧立名目收費，違背改革的初衷。這即為著名的“黃宗羲定律”。從我國目前一些地區(qū)出現的農民負擔反彈的跡象表明，如果我們不以史為鑒，深刻認識和思考這一問題，找出解決問題的方法，極有可能會再次陷入“黃宗羲定律”的歷史怪圈。

三、防止稅費改革后農民負擔反彈的建議

（一）從體制上，要消除城鄉(xiāng)二元體制，統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制。首先必須要消除城鄉(xiāng)二元的觀念，淡化城鎮(zhèn)與農村的區(qū)別。在實踐中，要將現在的二元戶籍制度、二元就業(yè)制度、二元福利保障制度、二元教育制度和二元公共事業(yè)投入制度轉變?yōu)橐辉贫?。加強農民向城鎮(zhèn)的流動性，支持農民進城務工。如果沒有二元的社會制度，沒有農業(yè)戶口和非農戶口的區(qū)別，農民就不會有特定的農民負擔，就不會存在歧視農民的現象，因此農民負擔問題也可以消除。與此同時，要根據公平與效率原則的要求，借鑒國際經驗，統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制，均衡城鄉(xiāng)負擔，國民平等納稅，統(tǒng)一工農稅制，農業(yè)稅負從輕。這不僅為各級政府和農民之間形成規(guī)范的分配關系奠定了制度基礎，也為徹底解決農民負擔過重問題提供了制度保障。在具體實踐操作中，可以采用逐步降低農業(yè)稅稅率，直到最終取消農業(yè)稅。農民作為一個社會階層，應有納稅義務，可以考慮對農民征收所得稅。由于我國大多數農戶經營規(guī)模很小，農民大多數沒有計帳的習慣，如果開征所得稅的話，確實又存在計稅所得難于確定，征管困難，稅收成本高等問題。我們也可以采取農業(yè)標準課稅法，即以確定的標準農業(yè)所得作為基礎，結合土地面積情況計算農民的農業(yè)所得，作為課稅的依據。

（二）規(guī)范和完善稅費改革，建立健全制度，堵塞制度上的漏洞。1.規(guī)范農村收費管理。規(guī)范“一事一議”籌資籌勞，明確“事”的范圍和“議”的規(guī)則，進行上限控制，無論什么情況下不得擅自突破上限籌資，制定具體操作辦法。對農村經營收費要規(guī)范、透明，根據服務質量、數量和成本費用收取，要有章可循，要備帳檢查。嚴禁強行服務、強權收費、強行以資代勞。要定期開展專項治理，取消為“三亂”提供借口的各種升級達標活動。2.加強農業(yè)稅征收管理工作。要根據農村稅費改革的各項政策，按照稅收征管法規(guī)，依率征稅、依法減免，方便廣大納稅人。建立健全農業(yè)稅征管隊伍，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)征收人員的政策水平和業(yè)務素質。嚴格依法治稅，做到農業(yè)稅任務“通知到戶、征收到戶、結算到戶”。3.加強監(jiān)督，靠群眾和輿論對農民負擔實施有效監(jiān)督，從制度上杜絕農民負擔反彈的可能性。各有關部門要按農村稅費改革的總體要求，搞好各項配套改革，確保農村稅費改革綜合效應的發(fā)揮。要建立健全農民負擔監(jiān)督機制，落實責任制，加強對違反規(guī)定加重農民負擔行為的監(jiān)督，實行一票否決制。加大對多種形式的亂收費的查處力度，對有令不行、有禁不止，變相加重農民負擔的單位、領導或個人，要給予嚴肅處理。4.推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級民主化進程，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大與其他監(jiān)督機構對財政支出的監(jiān)督作用，使財政支出和公共產品的提供真正滿足本地民眾的需要，而不是上級各種各樣的達標要求。當然，對上一級政府的監(jiān)督也應落到實處，進行相應地監(jiān)管和改革。

（三）加大財政轉移支付力度，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制，建立農村基層政權經費保障機制。根據各級政府的事權，賦予相應的財權，堅持量入為出的原則，對任何事情都要量力而行，有多少錢辦多少事。轉變政府職能、搞好服務，完善財政體制，確保基層政府在上級政府財政轉移支付的幫助下，在按職能設置機構、定員定編的基礎上，按照人員經費標準和提供公共服務基本經費標準，能夠籌集到履行事權所必須支出的基本財力。必須按照事權與財權一致的原則，清理各級政府財權相對于事權“越位”與“缺位”的情況，用清理“越位”退出的預算收入，彌補“缺位”所需的預算支出。如中央政府用退出支持生產性、競爭性領域的國有企業(yè)支出，彌補鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負擔的國防（征兵、民兵訓練）費用、義務教育經費等。完善財政轉移支付制度，加大中央、省、市對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政轉移支付力度。因農村稅費改革造成的縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級政府財政收支缺口，列入上一級政府一般財政轉移支付考慮的范疇；同時上級政府出臺其他政策影響下級政府財政減收增支，也要通過財政轉移支付給予補償，以約束、規(guī)范上級政府的行政行為，并確保各級政府的正常運轉。同時，必須加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金預算的管理，提高資金的運行效率和使用效果。適當調整鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的管轄范圍，調整職能，強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所有收入納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政統(tǒng)一管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所有支出統(tǒng)籌安排，實行財政集中支付。對稅費改革后新增加的農業(yè)稅收入，應首先用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制內供給人員經費、公用經費、農村義務教育投入和鄉(xiāng)、村兩級組織運轉等必不可少的支出。通過上述管理和改革，挖掘鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金的使用潛力。

（四）精簡機構，壓縮人員。農村稅費改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村基層干部角色發(fā)生根本轉變，不再是以前每年的“要債人”，農村基層政權的運作效率得以提高?？墒怯捎跉v史原因，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構仍然有龐大的人員隊伍，財政供養(yǎng)人員多，“僧多粥少”這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難的主要原因之一，也是農民負擔反彈的重要誘因。我們必須要加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構人員精簡的步伐，裁汰冗員。以安徽省為例，到2002年，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機構數由原來5-8個減少到1-3個，事業(yè)單位由12個壓縮到6-7個，事業(yè)單位財政供給人員精簡了40.6%。其中，安徽省長豐縣各村干部的編制由過去的5-7人減少為3-5人，總共精簡村干部1812人。①可以看到，通過精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構，歸并設置過多、過散的事業(yè)單位，壓縮人員編制，清退臨時、超編人員，這樣可以極大減輕人員工資對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政壓力，保障農村稅費改革的順利進行。對村組干部可以考慮實行交叉任職的方法，精簡村組干部，縮減村級支出。按照規(guī)定核定村組干部人員和補貼標準，壓縮非生產性支出，嚴格核定村級辦公費用開支標準，村級原則上不能支出招待費用。

（五）積極穩(wěn)妥地化解鄉(xiāng)村兩級負債。由于鄉(xiāng)村兩級負債面寬量大，特別是在西部農村的鄉(xiāng)村，靠其自身收入，鄉(xiāng)村干部發(fā)放工資都難以為繼，更不用說如此龐大的鄉(xiāng)村負債。因此，要在全面清理、檢查核實的基礎上，摸清債務的來源、用途和現狀，區(qū)別不同債務情況，明確債務人，該清償的清償，該剝離的剝離，能核銷的核銷，采取多種方式進行化解?？偟膩碚f，應該是綜合治理、逐步化解，既拖不得，又急不得。拖下去，問題長期不能解決，積重難返；急起來，提出目標欠缺考慮，不切實際，又不免打農民的主意，造成農民負擔的反彈。原則上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的負債不能由農民償還，應建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)償債儲備金，制定系統(tǒng)全面的還債計劃，分年逐步清償。對效益差的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，以承包、出售、破產后的收回資金還債。對那些與農民直接相關的，農民從中受益，由農民直接承借的債務，有關方面應單獨研究，制定專門的解決方案，不能簡單的平攤到農民身上。其他的債務要按照“誰受益、誰負擔，誰借錢、誰還債”的原則，分別進行清償。

（六）從長遠來看，要穩(wěn)步推行城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，提高城市化率，減少農民數量。我國農村有9億人口，5億勞動力，巨大的人口壓力是造成農民增收緩慢的最重要原因。不減少農民、不減少農村人口，農民就很難真正富裕起來。而城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略作為減少農村人口的有效途徑，在實踐中是行之有效的。據有關專家測算，如果我國的城市化率從目前30.9%提高到世界平均水平46%，則農民人均收入將提高28%，這個增長幅度相當于我國從1992年到1998年6年間農民人均收入增長幅度，這將好過現今任何一個政策工具，這是解決農民收入問題的根本出路。

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篇5

一、研究目標

對農民而言，土地的作用有二：其一，土地是農民最基本的生產資料；其二，土地是農民最基本的生活保障。從某種意義上說，土地對農民的第二個作用是從第一個作用衍變而來的：自古以來，土地就是農民最基本的生產資料。因為人口不斷增長、城市化進程加速等等因素的影響，北京市郊區(qū)的農民人均土地占有量逐年減少，土地正在變成一種稀缺的資源。然而，只要農民手中有土地，農業(yè)生產及其帶來的收入（主要是實物的，也可能是現金的）的可持續(xù)性也是顯而易見的。但是，當人均占有土地減少到僅夠農民糊口乃至更少時，我們就只能將其看成是一種對農民的“保障手段”了。在中國的社會保障制度還很少或根本沒有惠及農民這個中國最廣大的社會群體時，這種保障手段還具有“最后”或“唯一”的特性。

因此，當農民的土地被征用時，失地農民應該獲得的補償必須考慮兩個方面：其一，考慮“最基本的生存手段”，這種說法是從土地是“最基本的生產資料”演繹而來的。除了幫助失地農民去勞動力市場上參與競爭以外，也可以幫助他們通過其他的謀生途徑獲得“最基本的生存手段”。從這個意義上說，“可持續(xù)生計”也許是一個內涵更深、外延更廣的有用的概念；其二，考慮“最基本的生活保障”，使失地農民能夠獲得養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等方面的社會保險，并且在失地農民家庭陷入貧困時可以得到最低生活保障制度的保護。

如果失地農民得到的補償不能滿足上述兩個“最基本”的需求，社會穩(wěn)定無疑是會受到強烈沖擊的。這是因為：一方面，當農民喪失了他們對土地的使用權以后，絕大多數農民便成為一個“沒有什么再可以失去”的特殊的社會階層；另一方面，絕大多數農民仍然生活在一個傳統(tǒng)社區(qū)或曰“親緣社會”、“熟人社會”中，這便于他們采取共同行動。因此，對農民失地、失業(yè)問題我們切切不可掉以輕心。

目前，對于因城市擴張而造成的社會問題，中國社會和政府顯然有見物（耕地）不見人（失地農民）的偏向，這樣制定出來的社會政策顯然也是不無偏頗的。

根據我們的調查和分析，對于農民的失地和失業(yè)問題，基本思路應該是：土地換保障（廣義的）。

為什么要用土地換保障？換什么保障？怎樣換保障？這就是我們這個課題試圖解決的問題，我們希望從我們的調研中提出一些有價值的政策建議。

二、京郊農民的失地問題與失地農民

很遺憾，在調查中，我們并不能獲得全面的反映這方面情況的數據和資料。因此，只能主要就調查點上（朝陽區(qū)、豐臺區(qū)、朝陽區(qū)來廣營鄉(xiāng)和豐臺區(qū)盧溝橋鄉(xiāng)）的調查資料以及其他來自各類媒體的二手資料對相關問題進行分析和研究。

㈠北京市近郊區(qū)農民失地的情況

北京市近郊區(qū)農民的失地情況可以用“一瀉千里”一詞來形容，從上個世紀90年代至今，很多地區(qū)的農民的土地占有量正迅速地向“零”逼近。目前他們所有的人均耕地僅僅只對農民的“社會身份”起著象征性的作用。

北京近郊部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)已處于“無地”的邊緣

調查資料顯示：1990年，朝陽區(qū)來廣營鄉(xiāng)在籍耕地面積尚有16930畝，人平可耕地面積達1畝左右；而到2003年底，該鄉(xiāng)實有耕地面積已經減少到904畝，人均可耕地面積只有0.12畝。豐臺區(qū)盧溝橋鄉(xiāng)農民失地的情況更甚。據鄉(xiāng)干部反映，目前該鄉(xiāng)在籍耕地面積2135畝，實有耕地面積231畝。如果分攤到該鄉(xiāng)所轄村，每村平均耕地面積不到1畝，基本已經到了無地可耕的地步。

綠化隔離區(qū)建設是近年來失地速度明顯加快的主要原因

據北京市政協(xié)張嘉興常委提供的統(tǒng)計數字：2000年以前，北京市每年建設用地在1000—1500公頃；2000年以后，每年增加到5000公頃左右。

據朝陽區(qū)來廣營鄉(xiāng)提供的數字，自有征地以來，累計被國家征用土地12401畝，其中最近4年（2000年至本次調查時點）國家征用土地就達2629畝，超過該鄉(xiāng)被征用土地總量的五分之一。

進一步分析表明，近幾年朝陽區(qū)農民失地速度之所以明顯加快，一個最主要的原因是北京市規(guī)劃實施的兩道綠化隔離帶建設。據有關方面介紹，以2000年啟動的第一道綠化隔離帶建設為例，共涉及17個鄉(xiāng)27萬人，總面積114.46平方公里，其中規(guī)劃綠地面積68.6平方公里，分別占全市的46%和55%.經過3年的建設，目前朝陽區(qū)已建成三個超1.5萬畝的大型綠色板塊。

綠化隔離區(qū)內相當一部分農民“隱性失地”

按照城市規(guī)劃及相關政策規(guī)定，綠化隔離地區(qū)內相當一部分土地政府并沒有征用，仍然屬于“集體所有”。但是，這意味著：農民只有象征性的土地使用權，而沒有實際支配權——只能在“自己的”土地上按照政府的統(tǒng)一規(guī)劃進行綠化建設，而不能用于其他用途。在調查時，一位老農發(fā)牢騷：“這塊地政府并沒有征用，仍然是你的，可是你什么也不能干，更談不上掙錢，只能看著它干著急。”

綠化隔離區(qū)建設對農民生活、生產影響較大

綠化隔離區(qū)地處城鄉(xiāng)接合部，現行政策對區(qū)內農民的生活、生產影響較大。這種影響可能并非直接因為耕地面積的減少，因為農業(yè)收入在近郊區(qū)農民的收入中已經降到僅有3—4%.其影響主要體現在兩個方面：

其一，地處城鄉(xiāng)結合部的綠化隔離帶建設對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的影響頗大。據統(tǒng)計，截止到2003年底，第一道綠化隔離地區(qū)累計關閉、搬遷、拆除各類企業(yè)3238家，其中2003年累計關閉、搬遷、拆除各類企業(yè)1066家。調查資料也顯示，三年來（2000—2003年），朝陽和豐臺兩區(qū)綠化隔離地區(qū)內，因綠化拆遷各類鄉(xiāng)村企業(yè)分別達到2130家和434家。

其二，自上個世紀80年代后期以來，向外來流動人口出租房屋已經成為近郊農民獲取收入的主要手段。調查資料反映：朝陽區(qū)5萬余農戶中，出租房屋數量高達21萬多間，平均每戶在4間以上。豐臺區(qū)永定河以東鄉(xiāng)鎮(zhèn)，90%的農戶有房屋出租。在此次調查的鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，農民從出租房屋獲得的收入戶均2—3萬元，最少的也有1萬多元?！巴咂洕笔墙嫁r民達到“小康”水平的主要經濟來源。目前給每個農民50平米的“上樓”政策，顯然會使農民喪失這部分收入。

㈡北京市近郊區(qū)失地農民的情況

北京市近郊區(qū)失地農民的類型與特征

從調查情況看，北京市建設征地主要涉及以下四類人員：

一是“農轉工人員”。農轉工人員是指征地后轉為非農業(yè)戶口（城鎮(zhèn)居民戶口），且年齡在勞動年齡階段（男16—59周歲、女16—49周歲）且身體健康的人員。其特點是：被征地農民直接由政府指定單位（多為征地單位）負責接收安置而成為城鎮(zhèn)職工。

二是“農轉工自謀職業(yè)人員”。農轉工自謀職業(yè)人員是指征地后轉為非農業(yè)戶口（城鎮(zhèn)居民戶口），雖然本身符合農轉工條件，但自愿放棄政府給予的就業(yè)安置待遇，領取一次性安置補助費并自主擇業(yè)的人員。其特點是：被征地農民領取安置補助費后，政府和征地單位對他們不再負有安置就業(yè)的責任。

三是“農轉居人員”。農轉居人員是指征地后轉為非農業(yè)戶口（城鎮(zhèn)居民戶口）的人員。其特點是：轉居不轉工，離土不離鄉(xiāng)，勞動年齡人口則由其原來所屬的鄉(xiāng)、村集體經濟組織負責安排工作。

四是“超轉人員”。超轉人員是指征地后轉為非農業(yè)戶口（城鎮(zhèn)居民戶口），但年齡已經超過勞動年齡階段（男年滿60周歲、女年滿50周歲）以及經檢查認定完全喪失勞動能力的人員。其特點是：轉居不轉工，由民政部門統(tǒng)一管理，享受相應的社會保障待遇。

北京市近郊區(qū)失地農民的規(guī)模與結構

據媒體報道：自1993年以來，北京市失地農民累計達33萬；其中，上述第一類“農轉工人員”和第二類“農轉工自謀職業(yè)人員”在10萬人左右；由民政部門管理的征地“超轉人員”共13097人（其中一般征地超轉人員12587人，孤寡病殘人員510人）；按以上數據推算，“農轉居人員”也應該在10萬左右。

本次調查的資料也顯示：1993年以來，朝陽區(qū)失地農民累計達73000人。其中“農轉工人員”45000人，目前有“農轉工自謀職業(yè)人員”20000人，“超轉人員”7700人；豐臺區(qū)失地農民累計60000，其中“農轉工人員”47820人，目前有“農轉工自謀職業(yè)人員”的9000人，“超轉人員”190余人。

農民失地問題今后的發(fā)展趨勢，據北京市政協(xié)經科委、民建市委等部門組成的聯(lián)合調研課題組的估計，今后四五年間，北京還將有12—13萬農民失去土地。

北京市解決失地農民問題的相應對策

北京市解決失地農民問題主要依據以下四項政策及若干相關配套措施。四項政策分別是：《北京市建設征地農轉工人員安置辦法》（[1993]16號），《北京市人民政府批轉首都規(guī)劃委辦公室關于實施市區(qū)規(guī)劃綠化隔離地區(qū)綠化請示的通知》（京政發(fā)[1994]7號），《北京市人民政府印發(fā)關于加快本市綠化隔離地區(qū)建設意見的通知》（京政發(fā)[2000]12號）和《北京市人民政府辦公廳轉發(fā)市民政局關于提高征地超轉人員生活補助標準請示的通知》（京政辦發(fā)[1995]113號）。概括以上文件精神，針對失地農民，北京市政府主要采取了以下四種安置方式：

其一是“招工安置”。招工安置針對的是上述“農轉工人員”。大體采取兩種安置方式：單位安置——建設征地單位自行安置或委托有安置能力的單位安置和轉工留用——征地單位安置確有困難的，可委托被征地鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村辦企業(yè)代為安置。

農轉工人員到接受單位后，一律按全民所有制職工辦理招工錄用手續(xù)，簽訂無固定期限的勞動合同，享受單位的各項福利待遇。接收單位可得到政府給予農轉工人員的安置補助費。

其二是“貨幣安置”。貨幣安置對象是上述“農轉工自謀職業(yè)人員”，他們在一次性全額領取安置補助費（1993年規(guī)定的安置補償費標準為每人3萬元人民幣）后，自主擇業(yè)，自行解決養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會保險待遇。

其三是“留地安置”。留地安置主要針對上述“農轉居人員”。在不影響整體規(guī)劃的前提下，政府在征用范圍內留出部分土地由農村集體經濟組織或者村民委員會使用，作為用地補償。具體措施有：市區(qū)兩級政府按照綠化面積補助苗木費、養(yǎng)護費及補償地上建筑物、青苗等損失；安排一定比例的綠色產業(yè)項目建設用地（百畝以上綠化面積允許有3—5%的產業(yè)土地）和開發(fā)建設部分商品房（農民自住房屋和上市出售的商品房的比例為1∶0.5）。農轉居人員的社會保障和勞動年齡人口的就業(yè)由其所在鄉(xiāng)、村農村集體經濟組織負責安排。

調查顯示：農轉居人員的戶籍雖然轉為非農業(yè)戶口，但他們的社會保障仍然繼續(xù)沿用以前的保障形式，未納入城鎮(zhèn)管理體系。大體說來，農轉居人員現行的保障方式主要有兩類：一類是“正式的”，即由政府統(tǒng)一頒布政策法規(guī)并組織實施的，如農村社會養(yǎng)老保險、農村合作醫(yī)療或新型農村合作醫(yī)療以及農村最低生活保障制度。另一類是“非正式的”，主要是村級集體福利。如給村民發(fā)放退休金，集體參加商業(yè)養(yǎng)老保險，減免村民上樓后的水電費、物業(yè)費、取暖費等費用，獎勵村民子女上學以及各種名目繁多的其他補助。從享受保障待遇的效果看，集體福利是農轉居人員最主要也是最實惠的保障。

資料表明，到2004年6月，豐臺區(qū)累計參加農村社會養(yǎng)老保險人數為19549人，覆蓋率為36%.累計參加合作醫(yī)療的人數為143489人，覆蓋率為93.9%.享受農村最低生活保障的農戶為517戶980人，人均月補差標準是170元。享受退休金待遇的農民為18000多人，占農村人口總數的12%，平均每月領取退休金數額為230元左右。商業(yè)養(yǎng)老保險的參保人數達13614人。

其四是“社會保障安置”。社會保障安置對象主要是超轉人員。具體政策措施包括：市民政局負責超轉人員的管理，（村）居委會負責具體聯(lián)絡；市財政按年度向區(qū)、縣，區(qū)、縣按季度向街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)撥付經費，街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)按月將補助發(fā)至本人。超轉人員生活補助費自1995年開始，在1995年標準基礎上每年遞增10%（暫定以10年為限），且每人每月增發(fā)醫(yī)療補助30元。截至2001年底，北京市超轉人員人均月補標準為398元。

同時，政府對1995年以后征地的單位按每畝300至400元收取特別備用金，專門用于解決過去已轉居人員因提高生活補助標準而造成的經費缺口問題。

三、北京市失地農民相關政策中存在的問題

如前所述，對于四類不同的政策對象，北京市采取了不同的政策措施。因此，不同的政策對象在就業(yè)和社會保障方面面臨的問題也是不同的。

㈠就業(yè)問題

農轉工人員就業(yè)安置難且下崗、失業(yè)問題突出

據市政協(xié)常委張嘉興統(tǒng)計，截止到2001年底，北京近郊因土地被征用而造成的“農轉非”人員共計20.5萬人，其中勞動年齡人口11.4萬人，獲得就業(yè)安置的為5.3萬人，僅占46.49%.

上個世紀90年代中期以來，勞動力市場配置的進一步發(fā)展，企業(yè)為減少冗員而實行下崗分流，使得“農轉工人員”首先受到沖擊。豐臺區(qū)盧溝橋鄉(xiāng)太平橋村，1993年土地被征用時，實行招工安置的有3個隊，1100余人，從目前了解的情況看，除少數安排在環(huán)衛(wèi)、公交和房管部門的人員外，其他農轉工人員90%以上都已下崗、失業(yè)。

農轉工自謀職業(yè)人員擇業(yè)難導致還鄉(xiāng)人數猛增

北京市因征地農轉工自謀職業(yè)人員大概在10萬左右，目前絕大部分處于失業(yè)狀態(tài)。朝陽區(qū)來廣營鄉(xiāng)新生村，以前在集體企業(yè)工作的村民大約在50人左右，現在已經達到260人，近年來平均每年增加40余人，其中相當部分是以前領取過一次性安置補償費的農轉工自謀職業(yè)人員。

農轉居人員就業(yè)質量不高，隱性失業(yè)問題嚴重

農轉居勞動力由本鄉(xiāng)、本村就地安置，從表面看，他們的失業(yè)問題并不嚴重。如豐臺區(qū)盧溝橋鄉(xiāng)現有農村勞動力24770人，登記失業(yè)人員只有460人，失業(yè)率僅為1.9%.太平橋村干部更是坦言，由于都是鄉(xiāng)里鄉(xiāng)親，只要有就業(yè)意愿，村里都盡量安排，所以不存在失業(yè)問題。然而，實際情況是，鄉(xiāng)村企業(yè)隱性失業(yè)現象極為普遍。主要表現在兩個方面：

其一是目前無業(yè)或待工人員較多。豐臺區(qū)盧溝橋鄉(xiāng)待工人員4700多人，占全鄉(xiāng)農村勞動力總數的19%.有一個村1200多農村勞動力，目前全部在家里呆著，僅靠村集體每月發(fā)給的465元生活。

其二是單位或企業(yè)冗員頗多。以鄉(xiāng)村綠化隊、衛(wèi)生隊、治安隊為例，截止到2004年4月底，朝陽區(qū)來廣營鄉(xiāng)已就業(yè)的4693人中，從事綠化工作的有1037人、從事衛(wèi)生保潔工作的有427人、從事治安聯(lián)防工作的有355人，三者合計1819人，將近全部就業(yè)人員四成。豐臺區(qū)盧溝橋鄉(xiāng)太平橋村就業(yè)人員1300人，其中僅衛(wèi)生保潔人員就有300余人，占全部就業(yè)人員的23%.

㈡社會保障問題

農轉工人員社會保險“接續(xù)”問題已經凸顯

征地農轉工人員的養(yǎng)老、醫(yī)療和失業(yè)等社會保險待遇由接收單位基本負責，基本納入了城鎮(zhèn)職工社會保障體系。目前，這部分人只是在享受養(yǎng)老保險待遇計算繳費年限時會受到一些影響（政策規(guī)定，農轉工人員的工齡或社會保險的繳費年限按其到安置單位報到之日起計算）。然而，一個不可回避的問題是下崗、失業(yè)，單位精減分流時，他們往往雙首當其沖。接踵而來的問題是，因為脫離了單位，其社會保險繳費必然中斷，往后的社會保險繳費如何“接續(xù)”，是一個普遍關心的問題。

農轉工自謀職業(yè)人員難以納入城鎮(zhèn)社會保障體系

目前，農轉工自謀職業(yè)人員基本被排斥在城鎮(zhèn)社會保障制度范圍之外。這集中反映在自謀職業(yè)人員的“三險”（養(yǎng)老、醫(yī)療和失業(yè)）問題上。調查表明，“三險”問題是自謀職業(yè)人員最為憂心的，也是他們頻繁上訪的焦點所在。雖然政策規(guī)定，自謀職業(yè)人員一次性全額領取安置補助費后，養(yǎng)老、醫(yī)療和失業(yè)的問題應該自行解決。但是，調查資料顯示，在自謀職業(yè)者人員中，自己繳費參加養(yǎng)老保險的尚不到三分之一，而醫(yī)療保險和失業(yè)保險的參保率更低。

進一步分析表明，導致上述問題的一個最直接的原因是征地補償標準過低，難以滿足失地農民參加社會保險的需要。據測算，若按每年3600元（每月300元），領取15年計算，僅養(yǎng)老保險一項的費用就需要5.4萬元。而1993年規(guī)定的安置補助費標準為每人3萬元，缺額2.4萬元。另據海淀區(qū)海淀鄉(xiāng)介紹，他們若要為每個自謀職業(yè)者上“三險”，需要近億元資金，解決問題的難度可見一斑。

農轉居人員的各項保障待遇與城鎮(zhèn)接軌的問題亟待解決

從調查情況看，農轉居人員的得到的保障待遇有正式和非正式的區(qū)別，因此他們所面臨的問題也有所不同：

就正式的保障待遇而言，一是覆蓋面窄，保障水平低。據統(tǒng)計，豐臺區(qū)目前參加農村社會養(yǎng)老保險的農民僅占36%，而將近三分之二的農民沒有參加。在已經參保的人中，也有一部分只是象征性地繳費，到領取時每月只有幾十元乃至幾元。據介紹，現領取養(yǎng)老金最少的每人每月只有1.6元。由于這近年來項制度受到各方面的質疑，對制度實施的影響頗大，目前大量出現“斷保”現象。據統(tǒng)計，豐臺區(qū)累計參保的農民有19549人，而去年繼續(xù)繳費的只剩下7245人，可見有63%的參保農民沒有續(xù)保。二是發(fā)展不平衡，標準不統(tǒng)一。農轉居人員的社會保障水平和對象范圍在區(qū)與區(qū)之間、鄉(xiāng)鎮(zhèn)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間、村與村之間、企業(yè)與企業(yè)之間差異較大。如農村社會養(yǎng)老保險，就保障范圍而言，多數村把參加集體生產勞動的勞動力作為投保對象，有的村則把18—59歲勞動年齡階段的人作為投保對象，個別村只給干部投保；就保障標準而言，有的村按將來每月領取600元的較高標準投保，有的村則按每年幾十元的低標準投保；就繳費的分擔比例而言，有的村是個人拿大頭，有的村是集體拿大頭，有的村是全部由集體包攬。在合作醫(yī)療方面，報銷辦法也是千差萬別：花鄉(xiāng)草橋村規(guī)定，住院醫(yī)藥費60歲以下報銷80%，60歲以上報100%；堡臺村則規(guī)定，住院醫(yī)藥費1500元以下報25%，1500—8000元報20%，8000元以上報15%；盧溝橋鄉(xiāng)小瓦窯村不分住院、門診都按比例報銷，在村衛(wèi)生所看病報銷50%，外出看病累計在6000元以下的報30%，6000—20000元報40%，20000—50000萬元的報50%，50000元以上的報60%，最高限額是10萬元；而豐臺區(qū)潮白河西的兩個鎮(zhèn)，合作醫(yī)療只是免“四費”：掛號費、注射費、處置費和出診費。

就非正式的保障待遇而言，農轉居人員享受集體福利同樣面臨兩個突出問題：一是發(fā)展不平衡且穩(wěn)定性差。農村集體福利的水平完全視集體經濟實力而定，這就難免造成保障水平和范圍的差別。二是集體福利的剛性使集體經濟組織不堪重負。集體福利個人無需繳費，全部由集體經濟承擔。由于老齡化的發(fā)展和下崗、失業(yè)問題的凸現，致使集體經濟日益感到難以承受，長此以往必然難以為繼。更為極端的是，為了保證農轉居人員的退休金，一些鄉(xiāng)、村及企業(yè)只得通過向銀行貸款發(fā)放。

超轉人員的社會保障待遇面臨可持續(xù)問題

超轉人員社會保障的問題目前還沒有完全暴露出來，但可以預見，若現行政策不改變，必然會出問題，主要有以下兩個方面：一是現行政策對財政的壓力很大。政策規(guī)定，超轉人員的補助金應該由征地單位來進行補償，但實際情況是，征地單位的補償十分有限。加上政府規(guī)定，超轉人員的養(yǎng)老金要每年遞增10%，十年即翻一番。這筆開支將成為各級政府的一大負擔。二是超轉人員的醫(yī)療得不到有效保障。政策規(guī)定，超轉人員的醫(yī)療實行包干制，每人每月發(fā)給醫(yī)療補助30元，其他概不負責?，F在的問題是：超轉人員大多年齡偏大，疾病較多，醫(yī)療補助如此之少根本無法保障醫(yī)療所需，超轉人員的反映強烈。

四、北京市失地農民問題的原因分析

通常認為，北京市的失地農民不應該形成一個問題，然而，客觀上這個問題已經存在。究其原委，問題形成的影響因素有四：

建設征地或變相征地過多過急

以北京市兩道綠化隔離帶地區(qū)為例，位于北京市三環(huán)路與四環(huán)路內外的第一道綠化隔離帶，啟動于2000年，2003年基本建成，綠化總面積102.3平方公里，涉及6個區(qū)，26個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，91個行政村，339個自然村和3個農場，總人口88.5萬。根據最新調整的規(guī)劃，位于北京市五環(huán)路和六環(huán)路之間的第二道綠化隔離帶于2003年啟動，預計2006年完成，規(guī)劃新增綠化面積163平方公里，涉及10個區(qū)縣，49個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，10個農場和6個衛(wèi)星城及空港城，總人口90多萬。

顯而易見，此次綠化隔離地區(qū)建設征用土地范圍之大，涉及人數之多，征用地時間之短，前所未有，由此帶來的就業(yè)壓力也就可想而知。據統(tǒng)計，目前豐臺全區(qū)共有1.8萬農村富余勞動力，其中10404人是因為綠化造成的。

鄉(xiāng)村企業(yè)受到沖擊

鄉(xiāng)村企業(yè)受到的沖擊除了受宏觀經濟環(huán)境的影響外（自20世紀90年代以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)顯現出“資金密集和吸納就業(yè)能力減弱”的趨勢），一個重要的原因是綠化隔離地區(qū)的建設。這是因為，綠化隔離地區(qū)建設導致大批鄉(xiāng)村企業(yè)被迫關閉、搬遷和拆除。有資料顯示，截止到2003年底，北京市第一道綠化隔離地區(qū)累計關閉、搬遷、拆除各類企業(yè)3238家，涉及職工9.1萬人，本地職工4.9萬人。其中：2003年累計關閉、搬遷、拆除各類企業(yè)1066家，涉及當地職工1.8萬人。

大批鄉(xiāng)村企業(yè)被迫關閉、搬遷和拆除，在就業(yè)方面的直接后果至少有二：一是大量已安置就業(yè)的轉非勞動力集中下崗待業(yè)。二是以往安置轉非勞動力的主渠道變窄甚至堵塞。

一個典型的例子是，綠化隔離地區(qū)建設之前，由于鄉(xiāng)村企業(yè)提供的就業(yè)崗位較多，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府很愿意接收本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的轉工留用人員。隨著鄉(xiāng)村企業(yè)就業(yè)崗位的減少或消失，現在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對接收轉工留用人員已經變得很不情愿了。如海淀區(qū)海淀鄉(xiāng)因修建四環(huán)路被征地后，由于征地單位無法給失地農民安置工作，只好委托給鄉(xiāng)政府解決。當時鄉(xiāng)政府也沒有能力進行安置，不得以只得采取自謀職業(yè)的方式加以解決，即由鄉(xiāng)村兩級給每人一次性發(fā)給3萬元和2萬元安置補助費，自主擇業(yè)。尤為嚴重的是，被迫關閉、搬遷和拆除的鄉(xiāng)村企業(yè)，在人員、時間、區(qū)域分布的相對集中的特點，更加劇了轉非勞動力的就業(yè)難度。

失地農民就業(yè)競爭能力弱

當前，以“市場就業(yè)”為取向的勞動用工制度改革和以“知識經濟”為基礎的產業(yè)結構調整，對求職者的年齡、知識、技能和市場競爭意識要求較高。與此相對照，失地農民在就業(yè)方面明顯處于劣勢地位。這集中表現在以下兩個方面：

一是客觀因素的影響。調查顯示，截止到2004年4月底，朝陽區(qū)來廣營鄉(xiāng)勞動年齡人口的共計4943人，其中45歲以上的占24.7%，初中及以下文化程度的占78.5%；無技術人員占73.4%.上述三大就業(yè)弱勢（年齡偏大，文化程度不高和缺乏非農就業(yè)技能），再加上農村就業(yè)信息服務渠道不暢等因素，嚴重制約了失地農民在就業(yè)市場上的競爭能力。

二是生活方式的影響。一方面，失地農民多處北京市集體經濟和“瓦片經濟”均較發(fā)達的城鄉(xiāng)結合部，他們依靠房屋租賃收入和集體經濟分紅就能過上達到或接近“小康”水平的生活。這種相對優(yōu)越的生活環(huán)境，致使部分農民在被征地后對于工作環(huán)境和工資待遇要求較高。另一方面，征用土地時，往往是“時間短、任務重、涉及廣”，在此過程中，農民始終處于被動地位。這使為數不少的失地農民能夠找到“理由”對政府和集體“等、靠、要”。

社會保障資金難以確保

以農轉居人員為例，基于現行征地安置政策，農轉居人員社會保障資金的來源渠道有三：即用地補償金，綠色產業(yè)項目收益和商品房出售收入。從調查情況看，以上資金籌集渠道并不通暢。理由有三：

一是綠化用地（變相征地）補償過低。農民的普遍反映，按照市政府規(guī)定的綠化要求多種樹，少種草，還要建圍欄等等，政府撥給的每畝5000元苗木費遠遠不夠；每年每畝的120元養(yǎng)護費用連澆水的費用都難以維持，還要對綠地進行病蟲害防治，修剪、維護。而且按現行政策，上述費用只撥給三年，從明年開始，2000年建設的綠地養(yǎng)護管理資金便沒有了來源。

二是綠色產業(yè)項目建設用地比例過低，限制過死，很難有經濟效益。文件規(guī)定：對經營綠色產業(yè)項目，其綠化建設用地面積在100畝以上的，允許有3—5%的土地用于與綠化相適應的建設項目，但不得搞房地產開發(fā)和任何工業(yè)項目。此類項目高度要嚴格限定在2層以下（不高于9米）。這種從項目選址、建設容積率、建設規(guī)格、建設格局、建筑用途等多方面的嚴格規(guī)定，限制了項目的發(fā)展空間?，F實情況是，能獲得審批的綠色產業(yè)項目趨于雷同，基本限于體育公園之類，無經濟效益。

三是商品房出售收入因為各種風險因素存在而大打折扣。首先，建設農民自住房屋和上市出售的商品房規(guī)定的1∶0.5分配比例，無法達到資金平衡。因為絕大多數村級集體組織本身并無多少自有資金，開發(fā)能力很弱。通常做法是，以土地入股，找一家房地產開發(fā)公司合作，房屋建成后按比例分成。一般的情況是，每百套房子，村集體可獲得35套左右。據豐臺區(qū)盧溝橋反映，村集體35%的自有率，連保證全村所有農戶上樓的基本要求都很難達到，更不用說有房屋上市。其次，基礎設施差，影響商品房出售獲益。調查顯示，豐臺區(qū)大市政設施嚴重不到位，尤其是對農村地區(qū)的市政設施投入欠賬太多。一些樓房建成后，水電、燃氣都和大市政接不上，最后成為無人問津的“鬼樓”。如郭公莊新村一期工程已完工，市政設施還是臨時的；郭莊子村已經竣工的小區(qū)也沒有與大市政接軌，農民對此反應強烈。最后是受今年宏觀經濟調控的影響。豐臺區(qū)盧溝橋鄉(xiāng)大井村反映，規(guī)劃好的兩個建設項目，因暫停審批土地而擱置，由此給村里帶來的損失巨大，村里900個富余勞動力無法就業(yè)。村年直接經濟損失達3000萬元，相當于所有村民每人每年1萬元。

五、解決京郊失地農民問題的對策建議

縱觀北京市在失地農民問題上采取的種種對策，可以說基本上脫胎于甚至是“克隆”了近年來用于解決城鎮(zhèn)下崗、失業(yè)問題的一系列政策措施。且不論這些政策在解決下崗、失業(yè)問題上效果究竟如何，失地農民的問題畢竟有其自己的規(guī)律性和特殊性，因此，在這些“正規(guī)”的政策思路之外，還有沒有其他的可行之策呢？參考國際國內在解決同類問題上的經驗，我們提出一些看起來是“非正規(guī)”的政策建議：

㈠給失地農民以“可持續(xù)生計”是最佳選擇

“持續(xù)生計（Sustainable Livelihoods ）”是聯(lián)合國從上個世紀90年代以來一直倡導的一個概念：“它從一開始就是要維系或提高資源的生產力，保證對財產、資源及收入活動的擁有和獲得，而且要儲備并消耗足夠的食品和現金，以滿足基本的需要。”“穩(wěn)定的生計可以使有關政策協(xié)調地發(fā)展、消除貧困和可持續(xù)地利用資源”。

如前所述，土地對于農民來說，本來是一種可持續(xù)生計，只要農民手中有土地，在通常情況下他們就可以自給自足以“滿足基本需要”。因此，當土地被征用以后，我們的政策的著眼點就應該以一種新的可持續(xù)生計來取而代之。

現行政策中最主要的應對措施，無非是讓失地農民去勞動力市場找工作。然而，對相當一部分失地農民，尤其是男40歲、女35歲以上的失地農民，這可能并不是一種可持續(xù)的生計。他們在年齡、體力、文化、技術等幾乎所有的“個人素質”方面，都不具備競爭優(yōu)勢。即使經過一定的培訓，再給予優(yōu)惠政策，實際上都不能根本改變這種現狀。何況我們正處于勞動力絕對過剩的社會背景下，把所有的勞動力都趕到勞動力市場上去“競爭”一番，也許并不是一個明智的政策，實際上還可能是一種對政策對象不負責任的推托之詞。

同時，從社會學的視角看，生產方式和生活方式的改變，尤其是迫于社會環(huán)境的激烈變化而不得不接受的改變，對個人來說，是很痛苦的事。譬如，在農業(yè)生產上，他（她）可能本是一把好手，可現在把他（她）最基本的生產資料——土地給征用了，他（她）的農業(yè)生產技術無用武之地了。反過來，卻說他（她）是沒有技術的，這公平嗎？與農業(yè)生產和農村環(huán)境相適應，農民的生活方式是自由散漫的，適應不了大工業(yè)模式的城市生活也是很正常的，如果因此就被看成是“懶漢”或“素質低”，這公平嗎？

我們能不能設計一個因勢利導的社會政策，使他們重新獲得可持續(xù)生計呢？答案是肯定的。如前所述，房屋出租是京郊農民收入中的一個大項。從某種意義上說，北京市的經濟發(fā)展和城市建設是得益于大規(guī)模的人口流動的。流動人口來京總是需要有落腳之地，所以房屋出租是一個顯而易見的長期有效的市場。對于城郊的農民而言，適應上述市場需要，出租房屋也已經成為他們一筆穩(wěn)定的收入。所以，不要人為地去破壞這個很有潛力的市場。如果京郊的失地農民在獲得“上樓”的實惠的同時，還能獲得同樣或更大面積的房屋可用于出租，那么他們的“可持續(xù)生計”實際上就已經有了基本的保障。

類似的政策在國內國外其實都用得很普遍。在歐洲各國，城市中大多有私人房屋出租，政府對出租房的必要設施有統(tǒng)一的規(guī)定，房主們還建立自己的行業(yè)協(xié)會，以求行業(yè)自律（關于這一點，可求教于歐洲的“海歸派”，他們大都有租房居住的經驗）。在香港，對“原住民”有特別的給予宅基地的政策，出租房屋也是他們的主要收入之一。在國內，深圳和浦東開發(fā)時，也著失地農民有這一類的政策。杭州在制定對失地農民的政策中就規(guī)定，除了考慮住房，還特別給予失地農民與住房面積同樣大小或更大的出租房，以解決他們的生計問題。

現在有一個認識上的誤區(qū)，總是把城鄉(xiāng)結合部的出租房屋與一些不良社會現象聯(lián)系起來，政府常常把它們列為“消滅”的對象。實際上，問題在于對這些地區(qū)的管理不力而不在于這種需求和供給造成的“租房市場”本身。只要有流動人口存在，這種需要就會存在，出租房屋是不可能被“治理”掉的。所以，應該用積極的態(tài)度去引導它，加大管理的力度，這完全可以成為政府手中解決失地農民問題的一種明智的選擇。

以上所舉的例子只是“可持續(xù)生計”的手段之一。“可持續(xù)生計”的路子多多，只要我們不把自己的思路局限在一個“就業(yè)”或“正規(guī)就業(yè)”的小胡同里。

㈡使農民持有集體經濟股份也是一個可行之策

因為京郊的特殊地位，大部分鄉(xiāng)村得以將集體經濟保持至今，近年來，二、三產業(yè)，尤其是服務業(yè)的飛速發(fā)展使集體經濟具備了相當可觀的經濟實力。隨著城市化的進程，農民逐漸轉為城鎮(zhèn)居民的“身份變化”，村委會轉為居委會的“性質變化”，以往的集體所有制經濟再維持下去在政策上、在法理上都站不住腳了，鄉(xiāng)村企業(yè)必然股份制改造。將現有的集體經濟量化再以股份的方式分配給農民，是當前一種通行的做法，也是使失地農民獲得可持續(xù)生計的可行之策。這些股份制企業(yè)有發(fā)展，利潤大，持股的農民分紅也自然就多，可持續(xù)地提高生活水平也就有指望。

然而，這樣的政策安排是否有效，取決于這些企業(yè)改制后在市場上的生存和發(fā)展能力。如果把握住這樣一個明晰所有權以及將經營權與所有權分離的契機，運作得當，這些股份制企業(yè)就有可能向現代企業(yè)的方向發(fā)展，作為股東的農民，包括失地農民，也就有了經濟上的保障。

但是，這樣的政策設計受到外部環(huán)境的影響會比較大。除了市場風險可能帶來的負面影響之外，京郊的集體企業(yè)受到的行政干預也是顯而易見的，從某種意義上說，可能還大于國有企業(yè)。在調查中發(fā)現，普遍存在基層政府把征地或變相征地的不良后果強加給集體經濟的傾向，經濟負擔、就業(yè)壓力最終都要集體來背負。如前所述，使鄉(xiāng)村企業(yè)出現了類似國企的冗員過多和隱性失業(yè)的現象，甚至有過之而無不及。如此發(fā)展下去，集體經濟如何負擔得起，有些鄉(xiāng)村可能現在已經處于負債經營的尷尬局面。這樣自毀經濟支柱，不免令人擔憂。

㈢建立專門針對失地農民的社會保障基金

我們常說土地是農民的最后的保障，因此，當我們在征用農民的土地時，也要從“最后的保障”的角度來審慎地處理這個問題。因此，在土地征用時，要留足資金，對失地農民的養(yǎng)老、醫(yī)療和失業(yè)問題應該有個說得過去的政策安排。

目前，現在政府給予農民的征地補償實在太少，特別是對于因為公共工程或公益性項目被征用土地的農民。如果是變相征地，農民只能得到“政策”和很少的現金補償。從保障生存權或基本生活權力的角度考慮，這意味著相對確定的可持續(xù)的“土地保障”被以市場為著眼點的不確定的“政策”取代了，這對失地農民是不公平的。

建議政府從土地差價中以一定的比例提出一筆特別的基金，用于解決所有失地農民的社會保障問題。不僅要考慮現在和以后的被征用土地的農民的問題，對以前，即20世紀90年代以來的被征用土地的農民也要有相應的對策。這部分失地農民距離老齡階段更近或已經進入老齡階段，因此需求也更迫切。除了考慮社會保障問題之外，還應該讓失地農民多少有個“生意本”。因為對于他們中的大多數，用鼓勵自謀“可持續(xù)生計”的方式來解決當前的生活問題可能是最切實際的。

為失地農民而設立的各項社會保險制度，不要直接與現行城鎮(zhèn)職工社會保險制度銜接。應推廣浙江省的經驗，遵循“低進低出”的原則，即設計一種“少繳費、少得益”的新制度。參保者得益之“少”的下限，以保障“基本生活需求”為準。[1][1]

需要說明的是，這樣的政策選擇不是權宜之計。因為現行城鎮(zhèn)職工社會保險制度是一個有很大缺陷的制度，這些缺陷中就包括保障的標準過高，超過了各方（政府、企業(yè)、個人）的負擔能力，因此，企業(yè)和個人參保積極性都受到影響（近年來擴面受阻便是一明證）。因此，在東部沿海一些發(fā)達地區(qū)，已經在考慮將來使這項“低進低出”的制度發(fā)展成為主要的制度，以讓企業(yè)自由選擇的方式給予它更大的發(fā)展空間。而將現行城鎮(zhèn)職工社會保險制度局限于“體制內”，使之隨著市場的發(fā)展和民營經濟的壯大而自生自滅。

至于現行的農村養(yǎng)老保險制度，這類純粹的儲蓄積累式的制度在當前的社會環(huán)境和經濟條件下是沒有發(fā)展?jié)摿Φ摹?/p>

㈣城市化的本質是人的城市化

在工業(yè)社會中，通過就業(yè)同時滿足了人們兩個基本需求，一是獲得維持生計的收入，二是獲得參與社會的機會。

但是自上個世紀70年代末以來，因為全球化、信息化的影響，人們獲得可持續(xù)生計的渠道拓寬了。因此，有相當一部分人不再通過就業(yè)的方式一并滿足上述兩個基本需求，而是將獲取收入與參與社會分開，在以某種方式（譬如SOHU——家庭辦公的方式）使生計得到保障之后，再通過社區(qū)和社團的方式來參與社會，這在發(fā)達國家已經成為普遍的現象。

在解決了失地農民的可持續(xù)生計之后，應該以社區(qū)為依托，組織這些“新市民”進行各種健康的文化、教育和培訓活動。城市化的本質是人的城市化，而不僅是擁有大高樓、大馬路、大廣場。所以，對于失地農民，不管他們是否已經轉為城鎮(zhèn)戶口，都要為他們提供走向城市文明的各種角色轉化和適應環(huán)境的服務。在對失地農民的各種培訓中，這應該成為最主要的內容。

結語

就中國的社會、經濟發(fā)展前景而言，城市化的過程是一個不可逆轉的社會變遷的過程。于是，在城市擴張的過程中，土地用途被改變似乎也是不可避免的。鑒于此，原來以土地為生的農民的生計問題在“失地”的過程中需要得到政府特別的保護，因為這涉及到他們的生存權和基本生活權利。如果這些最基本的利益的不到保證，社會穩(wěn)定勢必受到影響。而一個靠人為地“制造”城市貧民“發(fā)展”起來的城市的前景也必然是黯淡的。

要解決失地農民的問題，“可持續(xù)生計”也許是一個比現在常用的“就業(yè)”或“彈性就業(yè)”內涵更深、外延更廣因而更具生命力的概念。生計是否可持續(xù)，要問市場，我們千萬不要用行政權力去破壞有生命力的市場。而維持生計和參與社會在現代社會中完全可以分開而成為兩條平行的人生軌跡。

至于社會保障，唯一的選擇就是在征地時留出足夠資金以適時建立，當農民的土地已經失去，他們就沒有任何可用來交換的本錢了。所以“土地換保障”的原則必須牢記。

篇6

全文分為六個部分：第一部分介紹了城市養(yǎng)老保障體制改革進展和保障狀況；第二部分介紹了農村養(yǎng)老保障體制改革進展和保障狀況；第三部分討論了城市養(yǎng)老保障體系的脆弱性；第四部分考察了農村養(yǎng)老保障體制的重要性；第五部分分析了養(yǎng)老保障對緩解老年貧困的重要作用；最后是指出了中國養(yǎng)老保障體制的未來改革和選擇。

一、城市養(yǎng)老保障體制改革

在計劃經濟時期，城市養(yǎng)老保障是由企業(yè)或單位提供。當時，國家對企業(yè)實行財務上統(tǒng)收統(tǒng)支、包盈保虧，企業(yè)按照國家有關規(guī)定提取和發(fā)放養(yǎng)老金，對退休人員實行管理。養(yǎng)老金多少取決于工齡的長短和退休前的工資高低。養(yǎng)老金籌措是現收現付制方式。國家通過企業(yè)對向城市勞動者提供了從搖籃到墳墓的全面保障。這種安排符合傳統(tǒng)體制的內在要求。

伴隨著70年代末開始的經濟改革，傳統(tǒng)的養(yǎng)老保障體制被不斷拋棄。80年代中期國有企業(yè)實行承包制和廢除終身雇傭制，不僅改變了企業(yè)與國家之間的財務關系，而且也改變了企業(yè)與職工之間的關系。實行利潤分成制和利改稅之后，企業(yè)必須部分承擔自行積累和支付職工養(yǎng)老資金等職能。在總結前期改革經驗的基礎上，1991年頒布了《關于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》，提出建立基本養(yǎng)老保險、企業(yè)補充養(yǎng)老保險和個人儲蓄性養(yǎng)老保險相結合的養(yǎng)老保險體系，實行國家、企業(yè)和個人三方共同負擔。

在確立了養(yǎng)老體系之后，90年代中后期以來的改革重點是加強基本養(yǎng)老保險制度建設、擴大統(tǒng)籌范圍和擴大覆蓋面。1997年，國務院正式頒布了《關于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》，決定建立統(tǒng)一的社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結合的城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保障制度。城鎮(zhèn)職工按職工工資的11%建立個人賬戶，其中個人繳費逐步從4%提高到8%，其余部分由企業(yè)繳費劃入。企業(yè)繳費率由省級人民政府確定，一般不得超過企業(yè)工資總額的20%.這種籌資模式實質上是傳統(tǒng)的現收現付模式與完全積累模式的綜合，屬于部分積累式的基金籌資模式。

1998年8月，國務院《關于實行企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌和行業(yè)統(tǒng)籌移交地方管理有關問題的通知》，實行職工養(yǎng)老保險全國并軌，由市級統(tǒng)籌向省級統(tǒng)籌過渡，養(yǎng)老金的差額繳撥改為全額繳撥，實施養(yǎng)老金社會化發(fā)放。

1999年1月，國務院頒布的《社會保險費征繳暫行條例》擴大了社會保險費征繳范圍?；攫B(yǎng)老保險費征繳范圍不僅包括國有和城鎮(zhèn)集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營企業(yè)和其他城鎮(zhèn)企業(yè)及其職工，實行企業(yè)化管理的事業(yè)單位及其職工，而且各地可以根據當地實際情況決定是否將城鎮(zhèn)個體工商戶納入基本養(yǎng)老保險范圍。

2000年國務院印發(fā)了《關于完善城鎮(zhèn)社會保障體系的試點方案》，決定2001年先在遼寧全省和其他各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）確定的部分市進行試點。與1997年《關于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》相比，2000年的《關于完善城鎮(zhèn)社會保障體系的試點方案》通過個人帳戶完全由個人交費形成（個人繳費率為8%）、實行社會統(tǒng)籌基金與個人賬戶基金分開管理、調整和完善基本養(yǎng)老金計發(fā)辦法、鼓勵企業(yè)建立企業(yè)年金等措施，旨在解決轉軌成本和做實個人帳戶等問題。養(yǎng)老金籌資模式由“部分積累”變?yōu)椤艾F收現付”加“完全積累”。

隨著改革思路日益明晰，城市養(yǎng)老保障覆蓋面穩(wěn)步擴大。1989年到2003年，參加基本養(yǎng)老保險的城市職工數量由4817萬人上升到12250萬人，占城市職工比例由33.5%提高到46.3%.參加基本養(yǎng)老保險的城市離退休人員數量同期由893萬人上升到4013萬人，是1989年的4.6倍。

城市老年人的養(yǎng)老保障程度高。據2000年人口普查資料顯示，城市60歲以上老年人口的勞動參與率為13%.在不參加工作的城市老年人口中，領取離退休金比例為56.2%、依靠家庭其它成員養(yǎng)老比例為38.8%、其它養(yǎng)老渠道為5.0%.但據2000年中國城鄉(xiāng)老年人口狀況進行了一次性抽樣調查資料顯示，城市60歲以上老年人口中領取離退休的比例為70.7%，領域社會養(yǎng)老金的比例為12.1%，兩者合計達到82.8%.

財政投入加大和基本養(yǎng)老保險基金統(tǒng)籌層次提高，改善了城鎮(zhèn)離退休職工的社會保障水平。2003年城鎮(zhèn)離退休人員的退休費用上升到9047元，比1990年增加了7734元，是1990年的5.3倍。養(yǎng)老金社會化發(fā)放確保了基本養(yǎng)老金的按時足額發(fā)放。過去，我國一直實行養(yǎng)老金由退休人員所在企業(yè)發(fā)放的辦法。1998年，我國養(yǎng)老金社會化率在30%左右。到2003年，實行養(yǎng)老金社會化發(fā)放的人數達3538.4萬人，社會化發(fā)放率達到99.5%，比1998年提高60.5個百分點。

二、農村養(yǎng)老保障體制改革

改革前，農村養(yǎng)老保障模式基本上是一種低水平的集體保障。農村人民公社制度將土地等基本生產資料劃歸集體所有，采取共同生產和統(tǒng)一分配，同時戶籍制度禁止農民流動，防止對城市福利制度帶來沖擊。通過參加集體生產經營活動，農村勞動力獲得參與分配生產成果的權利，只有當他們完全喪失勞動能力時，才能退出農業(yè)生產活動，由家庭具有生產能力的成員負責其基本的生活品供應。只是針對少數沒有勞動能力，且無依無靠的老人、殘疾人和孤兒，農村集體實行了“五保”制度，即保吃、保穿、保醫(yī)、保住、保葬（兒童保教）。

改革以來，中國農村基本經營制度變革改變了過去集體保障模式。農村建立和完善，使得集體保障模式的制度基礎不復存在。過去由集體承擔的就業(yè)和收入等基本保障功能，就轉為由農戶家庭來承擔，由單個家庭來提供養(yǎng)老保障。盡管政府要求建立統(tǒng)分結合的雙層經營體制，但集體經濟在絕大多數地區(qū)有名無實，鄉(xiāng)村集體缺乏有效的組織手段動員資源，為農村居民提供有限的收入保障和衛(wèi)生醫(yī)療服務。

從時間上看，農村養(yǎng)老體制改革最初試點基本上與城市同步。從1986年開始，農村探索性地開展了建立社會養(yǎng)老保險制度試點工作。這項試點率先選擇在經濟發(fā)達地區(qū)。經過這個階段的工作，1991年6月，民政部頒布了《縣級農村社會養(yǎng)老保險基本方案》，確定以縣為基本單位開展農村社會養(yǎng)老保險。此后，農村社會養(yǎng)老保險工作在各地推廣開來，參保人數不斷上升，到1997年底，已有7542萬農民投保。

但1998年以后，農村養(yǎng)老體制改革工作陷入了停頓狀態(tài)。政府機構改革將農村社會養(yǎng)老保險由民政部門移交給勞動與社會保障部。1999年7月，國務院指出目前我國農村尚不具備普遍實行社會養(yǎng)老保險的條件，決定對已有的業(yè)務實行清理整頓，停止接受新業(yè)務，有條件的地區(qū)應逐步向商業(yè)保險過渡。這個階段由于受管理體制改革、利息持續(xù)下調及中央關于農村社會養(yǎng)老保險政策變動的影響，全國大部分地區(qū)農村社會養(yǎng)老保險事業(yè)，出現了參保人數下降、基金運行難度加大等困難。2004年，農村勞動力參保數量為5378萬人，比1997年減少了2164萬人，下降幅度達到28.7%.農村勞動力參保數量占農村勞動力總量比例同步下降，由1997年的15.4%下降到11.0%.

農村老年人的社會保障程度很低，主要依靠農戶家庭提供養(yǎng)老支持。據2000年人口普查資料顯示，農村60歲以上老年人口的勞動參與率為43.4%.在不參加工作的農村老年人口中，領取離退休金比例為8.2%、依靠家庭其它成員養(yǎng)老比例為86.2%、其它養(yǎng)老渠道為5.7%.另據2000年中國城鄉(xiāng)老年人口狀況進行了一次性抽樣調查資料顯示，城市60歲以上老年人口中領取離退休的比例為5.4%，領域社會養(yǎng)老金的比例為1.5%，兩者合計達到6.9%.

三、城市養(yǎng)老保障體制的脆弱性

從名義上講，城市養(yǎng)老基金的積累和發(fā)放是按照現收現付制加部分積累的個人賬戶相結合進行的。1997年養(yǎng)老體制改革對城鎮(zhèn)職工的基本養(yǎng)老保險采取不同管理辦法，即“老人老辦法、中人中辦法、新人新辦法”。對新制度前離退休的城鎮(zhèn)職工（即“老人”），采取由社會統(tǒng)籌基金來支付退休金；對新制度前已經工作但不到退休年齡的城鎮(zhèn)職工（即“中人”），采取由社會統(tǒng)籌基金來支付基礎養(yǎng)老金和過渡性養(yǎng)老金，新制度建立后部分按個人賬戶積累資金發(fā)放養(yǎng)老金；對新制度后參加工作的城鎮(zhèn)職工（“新人”），采取由社會統(tǒng)籌基金來支付他（她）們的基礎養(yǎng)老金，并按個人賬戶積累資金發(fā)放養(yǎng)老金。新的制度設計旨在利用養(yǎng)老金社會統(tǒng)籌，解決新制度建立前參加工作的城鎮(zhèn)職工的養(yǎng)老問題，即轉軌成本問題。

但是，傳統(tǒng)養(yǎng)老體制沒有為基礎養(yǎng)老金提供積累，新體制不得不面臨著龐大養(yǎng)老金缺口的難題?！斗ㄖ迫請蟆?005年5月8日報道，勞動和社會保障部承認，目前城市養(yǎng)老金缺口在2.5萬億元，在未來30年時間里將達到6萬億元。這個數據可能低估了養(yǎng)老金缺口的嚴重程度。世界銀行估算養(yǎng)老金缺口3-4萬億元左右。如果假定在50年時間里分攤轉軌成本，按3.7萬億缺口和平均利率為4%計算，每年分擔的平均轉軌成本將為1600億元左右；如果利率提高到5%，每年的平均轉軌成本將為1900億元左右（孫祁祥，2001）。

就現實來看，城市養(yǎng)老金的積累和發(fā)放仍然采取現收現付制（見圖3）。在面臨企業(yè)繳費不足和養(yǎng)老金收支缺口的情況下，統(tǒng)籌基金與個人賬戶的混賬管理使得只好挪用個人帳戶積累來填補養(yǎng)老金缺口。新體制從一開始就面臨著個人帳戶“空賬”問題，并隨著時間推移日益加重。1997年空賬規(guī)模為140億元，2000年上升到2000多億。養(yǎng)老金拖欠容易誘發(fā)社會問題，國家迫于壓力不得不動用財政資金來填補缺口。例如，2001年中央財政用于社會保障支出的資金就達982億元，是1998年的5倍多。

制度設計缺陷是企業(yè)缺乏繳費積極性的重要原因。在缺乏必要的激勵機制下，差額收繳和差額撥付制度使得社會統(tǒng)籌實際上變成一種企業(yè)間的直接轉移支付。新的企業(yè)因為退休職工較少，不愿意繳費，拖欠、拒繳的現象時有發(fā)生。老的企業(yè)沒有完全剝離由社會承擔的保障責任，繳費之后負擔企業(yè)負擔過重。企業(yè)平均繳費率高達30%.如果企業(yè)逃避繳費，相當于獲得了一筆豐厚的盈利。這是非國有企業(yè)不愿意加入基本養(yǎng)老保險計劃的主要原因。參加基本養(yǎng)老保險以國有企業(yè)職工為主，大約占城鎮(zhèn)參加基本養(yǎng)老保險職工的80%左右。由于大部分國有企業(yè)都處于虧損狀態(tài)，無力繳納保險費。保費收入減少使得社會保障機構不得不提高繳費率，從而導致一種惡性循環(huán)。

空賬和預期收益率低同樣削弱了個人參加基本養(yǎng)老保險計劃的積極性。在世界銀行推薦的“多支柱”養(yǎng)老保險模式中，個人賬戶的資金來源具有強制性，但其產權屬于個人。中國沒有明確個人賬戶的產權歸屬，對統(tǒng)籌賬戶和個人賬戶實行統(tǒng)一管理，從而為社會統(tǒng)籌基金挪用個人賬戶提供了可能性。在個人賬戶只是一個名義賬戶的情況下，為了減輕未來支付養(yǎng)老金壓力，政府壓低了個人賬戶基金的回報率。當基金回報率低于其機會成本時，拒繳偷逃現象就不可避免地出現（趙耀輝、徐建國，2000）。這樣，個人賬戶不僅難以做實，而且也不利于個人繳費和個人賬戶積累。

從基金運作情況看，我國社會保障基金的投資渠道單一、回報率低。2004年社會保障基金資產負債中，銀行存款和長期債券比例為53.9%，委托投資比例為35.8%.2001年到2003年，社會保障基金投資回報率均低于3%，2004年社會保障基金投資回報率為3.3%.這都小于國際上社會保險基金投資長期債券平均6%的實際收益率。

1999年以來，擴大基本養(yǎng)老保險覆蓋對象也沒有大幅度提高覆蓋范圍。2004年參加基本養(yǎng)老保險的城鎮(zhèn)職工只占城鎮(zhèn)全部就業(yè)人員的46.3%，與1995年的水平（45.9%）基本持平。然而，城市人口結構變化卻使得城市養(yǎng)老負擔大幅度上升。1990年，城市離退休人員與城市職工數量比例為1：6.1，但2003年這個比例下降到了1：2.7.即使把未來年青農村轉移勞動力計算在內，城市養(yǎng)老負擔上升趨勢不會發(fā)生根本性的變化。

從國際經驗來看，一個可持續(xù)的現收現付制的養(yǎng)老保障體系需要三個條件（蔡昉、孟昕，2004）：（1）一個相對年輕的人口結構，以支撐現有的退休人口；（2）一個有效率的稅收體系，以把所有潛在的養(yǎng)老保險繳費足額收取上來；（3）一個有效且安全的基金管理和治理，以確保養(yǎng)老基金是被正確地投資并保值、增值的。上述分析表明，三個條件在中國都不存在，現收現付制未來無法為城市提供可持續(xù)的養(yǎng)老保障。

四、農村養(yǎng)老保障體制的重要性

農村養(yǎng)老目前主要采取家庭養(yǎng)老模式。一個可持續(xù)的農村家庭養(yǎng)老模式要滿足以下條件：（1）家庭有較大的人口規(guī)模，以分享收入或分散風險；（2）家庭有比較穩(wěn)定的收入來源，以維持生活水平；（3）家庭有良好的社會網絡（如親戚、鄰里或朋友等），以抗御家庭難以承擔的外部風險。

伴隨社會轉變和經濟轉型，農村家庭養(yǎng)老面臨未曾遇到過的挑戰(zhàn)。一是計劃生育政策在農村推行之后，農村家庭類型由拓展型家庭向核心家庭轉變，家庭人口規(guī)模逐漸縮小。農村家庭常住人口數量由1978年戶均5.7人下降到2003年的4.1人。二是人口遷移導致農村老齡化程度比城市更加嚴重。2000年人口普查資料顯示，農村人口老齡化水平是7.5%，而城市只有6.4%.在戶籍制度限制下，農民舉家流動的比例很小，人口向城市遷移以青壯年勞動力為主，再加上家庭觀念的變化，越來越多的老年人難于與子女一起生活。加速城市化將有可能進一步提高農村人口老齡化程度。三是農村土地的收入和保障功能被不斷削弱。雖然土地在農戶家庭生產經營活動中扮演著雙重角色，即生產資料和生活資料功能，但因規(guī)模狹小、流動性差和產權不穩(wěn)定不僅難以成為促進農民增收的主要來源，而且也難以發(fā)揮其收入保障功能。農民收入增長越來越依靠非農就業(yè)收入來源。四是農村社會網絡的作用也在下降。例如，農戶家庭之間的轉移性收入占農民收入的比例由1980年的11.7%下降到2003年的3.7%.此外，農村集體經濟組織的功能日益弱化，無力為困難家庭提供幫助。

當農村家庭養(yǎng)老作用走向減弱的趨勢下，就需要通過建立正式的農村社會養(yǎng)老保障體制來作為其補充和替代，以便確保農村老年人在急劇的社會轉變和經濟轉型過程中實現老有所養(yǎng)。1998年以來，農村社會養(yǎng)老保險事業(yè)發(fā)展停滯甚至衰退，既有農村養(yǎng)老保險基金存在管理混亂和保障程度低等問題，又有國家不愿意承擔建立農村養(yǎng)老保障體制的財政投入問題。政府一個重要判斷是，我國經濟發(fā)展水平較低，建立農村基本養(yǎng)老保險制度的條件尚不成熟。這種論斷是不正確的。

從一些歐洲國家的歷史經驗來看，丹麥、瑞典、葡萄牙與西班牙分別于1891、1913、1919與1947年開始通過立法在農村建立養(yǎng)老保險制度，當時這四個國家的人均國民生產總值僅相當于中國1999年可比值水平的79.3%、99.9%、46.6%與73.3%.歐盟15個成員國中大部分國家最初沒有將基本養(yǎng)老保障制度（曾毅，2005）。15個成員國將農民納入基本養(yǎng)老保障制度在時間上也存在著差別，大致從20世紀下半葉到20世紀末。但同這些國家建立農村養(yǎng)老保險制度的平均農業(yè)勞動力比例、農業(yè)產出、人均收入等比較，我國經濟發(fā)展水平和農村經濟水平都達到或超過這些國家但是的條件（楊燕綏等，2004）。因此，經濟發(fā)展水平不是制約因素，建立農村社會養(yǎng)老保險的條件已經成熟。

從戰(zhàn)略角度考慮，建立和完善農村社會養(yǎng)老保險體制具有重要意義。首先，農村養(yǎng)老保障是應對人口老齡化的重要舉措。我國目前2/3的老年人口生活在農村。在城市社會保障體系基本建成之后，政府理應將社會保障工作的重心向農村轉移。如果推遲建設農村養(yǎng)老保障體制，等到人口老齡化高峰到來時再考慮這個問題，將會錯過較好的建設時機。而且，農村養(yǎng)老保險體制建設滯后，將加大農村“五?！敝贫扰c最低生活保障制度的壓力，實際負擔并沒有減輕。關鍵在于選擇什么樣的農村養(yǎng)老保險模式。如果農村養(yǎng)老保險實行完全的個人積累制，政府并沒有投入資金，就不可能成為財政的包袱。

其次，建立農村養(yǎng)老保險是協(xié)調城鄉(xiāng)發(fā)展和推進城鄉(xiāng)一體化的現實要求。90年代以來，城鄉(xiāng)收入差距持續(xù)擴大，這種趨勢在較長期的時期內都難以扭轉。從長遠看，縮小城鄉(xiāng)收入差距就必須減少農民，減少農業(yè)的就業(yè)比例，提高農業(yè)勞動生產率。這樣，意味著有大量的農村勞動力向城市轉移，并選擇在城市永久的住居生活。城鄉(xiāng)勞動力市場一體化是實現農村勞動力平有序轉移的前提條件。而養(yǎng)老保障是勞動力市場的支撐條件之一。在城市化過程中，不僅存在農民工和失地農民的養(yǎng)老保障問題，而且也存在著如何為他們建設養(yǎng)老保障，并城市養(yǎng)老保障體系對接問題。這個問題解決不好，人口遷移將會把農村貧困問題帶入城市，并在城市積累，影響城市化的健康發(fā)展。

最后，建立農村養(yǎng)老保險可以活化農村土地的要素功能，優(yōu)化農村人口性別結構，推動農村發(fā)展。農村建立養(yǎng)老保險之后，通過它對農村土地的保障功能部分替代，可以促進農村土地向發(fā)揮生產要素功能方面進一步轉化，加速農村土地流動和擴大規(guī)模經營。另外，農村養(yǎng)老保險也會減少農村家庭對“養(yǎng)兒防老”的依賴，從而降低對想要男孩的生育偏好，改善農村的性別比。

日本利用養(yǎng)老金政策調節(jié)勞動力和土地流動有一定的借鑒意義（楊燕綏等，2004）。日本從1970年開始著手在農村建立養(yǎng)老保障。一直到2002年，日本農民的國民年金由三部分組成：基礎養(yǎng)老金、老齡年金、土地權益轉讓補償金。2002年之后，日本農民的養(yǎng)老保障由兩部分組成：國民年金（基礎養(yǎng)老金、等額給付金，但不含土地權益轉讓補償金），農業(yè)勞動者年金（DC計劃）。1970年國會通過的《農業(yè)勞動者年金基金法》規(guī)定，農民離開農業(yè)要全部轉讓土地經營權，在轉讓時獲得一次性支付規(guī)定的補償金，補償金數量隨著物價調整。這項政策不僅提高了農村老年人福利，而且起到了鼓勵勞動力向城市遷移和土地規(guī)模經營的作用。隨著農村人口老化，日本在2002年實行了新的勞動者年金制度，開始鼓勵農民留在土地，土地權益轉讓補償金就被取消。 　五、老年貧困與養(yǎng)老保障

Rowntree（1901）把個人一生劃分為五個階段：兒童期、成年工作早期、父母期、子女長大后工作期、老年期，并指出在個人生命周期中有三個階段即兒童期、父母期和老年期遭遇到貧困的風險最高。當個人進入老年并退出了勞動力市場，收入創(chuàng)造活動便停止。如果個人在就業(yè)期間為養(yǎng)老做了必要準備，如儲蓄和（或）參加養(yǎng)老保險，進入老年之后陷入貧困風險的概率將大大減低。相反，老年人口陷入貧困風險就會較高。

利用2000年城鄉(xiāng)老年人口狀況一次性抽樣資料，王德文和張凱悌（2005）測算了中國老年貧困人口數量為921-1168萬人，其中城鎮(zhèn)數量為185-246萬人、農村數量為736-922萬人。老年貧困發(fā)生率為7.1-9.0%，其中城鎮(zhèn)老年貧困發(fā)生率為4.2-5.5%、農村老年貧困發(fā)生率為8.6-10.8%.

陷入貧困的老年人具有如下特征：城鎮(zhèn)老年人如果是男性、年齡偏小、受教育程度較高、身體健康、婚姻狀況維系較好、保障程度較好、非農業(yè)戶口，貧困發(fā)生率較低。與此相反，女性、年齡偏大、受教育程度低、健康狀況不好、獨居、保障程度差、農業(yè)戶口，貧困發(fā)生率較高。農村老年人口的比較結果基本相似，但性別之間的差異并不明顯。

在控制了其它變量之后，計量分析結果表明：（1）女性反而比男性陷入貧困的可能性小。（2）年齡變量對老年貧困的影響并不顯著。（3）受教育程度、政治面貌等個人特征變量對老年貧困有顯著正向作用。（4）城鎮(zhèn)老年人參與勞動力市場對緩解貧困有一定作用，但農村老年人的作用則相反。（5）健康狀況、社會保障、家庭保障和自我保障對老年貧困有顯著影響。這說明性別和年齡并不是導致老年貧困直接原因，而是附加在性別和年齡上的其它社會因素，如不同性別的受教育和保障狀況、年青時收入創(chuàng)造差異和養(yǎng)老準備等，對老年貧困有重要影響。

如果缺少必要的養(yǎng)老保障支持，老年貧困的特殊性使得治理老年貧困的任務非常艱巨。老年人退出了勞動力市場之后，就立即失去了就業(yè)收入來源，當個人積蓄耗盡之后，如果沒有新的收入來源，老年貧困就轉化為長期貧困。在這點上與其它人群貧困有著顯著區(qū)別。而且，隨著高齡老年人數量增加，高齡老年人的發(fā)病率較高帶來了醫(yī)療費用支出需求和社會看護需求大幅度上升，疾病和收入保障不足等因素也會導致高齡老年人貧困發(fā)生率不斷上升。因此，建立一套老有所養(yǎng)的保障體制，對于治理老年貧困非常重要。

六、可持續(xù)的養(yǎng)老保障模式選擇

養(yǎng)老是政府、社會、個人和家庭的共同責任。在城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障問題已經顯示出潛在危機的情況下，政府、社會、個人和家庭對未來沒有做好事先的充分準備。首先，政府和社會對于養(yǎng)老危機缺乏宣傳，老百姓缺乏必要養(yǎng)老保險知識和養(yǎng)老準備，城市養(yǎng)老在相當大程度上對政府有強烈的依賴感。其次，城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障存在嚴重不平衡，城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障體系處于一個二元分割的狀態(tài)，影響著人口流動和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。第三，家庭觀念改變和農村家庭人口規(guī)模下降，農村家庭養(yǎng)老模式也遇到挑戰(zhàn)。最后，城市實際退休年齡趨于大幅降低，加大了社會和家庭的養(yǎng)老負擔。由此可見，中國現行的養(yǎng)老保障制度無論在運行的可持續(xù)性上，還是在個人和家庭的參與上，都是非常脆弱的。

隨著人口轉變，2020年之后的20-30年中，中國社會的養(yǎng)老負擔將提高到不堪承受的地步。中國2005年，65歲及以上老年人口占總人口的比例將達到7.5%，老年人口總數將會突破一億大關；2020年左右，老年人口占總人口的比例將超過10%；2040年，中國將步入嚴重老齡化時期，平均每5個人中就會有一個65歲以上的老年人口?？紤]到中國目前和未來幾十年的經濟發(fā)展水平，老齡化所提出的挑戰(zhàn)是十分嚴峻的，主要表現為對養(yǎng)老保障需求的迅速增加。因此，有必要針對人口轉變對城鄉(xiāng)養(yǎng)老體制進行改革和調整，消除城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障的脆弱性，對今后的養(yǎng)老安排做好充分準備。

建立完全的個人積累制度是中國養(yǎng)老保障的出路。與現收現付制度相比，完全的個人積累式養(yǎng)老基金籌集和發(fā)放制度，能夠通過建立強制性的個人賬戶，鼓勵個人為年老時進行儲蓄，通過個人承擔風險的資本市場投資使養(yǎng)老基金得以保值和增值，并通過市場選擇提高基金的管理和治理水平。這種制度選擇不僅可以最大程度的降低城市養(yǎng)老體制轉軌成本，而且還借助適當的政策引導，加快農村社會養(yǎng)老保障體系建設，從而建立符合中國國情和具有可持續(xù)性的養(yǎng)老保障體系，為老齡化時代的養(yǎng)老做好準備。

對于城市養(yǎng)老保障制度而言，通過實行新人新辦法、中人中辦法的過渡方式，利用現收現付積累的養(yǎng)老金將中人到2035年前后完全消化掉，屆時新體制即可覆蓋全部城鎮(zhèn)就業(yè)者。按照這種向新的養(yǎng)老體制的過渡方式，從現在就開始為新人和中人建立起個人賬戶，真正步入完全積累的養(yǎng)老保障體系，到2020年，養(yǎng)老負擔率會比繼續(xù)實行現收現付舊體制的情形大大降低，即從44%下降到32%.在體制轉軌過程中，如果將農村遷移勞動力吸納到城市養(yǎng)老保障體系，并采取養(yǎng)老保障的新體制，2020年的養(yǎng)老負擔率為25.3%；反之，如果把農村轉移勞動力排斥在城市養(yǎng)老保障體系之外，并繼續(xù)實行現收現付制，到2020年的養(yǎng)老負擔率達到44.2%.因此，農村勞動力吸納到城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障體系，可以提高中人的供養(yǎng)能力，實現城市養(yǎng)老體制的平穩(wěn)過渡（蔡昉、孟昕，2004）。

對于農村養(yǎng)老保障制度而言，《農村養(yǎng)老保險基本方案》確定的通過群眾自愿和個人繳納資金為主、集體補助為輔的原則，建立完全積累的個人帳戶，不僅有利于調動農民參加社會養(yǎng)老保險制度的積極性，而且也不會為讓政府背負財政負擔。農村社會養(yǎng)老保險的發(fā)展經驗也證明這點。通過整合用于農村的財政資源和投入，國家目前是有條件繼續(xù)推進農村養(yǎng)老保障發(fā)展。例如，將對農業(yè)的間接補貼為對農民直接收入補貼，以及用于農村的各項扶貧資金進行整合，改為建立農村社會保障制度。這樣，在農村就可以逐步建立起“個人帳戶養(yǎng)老金+家庭供養(yǎng)（土地保障）+國家最低保障”的農村社會養(yǎng)老保障體系，做到人人養(yǎng)老有適度保障。同時，可以借鑒日本的經驗，將土地流轉中使用權益補償金轉化為農民個人帳戶的養(yǎng)老金賬戶，還可以將大大減輕國家提供低保的負擔，并促進農村土地流動。在此基礎上，積極實現養(yǎng)老方式的轉變，由傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老轉變?yōu)榧彝ヰB(yǎng)老與社會養(yǎng)老并舉，到最終實現社會養(yǎng)老。

建立完全積累的個人賬戶體制，為今后整合城鄉(xiāng)養(yǎng)老體制提供了一個平臺。在較長的時間內，城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障仍然順著各自的軌跡向前發(fā)展。也就是，城市實行“社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結合”的模式，農村實行“土地保障與個人賬戶相結合”模式，兩個模式并行獨立運作。隨著這兩個體系的發(fā)展和完善，通過個人賬戶的設計和管理，農民工和失土農民可以攜帶個人賬戶儲蓄轉入城保體系，與城市養(yǎng)老保障制度對接，這樣，就可以為農民向城市轉移提供一個通道。

參考文獻

蔡昉、孟昕，2004：《人口轉變、體制轉軌與養(yǎng)老保障模式的可持續(xù)性》，《比較》第1期。

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Rowntree，B.S.，1901.Poverty：A Study of Town Life ，Macmillan.