導(dǎo)語：如何才能寫好一篇社區(qū)工作者管理細(xì)則，這就需要搜集整理更多的資料和文獻(xiàn)，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

【關(guān)鍵詞】城市社區(qū) 社區(qū)建設(shè) 社區(qū)工作人員 激勵(lì)機(jī)制

社區(qū)工作人員激勵(lì)是指管理主體在社區(qū)建設(shè)管理過程中，運(yùn)用激勵(lì)理論，有計(jì)劃地對(duì)社區(qū)工作人員予以有效的刺激、引導(dǎo)與鼓勵(lì)，以促進(jìn)其內(nèi)在心理變化，充分發(fā)揮他們的潛能，調(diào)動(dòng)他們的積極性和創(chuàng)造性，最終提高他們的工作質(zhì)量和社區(qū)建設(shè)的整體水平。

為了有效研究社區(qū)工作人員激勵(lì)機(jī)制，我們將借鑒赫茨伯格的“雙因素理論”作為研究的理論基礎(chǔ)。

赫茨伯格的雙因素理論

赫茨伯格通過調(diào)查訪問發(fā)現(xiàn)，公司政策與管理、監(jiān)督、工作條件、人際關(guān)系、薪金、地位、工作安定等屬于工作環(huán)境或工作關(guān)系方面的因素，一旦惡化到人們認(rèn)為可以接受的水平以下時(shí)，就會(huì)產(chǎn)生對(duì)工作的不滿意。但是，當(dāng)人們認(rèn)為這些因素很好時(shí)，它只是消除了不滿意，并不會(huì)導(dǎo)致積極的態(tài)度，這就形成了某種既非滿意、又非不滿意的中性狀態(tài)，他將其稱之為保健因素。

與此相反，與工作內(nèi)容或工作成果有關(guān)的因素，包括成就、賞識(shí)、挑戰(zhàn)性的工作、增加的工作責(zé)任，以及成長和發(fā)展的機(jī)會(huì)等，則會(huì)使職工感到滿意。這些因素的改善可以使職工獲得滿足感，產(chǎn)生強(qiáng)大而持久的激勵(lì)作用，所以稱為激勵(lì)因素。

唐山市社區(qū)工作人員激勵(lì)現(xiàn)狀

唐山市從2001年開始正式啟動(dòng)城市社區(qū)建設(shè)，在社區(qū)隊(duì)伍建設(shè)方面，12年間初步形成了由社區(qū)居委會(huì)、社區(qū)專職工作者和公益崗位人員組成的社區(qū)工作者隊(duì)伍。

本次調(diào)查主要采用個(gè)案訪談的方式，以隨機(jī)抽樣的方式，以赫茨伯格的雙因素理論為基礎(chǔ)，共采訪50位社區(qū)工作人員作為樣本，對(duì)影響社區(qū)工作者工作積極性的激勵(lì)因素和保健因素作了相應(yīng)的調(diào)查，在對(duì)調(diào)查結(jié)果進(jìn)行歸納分析的基礎(chǔ)上得出社區(qū)工作者的激勵(lì)滿意度實(shí)際情況，找出影響工作者積極性的激勵(lì)因素及其存在的問題，并以此為基礎(chǔ)構(gòu)建起社區(qū)工作者激勵(lì)機(jī)制。

保健因素方面現(xiàn)狀。結(jié)合社區(qū)工作者的實(shí)際狀況，在這里我們主要調(diào)查了管理制度和日常監(jiān)督、工作條件、人際關(guān)系、薪金、地位和工作安定等六個(gè)方面。

第一，管理制度和日常監(jiān)督方面。目前，唐山市關(guān)于社區(qū)工作人員管理的文件，主要是2007年頒布的《唐山市社區(qū)工作者隊(duì)伍建設(shè)實(shí)施意見》，在具體操作過程層面，各區(qū)根據(jù)自己實(shí)際情況制定了相關(guān)的實(shí)施細(xì)則，例如路北區(qū)先后出臺(tái)了《路北區(qū)社區(qū)工作人員管理辦法》和《路北區(qū)編制外用工管理考核暫行辦法》等文件，路南區(qū)則制定了《唐山市路南區(qū)社區(qū)工作者管理辦法（試行）》，這些文件從理論上可以保證對(duì)社區(qū)工作者進(jìn)行有效的管理和監(jiān)督，但是在現(xiàn)實(shí)狀況下，由于社區(qū)尤其是居委會(huì)職能定位不清、以及經(jīng)費(fèi)不足等因素的影響，導(dǎo)致很多規(guī)定流于表面，很難得到真正有效的實(shí)行。

此外這些規(guī)定中關(guān)于社區(qū)工作者職責(zé)和處罰的內(nèi)容較多，而對(duì)于社區(qū)工作者權(quán)利的內(nèi)容較少，或是因?yàn)榻?jīng)費(fèi)或其他原因難以得到落實(shí)，這就增加了社區(qū)工作者心中的不公平感，使得他們在履行職責(zé)時(shí)其積極性大打折扣。

第二，工作條件方面。近年來，唐山市加大了對(duì)社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入力度，社區(qū)工作者的工作條件有了大幅改善。但是在調(diào)查過程中，我們也發(fā)現(xiàn)部分社區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍存在諸多問題：

一是部分老小區(qū)配套設(shè)施先天不足，沒有合適的場地建設(shè)提供給社區(qū)工作者改善辦公條件。有的雖有場地，但相關(guān)手續(xù)繁瑣，導(dǎo)致社區(qū)辦公條件難以得到較大改善。

二是新小區(qū)的開發(fā)建設(shè)上，建設(shè)部門在驗(yàn)收新住宅小區(qū)時(shí)，未能吸收民政部門和當(dāng)?shù)亟值擂k事處參加，導(dǎo)致了街道辦事處對(duì)開發(fā)商幾乎沒有制約機(jī)制，造成了一些新小區(qū)辦公條件的先天不足。

三是與企事業(yè)單位及物業(yè)管理部門關(guān)系難于協(xié)調(diào)。部分企業(yè)為減少開支渠道，減少所屬社區(qū)的經(jīng)費(fèi)支出和建設(shè)投入，致使一些單位型社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施簡陋。

此外，部分物業(yè)公司和房管、土地等部門對(duì)社區(qū)工作支持力度不大，由于缺少相應(yīng)政策對(duì)共建事項(xiàng)加以明確，僅憑借與各單位之間協(xié)調(diào)關(guān)系，收效甚微，嚴(yán)重影響了社區(qū)建設(shè)和社區(qū)工作者辦公條件的改善工作。

第三，人際關(guān)系方面。在訪談中我們發(fā)現(xiàn)這一項(xiàng)是大部分人表示滿意度最高的一項(xiàng)。絕大部分人認(rèn)為同事關(guān)系非常融洽，其原因在于：一是工作人員較少，相處機(jī)會(huì)較多；二是彼此之間不存在激烈的競爭關(guān)系；三是在工作過程中相互幫助增加了彼此之間的感情。而在與領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系中，大部分人也認(rèn)為雖然在稱呼上存在上下級(jí)的差異，但是在實(shí)際工作中，關(guān)系還是比較平等，不像公司一樣有嚴(yán)格的等級(jí)制度，大家在一起辦公，遇到事情都是一起討論，互相理解和支持，因此與領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系大部分人表示非常融洽。但是也有少部分人認(rèn)為正因?yàn)樯鐓^(qū)工作人員間的關(guān)系過于融洽，反而不利于提高工作效率，因?yàn)楫?dāng)同事或下屬在工作中出現(xiàn)一些問題時(shí)，礙于情面，也不好意思直接指出或給予批評(píng)。

第四，薪金方面。從2007年起，唐山市社區(qū)居委會(huì)成員補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為2005年全市在崗職工平均工資的80%，每人每月補(bǔ)貼1140元（市、區(qū)兩級(jí)財(cái)政為每人每月繳納養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療三險(xiǎn)348元，實(shí)際上市、區(qū)兩級(jí)財(cái)政為每位社區(qū)居委會(huì)干部負(fù)擔(dān)1488元），社區(qū)工作人員月工作補(bǔ)貼扣除個(gè)人應(yīng)繳納保險(xiǎn)后平均為940元。從2011年開始各區(qū)還根據(jù)自己實(shí)際情況，由區(qū)財(cái)政負(fù)責(zé)，全面提高社區(qū)工作人員的福利待遇，例如路北區(qū)從2012年開始，每名社區(qū)工作者和居委會(huì)干部的生活補(bǔ)貼從原來扣除個(gè)人保險(xiǎn)后的每月979.2元，提高到每月1500元，增幅達(dá)到53%。應(yīng)該說社區(qū)居委會(huì)工作人員的待遇與過去相比雖有較大幅度的提高，但在訪談中，被訪者表示2012年唐山市的月最低工資已經(jīng)漲到1320元，而職工平均收入則達(dá)到3588元/月，與之相比，他們的工資收入只是略高于最低工資水平，相較于平均收入則只到它的1/3，尤其是一些年輕人甚至表示，這些收入還不如在外面做零工，別說養(yǎng)家，就是自己每個(gè)月還得緊著用，不然還要找父母要錢，這讓大部分社區(qū)工作人員感覺其工作價(jià)值被低估，并對(duì)現(xiàn)有的薪金水平表示不滿。在調(diào)查中，筆者曾問到：“如果你不得不選擇離開社區(qū)工作這一行，你認(rèn)為最有可能的原因是什么？”其中有35位明確表示是薪金過低，難以支撐現(xiàn)實(shí)生活。可見薪金已經(jīng)成為影響社區(qū)工作人員隊(duì)伍穩(wěn)定性的關(guān)鍵因素之一。

第五，地位方面。關(guān)于地位問題，我們的調(diào)查中主要集中在兩個(gè)問題上，一是“你認(rèn)為自己的工作重要么？”，二是“你認(rèn)為社區(qū)工作者是份受人尊敬的工作么？”關(guān)于第一個(gè)問題，大部分社區(qū)工作者同意這是一份很重要的工作，但是在第二個(gè)問題的回答中，大部分社區(qū)工作者并不認(rèn)為自己受到了應(yīng)有的尊重，由于受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下亞社區(qū)的長期影響，不少居民將社區(qū)工作者仍視為居委會(huì)大媽的角色，甚至有居民認(rèn)為當(dāng)前進(jìn)行的社區(qū)工作者隊(duì)伍的年輕化、專業(yè)化建設(shè)，完全是一種人力資源浪費(fèi)，社區(qū)工作者由退休人員返聘就夠了。此外，由于在亞社區(qū)時(shí)代，居委會(huì)往往被視作政府的“派出機(jī)構(gòu)”、“準(zhǔn)行政組織”，成為各級(jí)黨委、政府及其各部門工作的操作層、落實(shí)層，到了現(xiàn)在，無論是社區(qū)居民，還是相關(guān)職能部門許多仍保有這種觀點(diǎn)，因此居民一旦有什么問題首先想到的是找居委會(huì)，而職能部門參與、支持社區(qū)建設(shè)的積極性不高，很多社區(qū)代表居民反映熱點(diǎn)和難點(diǎn)問題，往往得不到回復(fù)，這讓居民感覺居委會(huì)沒有認(rèn)真履行職責(zé)，甚至對(duì)相關(guān)社區(qū)工作者進(jìn)行漫罵，這都讓社區(qū)工作者感到無奈。

第六，工作安定性方面。在調(diào)查中，筆者發(fā)現(xiàn)“工作安定”事實(shí)上是吸引許多社區(qū)工作者進(jìn)入這一職業(yè)的最重要因素。雖然不論是《唐山市社區(qū)工作者隊(duì)伍建設(shè)實(shí)施意見》，還是各區(qū)自己制定的社區(qū)工作者管理辦法，都明確規(guī)定要對(duì)社區(qū)工作人員進(jìn)行考核，對(duì)考核不合格人員予以辭退，但是事實(shí)上，基本上所有社區(qū)工作人員都能考核合格，因考核不合格而被辭退的人員很少，如果不是自己提出辭職，絕對(duì)大多數(shù)工作人員都能長期在自己的崗位上工作。

激勵(lì)因素方面現(xiàn)狀。結(jié)合社區(qū)工作者的實(shí)際狀況，在這里我們主要調(diào)查了成就和工作的挑戰(zhàn)性、增加的工作責(zé)任以及成長和發(fā)展的機(jī)會(huì)等三個(gè)方面。

首先，成就和工作的挑戰(zhàn)性方面。社區(qū)工作人員的日常工作包含內(nèi)容較多，粗略統(tǒng)計(jì)包括社會(huì)保障、民政、計(jì)劃生育、文教衛(wèi)生、城管、殘聯(lián)、黨建和精神文明建設(shè)等多項(xiàng)工作，雖然工作內(nèi)容豐富，但是很多工作是由各職能部門指派下來的，需要按照預(yù)定程序完成，由于這些工作大多屬于重復(fù)性較高工作，完成過程又相當(dāng)瑣碎，使得工作本身缺乏挑戰(zhàn)性，社會(huì)工作人員個(gè)人的能力也難以得到充分發(fā)揮。在訪談中，筆者不止一次的聽到社區(qū)工作人員反映：“天天都做一樣的事情，什么清理小廣告，開證明信，人口登記……，都是些雞毛蒜皮的小事，真不知道有什么意思?！倍趯⒐ぷ鹘Y(jié)果上交給相應(yīng)的職能部門后，各職能部門通常并不及時(shí)對(duì)其工作成果予以肯定，這極大地削弱社區(qū)工作人員的成就感。

其次，增加的工作責(zé)任方面。在調(diào)查中，筆者發(fā)現(xiàn)絕大部分社區(qū)工作人員都能很負(fù)責(zé)任地完成本職工作，不斷提高為群眾服務(wù)的水平。但是由于社區(qū)職能行政化趨向日趨嚴(yán)重，使得協(xié)助政府開展工作變成了必須完成的主要目標(biāo)，加上各級(jí)對(duì)上邊的要求層層效仿且層層加碼，雪球越滾越大，壓力越傳越高，導(dǎo)致社區(qū)的任務(wù)越來越重，工作越來越多，社區(qū)工作人員受到過多的束縛，疲于完成各職能部門攤牌的各項(xiàng)工作，而它本身應(yīng)該具有的自治職能則受到極大地削弱，社區(qū)工作人員難以自主地安排工作。此外辦公經(jīng)費(fèi)的短缺也嚴(yán)重制約了很多社區(qū)活動(dòng)的開展，再加上目前我國的社區(qū)建設(shè)是由政府主導(dǎo)進(jìn)行，社區(qū)各項(xiàng)事務(wù)的決策權(quán)都集中在各職能部門和街道辦事處，社區(qū)工作人員只負(fù)責(zé)相關(guān)的執(zhí)行工作，缺少參與組織決策的權(quán)利。

最后，成長和發(fā)展的機(jī)會(huì)方面。在成長和發(fā)展的機(jī)會(huì)方面最重要兩點(diǎn)是培訓(xùn)的機(jī)會(huì)和晉升的機(jī)會(huì)，而我們的調(diào)查也主要集中在這兩點(diǎn)上。

近幾年，唐山市民政局采取組織觀摩學(xué)習(xí)、組織業(yè)務(wù)培訓(xùn)、組織考評(píng)活動(dòng)等方式，有針對(duì)性地加強(qiáng)社區(qū)工作人員的專業(yè)理論知識(shí)和技能培訓(xùn)工作。各區(qū)為了進(jìn)一步搞好社區(qū)建設(shè)工作，也分層次、分步驟、多形式地開展社會(huì)工作專業(yè)知識(shí)普及和培訓(xùn)，先后舉辦培訓(xùn)班20余次，受訓(xùn)人員達(dá)400余人，但是在訪談過程中也有不少社區(qū)工作人員表示從未或很少參加任何培訓(xùn)。至于社會(huì)工作職業(yè)水平考試，雖然現(xiàn)在各社區(qū)鼓勵(lì)工作人員參加，但由于大部分工作人員基礎(chǔ)不好，也沒有專門的培訓(xùn)輔導(dǎo)，因此很難拿到證書，再加上并沒有什么實(shí)際的獎(jiǎng)勵(lì)措施，因此大家參加的積極性并不高。

而在晉升方面，與目前正規(guī)職業(yè)相比，社區(qū)工作沒有相應(yīng)的職稱序列和職業(yè)保障制度，普遍存在“有專業(yè)無職業(yè)，有工作崗位無職稱序列”的狀況，進(jìn)而造成社區(qū)工作者向上升遷的通道極為狹窄，其職業(yè)發(fā)展體系的建立還有賴于權(quán)力機(jī)構(gòu)的社會(huì)決策。而我們調(diào)查也顯示了這一點(diǎn)，因此除非你選擇參加居委會(huì)主任選聘或者公務(wù)員考試，否則不存在著晉升的問題。

完善社區(qū)工作人員現(xiàn)有激勵(lì)機(jī)制的設(shè)想

筆者認(rèn)為完善社區(qū)工作人員激勵(lì)機(jī)制應(yīng)該做好以下幾個(gè)方面：

一是健全管理制度，完善考評(píng)機(jī)制，強(qiáng)化日常監(jiān)管。準(zhǔn)確定位社區(qū)功能，注意政策的可操作性，在關(guān)注社區(qū)工作者職責(zé)的同時(shí)重視工作者的合法權(quán)益，進(jìn)一步提高社區(qū)工作規(guī)范化、制度化水平。對(duì)已有的文件和政策要認(rèn)真落實(shí)，并根據(jù)實(shí)際情況的需要及時(shí)加以修正和補(bǔ)充?？荚u(píng)作為社區(qū)工作者任用和獎(jiǎng)懲的依據(jù)，在整個(gè)社區(qū)工作人員管理制度中具有舉足輕重的作用，因此需要從考核內(nèi)容、考核方式、考核標(biāo)準(zhǔn)、考核時(shí)間等多方面入手，建立起嚴(yán)密、科學(xué)的考核評(píng)估體系。

二是完善基礎(chǔ)設(shè)施，改善工作條件。每個(gè)工作者的工作都是在一定的環(huán)境條件下進(jìn)行的，工作條件太差不僅不利于工作者的身心健康，還會(huì)影響到工作者工作的積極性，因此，需要繼續(xù)加強(qiáng)社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，各區(qū)應(yīng)盡量落實(shí)相關(guān)文件關(guān)于社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的規(guī)定，同有關(guān)部門搞好溝通工作，不斷改善社區(qū)工作人員的工作環(huán)境和工作條件。

三是改善薪金待遇，強(qiáng)化精神激勵(lì)，實(shí)行物質(zhì)激勵(lì)和精神激勵(lì)相結(jié)合。切實(shí)落實(shí)有關(guān)文件關(guān)于社區(qū)工作人員工資待遇的規(guī)定，在此基礎(chǔ)上根據(jù)工作要求、個(gè)人的工作經(jīng)驗(yàn)、專業(yè)能力水平建立完善的福利獎(jiǎng)金分配方案。完善社區(qū)居委會(huì)干部工資待遇自然增長機(jī)制，實(shí)現(xiàn)社區(qū)工作者待遇隨著社會(huì)平均工資的提高逐年得到提高。

充分做好精神鼓勵(lì)的文章，做到物質(zhì)激勵(lì)和精神激勵(lì)相結(jié)合，形成復(fù)合激勵(lì)。充分運(yùn)用情感激勵(lì)、榜樣激勵(lì)、榮譽(yù)激勵(lì)、評(píng)判激勵(lì)、知識(shí)激勵(lì)、參與激勵(lì)等多種激勵(lì)模式，通過認(rèn)可、賞識(shí)、表揚(yáng)、通報(bào)、晉升等多種形式，加強(qiáng)同社區(qū)工作人員的有效溝通，切實(shí)關(guān)心、理解和尊重他們，從而使他們在精神上得到滿足，實(shí)現(xiàn)把“社區(qū)要為我做什么”的思考方式向“我要為社區(qū)做什么”的轉(zhuǎn)變。

四是促進(jìn)工作人員參與，營造自主、溝通良好的工作環(huán)境。鼓勵(lì)社區(qū)工作人員通過各種方式和渠道參與社區(qū)管理，創(chuàng)造一個(gè)自主、開放的環(huán)境。在管理中注意給社區(qū)工作人員一個(gè)彈性空間，有利于發(fā)揮其工作創(chuàng)新的能力，對(duì)他們的工作成果及時(shí)予以認(rèn)可，提升社區(qū)工作人員的成就感和自信心。對(duì)社區(qū)居民進(jìn)行積極的宣傳，讓居民重新認(rèn)識(shí)社區(qū)工作人員的工作內(nèi)容和工作的重要性，同時(shí)約束各職能部門對(duì)社區(qū)的任務(wù)攤派行為，讓社區(qū)真正成為居民自治的機(jī)構(gòu)和場所。

五是完善社區(qū)工作人員培訓(xùn)和晉升制度，鼓勵(lì)工作人員自我成長和發(fā)展。結(jié)合職稱評(píng)定和績效管理辦法，以服務(wù)年限、學(xué)識(shí)水平、職業(yè)資格、工作經(jīng)歷、知識(shí)更新、實(shí)踐成果和工作績效為要素，根據(jù)國家職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)建技術(shù)等級(jí)制度，完善社區(qū)工作人員晉升機(jī)制。并通過多種途徑，建立全面培訓(xùn)體系，提升社區(qū)工作人員的整體素質(zhì)。

篇2

論文摘要：市場經(jīng)濟(jì)的不斷推進(jìn)，對(duì)社區(qū)的職能提出了新的挑戰(zhàn)。面對(duì)城市社區(qū)管理體制中長期執(zhí)行“議行合一”策略所暴露出的角色沖突問題，以及由此引發(fā)的社區(qū)自治缺失等現(xiàn)象，迫切需要有一系列變革?！白h行分設(shè)”和“網(wǎng)格化管理”從組織與個(gè)體的角色明晰、角色認(rèn)同、角色承擔(dān)的細(xì)致化與主動(dòng)化等方面有所突破，為提升社區(qū)自治，向“小政府，大社會(huì)”目標(biāo)邁進(jìn)了一大步

當(dāng)代中國社會(huì)正處于急劇變化的轉(zhuǎn)型時(shí)期，市場經(jīng)濟(jì)的不斷推進(jìn)，引發(fā)了一系列行政管理體制與職能轉(zhuǎn)變的迫切需求。社區(qū)作為城市最小的組織細(xì)胞，其組織機(jī)構(gòu)的角色和職能也隨著城市化、現(xiàn)代化進(jìn)程而發(fā)生了巨大的變化。從20世紀(jì)5O年代中葉到80年代初，中國城市社區(qū)組織機(jī)構(gòu)從形式到結(jié)構(gòu)，經(jīng)歷了一系列的變動(dòng)，但始終未擺脫社區(qū)政府管理城市社區(qū)的組織延伸之角色身份。20世紀(jì)90年代以來，隨著單位對(duì)個(gè)體責(zé)任承擔(dān)的削弱。過去包攬職工生老病死方方面面的職責(zé)落到了社區(qū)，伴隨著個(gè)體的社會(huì)化由“單位人”向“社會(huì)人”的轉(zhuǎn)變歷程，社區(qū)的工作核心、職能的時(shí)代訴求卻倍受社區(qū)管理體制中組織機(jī)構(gòu)的角色身份設(shè)定的限制。

一、杜區(qū)管理體制中社居委沖突化的角色身份對(duì)社區(qū)功能的限制

社居委是城市管理的最小單位，從歷史和現(xiàn)實(shí)情況看，居委會(huì)是具有中國特色的群眾性自治組織，介乎于半行政、半民間之間。居委會(huì)的歷史地位在于既是國家與社會(huì)在基層社區(qū)的中介，是國家政權(quán)在基層的延伸；又是基層群眾的代言人和利益表達(dá)者；還肩負(fù)著組織居民開展民主自治和互助服務(wù)的職責(zé)。

1．雙重角色的沖突性，使得社居委在具體工作中角色身份的合理性降低。社區(qū)居委作為社區(qū)管理的最直接的單位，一方面要代表社區(qū)居民的心聲，甚至是代表居民向政府表達(dá)利益訴求。而另一方面，社居委又是政府政策的執(zhí)行者，代表了國家的意志和利益。這種“既是運(yùn)動(dòng)員又是裁判員”的雙重角色身份，導(dǎo)致了沖突。角色代表的利益群存在差異，現(xiàn)實(shí)賦予社居委既是居民的代言人，又是政府意志的執(zhí)行者等雙重角色的內(nèi)在沖突，使得社居委的工作開展在角色合理性上受到質(zhì)疑。

2．雙重角色承擔(dān)因任務(wù)的剛性差異而出現(xiàn)明顯的重點(diǎn)偏頗，在上級(jí)政府繁重的“行”的工作中淡化了對(duì)“議”的工作組織。由于兩種角色任務(wù)的剛性不同，導(dǎo)致了雙重角色沖突中的行為虛實(shí)選擇與社居委設(shè)立的初衷相悖，即社居委在實(shí)際工作中主要承擔(dān)了政府的“嘴與腿”的角色，而淡化了社居委設(shè)立的基本職能，即居民的“頭”的角色。

3．社居委在角色承擔(dān)中的趨避行為，降低了居民的信賴感與歸屬感。社居委在實(shí)際工作中重“行”輕“議”，將“居民帶頭人”的角色邊緣化，在社區(qū)居民的意識(shí)中缺乏號(hào)召力與歸屬感，從而導(dǎo)致居民主體意識(shí)淡漠，既不把自己看成是社區(qū)的主人，也不把社居委看成是社區(qū)的當(dāng)家人，對(duì)社居委的依賴、信任程度很低。

4．社居委成員的角色認(rèn)同程度較低。社居委的角色身份最終是通過個(gè)體的角色扮演得以實(shí)現(xiàn)的。當(dāng)角色身份出現(xiàn)沖突的時(shí)候，個(gè)體會(huì)對(duì)所扮演的角色在認(rèn)知上心存困惑，在情感上會(huì)出現(xiàn)趨避沖突的現(xiàn)象。進(jìn)而影響到社居委成員對(duì)角色行為的執(zhí)行程度。

二、城市社區(qū)體制改革中的角色身份重設(shè)之分析

在“小政府一大社會(huì)”的社會(huì)發(fā)展趨勢下，社區(qū)居民需求日益多樣化，傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下社居委“議行合一”的外制型模式已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足日益提升的社區(qū)群眾自治性要求。社居委的角色重設(shè)成為社區(qū)改革的關(guān)鍵點(diǎn)。

中國城市社區(qū)體制改革經(jīng)歷了長期、多種模式的嘗試，其中，有兩項(xiàng)嘗試是通過變革角色進(jìn)行的，一項(xiàng)是針對(duì)社區(qū)組織機(jī)構(gòu)職能分離的“議行分設(shè)”，另一項(xiàng)則是在“議行分設(shè)”改革基礎(chǔ)上對(duì)角色職能細(xì)化的“網(wǎng)格化管理”。

“議行分設(shè)”是針對(duì)“議行合一”中暴露出的角色沖突之弊端所提出的，即明確居委會(huì)職責(zé)為參與決策社區(qū)事務(wù)、監(jiān)督社區(qū)行政工作、反映社情民意；另由政府聘用專職社區(qū)工作者組成社區(qū)事務(wù)工作站，負(fù)責(zé)社區(qū)日常行政工作。社區(qū)網(wǎng)格化管理則是將社區(qū)劃分成若干單元網(wǎng)格，納入社區(qū)事務(wù)，確定專人負(fù)責(zé)，利用信息平臺(tái)，優(yōu)化工作流程，到頤運(yùn)行機(jī)制。

(一)明晰了社區(qū)各群體的角色身份，有利于激發(fā)角色承擔(dān)的積極性

1．社區(qū)服務(wù)者角色身份明晰，職責(zé)擔(dān)當(dāng)明確。以合肥市蜀山區(qū)社區(qū)管理體制改革為例，針對(duì)社區(qū)管理體制中存在的不合理和不規(guī)范情況，該區(qū)施行機(jī)構(gòu)改革，重在規(guī)范機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配置，遏制機(jī)構(gòu)人員膨脹，建立長效管理機(jī)制；對(duì)社區(qū)機(jī)構(gòu)實(shí)行“議行分設(shè)”，剝離社居委承擔(dān)的行政職能，建立社區(qū)工作站；實(shí)行人事管理體制改革，建立和完善用人機(jī)制、考核機(jī)制與獎(jiǎng)懲機(jī)制，從而進(jìn)一步優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)，提升人員素質(zhì)，激發(fā)隊(duì)伍的活力。這一做法，讓曾經(jīng)承擔(dān)著眾多政府各職能部門下沉來的大量行政事務(wù)的社居委逐漸還位于真正的居民自治組織。把已經(jīng)進(jìn)入社居委的各項(xiàng)行政工作進(jìn)行剝離，如將社區(qū)組織、服務(wù)、衛(wèi)生、環(huán)境、治安、文化和計(jì)生等七項(xiàng)內(nèi)容從社居委的工作職能中完全剝離出來，使社居委的自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我完善功能得到進(jìn)一步加強(qiáng)。

2．居民的“社區(qū)人”主體角色意識(shí)得以強(qiáng)化?！白h行合一”所導(dǎo)致的社居委角色沖突以及“議”的角色虛化狀態(tài)下，社區(qū)居民被管理的角色意識(shí)占據(jù)主導(dǎo)地位，導(dǎo)致社區(qū)居民的主體意識(shí)、社區(qū)歸屬意識(shí)淡化。實(shí)行“議行分設(shè)”改革之后，社居委“議”的角色得以明確，引領(lǐng)群眾性自治組織的職能得以落實(shí)，角色承擔(dān)的職責(zé)明確化，社居委在居民心目中的角色形象突出了以下幾個(gè)特質(zhì)：基層群眾的代言人和利益表達(dá)者、居民民主自治與互助服務(wù)的召集者、政府與居民合作、信任的信息溝通者。社居委角色在統(tǒng)一化的基礎(chǔ)上得以細(xì)化，使其能夠獲得居民的認(rèn)同，讓居民獲得“有了自己的領(lǐng)頭人”的感受，激發(fā)居民“社區(qū)人”的主體意識(shí)。如合肥市蜀山區(qū)五里墩街道的金華飯店改造項(xiàng)目的合資立項(xiàng)，就是通過“議行分設(shè)”后的社居委通過民主決策進(jìn)行的。金華飯店始建于1985年，由于設(shè)施老化等原因關(guān)門歇業(yè)，資產(chǎn)閑置，居民對(duì)此意見較大。社居委在充分收集居民意見和調(diào)研的基礎(chǔ)上，將民情民意做了細(xì)致的整理與分析，代表居民的合理意志，提交了改造報(bào)告，并獲得立項(xiàng)與執(zhí)行。

3．幫助個(gè)體獲得角色承擔(dān)的積極情感。當(dāng)角色身份得到他人反應(yīng)的支持，人們就會(huì)經(jīng)歷積極的情感過程。通過“議行分設(shè)”，社居委的成員和工作站成員的角色身份通過職責(zé)的規(guī)定得以明晰，他們對(duì)角色職責(zé)的認(rèn)同與來自社區(qū)居民對(duì)這兩個(gè)角色的期待是一致的，這種趨同的反應(yīng)能夠給社區(qū)組織成員帶來積極的情感。同樣，通過社居委的組織、引導(dǎo)，社區(qū)居民在參與社區(qū)事務(wù)、決策等活動(dòng)中，自主自治的角色意識(shí)與積極承擔(dān)居民責(zé)任的情感也獲得極大的提高。

(二)角色管理規(guī)范化

角色身份對(duì)于個(gè)體來說．是“個(gè)體規(guī)劃給他自身的，作為對(duì)某一特定社會(huì)位置之占據(jù)的特定身份和地位?！睂?duì)于某一特定的群體來說，同樣包含了社會(huì)或文化對(duì)這一角色的一系列觀念和角色期待。只有在角色明確的情況下，角色之間才能夠按照對(duì)角色的行動(dòng)預(yù)期做出呼應(yīng)并獲得對(duì)角色的規(guī)范管理。

以合肥市蜀山區(qū)街道、社區(qū)聘用人員管理辦法為例，堅(jiān)持“結(jié)構(gòu)優(yōu)化、從嚴(yán)控制、按崗定酬、管養(yǎng)分離、擇優(yōu)聘用”的原則，在“議行分設(shè)”改革中，通過對(duì)社居委、社區(qū)工作站各崗位詳細(xì)、明確的崗位說明，打破身份界限的競爭上崗、雙向選擇，實(shí)行一年試用期制和三年任期制以及綜合考核與末位淘汰制，崗變薪變等措施，將社居委、社區(qū)工作站中以“崗”為標(biāo)志的角色進(jìn)行了進(jìn)一步細(xì)化，并通過明確的職責(zé)描述與評(píng)價(jià)細(xì)則，對(duì)角色行為進(jìn)行了界定，規(guī)范了各崗位角色的行為管理。

(三)角色承擔(dān)的細(xì)致化、主動(dòng)化

在改革中，“網(wǎng)格化管理”是將角色承擔(dān)進(jìn)一步推向細(xì)致化、主動(dòng)化的一個(gè)重要舉措。以合肥市蜀山區(qū)琥珀街道為例，將社區(qū)按縱向到底、橫向到邊的要求，劃分成26個(gè)片區(qū)，62個(gè)網(wǎng)格，各社區(qū)工作站人員作為網(wǎng)格負(fù)責(zé)人。網(wǎng)格責(zé)任人是本網(wǎng)格內(nèi)發(fā)現(xiàn)、掌握、反饋、處置相關(guān)信息的第一責(zé)任人。這種管理模式，變社區(qū)工作站成員的角色由“專項(xiàng)任務(wù)迎進(jìn)來”為“帶著多項(xiàng)任務(wù)走出去”，突出了社區(qū)工作站成員這一角色的主動(dòng)服務(wù)意識(shí)，并將角色承擔(dān)進(jìn)一步細(xì)致化了。

三、城市社區(qū)管理體制改革中值得進(jìn)一步探討的問題

篇3

目標(biāo)任務(wù)

2012年，全區(qū)社區(qū)建設(shè)要按照區(qū)委、區(qū)政府制定的“一年創(chuàng)精品、兩年見成效、三年全覆蓋”的工作目標(biāo)和“利用三年時(shí)間對(duì)所有社區(qū)進(jìn)行高標(biāo)準(zhǔn)改造提升”的要求，結(jié)合大警務(wù)室建設(shè)，在全面提升社區(qū)建設(shè)水平的基礎(chǔ)上，突出重點(diǎn)，打造亮點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)10個(gè)城市社區(qū)、5個(gè)農(nóng)村社區(qū)辦公服務(wù)用房的硬件改造和管理服務(wù)的軟件升級(jí)，重點(diǎn)打造一個(gè)國家級(jí)、兩個(gè)省級(jí)、三個(gè)市級(jí)示范社區(qū)。

方法步驟

（一）宣傳發(fā)動(dòng)階段（6月19日—6月22日）

1、召開全區(qū)加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)工作動(dòng)員大會(huì)，安排部署全區(qū)社區(qū)建設(shè)工作；

2、搞好宣傳發(fā)動(dòng)。采取多種方式廣泛學(xué)習(xí)宣傳動(dòng)員會(huì)精神，提高認(rèn)識(shí)，統(tǒng)一思想，層層發(fā)動(dòng)，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)各界參與社區(qū)建設(shè)的積極性，營造加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)的濃厚氛圍。

3、層層制定實(shí)施方案。鄉(xiāng)、各街道、各社區(qū)和各成員單位要按照區(qū)委、區(qū)政府《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)的實(shí)施意見》的要求，結(jié)合《復(fù)興區(qū)標(biāo)準(zhǔn)化示范社區(qū)建設(shè)工作指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)（試行）》和《復(fù)興區(qū)標(biāo)準(zhǔn)化示范社區(qū)建設(shè)工作評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和細(xì)則》，因地制宜，制定出本單位2012年社區(qū)建設(shè)工作實(shí)施方案。方案要明確目標(biāo)、明確標(biāo)準(zhǔn)，明確進(jìn)度，明確責(zé)任，明確人員。鄉(xiāng)、街道的方案既要著眼全面推進(jìn)，又要特別注重培樹精品。成員單位的方案要按照全區(qū)社區(qū)建設(shè)工作的統(tǒng)一部署，充分發(fā)揮部門職能作用，集中力量，重點(diǎn)幫扶和打造精品社區(qū)。鄉(xiāng)、各辦、各成員單位要將社區(qū)建設(shè)實(shí)施方案于6月22日前，報(bào)區(qū)社區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室（民政局101室）。

（二）組織實(shí)施階段（6月23日—8月15日）

1、全面推進(jìn)社區(qū)建設(shè)

鄉(xiāng)、各街道、各社區(qū)是社區(qū)建設(shè)的責(zé)任主體，要按照各自制定的工作方案，從加強(qiáng)社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、創(chuàng)新社區(qū)管理機(jī)制、提升社區(qū)服務(wù)水平、加強(qiáng)社區(qū)工作者隊(duì)伍建設(shè)等方面扎實(shí)推進(jìn)創(chuàng)建工作，使全區(qū)社區(qū)建設(shè)普遍得到加強(qiáng)。

各街道要按《實(shí)施意見》要求，對(duì)已入住居民的新小區(qū)，具備條件的要及時(shí)成立新的居民委員會(huì)，不具備條件的先由相鄰社區(qū)接管，做到無縫隙管理；對(duì)正在建設(shè)的小區(qū)和舊城改造小區(qū)，要在各指揮部的協(xié)調(diào)下，與開發(fā)單位簽訂社區(qū)辦公及服務(wù)用房協(xié)議書。

2、積極打造精品社區(qū)

鄉(xiāng)、各辦、各成員單位要按照區(qū)制定的對(duì)10個(gè)城市社區(qū)、5個(gè)農(nóng)村社區(qū)改造升級(jí)，重點(diǎn)打造一個(gè)國家級(jí)、兩個(gè)省級(jí)、三個(gè)市級(jí)示范社區(qū)的任務(wù)目標(biāo)，積極協(xié)調(diào)各方面力量，廣泛發(fā)動(dòng)社會(huì)和駐區(qū)單位，給予物力、財(cái)力、器材、辦公服務(wù)場所等多方面的支持，科學(xué)規(guī)劃，集中力量，集中投入，確保年底前完成創(chuàng)建精品社區(qū)任務(wù)。

3、協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)齊抓共建。各成員單位要在區(qū)社區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室統(tǒng)籌協(xié)調(diào)下，結(jié)合本單位職能，找準(zhǔn)切入點(diǎn)，落實(shí)好全面推進(jìn)社區(qū)建設(shè)的各項(xiàng)任務(wù)，重點(diǎn)幫扶和打造精品社區(qū)。

4、選樹典型以點(diǎn)帶面。

區(qū)社區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室聯(lián)合區(qū)委、區(qū)政府督查室，定期深入鄉(xiāng)、街道辦、社區(qū)及成員單位，檢查督導(dǎo)社區(qū)建設(shè)工作進(jìn)展，及時(shí)通報(bào)工作進(jìn)展情況。并適時(shí)召開全區(qū)社區(qū)建設(shè)現(xiàn)場會(huì)、觀摩會(huì)，樹立典型，激勵(lì)先進(jìn)，鞭策后進(jìn)。

（三）檢查驗(yàn)收階段（8月15日—8月20日）

1、各社區(qū)對(duì)照《評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和細(xì)則》進(jìn)行自查，填寫《精品社區(qū)申報(bào)表》，報(bào)鄉(xiāng)、街道初審。

2、鄉(xiāng)、街道初審后，拿出意見，報(bào)區(qū)社區(qū)建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室。

3、區(qū)社區(qū)建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室組織考評(píng)小組，按照《評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和細(xì)則》，采取“聽”（聽匯報(bào)）、“看”（看現(xiàn)場）、“評(píng)”（民主測評(píng)）、“議”（綜合評(píng)議）等形式，對(duì)鄉(xiāng)、辦和社區(qū)進(jìn)行實(shí)地檢查評(píng)估驗(yàn)收?？荚u(píng)驗(yàn)收結(jié)束后，考評(píng)小組將評(píng)選情況報(bào)區(qū)社區(qū)建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組審批。

（四）總結(jié)表彰階段

適時(shí)對(duì)在社區(qū)建設(shè)中成績突出的鄉(xiāng)、辦、成員單位、社區(qū)和個(gè)人，給予表彰和獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)達(dá)到“精品社區(qū)”標(biāo)準(zhǔn)的社區(qū)予以表彰和命名。

保障措施

（一）加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，明確責(zé)任。分包社區(qū)建設(shè)的每位區(qū)級(jí)領(lǐng)導(dǎo)要定期深入社區(qū)指導(dǎo)社區(qū)建設(shè)工作，協(xié)調(diào)解決社區(qū)建設(shè)中存在的困難和問題；鄉(xiāng)、各街道要成立社區(qū)建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，鄉(xiāng)黨委書記、各街道黨工委書記是第一責(zé)任人，主管領(lǐng)導(dǎo)是具體責(zé)任人，各社區(qū)書記是直接責(zé)任人。要認(rèn)真履行職責(zé)，抓好組織實(shí)施；各成員單位要明確任務(wù)目標(biāo)，發(fā)揮職能優(yōu)勢，形成創(chuàng)建合力；區(qū)社區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室要發(fā)揮好統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，指導(dǎo)推進(jìn)全區(qū)社區(qū)建設(shè)創(chuàng)建工作。

篇4

一、目的意義

安全社區(qū)是指由街道組織各社區(qū)、學(xué)校、企事業(yè)等相關(guān)單位和居民共同參與實(shí)施預(yù)防事故和傷害，持續(xù)改善安全生產(chǎn)、生活環(huán)境，實(shí)現(xiàn)安全目標(biāo)的社區(qū)。安全社區(qū)倡導(dǎo)“安全、健康、和諧”的理念，堅(jiān)持“安全第一、預(yù)防為主、綜合治理”的方針，立足“安全發(fā)展、持續(xù)改進(jìn)”的原則，推動(dòng)社會(huì)管理創(chuàng)新，加強(qiáng)安全文化和社區(qū)環(huán)境建設(shè)，提高社區(qū)成員的安全意識(shí)和防范能力，最大限度地降低和減少各類事故和人員傷害。

二、工作目標(biāo)

安全社區(qū)等級(jí)評(píng)定分為五級(jí)，即：區(qū)級(jí)安全社區(qū)、市級(jí)安全社區(qū)、省級(jí)安全社區(qū)、國家級(jí)安全社區(qū)和國際安全社區(qū)。根據(jù)省、市文件要求，我區(qū)安全社區(qū)創(chuàng)建的工作目標(biāo)是：到2013年9月底，100%的街道通過區(qū)級(jí)安全社區(qū)考評(píng)驗(yàn)收，50%的街道通過市級(jí)安全社區(qū)考評(píng)驗(yàn)收，市政府確定的省級(jí)安全社區(qū)試點(diǎn)單位街道通過“省安全社區(qū)”考評(píng)驗(yàn)收；到“十二五”末期，全區(qū)各街道都被命名為“市安全社區(qū)”，100%街道被命名為“省安全社區(qū)”，街道被命名為“全國安全社區(qū)”，并力爭被國家安監(jiān)總局向世界衛(wèi)生組織（WHO）國際安全社區(qū)合作促進(jìn)中心推薦命名為“國際安全社區(qū)”，形成安全管理體系健全、主體責(zé)任落實(shí)、工作措施到位、隱患整治有力、安全條件良好、安全狀況穩(wěn)定好轉(zhuǎn)的安全生產(chǎn)工作格局，基本達(dá)到安全城區(qū)水平（詳見《區(qū)開展安全社區(qū)創(chuàng)建序時(shí)進(jìn)度表（2012年-2016年》。

三、創(chuàng)建標(biāo)準(zhǔn)

區(qū)級(jí)安全社區(qū)：區(qū)安辦組織現(xiàn)場考評(píng)組按《省安全社區(qū)評(píng)定表（試行）》的標(biāo)準(zhǔn)要求對(duì)申請街道進(jìn)行考評(píng)，并隨機(jī)抽查其轄區(qū)3個(gè)社區(qū)、2所學(xué)校、2家企業(yè)和6個(gè)家庭，得分達(dá)到80分以上（各抽查對(duì)象的單項(xiàng)得分必須同時(shí)達(dá)到80分以上），經(jīng)綜合評(píng)定為合格的，由區(qū)安辦頒發(fā)“區(qū)安全社區(qū)”證書和牌匾。

市安全社區(qū)：市安辦組織現(xiàn)場考評(píng)組按《省安全社區(qū)評(píng)定表（試行）》的標(biāo)準(zhǔn)要求對(duì)申請街道進(jìn)行考評(píng)，并隨機(jī)抽查3個(gè)社區(qū)、2所學(xué)校、2家企業(yè)和6個(gè)家庭，得分均達(dá)到85分以上（各抽查對(duì)象的單項(xiàng)得分必須同時(shí)達(dá)到85分以上），經(jīng)綜合評(píng)定為合格的，由市安辦頒發(fā)“市安全社區(qū)”證書和牌匾。

省安全社區(qū)：省安全生產(chǎn)科學(xué)研究院（以下簡稱“省安科院”）組織現(xiàn)場考評(píng)組按《省安全社區(qū)評(píng)定表（試行）》的標(biāo)準(zhǔn)要求對(duì)申請街道進(jìn)行考評(píng)，得分達(dá)90分以上并經(jīng)綜合評(píng)定為合格的，報(bào)省安辦同意后，由省安辦頒發(fā)“省安全社區(qū)”證書和牌匾。

國際安全社區(qū)、全國安全社區(qū)分別由世界衛(wèi)生組織和國家安監(jiān)總局組織現(xiàn)場考評(píng)驗(yàn)收，評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)將邀請省安科院專家負(fù)責(zé)指導(dǎo)。

四、創(chuàng)建方法

（一）各創(chuàng)建單位要舉行安全社區(qū)創(chuàng)建啟動(dòng)儀式，并在20個(gè)工作日內(nèi)填寫《省安全社區(qū)備案表》分別報(bào)區(qū)安辦、市安辦、省安科院備案。

（二）要按照《省安全社區(qū)評(píng)定表（試行）》的各項(xiàng)要素，持續(xù)開展安全社區(qū)建設(shè)1年以上，自評(píng)合格且有效地預(yù)防、減少事故和傷害的發(fā)生，上年度發(fā)生的生產(chǎn)安全事故及其他各類事故與傷害指標(biāo)在區(qū)政府下達(dá)的控制考核指標(biāo)內(nèi)的街道、工業(yè)園區(qū)和企業(yè)主導(dǎo)型社區(qū)，均可填寫《省安全社區(qū)評(píng)定申請書》。

（三）除街道直接向省安科院申報(bào)“省安全社區(qū)”考評(píng)驗(yàn)收外；其他7個(gè)街道采取逐級(jí)申報(bào)的方式，先向區(qū)安辦申請區(qū)級(jí)安全社區(qū)評(píng)定。獲得“區(qū)級(jí)安全社區(qū)”稱號(hào)的單位，由區(qū)安辦簽署意見并加蓋公章后，向市安辦申請“市安全社區(qū)”考評(píng)驗(yàn)收；獲得“市安全社區(qū)”稱號(hào)的，由市安辦簽署意見并加蓋公章后，向省安科院申請“省安全社區(qū)”考評(píng)驗(yàn)收。

各考核驗(yàn)收單位在收到創(chuàng)建單位提交材料后20個(gè)工作日內(nèi)完成材料初步審查后，以書面形式通知申請單位，同意提交現(xiàn)場評(píng)定工作計(jì)劃，并組織現(xiàn)場評(píng)定組開展為期2日的現(xiàn)場評(píng)定；現(xiàn)場評(píng)定組在評(píng)定任務(wù)結(jié)束后10個(gè)工作日內(nèi)向考評(píng)驗(yàn)收單位遞交《評(píng)定表》和評(píng)定工作報(bào)告，考評(píng)驗(yàn)收單位將于收到評(píng)定報(bào)告后10日內(nèi)進(jìn)行總評(píng)，做出綜合評(píng)定，綜合評(píng)定結(jié)論為合格的，由對(duì)應(yīng)級(jí)別安辦頒發(fā)“安全社區(qū)”證書和牌匾；總評(píng)未通過的單位，可在半年以后重新提出申請。

五、實(shí)施步驟

按照“嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)、積極穩(wěn)妥、分步實(shí)施、全面推進(jìn)”的原則，分四個(gè)階段進(jìn)行。

第一階段：宣傳發(fā)動(dòng)，統(tǒng)一思想（2012年月—6月底）。各街道各有關(guān)部門成立組織機(jī)構(gòu)，制定方案，量化目標(biāo)，落實(shí)責(zé)任，廣泛宣傳，層層動(dòng)員，進(jìn)一步統(tǒng)一思想、提高認(rèn)識(shí)，努力營造創(chuàng)建安全社區(qū)工作氛圍。通過緊密籌備，于6月底前各街道要完成“安全社區(qū)”創(chuàng)建啟動(dòng)儀式。

第二階段：試點(diǎn)先行，整體推進(jìn)（2012年6月—2013年10月底）。市政府已確定我區(qū)的街道為創(chuàng)建省級(jí)安全社區(qū)試點(diǎn)單位，其他街道也要按照《省安全社區(qū)評(píng)定表（試行）》有關(guān)內(nèi)容積極開展市級(jí)、區(qū)級(jí)安全社區(qū)創(chuàng)建活動(dòng)；要從組織、制度、宣傳教育等基礎(chǔ)工作入手，落實(shí)安全社區(qū)創(chuàng)建工作責(zé)任和措施，深入開展安全社區(qū)創(chuàng)建工作；要積極探索工作方法和措施，交流學(xué)習(xí)工作經(jīng)驗(yàn)，為全面實(shí)施安全社區(qū)建設(shè)工作打基礎(chǔ)。各創(chuàng)建單位要圍繞工作目標(biāo)任務(wù)，按照《省安全社區(qū)評(píng)定表（試行）》分步實(shí)施區(qū)級(jí)、市級(jí)安全社區(qū)創(chuàng)建工作，持續(xù)改進(jìn)，提高安全生產(chǎn)本質(zhì)水平，實(shí)現(xiàn)創(chuàng)建省級(jí)安全社區(qū)、國家級(jí)安全社區(qū)和國際安全社區(qū)的目標(biāo)。

第三階段：考核驗(yàn)收，持續(xù)改進(jìn)（2012年6月-2016年12月）。區(qū)安委會(huì)每年將結(jié)合季度、年度安全生產(chǎn)目標(biāo)責(zé)任制考核，組織有關(guān)部門對(duì)街道開展安全社區(qū)建設(shè)工作情況進(jìn)行督查，并把開展創(chuàng)建工作作為年度考核的一項(xiàng)重要內(nèi)容，區(qū)安委會(huì)按照目標(biāo)任務(wù)及標(biāo)準(zhǔn)，逐個(gè)檢查安全社區(qū)創(chuàng)建與安全目標(biāo)完成情況，差的給予通報(bào)批評(píng)，好的給予表彰和獎(jiǎng)勵(lì)。各級(jí)“安全社區(qū)”稱號(hào)有效期均為三年。取得“安全社區(qū)”稱號(hào)的單位，要在期滿前3個(gè)月重新向?qū)?yīng)的安全社區(qū)考核驗(yàn)收單位提出評(píng)定（復(fù)評(píng)）申請，并提交復(fù)評(píng)申請書和工作報(bào)告；逾期未提出復(fù)評(píng)申請的，“安全社區(qū)”稱號(hào)自動(dòng)廢止，對(duì)應(yīng)的安委辦將在媒體上予以公布，撤銷其稱號(hào)。取得“安全社區(qū)”稱號(hào)的單位，期滿一年后，應(yīng)于每年的1月30日前向?qū)?yīng)級(jí)別的安全社區(qū)考評(píng)驗(yàn)收單位遞交工作報(bào)告，內(nèi)容包括上年度安全社區(qū)工作總結(jié)和持續(xù)改進(jìn)計(jì)劃。

六、職責(zé)分工

安全社區(qū)建設(shè)包含交通安全、消防安全、工作場所安全、家居安全、老年人安全、兒童安全、學(xué)校安全、衛(wèi)生安全、公共場所安全、體育運(yùn)動(dòng)安全、涉水安全、社會(huì)治安、防災(zāi)減災(zāi)與環(huán)境安全，涉及到安全監(jiān)管、綜合治理、社會(huì)治安等方方面面工作，因此，各街道、各有關(guān)部門要認(rèn)真履行“一崗雙責(zé)”，明確分工，落實(shí)責(zé)任，扎實(shí)開展安全社區(qū)創(chuàng)建工作。具體分工如下：

各街道辦事處是安全社區(qū)創(chuàng)建工作的責(zé)任主體，要認(rèn)真履行職責(zé)，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)安全社區(qū)創(chuàng)建工作的領(lǐng)導(dǎo)，建立健全創(chuàng)建工作責(zé)任制，組織街道部門、轄區(qū)社區(qū)、學(xué)校等企事單位、家庭開展創(chuàng)建活動(dòng)，按時(shí)完成任務(wù)；要把安全社區(qū)建設(shè)計(jì)劃納入街道財(cái)政支持范圍，為安全社區(qū)建設(shè)提供人、財(cái)、物等條件保障。

區(qū)安辦要加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，積極參與安全社區(qū)創(chuàng)建工作，把安全社區(qū)建設(shè)和隱患排查治理體系建設(shè)、安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)等有機(jī)結(jié)合起來，作為夯實(shí)安全生產(chǎn)基層基礎(chǔ)的重要抓手，指導(dǎo)協(xié)調(diào)創(chuàng)建單位開展工作。

區(qū)財(cái)政局要加大對(duì)安全社區(qū)創(chuàng)建的支持和獎(jiǎng)勵(lì)，把安全社區(qū)創(chuàng)建經(jīng)費(fèi)納入全區(qū)財(cái)政預(yù)算，并實(shí)行以獎(jiǎng)代補(bǔ)的方式，對(duì)獲得“國際安全社區(qū)”、“全國安全社區(qū)”給予10萬元獎(jiǎng)勵(lì)；獲得“省安全社區(qū)”給予5萬元獎(jiǎng)勵(lì)；獲得“市安全社區(qū)”給予2萬元獎(jiǎng)勵(lì)，為安全社區(qū)創(chuàng)建提供有力保障。

區(qū)教育局要加強(qiáng)與社區(qū)內(nèi)各類學(xué)校的溝通聯(lián)系，指導(dǎo)學(xué)校制定安全實(shí)施細(xì)則；督促學(xué)校開展校園安全隱患排查整治、安全知識(shí)宣傳教育和疏散逃生演練，改善校園安全環(huán)境，提高師生的自我防護(hù)意識(shí)和能力。

區(qū)公安分局要加強(qiáng)社區(qū)治安防控網(wǎng)絡(luò)和體系建設(shè)，協(xié)助社區(qū)建立群防群治隊(duì)伍，逐步提高居民參與治安防范控制的技能和水平；做好人民內(nèi)部矛盾排查、調(diào)解工作，接待和處理人民群眾上訪，預(yù)防和減少社區(qū)各類治安和刑事案件。

交警大隊(duì)要加強(qiáng)道路交通安全監(jiān)管和交通事故隱患路段排查，提出防范交通事故、消除隱患的意見或建議，并上報(bào)區(qū)政府處理，保障道路安全通行能力；組織開展社區(qū)成員道路交通安全知識(shí)宣傳教育活動(dòng)，提高出行安全意識(shí)，預(yù)防和減少社區(qū)道路交通事故的發(fā)生。

區(qū)交通局要主動(dòng)協(xié)調(diào)、配合市道路運(yùn)輸管理處和市交通綜合行政執(zhí)法支隊(duì)做好客、貨運(yùn)輸企業(yè)安全監(jiān)管，開展道路交通安全隱患排查治理，加強(qiáng)客運(yùn)企業(yè)駕駛員安全教育，嚴(yán)厲打擊客運(yùn)車輛超載、超速和非客運(yùn)車輛非法營運(yùn)行為。

區(qū)經(jīng)貿(mào)局要加強(qiáng)食品衛(wèi)生安全知識(shí)的宣傳教育，定期協(xié)調(diào)各職能部門開展食品衛(wèi)生安全檢查，督促、檢查、指導(dǎo)安全社區(qū)創(chuàng)建單位轄區(qū)內(nèi)工業(yè)企業(yè)落實(shí)安全管理責(zé)任。

消防大隊(duì)要指導(dǎo)各安全社區(qū)創(chuàng)建單位和公安派出所加強(qiáng)社區(qū)火災(zāi)隱患排查整治，定期組織消防設(shè)施的檢查和維護(hù)，制定應(yīng)對(duì)措施，確保消防安全；積極開展防火防災(zāi)教育和逃生疏散演練，提高社區(qū)居民的自我保護(hù)意識(shí)和自救自護(hù)能力。

區(qū)衛(wèi)生局要加強(qiáng)醫(yī)療衛(wèi)生安全知識(shí)的宣傳教育，定期組織衛(wèi)生安全檢查；督促各醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)開展疾病和職業(yè)病防控工作。

區(qū)文體旅游新聞出版局要將創(chuàng)建安全社區(qū)的宣傳工作納入社會(huì)公益性宣傳范疇，積極開展安全生產(chǎn)宣傳教育活動(dòng)；做好社區(qū)內(nèi)文化市場、文化娛樂場所等公眾聚集場所的消防安全專項(xiàng)整治工作。

區(qū)人力資源和社會(huì)保障局要督促、檢查、指導(dǎo)社區(qū)內(nèi)的企業(yè)制定和執(zhí)行勞動(dòng)規(guī)章制度；做好農(nóng)民工的安全生產(chǎn)培訓(xùn)工作和女工特殊勞動(dòng)保護(hù)工作；協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、監(jiān)督轄區(qū)內(nèi)各類技工學(xué)校、民辦培訓(xùn)機(jī)構(gòu)按國家和省有關(guān)規(guī)定落實(shí)安全管理責(zé)任。

區(qū)司法局要將安全生產(chǎn)法律、法規(guī)納入公民普法的重要內(nèi)容，會(huì)同有關(guān)部門和社區(qū)宣傳普及有關(guān)安全生產(chǎn)法律、法規(guī)知識(shí)；監(jiān)督、指導(dǎo)律師、基層法律服務(wù)工作者為社區(qū)及生產(chǎn)經(jīng)營單位提供安全生產(chǎn)法律服務(wù)。

區(qū)民族宗教、民政、住建、農(nóng)林水、環(huán)保、工商、質(zhì)監(jiān)等相關(guān)部門要按照《省人民政府關(guān)于印發(fā)〈政府及有關(guān)部門有關(guān)部門安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)暫行規(guī)定〉的通知》（政文〔〕33號(hào)）的職責(zé)分工，督促、檢查、指導(dǎo)安全社區(qū)創(chuàng)建單位開展相關(guān)工作，推動(dòng)安全社區(qū)創(chuàng)建工作全面開展。

各企事業(yè)單位、學(xué)校、社區(qū)和家庭要結(jié)合本單位（場所）的實(shí)際，采取有針對(duì)性的措施，組織開展形式多樣的創(chuàng)建活動(dòng)，積極參與安全社區(qū)創(chuàng)建工作，協(xié)力推進(jìn)安全文化和社區(qū)環(huán)境建設(shè)，共同促進(jìn)社區(qū)安全形勢持續(xù)穩(wěn)定好轉(zhuǎn)，減少各類事故與傷害的發(fā)生。

七、工作要求

（一）強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)。堅(jiān)持區(qū)委區(qū)政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、街道具體組織實(shí)施、各相關(guān)部門聯(lián)合行動(dòng)、企事業(yè)單位和社區(qū)齊抓共管，充分調(diào)動(dòng)各方面的積極性，形成“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、安辦牽頭、街道實(shí)施、多元參與、聯(lián)合共建”的工作機(jī)制。為確保安全社區(qū)創(chuàng)建工作順利進(jìn)行，成立區(qū)安全社區(qū)創(chuàng)建工作領(lǐng)導(dǎo)小組（見附件1），負(fù)責(zé)全區(qū)安全社區(qū)創(chuàng)建工作的總協(xié)調(diào)，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在區(qū)安辦，具體負(fù)責(zé)全區(qū)安全社區(qū)建設(shè)指導(dǎo)協(xié)調(diào)和考核等工作。各有關(guān)部門負(fù)責(zé)抓好分管職責(zé)范圍內(nèi)的工作，支持、配合街道整合各方面資源，共同參與事故與傷害預(yù)防和安全促進(jìn)工作，確保安全社區(qū)創(chuàng)建的有效實(shí)施和運(yùn)行。

（二）建立考評(píng)機(jī)制。各街道各有關(guān)部門要切實(shí)加強(qiáng)安全社區(qū)創(chuàng)建工作，堅(jiān)決做到不搞形式，不走過場，力爭“創(chuàng)建一個(gè)、達(dá)標(biāo)一個(gè)”。要建立安全社區(qū)創(chuàng)建激勵(lì)和約束機(jī)制，提高安全社區(qū)創(chuàng)建在安全生產(chǎn)目標(biāo)責(zé)任制考評(píng)中的權(quán)重，并納入績效考核內(nèi)容；對(duì)于安全社區(qū)創(chuàng)建工作效果好，群眾滿意度高的單位和個(gè)人，應(yīng)予以表彰和獎(jiǎng)勵(lì)；對(duì)因組織領(lǐng)導(dǎo)不力，導(dǎo)致安全社區(qū)創(chuàng)建工作開展遲緩，安全事故多發(fā)的，要按照有關(guān)規(guī)定和程序追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。

篇5

積極履行部門職責(zé)，突出關(guān)鍵環(huán)節(jié)，穩(wěn)步實(shí)施醫(yī)藥衛(wèi)生體制四項(xiàng)改革，充分調(diào)動(dòng)衛(wèi)生工作者積極性，體現(xiàn)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)公益性。一是穩(wěn)步推進(jìn)醫(yī)療資源整合。創(chuàng)新基層醫(yī)療衛(wèi)生管理新模式，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)，著力打造區(qū)域基本醫(yī)療服務(wù)龍頭。二是穩(wěn)步實(shí)施基本藥品制度。在充分調(diào)研、仔細(xì)測算的基礎(chǔ)上穩(wěn)步推進(jìn)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心采購基本藥物工作，為全面實(shí)施基本藥物制度做好前期準(zhǔn)備。三是穩(wěn)步推進(jìn)公共衛(wèi)生均等化。在服務(wù)項(xiàng)目上，重點(diǎn)實(shí)現(xiàn)兒童免疫規(guī)劃、結(jié)核病規(guī)范管理、流動(dòng)產(chǎn)婦管理、重點(diǎn)傳染病監(jiān)測、健康檔案管理等工作的均等化；在服務(wù)對(duì)象上，努力實(shí)現(xiàn)城市居民、農(nóng)村農(nóng)民、外來民工等三大人群的全覆蓋，確保老、幼、婦、殘等重點(diǎn)人群預(yù)防保健工作的均等化；在應(yīng)急能力上，通過健全應(yīng)急處置機(jī)制、龍頭帶動(dòng)機(jī)制和資源整合機(jī)制，努力提升全區(qū)公共衛(wèi)生工作整體水平。四是穩(wěn)步實(shí)施績效考核改革。建立健全績效評(píng)價(jià)激勵(lì)機(jī)制，突出“醫(yī)防并重，寓醫(yī)于防”的理念，建立以服務(wù)數(shù)量、服務(wù)質(zhì)量、資源利用率、醫(yī)療安全、患者評(píng)價(jià)和勞動(dòng)效率為核心指標(biāo)，科學(xué)設(shè)計(jì)績效考核指標(biāo)體系，適當(dāng)拉開人員收入差距，穩(wěn)步推進(jìn)衛(wèi)生事業(yè)單位績效工資改革。

（二）推進(jìn)衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，著力在健全體系上求提升。

切實(shí)加大區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃推進(jìn)力度，促進(jìn)資源合理配置，提升醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化水平。一是加快推進(jìn)衛(wèi)生設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。落實(shí)衛(wèi)生設(shè)施建設(shè)三年行動(dòng)計(jì)劃，繼續(xù)推進(jìn)彭埠、丁橋、九堡3個(gè)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)（分）中心的建設(shè)工程，扎實(shí)推進(jìn)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站達(dá)標(biāo)工程，新建社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站2個(gè)，改、遷建社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站4個(gè)，規(guī)范達(dá)標(biāo)率力爭達(dá)到95%以上，進(jìn)一步健全社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，做到站點(diǎn)建設(shè)全省領(lǐng)先。二是加快推進(jìn)衛(wèi)生機(jī)構(gòu)規(guī)范化建設(shè)。重點(diǎn)實(shí)施醫(yī)院病房大樓和區(qū)公共衛(wèi)生大樓改造工程。同時(shí)，加強(qiáng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的內(nèi)部布局調(diào)整與設(shè)備更新，進(jìn)一步優(yōu)化內(nèi)部服務(wù)流程，營造良好診療環(huán)境，真正為百姓提供優(yōu)質(zhì)、均衡、普惠的健康服務(wù)。三是加快推進(jìn)衛(wèi)生信息化平臺(tái)建設(shè)。堅(jiān)持以信息化帶動(dòng)工作的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化，以建立居民健康檔案為重點(diǎn)，以健康信息管理為核心，以遠(yuǎn)程會(huì)診系統(tǒng)建設(shè)為突破口，以網(wǎng)絡(luò)化管理為手段，提升數(shù)字化管理與服務(wù)水平，進(jìn)一步提高工作效能。

（三）推進(jìn)衛(wèi)生人才隊(duì)伍建設(shè)，著力在能力素質(zhì)上求提升。

全面啟動(dòng)人才隊(duì)伍建設(shè)三年行動(dòng)計(jì)劃，加快改革、加大培訓(xùn)、加強(qiáng)培養(yǎng)，分層分類強(qiáng)化人才隊(duì)伍建設(shè)，整體提升隊(duì)伍素質(zhì)。一是健全兩項(xiàng)機(jī)制。根據(jù)“總量控制、適度增加”的原則，充分利用省市人才網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，重點(diǎn)引進(jìn)中醫(yī)、燒傷等重點(diǎn)學(xué)科建設(shè)所需的高層次人才和影像、衛(wèi)生管理等緊缺專業(yè)人才。加快推進(jìn)學(xué)科帶頭人、業(yè)務(wù)骨干和優(yōu)秀衛(wèi)生管理人才培養(yǎng)，加強(qiáng)崗位管理，實(shí)行評(píng)聘分開，著力提高人力資源使用效率。二是開展三大活動(dòng)。開展“大培訓(xùn)”活動(dòng)，緊緊依托“衛(wèi)生人才培訓(xùn)中心”基地和邵逸夫醫(yī)院培訓(xùn)實(shí)習(xí)基地，分別采取市區(qū)聯(lián)合辦班、省區(qū)聯(lián)動(dòng)合作的形式，引入上海復(fù)旦大學(xué)和省、市大醫(yī)院高年資專家及美國密西根大學(xué)師資力量，分衛(wèi)生管理、全科診療、公共衛(wèi)生管理三個(gè)班次，積極培養(yǎng)高素質(zhì)骨干全科醫(yī)生，進(jìn)行為期三年的培訓(xùn)。開展“大比武”活動(dòng)，在系統(tǒng)內(nèi)繼續(xù)全面深入開展“一月一比武”、“一月一主題”的崗位技能大比武，通過大比武提高醫(yī)護(hù)人員的整體技術(shù)水平。開展“大考試”活動(dòng)，深入開展以“基本理論、基本知識(shí)、基本技能”為主要內(nèi)容的三基知識(shí)考試，努力做到“一季一考，人人過關(guān)考”。三是深化名醫(yī)強(qiáng)科。按照“選準(zhǔn)優(yōu)勢、錯(cuò)位發(fā)展”的思路，堅(jiān)持名醫(yī)帶動(dòng)、強(qiáng)科拉動(dòng)，大力扶持培育特色?？坪拓?zé)任醫(yī)師團(tuán)隊(duì)，力爭培育市級(jí)名中醫(yī)和市級(jí)強(qiáng)科各1個(gè)，對(duì)獲評(píng)的名醫(yī)強(qiáng)科，繼續(xù)給予資金資助、獨(dú)立設(shè)置“名醫(yī)工作室”的物質(zhì)激勵(lì)和精神激勵(lì)。堅(jiān)持科研促動(dòng)，認(rèn)真承辦完成與社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)密切相關(guān)的“代謝綜合癥診斷標(biāo)準(zhǔn)”、“中醫(yī)藥燒傷救治”、“中醫(yī)藥救治糖尿病足”等3項(xiàng)部、省級(jí)科研課題，扎實(shí)推進(jìn)其它3項(xiàng)市級(jí)科研課題和23項(xiàng)區(qū)級(jí)科研課題，努力實(shí)現(xiàn)創(chuàng)立一批特色?？啤⒎?wù)?？疲囵B(yǎng)一批學(xué)科帶頭人，造就一批名醫(yī)的工作目標(biāo)。

（四）推進(jìn)省級(jí)衛(wèi)生強(qiáng)區(qū)創(chuàng)建，著力在服務(wù)內(nèi)涵上求提升。

通過創(chuàng)建活動(dòng)，夯實(shí)工作基礎(chǔ)，完善工作機(jī)制，提升服務(wù)內(nèi)涵，帶動(dòng)衛(wèi)生工作整體提升。一是健全四全服務(wù)理念。全面推行“全人、全程、全面、全科”的社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)新理念，不斷提升社區(qū)責(zé)任醫(yī)生團(tuán)隊(duì)廣度與深度。在運(yùn)作上，進(jìn)一步深化社區(qū)責(zé)任團(tuán)隊(duì)“動(dòng)態(tài)式、網(wǎng)格式、契約式、定制式”的四式化管理模式，切實(shí)提升服務(wù)品質(zhì)；在內(nèi)容上，以創(chuàng)建“全國中醫(yī)藥特色社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)示范區(qū)”活動(dòng)為載體，大力推進(jìn)“名老中醫(yī)+地道藥材”進(jìn)社區(qū)工作，合理規(guī)劃中醫(yī)網(wǎng)點(diǎn)，積極培育中醫(yī)藥特色站點(diǎn)，推廣中醫(yī)適宜技術(shù)，深化中草藥配送機(jī)制，讓居民群眾享受到便捷、優(yōu)質(zhì)、價(jià)廉的中醫(yī)藥服務(wù)。二是推進(jìn)衛(wèi)生項(xiàng)目管理。總結(jié)閘弄口街道社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心慢性病項(xiàng)目化管理經(jīng)驗(yàn)，在全區(qū)范圍內(nèi)逐步推開對(duì)高血壓、糖尿病等重點(diǎn)慢性病的項(xiàng)目化管理新模式。建立“家庭、站點(diǎn)、中心和上級(jí)醫(yī)院”的“四站式”慢性病服務(wù)鏈，實(shí)施慢性病管理服務(wù)規(guī)范流程，變專家坐診為專家會(huì)診，努力提高高血壓和糖尿病人的有效控制率，切實(shí)提高居民群眾對(duì)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)的認(rèn)可度和滿意度。三是優(yōu)化醫(yī)療質(zhì)量管理。以管理促規(guī)范、擴(kuò)內(nèi)涵、增品質(zhì)，繼續(xù)深入開展醫(yī)療管理年活動(dòng)，嚴(yán)把人員資質(zhì)與醫(yī)療技術(shù)“準(zhǔn)入關(guān)”，加強(qiáng)民營醫(yī)療機(jī)構(gòu)監(jiān)管，大力推行“臨床路徑”管理，全面實(shí)施醫(yī)療質(zhì)量持續(xù)改進(jìn)計(jì)劃，嚴(yán)格落實(shí)各項(xiàng)規(guī)章制度和操作規(guī)范，加強(qiáng)醫(yī)患溝通，確保醫(yī)療安全，提升服務(wù)質(zhì)量。四是實(shí)施健康促進(jìn)行動(dòng)。全面深化重點(diǎn)慢性病預(yù)防控制三年行動(dòng)計(jì)劃，力爭實(shí)現(xiàn)35-55歲年齡段高血壓、糖尿病控制和建檔率50%。結(jié)合“億萬農(nóng)民健康促進(jìn)行動(dòng)”和“相約社區(qū)健康行”活動(dòng)，繼續(xù)深化“一壇一臺(tái)”健康宣教平臺(tái)，促進(jìn)城鄉(xiāng)居民群眾的健康素質(zhì)全面發(fā)展。全面提升農(nóng)村二次改水和改廁質(zhì)量，新增二次改水受益18000人次，新增三格式無害化戶廁所1500座，比例達(dá)86%以上；力爭新創(chuàng)4個(gè)區(qū)級(jí)改廁示范村，繼續(xù)保持全市領(lǐng)先水平。以“一鎮(zhèn)一街一品”精品亮點(diǎn)培育為載體，扎實(shí)推進(jìn)健康社區(qū)（村）、健康街區(qū)和健康單位建設(shè)，力爭新創(chuàng)省級(jí)衛(wèi)生鎮(zhèn)街2個(gè)、省級(jí)衛(wèi)生單位（社區(qū)、村）15個(gè)、市級(jí)衛(wèi)生單位（社區(qū)、村）12個(gè)。

篇6

2002年區(qū)教育局、區(qū)文明辦共同策劃舉辦了江干區(qū)社區(qū)教育論壇,邀請省、市專家作專題發(fā)言。區(qū)領(lǐng)導(dǎo)、各部門、鎮(zhèn)、街道以及基層有關(guān)干部參加論壇，初步了解社區(qū)教育的概念及其意義，逐步引起重視。2003年部分街道社區(qū)在教育局的指導(dǎo)下開展了社區(qū)教育節(jié)和社區(qū)教育宣傳咨詢活動(dòng)。2004年區(qū)教育局與街道聯(lián)手開展了大型廣場社區(qū)教育宣傳周活動(dòng)。通過文藝演出、板報(bào)宣傳、咨詢活動(dòng)、現(xiàn)場書畫等多種形式，宣傳理念，營造氛圍。活動(dòng)中有180多名專兼職和志愿者參加活動(dòng)，吸引了廣大市民參觀。還在江干教育網(wǎng)建立了社區(qū)教育網(wǎng)頁，宣傳社區(qū)教育，報(bào)導(dǎo)社區(qū)教育信息和在教育活動(dòng)中出現(xiàn)的先進(jìn)事跡。通過這些活動(dòng)和載體宣傳，收到了良好的效果。社區(qū)教育在我區(qū)上下漸入人心。

二、構(gòu)建社區(qū)教育三級(jí)網(wǎng)絡(luò)

構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)是開展社區(qū)教育工作的基礎(chǔ)。2003年10月我區(qū)社區(qū)教育在原成人教育培訓(xùn)中心的基礎(chǔ)上籌建并經(jīng)市教育局批準(zhǔn)成立，社區(qū)學(xué)院定名為江干區(qū)社區(qū)學(xué)院（籌）。閘弄口街道、采荷街道、凱旋街道在此前后成立了社區(qū)學(xué)校?；鶎由鐓^(qū)先后成立市民學(xué)校，至今全區(qū)49個(gè)基層社區(qū)成立市民學(xué)校41個(gè)。4個(gè)鎮(zhèn)則依托化學(xué)校，拓展社區(qū)教育的功能。全區(qū)46個(gè)村也均建立了村民學(xué)校，初步形成了覆蓋全區(qū)城鄉(xiāng)的社區(qū)教育三級(jí)網(wǎng)絡(luò)。

三、建立專兼職和志愿者相結(jié)合的工作隊(duì)伍

我區(qū)重視社區(qū)教育、成人教育隊(duì)伍建設(shè)。已建立起由專職、兼職和志愿者三部分組成的干部師資隊(duì)伍。目前全區(qū)有專職人員16名，其中區(qū)社區(qū)學(xué)院6名，各鎮(zhèn)6名、街道4名。15名干部是由區(qū)教育局委派。1名由鎮(zhèn)解決。兼職人員主要由各基層社區(qū)、村文教委員擔(dān)任。目前社區(qū)文教委員49名，村文教委員46名，共計(jì)95名。2004年通過舉辦兩期文教干部崗位培訓(xùn)班，提高了他們的教育理論和實(shí)際工作能力。其余是外聘的師資和志愿者，根據(jù)教育活動(dòng)的內(nèi)容需求，隨時(shí)聘請參與工作。

四、制定政策文件，采取措施，推進(jìn)工作深入發(fā)展

（一）近年來我區(qū)推動(dòng)社區(qū)教育工作出臺(tái)的文件如下：

2001年：

由區(qū)教育局起草并由區(qū)政府下發(fā)了《江干區(qū)社區(qū)教育工作的實(shí)施意見》。

2002年：

區(qū)教育局下發(fā)了《江干區(qū)中小學(xué)參與社區(qū)共建、學(xué)校資源向社區(qū)開放的實(shí)施意見》。

2003年：

1、區(qū)教育局向區(qū)政府報(bào)告申請社區(qū)教育專項(xiàng)事業(yè)經(jīng)費(fèi)并經(jīng)同意按我區(qū)常住人口每年人均1元列入財(cái)政預(yù)算。

2、區(qū)教育局起草并由區(qū)政府辦下發(fā)《江干區(qū)企業(yè)職工“雙證制”教育培訓(xùn)的實(shí)施意見》

3、區(qū)教育局與文明辦、民政局聯(lián)合下發(fā)《江干區(qū)示范市民學(xué)校的評(píng)估認(rèn)定的意見》，同時(shí)下發(fā)了《江干區(qū)示范市民學(xué)校評(píng)估細(xì)則》。

2004年：

1、區(qū)教育局起草并由區(qū)政府辦下發(fā)了《江干區(qū)關(guān)于加強(qiáng)社區(qū)教育工作，推進(jìn)學(xué)習(xí)型城區(qū)建設(shè)的實(shí)施意見》并召開江干區(qū)社區(qū)教育工作會(huì)議。

2、區(qū)教育局下發(fā)《關(guān)于社區(qū)教育券發(fā)放方法的通知》。

（二）為了貫徹落實(shí)有關(guān)文件，采取了以下一些舉措

1、2002年起，區(qū)教育局就分別對(duì)閘弄口、凱旋、采荷三個(gè)街道派出專職干部到街道承擔(dān)基層社區(qū)教育的指導(dǎo)工作。從近兩年半的工作來看，工作成效是明顯的，在指導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、活動(dòng)開展、規(guī)范管理等方面都收到一定的成效，也受到街道、社區(qū)的歡迎。

2、2002年起全區(qū)中小學(xué)場地等資源向社區(qū)開放。區(qū)教育局統(tǒng)一制作銅牌向社會(huì)公布，統(tǒng)一印制市民活動(dòng)卡，大部分學(xué)校開放工作比較好，也受到市教育局的獎(jiǎng)勵(lì)。

3、加強(qiáng)對(duì)基層市民學(xué)校的管理。教育局統(tǒng)一印制社區(qū)教育工作臺(tái)帳，規(guī)范基層工作計(jì)劃的制定，工作過程的記載和年度工作和小結(jié)，并通過例會(huì)，調(diào)研等形式了解基層工作情況，加強(qiáng)工作指導(dǎo)。2004年通過創(chuàng)示范市民學(xué)?；顒?dòng)并進(jìn)行評(píng)估，評(píng)出十所首批區(qū)級(jí)示范市民學(xué)校，區(qū)教育局分別授予銅牌并予以5000元的獎(jiǎng)勵(lì)。這些措施的落實(shí)，在促進(jìn)基層市民學(xué)校向規(guī)范、健康的方向發(fā)展方面起到較好的作用，而且極大地提高了基層社區(qū)工作的積極性。

4、2004年試行江干區(qū)社區(qū)教育券制度。采用學(xué)習(xí)者自己出一點(diǎn)，社區(qū)教育券補(bǔ)貼一點(diǎn)的辦法，激勵(lì)市民參與學(xué)習(xí)，提高素質(zhì)。全年共計(jì)發(fā)放社區(qū)教育券16萬元，已基本回收。社區(qū)教育券主要用于市民三項(xiàng)等培訓(xùn)。1000余名市民受益，其中600名市民通過培訓(xùn)拿到市教育局頒發(fā)的結(jié)業(yè)證。從試行的情況看，收到一定的效果。市民的學(xué)習(xí)積極性得到一定的調(diào)動(dòng)，同時(shí)也調(diào)動(dòng)了社區(qū)學(xué)院和各成校、社區(qū)學(xué)校的培訓(xùn)的積極性。

五、教育培訓(xùn)活動(dòng)蓬勃開展，我區(qū)成員和市民素質(zhì)得到提高

隨著社區(qū)教育三級(jí)網(wǎng)絡(luò)的形成，各層面均開展了各類教育培訓(xùn)活動(dòng)。區(qū)社區(qū)學(xué)院成立一年來，舉辦了成人業(yè)余高等、中等學(xué)歷教育11個(gè)，學(xué)員500余人；面向我區(qū)機(jī)關(guān)公務(wù)員開展電子政務(wù)培訓(xùn)班9期，360余名學(xué)員培訓(xùn)結(jié)業(yè)；舉辦“十萬家庭網(wǎng)絡(luò)行”培訓(xùn)，1997名市民通過培訓(xùn)結(jié)業(yè)；還舉辦了基層文教干部崗位培訓(xùn)班等等。

各街道社區(qū)學(xué)校在區(qū)教育局的指導(dǎo)下，也舉辦市民三項(xiàng)培訓(xùn)、中老年書畫班、文史知識(shí)、外語等各類培訓(xùn)班。市民參與率不斷擴(kuò)大，有些班級(jí)學(xué)員報(bào)滿供不應(yīng)求，還涌現(xiàn)一大批學(xué)習(xí)積極分子和動(dòng)人事跡。各基層市民學(xué)校也開展了“百場講座”活動(dòng)，內(nèi)容涉及公民道德、法律知識(shí)、環(huán)境保護(hù)、科學(xué)發(fā)展觀、健康教育等等。各街道、鎮(zhèn)和社區(qū)把青少年的教育納入社區(qū)教育范疇，利用暑假組織轄區(qū)青少年開展思想品德教育和社會(huì)實(shí)踐活動(dòng)。豐富的活動(dòng)內(nèi)容，吸引了廣大青少年的參與，據(jù)統(tǒng)計(jì)參與率達(dá)到80%以上。活動(dòng)的形式有很多創(chuàng)新。例如：“家門口的陶吧”、“小市民道德論壇”、“青少年模擬法庭”、“我愛家園演講比賽”，給青少年以很好的教育，也受到媒體的報(bào)導(dǎo)。社區(qū)教育活動(dòng)開展以來，全區(qū)還出現(xiàn)了一些較為固定的學(xué)習(xí)型團(tuán)隊(duì)。例如：景新社區(qū)的書畫社、慶春門社區(qū)的集郵文化夜校在全市都有點(diǎn)名聲。農(nóng)村成校僅2004年舉辦成人業(yè)余中專學(xué)歷班學(xué)員298名，大專學(xué)班學(xué)員135名,其它培訓(xùn)班培訓(xùn)人數(shù)1690人，還配合鎮(zhèn)各有關(guān)部門開展各類培訓(xùn)達(dá)12500人次。開展農(nóng)民素質(zhì)培訓(xùn)有1099名獲得技能證書或?qū)W歷畢業(yè)證，大大超額完成區(qū)今年下達(dá)的200名指標(biāo)。社區(qū)教育活動(dòng)開展為提高我區(qū)城鄉(xiāng)人員素質(zhì)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，發(fā)揮了積極的作用。

我區(qū)社區(qū)教育工作雖然收到一些成效，但還存在一下制約發(fā)展的問題，需要黨委、政府和有關(guān)部門認(rèn)真研究并予以解決。概述如下：

一、管理和運(yùn)行機(jī)制不夠有效，需加以完善。

社區(qū)教育以提高轄區(qū)全民素質(zhì)為宗旨，是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，要靠全社會(huì)的共同努力，要落實(shí)各級(jí)的目標(biāo)任務(wù)，并健全有效機(jī)制。目前，街道、鎮(zhèn)和基層總體講發(fā)展不平衡。主要原因是工作的開展主要靠領(lǐng)導(dǎo)的意識(shí)和重視程度。因而在社區(qū)教育的人員、經(jīng)費(fèi)、場地、設(shè)施、工作的落實(shí)上隨意性很大，個(gè)別街道至今尚未建立社區(qū)學(xué)校正常地開展社區(qū)教育。隨著義務(wù)教育管理體制的調(diào)整并統(tǒng)一由區(qū)管之后，各鎮(zhèn)、街道的教育工作重點(diǎn)，應(yīng)及時(shí)轉(zhuǎn)到以提高轄區(qū)成員的綜合素質(zhì)的社區(qū)教育上來。區(qū)政府要起到對(duì)全區(qū)社區(qū)教育工作的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)作用,落實(shí)各級(jí)的工作目標(biāo)責(zé)任，建立符合我區(qū)、鎮(zhèn)(街道）、社區(qū)（村）分級(jí)主辦社區(qū)教育的運(yùn)行機(jī)制和各層面內(nèi)部協(xié)作機(jī)制，分工協(xié)作，形成合力，整體推進(jìn)我區(qū)社區(qū)教育工作的發(fā)展。

二、投入有待進(jìn)一步加強(qiáng)。

我區(qū)自2003年起作為區(qū)級(jí)層面，每年按常住人口人均1元列入財(cái)政預(yù)算。這筆經(jīng)費(fèi)除了解決區(qū)級(jí)大型社區(qū)教育活動(dòng)和區(qū)社區(qū)學(xué)院事業(yè)經(jīng)費(fèi)外，主要用于基層市民學(xué)校建設(shè)的獎(jiǎng)勵(lì)和江干區(qū)社區(qū)教育券發(fā)放，即推進(jìn)基層工作的規(guī)范化和鼓勵(lì)社區(qū)工作者志愿者和弱勢群體的教育培訓(xùn)工作上。與兄弟區(qū)相比我區(qū)的投入尚存在較大差距，例如上城區(qū)是按常住人口每年人均2元的標(biāo)準(zhǔn)列入預(yù)算。下城區(qū)則把外來人口也列入預(yù)算。江干區(qū)是個(gè)外來人口大區(qū)，對(duì)他們的教育也關(guān)系到我區(qū)社會(huì)的和諧發(fā)展，應(yīng)該把外來人口列入社區(qū)教育經(jīng)費(fèi)指標(biāo)。在鎮(zhèn)和街道層面的投入方面也嚴(yán)重不足，較好的鎮(zhèn)和街道除場地設(shè)施的一次性投入外，社區(qū)教育活動(dòng)的日常經(jīng)費(fèi)就很少，而且沒有一個(gè)制度性的規(guī)定。至于城區(qū)各基層社區(qū)市民學(xué)校普遍反映經(jīng)費(fèi)難以落實(shí)，給社區(qū)教育工作和活動(dòng)的開展造成很大的困難。社區(qū)教育作為一項(xiàng)公益性事業(yè)，需要一定的經(jīng)費(fèi)支持，除了區(qū)級(jí)予以投入外，街道、鎮(zhèn)也應(yīng)該給予基層社區(qū)教育工作一定的經(jīng)費(fèi)保障，并形成制度。

三、落實(shí)專職社區(qū)教育人員的編制，理順管理體制。

我區(qū)現(xiàn)有社區(qū)教育和成人教育教育專職人員，除社區(qū)學(xué)院外，其余人員的編制還在原學(xué)校。隨著中小學(xué)定編工作的開展，如何落實(shí)這些人員編制，理順管理體制有利于人員安定，也有利于工作的開展。西湖區(qū)、上城區(qū)的做法是派到街道工作的社區(qū)教育干部的編制全放到區(qū)社區(qū)學(xué)院。農(nóng)村成校的編制，兄弟區(qū)、縣（市）的普遍做法是規(guī)模較大的成校，編制獨(dú)立。最近省教育廳、人事廳的文件規(guī)定，農(nóng)村成校編制控制在農(nóng)村人口的萬分之二。根據(jù)上述情況，我區(qū)人員編制問題解決的方法可以是采取以下做法：

1、下派街道工作的社區(qū)教育專職干部，其編制統(tǒng)一放入?yún)^(qū)社區(qū)學(xué)院，由區(qū)教育局職能部門對(duì)他們進(jìn)行工作考核，其工資和政策性補(bǔ)貼、年度獎(jiǎng)金由教育局發(fā)放，其它每月的獎(jiǎng)金福利由街道給予解決。

2、農(nóng)村成校前幾年已辦妥獨(dú)立建制的法人單位手續(xù)，其人員應(yīng)從原單位劃出并劃入成校，同樣由區(qū)教育局職能部門對(duì)他們進(jìn)行工作考核，其工資和政策性補(bǔ)貼、年度獎(jiǎng)金，由教育局統(tǒng)一發(fā)放，其每月的獎(jiǎng)金、福利由鎮(zhèn)給予解決。

四、社區(qū)教育三級(jí)網(wǎng)絡(luò)有待于進(jìn)一步完善

2003年10月市教育局批準(zhǔn)我區(qū)社區(qū)學(xué)院（籌），但至今仍借用四季青小學(xué)場地。進(jìn)修學(xué)校、社區(qū)學(xué)院新場地已在籌建中，內(nèi)部規(guī)劃需充分考慮社區(qū)教育的特點(diǎn)、規(guī)模和功能。根據(jù)市教育局對(duì)社區(qū)學(xué)院的評(píng)估指標(biāo)要求建筑面積要達(dá)到4000平方米，在設(shè)計(jì)上要考慮功能的整合，以便實(shí)際使用并能順利通過市教育局的評(píng)估認(rèn)定，正式批準(zhǔn)我區(qū)社區(qū)學(xué)院。四個(gè)街道有3個(gè)建立了社區(qū)學(xué)校，其余1個(gè)至今未建立社區(qū)學(xué)校。要加大指導(dǎo)力度的同時(shí)，把街道社區(qū)教育工作列入?yún)^(qū)級(jí)對(duì)各街道的工作考核目標(biāo)體系。各街道都要整合資源建立社區(qū)學(xué)校，并完善管理體制和運(yùn)行機(jī)制。實(shí)行分管領(lǐng)導(dǎo)任主任的校務(wù)委員會(huì)制度，同時(shí)實(shí)行分管領(lǐng)導(dǎo)任校長，教育局下派專職干部任常務(wù)副校長的社區(qū)學(xué)校管理運(yùn)行模式，確保街道社區(qū)教育工作的開展。區(qū)教育局要對(duì)各街道社區(qū)學(xué)校實(shí)行督導(dǎo)評(píng)估制度，認(rèn)定合格社區(qū)學(xué)校。各鎮(zhèn)成校隨著城市化進(jìn)程逐步向社區(qū)教育接軌，現(xiàn)階段成人學(xué)校要通過區(qū)教育局督導(dǎo)評(píng)估增掛鎮(zhèn)社區(qū)學(xué)校牌子。各街道、鎮(zhèn)也要加強(qiáng)轄區(qū)基層市民（村民）學(xué)校的建設(shè)，整合社區(qū)資源建立和完善市民學(xué)校，開展社區(qū)教育工作。區(qū)教育局要繼續(xù)實(shí)行區(qū)級(jí)示范市民（村民）學(xué)校的評(píng)估認(rèn)定工作，進(jìn)一步推進(jìn)市民學(xué)校建設(shè)。

五、打破條條分割，實(shí)現(xiàn)教育資源和教育培訓(xùn)的整合

社區(qū)教育是一定區(qū)域范圍內(nèi)面向全體成員的終身教育體系。具有社區(qū)教育具有“全面、全員、全程”的特征。也就是說教育內(nèi)容全面廣泛，包括學(xué)歷教育、職業(yè)技能教育、社會(huì)生活教育、文化藝術(shù)教育、休閑娛樂教育等等；教育對(duì)象涉及轄區(qū)干部、職工、農(nóng)民、市民、外來人口等等；培訓(xùn)過程涉及早期教育、青少年教育、成人教育、中老年教育等。目前我區(qū)在教育資源和教育培訓(xùn)上都存在條條分割的問題。在教育資源上各條線都要基層成立學(xué)校。例如；老年大學(xué)、婦女學(xué)校、人口學(xué)校、團(tuán)校等等，名目雖多其實(shí)并不具備必要的人、財(cái)、物等條件，而且各條線對(duì)下都還要組織考核等,使得基層不得不忙于應(yīng)付，不但浪費(fèi)有限的資源而且極大地增加基層的人力、精力上的負(fù)擔(dān)，還會(huì)助長了形式主義。

區(qū)、街道（鎮(zhèn)）、基層社區(qū)（村）三級(jí)都應(yīng)該在教育資源和教育培訓(xùn)兩方面加以整合。蕭山、余杭等兄弟區(qū)整合電大、職業(yè)培訓(xùn)中心、老年大學(xué)等各類教育培訓(xùn)，統(tǒng)一建造一所區(qū)社區(qū)學(xué)院。規(guī)模大、功能全，具有極大的教育培訓(xùn)優(yōu)勢，較好地滿足轄區(qū)各類人群培訓(xùn)的需求。我區(qū)應(yīng)該打破條條分割，建設(shè)好江干區(qū)社區(qū)學(xué)院，使之成為面向我區(qū)干部、職工、市民、中老年等為一體的上規(guī)模、設(shè)施新、功能全的一個(gè)終身教育平臺(tái)。

街道（鎮(zhèn)）和基層社區(qū)（村）同樣整合有限資源，建設(shè)和完善社區(qū)學(xué)校、市民學(xué)校，把其它各類稱呼的學(xué)校均納入其中，成為各層面的終身教育平臺(tái)。納入之后各條線在管理上要加強(qiáng)協(xié)調(diào)和整合，形成良好的運(yùn)行機(jī)制，促進(jìn)各類教育培訓(xùn)活動(dòng)的有序進(jìn)行，真正起到提高轄區(qū)成員和市民綜合素質(zhì)的作用。

六、社區(qū)教育市場有待進(jìn)一步開發(fā)，培訓(xùn)面有待擴(kuò)大

區(qū)社區(qū)學(xué)院成立以來，延續(xù)了原成人教育培訓(xùn)中心和進(jìn)修學(xué)校的學(xué)歷教育的同時(shí)，也拓寬了一些培訓(xùn)內(nèi)容，例如十萬家庭網(wǎng)上行。但總體來說，培訓(xùn)面尚不寬，且主要是政府推動(dòng)的項(xiàng)目。社區(qū)教育從培訓(xùn)目標(biāo)和內(nèi)容來看，一部分是公益性的，即政府對(duì)市民提高文明程度、法制意識(shí)、綜合素質(zhì)要求的教育培訓(xùn)活動(dòng)；另一部分則是公民為了提高自身學(xué)歷、技能、專長、生活質(zhì)量的培訓(xùn)，這一部分則應(yīng)該引進(jìn)市場機(jī)制，作一些有償?shù)姆?wù)。區(qū)社區(qū)學(xué)院更要增強(qiáng)市場意識(shí)，服務(wù)意識(shí)，深入企事業(yè)單位、深入基層、了解需求，搞好課程開發(fā)，搞好教育服務(wù)不斷提高知名度。各鎮(zhèn)街道社區(qū)學(xué)校除了大量開展面向轄區(qū)市民的公益性教育培訓(xùn)活動(dòng)外，也應(yīng)該發(fā)揮地緣優(yōu)勢，加強(qiáng)與社區(qū)學(xué)院和各類培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的合作，開展教育服務(wù)。各基層市民學(xué)校則主要開展轄區(qū)市民的公益性教育活動(dòng)，以提高市民的素質(zhì)，促進(jìn)轄區(qū)的文明建設(shè)。通過各層面的共同努力，不斷擴(kuò)大市民參與率。

七、充分發(fā)揮社區(qū)教育網(wǎng)絡(luò)在農(nóng)民素質(zhì)工程中的作用問題

我區(qū)社區(qū)教育三級(jí)網(wǎng)絡(luò)初步形成，這是我區(qū)提高城鄉(xiāng)市民素質(zhì)的主力軍。我區(qū)社區(qū)學(xué)院和農(nóng)村成校，均有開展教育培訓(xùn)的場地，教育培訓(xùn)的設(shè)施設(shè)備，還有計(jì)算機(jī)等專用教室，也有專門的干部師資隊(duì)伍。社區(qū)學(xué)院前身成人教育培訓(xùn)中心和農(nóng)村成校均有10多年的辦班培訓(xùn)的經(jīng)歷，不但開展了成人高等、中等學(xué)歷教育，也開展了10多個(gè)工種的職業(yè)技能培訓(xùn)，還與省、市高校，技術(shù)學(xué)院和職能技能培訓(xùn)部門建立了良好的合作關(guān)系。完全有能力承擔(dān)和組織我區(qū)勞動(dòng)力素質(zhì)培訓(xùn)和失土農(nóng)民的技能培訓(xùn)?？墒?004年我區(qū)失土農(nóng)民培訓(xùn)卻通過招標(biāo)方式，讓民辦教育機(jī)構(gòu)承擔(dān)。據(jù)了解，民辦教育機(jī)構(gòu)也無專門的培訓(xùn)人員，基本上也是外聘人員，而且在我區(qū)并無健全的網(wǎng)絡(luò)和基地，最后還是租用我區(qū)的成人學(xué)校的場地設(shè)施并由成人學(xué)校參與管理來實(shí)施培訓(xùn)工作。我區(qū)既然構(gòu)建起社區(qū)教育三級(jí)網(wǎng)絡(luò)，區(qū)政府及有關(guān)部門應(yīng)整合培訓(xùn)資源，發(fā)揮我區(qū)自己網(wǎng)絡(luò)的作用和效益。

八、加強(qiáng)對(duì)學(xué)習(xí)型組織創(chuàng)建工作的領(lǐng)導(dǎo)

篇7

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；留守少年；社會(huì)支持體系

中圖分類號(hào)：G632.0 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1992-7711（2014）08-0167

一、農(nóng)村留守少年社會(huì)支持現(xiàn)狀

1. 農(nóng)村留守少年社會(huì)支持構(gòu)成

本研究以少年生活、學(xué)習(xí)等社會(huì)活動(dòng)的交往網(wǎng)絡(luò)為起點(diǎn)，探究留守少年在日常交往圈中的不同對(duì)象――父母（監(jiān)護(hù)人）、朋輩群體、親戚、鄰居、教師等在留守少年遭遇生活、學(xué)習(xí)、心理、生理問題以及安全隱患時(shí)的支持情況，并對(duì)學(xué)校、農(nóng)村社區(qū)和有關(guān)政府部門針對(duì)留守少年組織開展關(guān)愛支持行動(dòng)進(jìn)行研究。

2. 農(nóng)村留守少年社會(huì)支持現(xiàn)狀

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前茂名全市父母單方外出務(wù)工的留守少年超過50萬人，數(shù)量居廣東省首位?；诖?，研究以茂名市為樣本，在市直、轄6個(gè)縣（市、區(qū)）的小學(xué)、中學(xué)農(nóng)村戶口留守少年（6-14歲兒童）抽樣進(jìn)行《社會(huì)支持評(píng)定量表》問卷調(diào)查。結(jié)果顯示，農(nóng)村留守少年社會(huì)支持體系的總均分為35.72，其中客觀支持均分為9.67，主觀支持均分為23.08，對(duì)社會(huì)支持的利用度均分為2.97。這說明農(nóng)村留守少年的社會(huì)支持低。

3. 農(nóng)村留守少年現(xiàn)有社會(huì)支持的特點(diǎn)

（1）社會(huì)支持的來源呈現(xiàn)狹隘性和非專業(yè)性。在面臨困境時(shí)，多數(shù)留守少年求助于教師。他們在遇到學(xué)習(xí)、生活問題求助教師的比例分別為68%、39.1%，從教師那里獲取生理衛(wèi)生、安全知識(shí)的比例為52.4%和53.1%。其次選擇朋輩群體，再次選擇家人（監(jiān)護(hù)人），只有極個(gè)別留守少年選擇其他的機(jī)構(gòu)組織或?qū)I(yè)人士。（2）社會(huì)支持的滿意度不高。6.2%的留守少年表示沒有教師在學(xué)習(xí)輔導(dǎo)之外沒有情感性支持，25.6%的留守少年表示親戚、鄰居只在生活上給予幫助，27.3%的留守少年認(rèn)為從家人（監(jiān)護(hù)人）中獲得的支持較少。此外，87.3%的留守少年表示，幾乎不會(huì)從農(nóng)村戶籍居住地村干部處獲得幫助。（3）社會(huì)支持的利用率偏低。63.1%的留守少年在遇到問題、困惑時(shí)很少尋求支持，有16.2%的留守少年在煩惱時(shí)根本不尋求支持。值得注意的是，在處理心理困惑方面主動(dòng)還是被動(dòng)的選擇上，31.3%的留守少年選擇將心事埋藏在心里，不愿意主動(dòng)向別人傾訴、找人分擔(dān)。這種情況以留守女童居多，令人擔(dān)憂。

二、農(nóng)村留守少年社會(huì)支持缺乏的原因

1. 農(nóng)村勞動(dòng)力大規(guī)模流動(dòng)與城鄉(xiāng)“二元化”之間的矛盾

2013年全國外出農(nóng)民工16610萬人，增加274萬人，增長1.7%。城鄉(xiāng)戶籍制度、社會(huì)保障制度等社會(huì)政策“二元結(jié)構(gòu)”使農(nóng)民工不能與城市人口享有同等的權(quán)力和權(quán)益，也造成了其子女接受教育的困難，這些因素直接導(dǎo)致了農(nóng)村留守少年問題的產(chǎn)生。

2. 監(jiān)護(hù)人能力與留守少年成長中多元需求之間的差距

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，與祖輩或父母中的一方共同生活的留守少年比例為90.4%。他們的祖輩大多年事已高，還要承擔(dān)繁重的體力勞動(dòng)，大多數(shù)祖輩監(jiān)護(hù)人不能很好地照料留守少年。祖輩的文化水平的欠缺使他們在學(xué)習(xí)輔導(dǎo)時(shí)非常吃力，也不能有效進(jìn)行學(xué)習(xí)督促。留守在家的父親或母親本應(yīng)該是為留守少年提供最好支持的群體，但他們留守在家多是由于體弱多病無法外出務(wù)工，甚至還要子女照顧。由親戚或鄰居監(jiān)護(hù)的留守少年大多只能得到生活中的支持，他們的臨時(shí)監(jiān)護(hù)人大多出于同情心提供一些物質(zhì)上的幫助，如提供飯食或借錢，但同時(shí)認(rèn)為“沒有精力理別人家的事”。

3. 外出務(wù)工父母在經(jīng)濟(jì)收入與子女教育之間取舍的失衡

外出務(wù)工父母由于文化水平、工作能力等因素在城市大多只能從事報(bào)酬較低的工作。為節(jié)省開支，他們會(huì)盡量減少花費(fèi)，而和家人聯(lián)系的交通費(fèi)、電話費(fèi)等費(fèi)用也常被他們列入精簡計(jì)劃。由于過于看重經(jīng)濟(jì)收入積累而忽視了家人之間特別是對(duì)留守子女的聯(lián)系，造成了親子關(guān)系疏離。此外，大多數(shù)父母外出務(wù)工的主要目的是為子女準(zhǔn)備教育資金，受這一動(dòng)機(jī)驅(qū)使，父母對(duì)子女的學(xué)習(xí)給予了高度的關(guān)注，而忽視留守少年心理和情感等方面的發(fā)展。

4. 農(nóng)村學(xué)校課程設(shè)置與留守少年身心發(fā)展的不相適應(yīng)

在茂名地區(qū)，除外出務(wù)工人員子弟學(xué)校之外，多數(shù)學(xué)校由于主要生源不是留守少年，沒有充分意識(shí)到留守少年群體的特殊性，沒有專門為留守少年群體設(shè)置心理疏導(dǎo)、安全教育、權(quán)益維護(hù)等課程。在教學(xué)過程中，當(dāng)留守少年出現(xiàn)的問題時(shí)，也大多被簡單武斷地貼上“問題少年”的標(biāo)簽處理，缺乏對(duì)其問題行為背后家庭環(huán)境因素的考量。此外，農(nóng)村學(xué)校大多面臨的場所簡陋、經(jīng)費(fèi)緊張、師資不足等困難，制約了學(xué)校為留守少年群體提供支持。

5. 農(nóng)村社區(qū)資源的匱乏與留守群體問題突出之間的反差

目前村民外出務(wù)工已極為普遍，包括部分村兩委干部家庭也有不少青壯年成員外出務(wù)工，他們身后留下一個(gè)個(gè)留守家庭。由于青壯年家庭成員的缺失，導(dǎo)致留守家庭問題突出，留守少年、留守老人、留守婦女都不同程度地面臨生活上的種種困難。這種現(xiàn)象本應(yīng)該引起村級(jí)組織的關(guān)注，由于這些問題似乎司空見慣，加之農(nóng)村社區(qū)的資源匱乏，村一級(jí)整合社會(huì)資源的能力有限，農(nóng)村社區(qū)幾乎沒有針對(duì)留守家庭給予特殊的幫扶措施，村干部本身沒有采取行動(dòng)去幫助留守少年，也沒有村中組織村民去幫助留守少年。

三、改善農(nóng)村留守少年社會(huì)支持狀況的對(duì)策

1. 政府要加強(qiáng)宏觀管理，完善相關(guān)政策法規(guī)

政府應(yīng)從宏觀上把握解決農(nóng)村留守少年問題的方向，為農(nóng)村留守少年問題的徹底解決發(fā)揮重大作用。（1）加快戶籍制度和社會(huì)保障制度的改革。其內(nèi)容包括取消戶籍制度，建立以公民身份為基礎(chǔ)的醫(yī)療、教育、就業(yè)、養(yǎng)老等社會(huì)保障制度體系，可以有效解決留守少年面臨的問題。（2）構(gòu)建維護(hù)少年權(quán)益的法律支持體系。制定維護(hù)少年權(quán)益的實(shí)施細(xì)則，以相關(guān)法律法規(guī)為依據(jù)，設(shè)立專門機(jī)構(gòu)，以獨(dú)立第三方的角色代表留守少年對(duì)侵害留守少年的行為提起法律訴訟，從而真正地保證農(nóng)村留守少年的合法權(quán)益。（3）凈化農(nóng)村留守少年成長環(huán)境。大興培養(yǎng)和踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)正能量的宣傳與獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)當(dāng)?shù)鼐W(wǎng)吧、游戲廳等娛樂場所嚴(yán)格監(jiān)管，為留守少年的健康成長營造良好的社會(huì)氛圍。（4）加快發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，加快小城鎮(zhèn)建設(shè)。只有推進(jìn)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力實(shí)現(xiàn)原地或就近就業(yè)，才能從根本上解決留守少年問題。

2. 家長和監(jiān)護(hù)人要強(qiáng)化教育理念，營造良好家庭氛圍

加強(qiáng)宣傳教育，讓父母意識(shí)到親子互動(dòng)、良好家庭氛圍的重要性，增加對(duì)子女的教育引導(dǎo)和心靈情感上的撫慰。另外，父母還要經(jīng)常與監(jiān)護(hù)人、學(xué)校保持良好的溝通，及時(shí)掌握留守子女的生活、學(xué)習(xí)、生理及心理方面的情況，并及時(shí)有效地給予子女提供具體的幫助，消除空間阻隔帶來的“心靈陌生感”。同時(shí)，監(jiān)護(hù)人要增強(qiáng)自身的角色意識(shí)，為留守少年制定合理的教育目標(biāo)，幫助其健康成長。此外，監(jiān)護(hù)人也要關(guān)心留守少年的情緒情感變化，適時(shí)引導(dǎo)。

3. 學(xué)校要強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)，完善教育管理體系

學(xué)校要把留守少年問題納入學(xué)校常規(guī)管理范疇，除做好課堂教學(xué)工作，更要從生活、情感上關(guān)心他們，與家長配合化解留守少年問題。（1）建立檔案。逐一登記留守少年家庭住址、父母（監(jiān)護(hù)人）聯(lián)系方式，以及留守少年在校期間的學(xué)業(yè)、行為、思想等方面的表現(xiàn)等，以便家長能全面了解子女情況。班主任應(yīng)定期與監(jiān)護(hù)人聯(lián)系并適時(shí)地進(jìn)行家訪，除課業(yè)輔導(dǎo)外，還應(yīng)幫助監(jiān)護(hù)人樹立正確的教育理念，督促其履行相應(yīng)監(jiān)護(hù)職責(zé)，為留守少年?duì)I造良好的學(xué)習(xí)生活環(huán)境。（2）開設(shè)相關(guān)的心理課程。對(duì)留守少年在成長過程中遇到的困惑進(jìn)行及時(shí)的疏導(dǎo)和幫助，使其掌握基本心理健康知識(shí)，以期自身妥善處理心理上的困惑。此外，學(xué)?？稍O(shè)立心理咨詢室，進(jìn)行一對(duì)一輔導(dǎo)，助其解決在學(xué)習(xí)、生活中的問題。（3）完善寄宿制度。有條件的學(xué)校可以為留守少年提供寄宿并完善相關(guān)的寄宿管理制度，設(shè)立專職生活輔導(dǎo)員，照顧留守少年的飲食起居。

4. 匯聚社會(huì)各界力量，建立完善的社會(huì)保護(hù)圈

篇8

我國是世界上唯一一個(gè)老年人口超過1億的國家，也是發(fā)展中人口大國崛起過程中人口老齡化問題最嚴(yán)峻的國家，而“未富先老”已成為我國越來越突出的問題。據(jù)《中國老齡事業(yè)發(fā)展報(bào)告（2013）》藍(lán)皮書指出，我國人口老齡化將加速發(fā)展，在2025年之前，老年人口將每年增長100萬人，預(yù)計(jì)到2020年，我國60歲以上的老年人口將達(dá)到2.48億，占全國人口總數(shù)的17%；而到2050年我國老年人口總數(shù)將超過4億。面對(duì)我國社會(huì)老齡化發(fā)展的迅猛勢頭和嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，黨的十作出了“積極應(yīng)對(duì)人口老齡化，大力發(fā)展老齡服務(wù)事業(yè)和產(chǎn)業(yè)”的戰(zhàn)略部署，養(yǎng)老問題已成為各級(jí)黨委政府高度關(guān)注、人民群眾迫切需要解決的民生問題。而隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型、產(chǎn)業(yè)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌，養(yǎng)老觀念、方式的轉(zhuǎn)變也成為必然，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展空間日益擴(kuò)大，社會(huì)養(yǎng)老事業(yè)與產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展必將成為應(yīng)對(duì)老齡化社會(huì)的戰(zhàn)略選擇。

1 雅安市老齡事業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

1.1 人口老齡化現(xiàn)狀

雅安地處四川西部屬經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，是一個(gè)人口小市，資源大市，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)市。雅安市早在1997年就開始邁入老齡社會(huì)行列，近年來，雅安市老年人口仍持續(xù)增長，據(jù)2012、2013年數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示，全市60歲以上的老年人占全市人口總數(shù)的16.12%、18.5%。從近十年發(fā)展趨勢分析，雅安老齡化程度高于全國全省水平，而且老齡化將逐步加重。預(yù)計(jì)在2025年前，全市60歲及以上人口將達(dá)到總?cè)丝诘?/4以上，而在2035年前，全市60歲及以上人口將達(dá)到總?cè)丝诘?/3以上。近十年來，雅安人口再生產(chǎn)類型轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代型，總體看，雅安人口率先進(jìn)入一個(gè)“三低”時(shí)期，已形成了“低出生、低死亡、低自然增長”的現(xiàn)代型人口再生產(chǎn)類型，且先于全省完成轉(zhuǎn)變。雅安老齡化進(jìn)程的加快，面臨老齡化的壓力和挑戰(zhàn)也將越來越大。

1.2 養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)現(xiàn)狀

由于雅安社會(huì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展緩慢，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)主要是以國有為主的單一格局，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)起步晚，基礎(chǔ)差。從數(shù)量上看，雅安市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)大多數(shù)分布在農(nóng)村，主要為農(nóng)村敬老院。截至2013年2月，全市共有各類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)42個(gè)，其中農(nóng)村敬老院30個(gè)、公辦社會(huì)福利院11個(gè)，合計(jì)床位3622張，“民辦民營”養(yǎng)老機(jī)構(gòu)只有1個(gè)，床位60張。由于“4?20”蘆山強(qiáng)烈地震造成全市38個(gè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)不同程度受損，使養(yǎng)老服務(wù)的提供受到了影響。目前雅安每百名老人擁有床位1.3張，按照省上“十二五”時(shí)期每百名老人擁有床位3張的目標(biāo)，全市老人需養(yǎng)老床位8484張，缺口達(dá)4802張。

由于受財(cái)力、物力、人力資源的限制，不同養(yǎng)老機(jī)構(gòu)之間的基礎(chǔ)設(shè)施存在較大差異，全市公辦城市福利院建設(shè)不足，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展滯后，總體不能滿足雅安市不斷增長的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)需求。社會(huì)福利院基礎(chǔ)設(shè)施較齊全、環(huán)境優(yōu)美、管理規(guī)范，老年人對(duì)國有養(yǎng)老機(jī)構(gòu)信任度比較高，入住率較高，有些社會(huì)福利院出現(xiàn)供不應(yīng)求、預(yù)約及排號(hào)入住的現(xiàn)象，如市社會(huì)福利院“一床難求”，目前至少有100多人等候入住。但農(nóng)村敬老院，主要是為“五保戶”提供日常的生活供養(yǎng)和照料，各方面的條件都較差，由于地處偏遠(yuǎn)、交通不便、資金短缺、院舍陳舊、設(shè)施簡陋、醫(yī)護(hù)缺乏等方面的原因，入住對(duì)象精神慰藉、保健康復(fù)、文化娛樂等方面嚴(yán)重缺乏，普遍存在著入住率低、床位長期閑置、資源浪費(fèi)的現(xiàn)象。

1.3 養(yǎng)老機(jī)構(gòu)工作人員現(xiàn)狀

雅安市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)總體呈現(xiàn)出工作人員數(shù)量少、城鄉(xiāng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)工作人員素質(zhì)差別較大的主要特點(diǎn)。目前，全市公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的管理服務(wù)人員與集中供養(yǎng)對(duì)象之比為1∶6，遠(yuǎn)高于省三星級(jí)（最高等級(jí)）敬老院1∶10的標(biāo)準(zhǔn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2013年2月，全市41個(gè)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)共有管理服務(wù)人員409人，其中在編165人，臨聘244人，大專及以上文化程度人員占41.8%。在編人員多為鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革分流安置人員，臨聘人員多為“4050”人員。管理服務(wù)隊(duì)伍整體文化素質(zhì)、專業(yè)技能和服務(wù)水平較低，現(xiàn)有在編管理服務(wù)人員大部分無養(yǎng)老職業(yè)資格證書，臨聘人員也只能從事清潔衛(wèi)生等后勤工作，同時(shí)這部分人員流動(dòng)性相對(duì)較大，沒有接受過專業(yè)培訓(xùn)，管理能力、醫(yī)護(hù)水平相對(duì)較低，為老年人提供心理護(hù)理、精神慰藉等服務(wù)難以開展。

2 當(dāng)前老齡事業(yè)發(fā)展面臨的主要問題

2.1 保障體系不健全，老齡事業(yè)基礎(chǔ)薄弱

快速發(fā)展的老齡化進(jìn)程與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌、社會(huì)轉(zhuǎn)型相交織。從全國范圍來看，現(xiàn)階段的養(yǎng)老保障水平較低，社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)相對(duì)滯后，對(duì)老齡事業(yè)投入嚴(yán)重不足，老齡產(chǎn)業(yè)起步晚，一些地方對(duì)老齡工作重視不夠，機(jī)構(gòu)人員力量薄弱，推動(dòng)老齡事業(yè)發(fā)展的體制機(jī)制尚不健全。現(xiàn)有養(yǎng)老制度基本上還是“補(bǔ)缺型”的框架，主要保障“三無”和困難老人的基本生存，服務(wù)面相對(duì)狹窄，尚未形成系統(tǒng)化的、惠及全體老年人的服務(wù)體系。而當(dāng)更多的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)入養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)之后，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的管理以及服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)亟待規(guī)范，行業(yè)的監(jiān)管作用亟待加強(qiáng)。

2.2 家庭養(yǎng)老功能弱化，社區(qū)服務(wù)功能不足

家庭養(yǎng)老中無微不至的照顧、時(shí)刻體現(xiàn)的親情給予老年人的精神寄托是社會(huì)養(yǎng)老無法替代的，長期以來，中國社會(huì)最主要的養(yǎng)老模式是家庭式養(yǎng)老，但隨著社會(huì)的發(fā)展以及家庭規(guī)模的縮小和結(jié)構(gòu)變化，中國全面迎來“421家庭”時(shí)代，城市“空巢家庭”越來越多，城鄉(xiāng)“空巢老人”占老年人口比例接近50%；與此同時(shí)，中青年人緊張快捷的生活節(jié)奏和越來越重的工作壓力，客觀上造成家庭成員沒有時(shí)間和精力去更多更好地照料老年人，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老功能日益弱化是不可回避的現(xiàn)實(shí)。隨著社會(huì)工作的加快發(fā)展，社區(qū)照顧模式作為社區(qū)工作的一種專業(yè)方法正逐步得到推行，但我國社區(qū)建設(shè)尚不成熟，社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施不完備，社區(qū)機(jī)構(gòu)功能發(fā)揮不足，客觀上造成社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)功能無法滿足市場需求。

2.3 養(yǎng)老服務(wù)供需矛盾日益突出

隨著老年人在生活照料、醫(yī)療保健、精神慰藉等多層次、多樣化需求快速增加，現(xiàn)有養(yǎng)老服務(wù)供給能力離巨大的需求還有不小差距，主要體現(xiàn)在養(yǎng)老設(shè)施總量供不應(yīng)求。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截止2012年底我國各類老年福利機(jī)構(gòu)為4.4萬個(gè)，床位數(shù)416.5萬張，平均每千名60歲以上老人擁有床位22.4張，而實(shí)際上很多地方的公立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)出現(xiàn)千人難求一床的尷尬局面。而民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)卻呈現(xiàn)床位空置率高，營運(yùn)不佳的狀況。從全國總體來看，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和配套設(shè)施缺乏、養(yǎng)老床位不足、現(xiàn)有資源亟待整合優(yōu)化，養(yǎng)老服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量都遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足市場需要。

2.4 養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目、水平及醫(yī)護(hù)專業(yè)人員素質(zhì)亟待提高

目前，大部分養(yǎng)老機(jī)構(gòu)只能給入住老人提供最基本的養(yǎng)老服務(wù)，養(yǎng)生康復(fù)、醫(yī)療保健、文化娛樂等其他方面的服務(wù)內(nèi)容很少。過于單一的模式，不僅影響?zhàn)B老機(jī)構(gòu)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益，不能有效滿足老年人的需求，也會(huì)影響到老齡事業(yè)的健康發(fā)展。另一方面，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的專業(yè)護(hù)理人員缺乏、護(hù)工年齡偏大、素質(zhì)不高、專業(yè)技能缺乏及流動(dòng)頻繁，不少養(yǎng)老機(jī)構(gòu)由于受到條件的限制，工作人員只能既當(dāng)管理人員又當(dāng)護(hù)理人員，身兼數(shù)職，勞動(dòng)強(qiáng)度大、工資待遇低、工作環(huán)境差，社會(huì)上還存在著對(duì)養(yǎng)老服務(wù)人員的偏見，導(dǎo)致養(yǎng)老機(jī)構(gòu)工作人員隊(duì)伍不穩(wěn)定。

2.5 養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后

從現(xiàn)實(shí)看，我國有消費(fèi)能力的老人數(shù)量其實(shí)是龐大的，消費(fèi)市場是存在的，養(yǎng)老市場規(guī)模巨大。國家有關(guān)扶持老齡事業(yè)的政策、規(guī)劃雖然陸續(xù)出臺(tái)，但地方政府實(shí)施的細(xì)則、配套的制度在具體落實(shí)上還存在不少問題，特別是各地對(duì)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的扶持不夠，具體的優(yōu)惠政策和措施還比較缺乏，可操作性不強(qiáng)，所以養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)還一直處于被“觀望”的境地，進(jìn)展緩慢。與迅猛發(fā)展的老齡化進(jìn)程相比，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對(duì)滯后，主要表現(xiàn)為養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)規(guī)模小，形式陳舊，結(jié)構(gòu)單一，數(shù)量少，由于養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)主要集中在經(jīng)營養(yǎng)老院或生產(chǎn)老年用品上，而從事老年用品的生產(chǎn)企業(yè)、消費(fèi)場所普遍規(guī)模不大、產(chǎn)品不多，無法形成聯(lián)動(dòng)，沒有形成產(chǎn)業(yè)鏈條，不能滿足老年群體的消費(fèi)需求?，F(xiàn)階段我國養(yǎng)老行業(yè)發(fā)展較為分散，行業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)還不完備，行業(yè)規(guī)范與監(jiān)管也相對(duì)薄弱。

3 加快養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展的對(duì)策及建議

3.1 發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，構(gòu)建可持續(xù)發(fā)展的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系

面對(duì)社會(huì)日益增長的養(yǎng)老服務(wù)需求，地方黨委政府要把老齡事業(yè)看作長期的戰(zhàn)略性問題、重大的民生問題，把發(fā)展老齡事業(yè)納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃，建立養(yǎng)老公共服務(wù)財(cái)政投入穩(wěn)定增長機(jī)制。雅安要抓住災(zāi)后恢復(fù)重建契機(jī)，充分利用優(yōu)質(zhì)的生態(tài)資源、生態(tài)環(huán)境，加快推進(jìn)養(yǎng)老事業(yè)社會(huì)化產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，走多元化、特色化、生態(tài)化之路。堅(jiān)持政府主導(dǎo)、政策扶持、多方參與、統(tǒng)籌規(guī)劃，推進(jìn)城鄉(xiāng)、區(qū)域之間老齡事業(yè)發(fā)展，著力構(gòu)建以政府投資和普通服務(wù)為特征的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老、以社會(huì)投資和中高檔服務(wù)為特征的專業(yè)社區(qū)養(yǎng)老、以居住分散和服務(wù)分散為特征的居家養(yǎng)老這三種方式。建立與雅安市人口老齡化進(jìn)程相適應(yīng)、與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相協(xié)調(diào)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、適度普惠的老年福利制度和以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)養(yǎng)老為依托、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為支撐，制度完善、組織健全、規(guī)模適度、運(yùn)營良好、服務(wù)優(yōu)良、監(jiān)管到位、可持續(xù)發(fā)展的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系。

3.2 加強(qiáng)科學(xué)規(guī)劃，加大政策扶持

政府的責(zé)任主要體現(xiàn)在制定養(yǎng)老服務(wù)規(guī)劃、制定養(yǎng)老服務(wù)扶持政策、加大基本養(yǎng)老服務(wù)投入以及養(yǎng)老機(jī)構(gòu)規(guī)范管理等方面。一是要按照統(tǒng)籌考慮、合理布局、超前規(guī)劃的原則，在科學(xué)分析本地老年人口發(fā)展趨勢的基礎(chǔ)上，結(jié)合地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃和城市建設(shè)規(guī)劃，制定全市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展總體規(guī)劃，科學(xué)統(tǒng)籌養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)布局，為未來養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)發(fā)展預(yù)留空間。二是加大政策扶持，將養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目納入綠色審批通道，對(duì)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)在簡化和規(guī)范程序、土地劃撥、稅收優(yōu)惠、減免費(fèi)用、精神鼓勵(lì)、財(cái)政補(bǔ)貼、信貸優(yōu)先、吸引外資等多方面制定支持政策。三是提高財(cái)政對(duì)新增養(yǎng)老床位的補(bǔ)貼力度，對(duì)新增養(yǎng)老床位的補(bǔ)貼范圍、標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)貼申請和下?lián)苻k法進(jìn)行具體規(guī)定，使對(duì)新增床位的財(cái)政補(bǔ)貼能夠落實(shí)到位。同時(shí)要結(jié)合地方實(shí)際切實(shí)落實(shí)國家關(guān)于養(yǎng)老體系建設(shè)的各項(xiàng)優(yōu)惠政策。

3.3 加大專業(yè)人員培養(yǎng)，加強(qiáng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)人才隊(duì)伍建設(shè)

一是作為培養(yǎng)專業(yè)人才的重要陣地，高等院校和中等職業(yè)學(xué)校應(yīng)有計(jì)劃地增設(shè)與養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)的專業(yè)或課程，開設(shè)老年醫(yī)學(xué)、老年護(hù)理學(xué)、營養(yǎng)學(xué)以及心理學(xué)等課程，加快培養(yǎng)老年服務(wù)管理、醫(yī)療保健、護(hù)理康復(fù)、營養(yǎng)調(diào)配、心理咨詢等實(shí)用性專業(yè)人才。二是以醫(yī)藥衛(wèi)生類專業(yè)為主要優(yōu)勢的雅安職業(yè)技術(shù)學(xué)院為依托，建立全市養(yǎng)老護(hù)理人員培訓(xùn)基地，對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的管理、服務(wù)人員進(jìn)行培訓(xùn)與輪訓(xùn)，逐步建立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)院長資質(zhì)培訓(xùn)和養(yǎng)老護(hù)理員持證上崗制度，不斷提高養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員的職業(yè)素養(yǎng)、業(yè)務(wù)技能和服務(wù)水平。三是鼓勵(lì)和吸引專業(yè)社會(huì)工作者和社工專業(yè)、護(hù)理專業(yè)的高等院校畢業(yè)生到養(yǎng)老機(jī)構(gòu)工作，并為他們創(chuàng)造良好的工作和發(fā)展環(huán)境，提升養(yǎng)老機(jī)構(gòu)專業(yè)化管理水平。四是完善專業(yè)人才與志愿者、社會(huì)義工相結(jié)合的服務(wù)隊(duì)伍，為老年人提供科學(xué)的志愿服務(wù)。

3.4 推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)，完善社區(qū)服務(wù)平臺(tái)，構(gòu)建多元化、全方位的社區(qū)養(yǎng)老助老服務(wù)體系

養(yǎng)老機(jī)構(gòu)已從傳統(tǒng)意義上僅為孤寡老人提供撫養(yǎng)和生活照料的老年福利院，向覆蓋全體老年人，為他們提供生活照料、精神慰藉、康復(fù)護(hù)理、醫(yī)療保健、健康教育、體育健身、文化娛樂、權(quán)益維護(hù)等全方位的服務(wù)轉(zhuǎn)化。而家庭養(yǎng)老功能趨于弱化的現(xiàn)實(shí)和社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展現(xiàn)狀，迫切需要社區(qū)參與到養(yǎng)老服務(wù)業(yè)中。要超前謀劃社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃，把社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)站、社區(qū)老年日間照料中心項(xiàng)目建設(shè)列入政府民生工程，加快社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心建設(shè)步伐，以社區(qū)服務(wù)中心為核心，以社區(qū)醫(yī)院、社區(qū)調(diào)解中心、社區(qū)敬老院、社區(qū)托老所、社區(qū)老年學(xué)校、社區(qū)婚介所和家政服務(wù)中心等為依托，以社區(qū)志愿者為補(bǔ)充構(gòu)建社區(qū)養(yǎng)老助老服務(wù)體系，依托現(xiàn)代信息技術(shù)手段，通過電子政務(wù)、社區(qū)服務(wù)信息網(wǎng)、熱線電話等形式，努力構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)的養(yǎng)老服務(wù)信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)。合理確定政府購買服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)、范圍和方式，依據(jù)不同情況為老人提供有償、抵償或無償?shù)酿B(yǎng)老服務(wù)。

3.5 提高保障水平，完善養(yǎng)老保障體系

一是加快推進(jìn)城鄉(xiāng)一體養(yǎng)老保障體系建設(shè)，探索城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的養(yǎng)老保障制度模式，重點(diǎn)解決農(nóng)村老人“養(yǎng)”和“醫(yī)”的根本問題。二是探索醫(yī)養(yǎng)結(jié)合，引導(dǎo)醫(yī)院與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)對(duì)接掛鉤、開設(shè)全科門診和派駐醫(yī)務(wù)人員等，對(duì)符合條件的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)及時(shí)納入基本醫(yī)療保險(xiǎn)和新農(nóng)合定點(diǎn)范圍，并逐步建立政府為困難、空巢、失能老年人購買服務(wù)的養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼制度。三是完善老年人社會(huì)保障制度，形成基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)、個(gè)人儲(chǔ)蓄養(yǎng)老保險(xiǎn)與商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)相結(jié)合的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。四是建立全市高齡老人補(bǔ)貼制度，對(duì)年齡在80周歲及以上的老年人實(shí)行享受高齡生活補(bǔ)貼，按年齡段制定適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)按月發(fā)放。

3.6 大力發(fā)展民辦養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，豐富組織形式與運(yùn)行模式

雅安經(jīng)濟(jì)還比較落后、財(cái)政困難、政府資金投入不足，公立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)遠(yuǎn)不能滿足社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)需求，而大力支持和發(fā)展社會(huì)力量舉辦專業(yè)化養(yǎng)老機(jī)構(gòu)是切實(shí)解決養(yǎng)老難題的有效措施，可以有效地改變我市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)量少、服務(wù)類型單一的問題，緩解養(yǎng)老服務(wù)供需失衡的狀況。雅安要充分利用良好的生態(tài)環(huán)境和自然資源，按照靈活適用的原則，探索多種經(jīng)營模式，鼓勵(lì)民間資本以獨(dú)資、合資、合作、聯(lián)營、參股、租賃等方式，興辦養(yǎng)生養(yǎng)老公寓、老年康復(fù)護(hù)理院、臨終關(guān)懷醫(yī)院，建設(shè)養(yǎng)生養(yǎng)老基地等高、中端生態(tài)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)。引導(dǎo)民間資本、企業(yè)投入養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)規(guī)模化、品牌化經(jīng)營。發(fā)展老年旅游產(chǎn)業(yè)，在旅游資源、旅游設(shè)施、旅游服務(wù)方面進(jìn)行重新組合，有針對(duì)性地設(shè)計(jì)老年旅游產(chǎn)品，配套建設(shè)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)、餐飲服務(wù)中心、文化娛樂場所、老年大學(xué)、老年運(yùn)動(dòng)中心等，最大限度地滿足老年人的需求。

3.7 規(guī)范養(yǎng)老服務(wù)管理，加強(qiáng)行業(yè)監(jiān)管

篇9

關(guān)鍵詞：出獄人；社會(huì)保護(hù)；地方立法；安置幫教；社會(huì)救助

中圖分類號(hào)：D916.7文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1671-1254（2016）05-0045-08

Abstract：The protection of exconvicts is one of the dead ends， which have usually been ignored in the social welfare system. Because of the decline of the exconvicts social abilities and their difficulties in earning their own living， they will have to encounter great resistance when they return to the community. Taking Chongqing as an example， the relevant rules have been abolished along with the abolishment of the RTL system， which led to the legal vacancy of the combining part between social comprehensive measures and social welfare system. The form of local legislation forces the government to enlarge the scope of social welfare， which would be an efficient approach to improve the current ineffective protection. Therefore， the local government can take a first try and practice enacting social protection regulations by making “Social Protection Ordinance for the Exconvicts”， putting their basic life and health care into practice and bringing these systems into social insurance and social relief.

Keywords：exconvicts； social protection； local legislation；“aid-help-management-education program” for the exconvicts；social aid

出獄人保護(hù)是強(qiáng)化社會(huì)治安綜合治理和提高再犯罪預(yù)防的重要環(huán)節(jié)，也是社會(huì)救助和福利保障制度運(yùn)行中最易忽略和遺忘的角落。出獄人主要指被判處死刑緩期兩年執(zhí)行、無期徒刑、有期徒刑且在監(jiān)獄服刑期滿回歸社會(huì)的人員，以及被監(jiān)獄決定監(jiān)外執(zhí)行或被法院裁定假釋的服刑人員①。出獄人社會(huì)保護(hù)又稱更生保護(hù)，具體指政府、民間團(tuán)體、社區(qū)工作者和志愿者應(yīng)特殊人群重返社會(huì)的基本需求提供生活救助、心理疏導(dǎo)、升學(xué)就業(yè)指導(dǎo)、治療康復(fù)的活動(dòng)。在公眾看來，出獄人從來不是單純的社會(huì)弱勢人群而是邊緣法律人的角色，對(duì)于這類曾經(jīng)實(shí)施危害社會(huì)行為的人員分享社會(huì)資源，普通人多少持有排斥的態(tài)度。在公共資源有限的情形下，他們同樣可能成為政府?dāng)M定保障和救助范圍時(shí)有意無意排除的對(duì)象。因此，僅用政策倡導(dǎo)和協(xié)調(diào)方式加強(qiáng)出獄人保護(hù)工作是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。一方面，詳定法律法規(guī)，系統(tǒng)明確出獄人最低生活、醫(yī)療、住房保障，細(xì)化升學(xué)就業(yè)平等，跟進(jìn)社會(huì)救助，才可能落實(shí)政府和社區(qū)職責(zé)；另一方面，制定相當(dāng)規(guī)格的地方法規(guī)，將出獄人保護(hù)真正列入社會(huì)治安綜合治理的子項(xiàng)目，持續(xù)保證和適度擴(kuò)大政府購買社會(huì)服務(wù)的力度，清晰基層政府職責(zé)，充分發(fā)揮社區(qū)自治組織的作用，才可能真正推動(dòng)法治文明和社會(huì)進(jìn)步。

一、強(qiáng)化出獄人社會(huì)保護(hù)的理論依據(jù)

（一）出獄人社會(huì)保護(hù)的刑事理論依據(jù)

1.犯罪學(xué)依據(jù)：犯罪社會(huì)環(huán)境原因的風(fēng)險(xiǎn)調(diào)節(jié)。按照以往“犯罪中心主義”的犯罪原因研究方法，對(duì)犯罪生成的考量主要圍繞犯罪人的意志及其行為，而避開被害人、刑事環(huán)境因素。自20世紀(jì)70年代以來， 犯罪學(xué)理論出現(xiàn)了重大變化， 其中一個(gè)明顯的發(fā)展就是關(guān)于犯罪的情境性研究和情境研究方法的出現(xiàn)[1]。在犯罪事件中， 除所謂“無被害人的犯罪”， 必然存在犯罪人、被害人、犯罪周圍社會(huì)環(huán)境的影響作用，即“同其他任何社會(huì)事件一樣， 犯罪事件的發(fā)生也有其背景和環(huán)境。其環(huán)境是由居民和社會(huì)的特點(diǎn)、文化觀念、對(duì)被害危險(xiǎn)的認(rèn)知以及其他間接影響犯罪事件的因素組成的。被害人和犯罪人與這些環(huán)境因素相互作用并受環(huán)境的影響”[2]?！胺缸镎擗D被害者―刑事環(huán)境”橫向三元范式改變了“犯罪中心主義”對(duì)犯罪人和犯罪行為的限制觀察，將被害人因素、刑事環(huán)境及社會(huì)因素納入犯罪原因研究。既然犯罪的產(chǎn)生不能離開一定的社會(huì)因素，在懲罰和改造犯罪的刑事一體化目標(biāo)下，與刑罰執(zhí)行相關(guān)的后續(xù)制度設(shè)計(jì)就應(yīng)當(dāng)考慮出獄人與社會(huì)環(huán)境的互動(dòng)影響關(guān)系，改善出獄人的社會(huì)對(duì)待，減少社會(huì)環(huán)境誘發(fā)再犯罪的矛盾沖突。

2.刑罰學(xué)依據(jù)：刑罰負(fù)效應(yīng)的消解。刑罰以報(bào)應(yīng)為基礎(chǔ)，雖然它是因果緣起自然法則的體現(xiàn)，但主動(dòng)施加的報(bào)應(yīng)不禁讓人聯(lián)想到某種偏激的行動(dòng)。邊沁認(rèn)為，刑罰本身是一種惡，并且由此帶來其他的痛苦[3]。刑罰對(duì)受刑人的消極影響包括禁閉嚴(yán)控環(huán)境的壓抑、人格與權(quán)利限制的緊迫、繁重強(qiáng)制勞動(dòng)的艱辛、與社會(huì)隔絕的孤獨(dú)以及由此所帶來的附加“懲罰”：限量的衣食睡，本能的壓制和疾病的爆發(fā)，醫(yī)療救助的困難，為爭奪權(quán)利待遇的相互傾軋傷害、體罰，家人的拋棄和婚姻變故。這是刑事司法運(yùn)行和刑罰天然帶來的結(jié)果，是刑罰功能擴(kuò)張給受刑人造成的沉重壓力[4]。為消解刑罰負(fù)效應(yīng)，在出獄人歷經(jīng)懲罰與贖罪的靈肉煎熬后，加強(qiáng)對(duì)這一弱勢群體的關(guān)愛和社會(huì)保護(hù)，解決他們的基本生活困難，減少刑罰后期影響，這些十分必要。

（二）出獄人社會(huì)保護(hù)的法哲學(xué)基礎(chǔ)

1.出獄人保護(hù)是人權(quán)保護(hù)的應(yīng)有之義。人因其為人而享有的權(quán)利是人權(quán)思想的基本內(nèi)涵。正所謂“自然權(quán)利是人所共有的、任何個(gè)體都可對(duì)蒂屬對(duì)象或社會(huì)所要求的重要利益”[5] 。基于“出獄人仍是人”這一自然事實(shí)，出獄人享有與其他公民同等的基本權(quán)利。洛克在《政府論》中對(duì)“自然權(quán)利”作出界定：“人們……生來就享有自然的一切同樣的有利條件，能夠運(yùn)用相同的身心能力，就應(yīng)該人人平等，不存在從屬或受制的關(guān)系”；“人們既然都是平等和獨(dú)立的，任何人就不得侵害他人的生命、健康、自由或財(cái)產(chǎn)?！盵6]按照自然權(quán)利的屬性，出獄人享有的權(quán)利并不是基于社會(huì)的允許和寬容而被慈悲給予的，是其因“活著”的生命狀態(tài)而自然存在的。主體道德上的善惡與自然權(quán)利的享有不具有關(guān)聯(lián)性。出獄人曾因?yàn)E用權(quán)利的對(duì)價(jià)即犯罪突破人權(quán)的無害性[7]而失去自由，這種自我選擇限定了其自然權(quán)利喪失的程度。因此，監(jiān)禁的結(jié)束意味著復(fù)權(quán)的開始，它表明個(gè)人的自然權(quán)利從來不是外在賜予，監(jiān)禁及其他剝奪權(quán)利的方式從來沒有超越道德和法律評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)的絕對(duì)意義。

在權(quán)利體系中，生命權(quán)以自然人的性命維持和基本安全為內(nèi)容，民法理論稱其為生命健康權(quán)。出獄人要維持自身在社會(huì)生活中的存在，必須要具備最低生活、住房、醫(yī)療甚至救助等基本保障。這些基本需求只能由政府福利體系予以基本保障或者由社會(huì)救助體系予以相應(yīng)的滿足，因?yàn)槌霆z人生活于社會(huì)共同體這一互動(dòng)的基本組織形式之中。對(duì)于個(gè)人訴諸于社會(huì)的需要，社會(huì)以法律的形式確認(rèn)和維護(hù)人的生命權(quán)，保障生命不受非法剝奪，保障生命在受到各種威脅時(shí)能得到積極維護(hù)，才可能接續(xù)以社會(huì)制度規(guī)范的形式滿足人的不同層級(jí)物質(zhì)需要和心理需求。但無論是歷史經(jīng)驗(yàn)還是現(xiàn)實(shí)實(shí)踐，出獄人基本權(quán)利的保護(hù)明顯滯后于一個(gè)國家和社會(huì)的整體權(quán)利保障水平。

出獄人的犯罪標(biāo)簽是最明顯的，他們受到社會(huì)排斥，也容易出現(xiàn)社會(huì)制裁反應(yīng)下的“偏差行為”[8]。盡管現(xiàn)代社會(huì)接受這樣的事實(shí)，如果出獄人重新踏入社會(huì)，無立足之地和無生活來源，就不止是他的生命健康受到直接威脅，社區(qū)也將永無寧日。但這種基于社會(huì)秩序需要而不得不采取的保護(hù)，難免摻入人格歧視和心理排斥的因素，整個(gè)保護(hù)力度取決于保護(hù)者的意愿，出獄人權(quán)利的保護(hù)必然處于可有可無、可多可少的狀態(tài)。強(qiáng)調(diào)自然權(quán)利的本質(zhì)性，恰恰是強(qiáng)調(diào)平等保護(hù)每個(gè)人包括出獄人維系生命健康和人格尊嚴(yán)的基本權(quán)利。

2.出獄人保護(hù)是重建和平衡社會(huì)關(guān)系的客觀需要。犯罪和行刑共同造成社會(huì)關(guān)系的斷裂，如果出獄后社會(huì)關(guān)系不能修復(fù)或重建，出獄人將失去包含基本生存滿足在內(nèi)的所有依靠。

監(jiān)禁是犯罪者被隔離于社會(huì)的形式，出獄是其重新融入社會(huì)的開始。犯罪者以其惡行率先打破了平和有序的社會(huì)關(guān)系。作為一個(gè)“公共敵人”[9]，犯罪人不僅遭受國家制裁，他們出獄試圖重建社會(huì)關(guān)系還會(huì)遭遇來自“共同體”的提防甚至排斥。出獄人是曾經(jīng)的犯罪者，其一般狀況應(yīng)當(dāng)?shù)陀跓o罪公民中的最低階層，因?yàn)榉缸锶说拿\(yùn)不能比非犯罪人的最低階層更好，這是深入在社會(huì)和一般公民意識(shí)中對(duì)待出獄人的“劣等原則”[10]。這一原則長期影響著國家和社會(huì)對(duì)待出獄人的態(tài)度，客觀上造成出獄人在社會(huì)中的難融性與邊緣化。

在社會(huì)嵌入性的結(jié)構(gòu)關(guān)系中，在法律的權(quán)利和義務(wù)之外，社會(huì)關(guān)系和親緣關(guān)系的破損，都將使出獄人陷入物質(zhì)生活上孤立無援的境地。同時(shí)，接納感和歸屬感是保持個(gè)體身心健康的基本需要[11]。如果出獄后一度受到排斥、拒絕和忽視，就會(huì)導(dǎo)致被剝奪和不信任的感受，對(duì)出獄人的認(rèn)知、情緒和行為產(chǎn)生直接影響。出獄人既然履行了國家實(shí)施的刑罰內(nèi)容，國家就有責(zé)任和義務(wù)恢復(fù)其權(quán)利，在其處于困境的時(shí)候像保護(hù)普通生活困難的社會(huì)公民一樣給予物質(zhì)救助，采用保護(hù)手段使他們免受不平等的對(duì)待，協(xié)助其重建社會(huì)關(guān)系。只要在出獄的特殊時(shí)期里以相應(yīng)的保障制度和社會(huì)關(guān)聯(lián)機(jī)制給予出獄人適當(dāng)?shù)膸椭鐣?huì)對(duì)于出獄人的認(rèn)同度，家庭對(duì)于出獄人的親緣關(guān)系，新的社會(huì)關(guān)系秩序就有可能自然生成和恢復(fù)。

3.出獄人保護(hù)是實(shí)現(xiàn)必要社會(huì)防衛(wèi)的手段。社會(huì)基于寬容性、慈悲性和公平性給予出獄人合理的基本權(quán)利保障和保護(hù)，建立在理性之上的善意、接納和包容，將贏得社會(huì)整體的安定與和諧發(fā)展，畢竟各得其所才能各盡其能。相反，出獄人進(jìn)入社會(huì)生活所遭遇的困厄與“劣等原則”視角下的社會(huì)蔑視，不僅不能讓他們產(chǎn)生主動(dòng)修復(fù)社會(huì)關(guān)系的想法，更可能選擇回避或者對(duì)抗?；乇鼙刂伦院Γ瑢?duì)抗則傷及社會(huì)。一方面，當(dāng)出獄人基本生存保障尚且不能得到滿足，生活空間受到壓制，就極有可能重操犯罪舊業(yè)；另一方面，在社會(huì)關(guān)系中飽受排斥的出獄人，會(huì)反擊那些直接傷害自己的人，甚至將整個(gè)社會(huì)作為報(bào)復(fù)對(duì)象。對(duì)此，這樣的理論倡導(dǎo)值得重視，“犯罪者有復(fù)歸社會(huì)的權(quán)利，社會(huì)有使犯罪者復(fù)歸社會(huì)的義務(wù)”，后者促成犯罪者順利復(fù)歸社會(huì)，是真正的最高的人道主義[12]。

二、國內(nèi)外出獄人保護(hù)的規(guī)制現(xiàn)狀

（一）國外及發(fā)達(dá)地區(qū)規(guī)制出獄人保護(hù)的基本經(jīng)驗(yàn)

作為近代刑制改革的產(chǎn)物，出獄人保護(hù)是世界各國普遍關(guān)注的問題。1955年，聯(lián)合國《囚犯待遇最低限度標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則》明確出獄人社會(huì)保護(hù)的基本宗旨和具體要求。與之相應(yīng)，發(fā)達(dá)國家和地區(qū)也建立健全了保護(hù)出獄人權(quán)利的法律體系。第一，制定相關(guān)法律。日本《更生保護(hù)法》、英國《出獄人保護(hù)法》、美國《在監(jiān)人重返社會(huì)法》、德國《重返社會(huì)法》、臺(tái)灣地區(qū)《更生保護(hù)法》，代表了兩大法系的相同選擇。第二，保護(hù)項(xiàng)目具有綜合性。在美英等國，更生保護(hù)不止是保障出獄人基本生活，為生活困難的出獄人提供生活用品和臨時(shí)住所，還注重對(duì)其心理疏導(dǎo)和就業(yè)指導(dǎo)。澳大利亞的更生保護(hù)工作貫穿“全程關(guān)懷”的理念，提供全方位的過渡性安置[13]。第三，保護(hù)對(duì)象專業(yè)化。澳大利亞、臺(tái)灣地區(qū)出現(xiàn)了專門針對(duì)女囚提供支持幫助[14]，并為其提供釋放后的各種社會(huì)幫扶。第四，形成了強(qiáng)有力的社會(huì)支持系統(tǒng)。在這些國家，大量非政府組織、民間團(tuán)體和慈善個(gè)人活躍在出獄人保護(hù)活動(dòng)中，社會(huì)自籌資金占的比重也明顯超過了政府的財(cái)政支出，慈善公益投入作用突出。臺(tái)灣地區(qū)形成了以民間組織更生保護(hù)會(huì)為主、政府為輔的更生保護(hù)體系，從社會(huì)福利政策的角度設(shè)計(jì)保護(hù)內(nèi)容，充分發(fā)動(dòng)社會(huì)或民間力量參與其中，并以半官方的財(cái)團(tuán)法人模式實(shí)施更生保護(hù)，減少行政干預(yù)的任意性。

（二）我國規(guī)制現(xiàn)狀

《監(jiān)獄法》第三十七條規(guī)定，“對(duì)刑滿釋放人員，當(dāng)?shù)厝嗣裾畮椭浒仓蒙?。刑滿釋放人員喪失勞動(dòng)能力又無法定贍養(yǎng)人、扶養(yǎng)人和基本生活來源的，由當(dāng)?shù)厝嗣裾枰跃葷?jì)”?！段闯赡耆吮Ｗo(hù)法》第五十七條規(guī)定：“解除羈押、服刑期滿的未成年人的復(fù)學(xué)、升學(xué)、就業(yè)不受歧視”。中治委《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)刑滿釋放解除勞教人員安置幫教工作的意見》，在此基礎(chǔ)上確立了安置幫教的性質(zhì)和五項(xiàng)工作任務(wù)，并強(qiáng)調(diào)應(yīng)將落實(shí)刑滿釋放人員的社會(huì)保險(xiǎn)、就業(yè)技能培訓(xùn)、落戶和解決其生活著落列為安置幫教的重點(diǎn)。為此，司法部聯(lián)合11個(gè)部委制訂實(shí)施方案，推進(jìn)安置幫教工作。

個(gè)別省市也制定地方性法規(guī)和規(guī)章。1992年，河北省《安置幫教刑滿釋放、解除勞動(dòng)教養(yǎng)人員條例》是全國唯一一部相關(guān)地方法規(guī)。2002年，浙江省《歸正人員安置幫教工作辦法》，2012年，上海市《上海市安置幫教工作規(guī)定》，明確了安置幫教工作機(jī)構(gòu)、資金來源及其職責(zé)，以及跟進(jìn)幫扶方法的具體要求。依照上述立法規(guī)定，上海、江蘇、安徽等省市開始建設(shè)和運(yùn)行一批過渡性安置幫教基地，上海市 “海之星幫扶中心”“洪智中途驛站”“浦東民新中途之家”，都是這一階段推進(jìn)安置幫教的典型代表。

但是，行政色彩濃厚的“安置幫教”極易延續(xù)刑罰執(zhí)行的慣性，即將出獄人置于行政管束而忽略保護(hù)的本義。而且，我國目前沒有一部系統(tǒng)完整的關(guān)于出獄人保護(hù)的專門法律，出臺(tái)的相關(guān)規(guī)范、意見與行政規(guī)章，與民政、工商、人力社保和公安相關(guān)的規(guī)范性文件的匹配度或關(guān)聯(lián)度不高。例如，2014年《社會(huì)救助暫行辦法》并未將出獄人列入社會(huì)救助的范圍，這雖不必定排斥出獄人，整個(gè)制度對(duì)這一特殊群體權(quán)利的習(xí)慣性忽略，卻可能由此得以強(qiáng)化。

2010年，重慶市《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)刑滿釋放解除勞教人員安置幫教工作的實(shí)施意見》（渝府發(fā)〔2010〕128號(hào)），明確了安置幫教工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和工作責(zé)任，規(guī)定刑釋人員在就業(yè)、就學(xué)、社會(huì)保障等方面不受歧視，享受同等待遇。刑釋人員家庭人均收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的，或不符合最低生活保障條件但生活確有困難的，可申請城鄉(xiāng)居民最低生活保障或臨時(shí)救助；對(duì)錄用刑釋人員的企業(yè)給予國家普惠政策，自主創(chuàng)業(yè)的兩類人給予信貸支持、稅收優(yōu)惠；明確刑釋人員應(yīng)當(dāng)參加或領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)、職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)或城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本養(yǎng)老金，鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)或城鄉(xiāng)居民合作醫(yī)療保險(xiǎn)。此后，渝北、璧山等區(qū)縣制定了本行政區(qū)內(nèi)的實(shí)施意見。但遺憾的是，該文件因涉及“勞動(dòng)教養(yǎng)”，于2015年被廢止。

三、出獄人社會(huì)保護(hù)的地方規(guī)定及實(shí)踐問題

以重慶市為例，據(jù)相關(guān)地方性立法及2005-2015年重慶市政府相關(guān)部門和各區(qū)縣政府報(bào)送備案登記的2738件相關(guān)規(guī)范性文件參見重慶市人民政府法制辦公室編：《重慶市已登記備案規(guī)范性文件目錄》（2006-2015）.，社會(huì)福利基本惠及確有生活困難的出獄人，但實(shí)踐中仍存在一些問題。

（一）以戶為單位的低保可能遺漏特殊對(duì)象

依據(jù)國務(wù)院《社會(huì)救助暫行辦法》《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)最低生活保障工作的意見》，民政部《最低生活保障審核審批辦法（試行）》等上位法規(guī)定及內(nèi)容調(diào)整，市人大和市政府將《重慶市城鄉(xiāng)居民最低生活保障條例（修訂）》納入2015年市地方性法規(guī)審議項(xiàng)目。《條例（修訂）》淡化了城市和農(nóng)村低保的區(qū)別，統(tǒng)一城市和農(nóng)村低保的最高限額、計(jì)算方式、發(fā)放時(shí)間、核查周期。在確認(rèn)低保對(duì)象方面：明確保障對(duì)象必須是具有本市戶籍的居民家庭；本市戶籍居民，共同生活的家庭成員人均收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)，且符合當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ霞彝ヘ?cái)產(chǎn)狀況的家庭，由政府給予最低生活保障；未婚現(xiàn)役軍人、脫離家庭獨(dú)立生活一年以上的宗教教職人員以及在監(jiān)獄內(nèi)服刑的人員不計(jì)入共同生活的家庭成員。

在規(guī)范性文件方面，2011年重慶市民政局、重慶市財(cái)政局出臺(tái)了《關(guān)于做好農(nóng)轉(zhuǎn)城困難居民最低生活保障工作的通知》。2006至2015年上半年，區(qū)縣（自治縣）出臺(tái)了41件城鄉(xiāng)最低生活保障相關(guān)的規(guī)范性文件 2007年，涪陵、北碚、 奉節(jié)、沙坪壩、北碚、萬盛制定了關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村居民最低生活保障制度實(shí)施細(xì)則或辦法。2011-2014年，巫溪、綦江、萬盛、江北印發(fā)了城鄉(xiāng)居民最低生活保障管理的規(guī)范性文件；2010-2013年，渝北、潼南、永川、梁平、綦江出臺(tái)了提高城鄉(xiāng)低保等社會(huì)救助對(duì)象保障標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范性文件；2010-2014年，武隆、梁平、江北、城口、黔江區(qū)、北部新區(qū)印發(fā)了城鄉(xiāng)居民最低生活保障家庭收入核算實(shí)施辦法；2014年，奉節(jié)、渝北、榮昌、江北出臺(tái)了關(guān)于最低生活保障條件認(rèn)定的規(guī)范性文件；2014年，潼南印發(fā)了城鄉(xiāng)居民最低生活保障經(jīng)費(fèi)管理的規(guī)范性文件；2013-2014年，江北、大足、永川、江北、潼南、綦江、渝北、榮昌、江津、酉陽制定了加強(qiáng)和改進(jìn)最低生活保障工作、提高城鄉(xiāng)低保等社會(huì)救助對(duì)象保障標(biāo)準(zhǔn)方面的規(guī)范性文件；2006-2013年，云陽、江津、萬盛、綦江出臺(tái)了農(nóng)村五保、城鎮(zhèn)“三無”供養(yǎng)管理的規(guī)范性文件。

重慶市最低生活保障對(duì)象在理論上包括生活困難的出獄人。盡管“在監(jiān)獄內(nèi)服刑的人員不計(jì)入共同生活的家庭成員”，出獄人經(jīng)安置落戶仍可能以貧困家庭為單位申領(lǐng)低保費(fèi)，但低保申請不是以出獄人個(gè)人而是以居民家庭的收入狀況為申請標(biāo)準(zhǔn)，可能帶來以下問題：第一，出獄人難以落戶，申領(lǐng)低保就無從入手；第二，如果出獄人受到家庭成員的排斥，其家庭既不屬于低保申請范圍，又不愿為生活困難的出獄人給予經(jīng)濟(jì)支助，出獄人的基本生存狀況堪憂；第三，一些區(qū)縣不乏為保外就醫(yī)、假釋人員仍有罪犯身份的人員辦理低保的個(gè)例，但政府相關(guān)法律性文件并未明確這些人應(yīng)當(dāng)如何落戶，這就意味著他們可能會(huì)被視為服刑人而排除在救助范圍之外。另外，由于法律沒有專對(duì)這類人保護(hù)提出硬性要求，出獄人對(duì)低保的申請可能被拖延、申領(lǐng)可能附加更加嚴(yán)格的條件。畢竟在普通人看來，生活困難的普通居民的生活需求在社會(huì)資源緊張情況下尚不能全數(shù)滿足，出獄人無理由享有低保的權(quán)利。

（二）搖號(hào)輪候廉租房濟(jì)貧不救急

2013年，住建部、財(cái)政部、國家發(fā)改委下發(fā)了《關(guān)于公共租賃住房和廉租住房并軌運(yùn)行》后，公租房涵蓋了過去的經(jīng)濟(jì)適用住房和廉租住房。根據(jù)國家政策變化，結(jié)合本市實(shí)際，重慶市市政府將《重慶市公共租賃住房管理辦法》（以下簡稱《辦法》）列入2015年政府規(guī)章審議項(xiàng)目，并經(jīng)市人民政府常務(wù)會(huì)議審議通過。按照《辦法》，公租房和廉租住房雖在申請人經(jīng)濟(jì)情況、申請條件、申請程序、租金等方面存在差異，政府提供的住房及管理服務(wù)卻是相同的。在此之前，2006年至2015年，區(qū)縣（自治縣）出臺(tái)了25個(gè)關(guān)于保障性住房的規(guī)范性文件，規(guī)制這類活動(dòng) 2008-2015年，潼南、城口、忠縣、奉節(jié)、梁平、開縣、銅梁、酉陽、江津、璧山、江北、云陽出臺(tái)了廉租住房保障辦法或住用分配管理、租金及補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范性文件；2009年萬盛制定了住房困難家庭住房保障方面的規(guī)范性文件；

2010-2015年，重慶市先后出臺(tái)了《重慶市公共租賃住房管理暫行辦法》《重慶市人民政府關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)公租房管理的意見》，市國土房管局出臺(tái)了《重慶市公共租賃住房管理實(shí)施細(xì)則》《關(guān)于公共租賃住房申請有關(guān)事宜的通知》《關(guān)于做好公共租賃住房和廉租住房并軌運(yùn)行管理工作的通知》；

2012-2015年，銅梁、璧山、永川、開縣、秀山、彭水、梁平制訂了公共租賃住房管理實(shí)施辦法。

目前，公共租賃住房的供給比較充足。截至2015年底，重慶市累計(jì)開工建設(shè)公租房69.2萬套，其中在建46.8萬套、竣工22.4萬套，累計(jì)入住19.1萬套。實(shí)行公租房與廉租房并軌后，房源是統(tǒng)一的。出獄人或其家庭只要有一定的收入來源，且個(gè)人月收入不高于2000元，家庭月收入不高于3000元，就可以按家庭、單身人員、合租等方式申請公租房。廉租房對(duì)申請人經(jīng)濟(jì)能力的要求更低，主要針對(duì)最低生活保障對(duì)象，只要出獄人家庭人均住房面積在13平方米以下，就可以得到實(shí)物配租或租賃補(bǔ)貼的廉租房保障。實(shí)物配租的租金只有公租房租金的十分之一，按照每月每平方1元收取。租賃補(bǔ)貼對(duì)全市保障對(duì)象實(shí)行全覆蓋，如對(duì)于未享受實(shí)物配租但又符合廉租房申請條件的出獄人家庭，主城區(qū)按照17元至20元每平方，最高人均不超過13平方米的標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放租賃補(bǔ)貼。但公租房和廉租房的申請，采取搖號(hào)和輪候制度。受搖號(hào)輪候限制，出獄人在有住房需求或緊急情況下很難及時(shí)申請入住。雖然符合條件的出獄人家庭可以申請廉租房租賃補(bǔ)貼，但是補(bǔ)貼與市場租金差額較大，很難用這筆租金獲得房源。令相關(guān)部門為難的是，如為解決出獄人對(duì)住房的急迫需要而打破搖號(hào)輪候做法，對(duì)生活困難的普通群眾又會(huì)造成新的不公平。

（三）社會(huì)保險(xiǎn)、救助局部惠及出獄人

重慶市目前采取的辦法是，根據(jù)市級(jí)部門和各區(qū)縣制定的規(guī)范性文件落實(shí)社會(huì)保險(xiǎn)、救助及促進(jìn)就業(yè)等方面活動(dòng)。

在社會(huì)保險(xiǎn)方面，2007至2014年，市級(jí)主管部門和區(qū)縣（自治縣）制定了31個(gè)基本醫(yī)療保險(xiǎn)方面的規(guī)范性文件2007-2014年，南岸、北碚、永川、梁平、巫山、黔江、大足、銅梁、江北、黔江、江津區(qū)縣制定了城鄉(xiāng)居民合作醫(yī)療保險(xiǎn)的規(guī)范性文件；2006年，巫山出臺(tái)了靈活就業(yè)人員醫(yī)療保險(xiǎn)的規(guī)范性文件；2010-2011年，巫山、綦江制定了以個(gè)人身份參加城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)的規(guī)范性文件；2011年、2012年，綦江、大足制定了城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)的規(guī)范性文件；2010-2012年，梁平、渝北、彭水制定了關(guān)于調(diào)整醫(yī)療保險(xiǎn)有關(guān)政策規(guī)定的規(guī)范性文件；2009年、2011年，梁平、綦江制定了城鎮(zhèn)職工大病補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)的規(guī)范性文件；2011年、2012年，人力資源和社會(huì)保障局、梁平、潼南制定了醫(yī)療保險(xiǎn)市級(jí)統(tǒng)籌實(shí)施辦法及實(shí)施方案；2012年，市人力資源和社會(huì)保障局制定了城鄉(xiāng)居民合作醫(yī)療保險(xiǎn)特殊疾病管理、醫(yī)療保險(xiǎn)就醫(yī)管理、擴(kuò)大城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)個(gè)人賬戶支付范圍的規(guī)范性文件；2014年，市人力資源和社會(huì)保障局制定了醫(yī)療保險(xiǎn)單病種結(jié)算暫行辦法。

。2008至2014年，制定了14個(gè)養(yǎng)老保險(xiǎn)方面的規(guī)范性文件2006年，重慶市勞動(dòng)和社會(huì)保障局制定了關(guān)于參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)若干問題處理意見的規(guī)范性文件；2013-2014年，重慶市人力資源和社會(huì)保障局制定了調(diào)整全市失業(yè)保險(xiǎn)金標(biāo)準(zhǔn)、城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)施意見、城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)有關(guān)問題的規(guī)范性文件；2011-2015年，重慶市人力資源和社會(huì)保障局制定了5個(gè)調(diào)整企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金、城鎮(zhèn)超齡人員征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員養(yǎng)老待遇的規(guī)范性文件；2013年，制定了解決離開我市城鎮(zhèn)各類用人單位人員養(yǎng)老保險(xiǎn)有關(guān)問題的處理意見；2008年至2010年，南岸、酉陽、彭水制定了城鄉(xiāng)或農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的規(guī)范性文件。。社會(huì)保險(xiǎn)是權(quán)利和義務(wù)相結(jié)合的制度，享有社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)利的前提是履行保險(xiǎn)費(fèi)繳納義務(wù)。例如，在養(yǎng)老保險(xiǎn)方面，由于服刑對(duì)出獄人的養(yǎng)老保險(xiǎn)造成了繳納中斷，刑釋后雖然可以恢復(fù)繳納，但受繳納年限的影響，已經(jīng)退休的人員或脫離原單位的人員很難接續(xù)或領(lǐng)取養(yǎng)老金，失業(yè)保險(xiǎn)、職工醫(yī)療保險(xiǎn)也有同樣的情況。只有在醫(yī)保方面情況稍好，未就業(yè)或就業(yè)但未繳納醫(yī)療保險(xiǎn)的出獄人，雖然無法享受城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)的待遇，但是如果屬于城鄉(xiāng)低保對(duì)象、城市“三無”人員、農(nóng)村五保對(duì)象、城鄉(xiāng)重度（一、二級(jí)）殘疾人員等政策規(guī)定的特殊困難人員，可以參加城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)。

在社會(huì)救助方面，2005年至2015年，市級(jí)主管部門和區(qū)縣（自治縣）制定了59個(gè)社會(huì)救助、特殊人員救助、城鄉(xiāng)醫(yī)療救助等規(guī)范性文件2010年至2014年，市人民政府出臺(tái)了關(guān)于社會(huì)救助、保障標(biāo)準(zhǔn)和社會(huì)救助基金的規(guī)范性文件；2011年，市財(cái)政局、市民政局印發(fā)了自然災(zāi)害生活救助資金管理暫行辦法；2005-2015年，云陽、忠縣、黔江、北碚、梁平、開縣、酉陽、北部新區(qū)、城口、巫溪、忠縣、璧山、萬盛、榮昌制定了城鄉(xiāng)困難群眾臨時(shí)救助的規(guī)范性文件；2014-2015年，渝中、江津制定了社會(huì)救助家庭經(jīng)濟(jì)狀況信息核查認(rèn)定的規(guī)范性文件；2010年，璧山制定了流浪未成年人救助保護(hù)的規(guī)范性文件；2011年，江津、酉陽制定了加快推進(jìn)殘疾人社會(huì)保障體系和服務(wù)體系建設(shè)方面的規(guī)范性文件；2007-2013年，梁平、巫山、武隆、綦江、璧山、萬盛、九龍坡、渝中、大渡口、江北、沙坪壩、北碚、江津、銅梁、璧山、巫山、南川、永川、黔江、榮昌、云陽出臺(tái)了城鄉(xiāng)醫(yī)療救助辦法；2007年、2010年，沙坪壩、璧山分別制定了精神病患者救助的規(guī)范性文件；2014年，涪陵制定了特殊困難家庭肇事肇禍嚴(yán)重精神障礙患者救治救助的規(guī)范性文件；2014年，北部新區(qū)出臺(tái)了健全城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度的規(guī)范性文件；2015年，九龍坡區(qū)印發(fā)了基本公共衛(wèi)生服務(wù)管理辦法（修訂）的規(guī)范性文件。。與社會(huì)保險(xiǎn)不同，社會(huì)救助義務(wù)是單向的。只要符合相關(guān)的生活困難條件，出獄人無需承擔(dān)繳費(fèi)義務(wù)即可得到救助。按照重慶市相關(guān)規(guī)定，屬于主城區(qū)城鄉(xiāng)低保對(duì)象、城市“三無”人員、農(nóng)村五保對(duì)象和城市流浪乞討人員的出獄人，每人每月可領(lǐng)取救助金205元到445元，在物價(jià)漲幅較大時(shí)，可領(lǐng)取價(jià)格臨時(shí)補(bǔ)貼。但政策和社會(huì)經(jīng)濟(jì)形勢對(duì)出獄人基本生活水平影響極大，社會(huì)救助金標(biāo)準(zhǔn)較低，價(jià)格臨時(shí)補(bǔ)貼在物價(jià)回落時(shí)中止發(fā)放，都逆轉(zhuǎn)不了出獄人的貧困狀態(tài)，因而需要通過就業(yè)指導(dǎo)改變其境遇。

在促進(jìn)就業(yè)方面，2006年至2015年，區(qū)縣（自治縣）制定了4個(gè)促進(jìn)低保人員、就業(yè)困難人員就業(yè)方面的規(guī)范性文件 2006年，北碚區(qū)出臺(tái)了建立城市低保與促進(jìn)就業(yè)聯(lián)動(dòng)機(jī)制的規(guī)范性文件；2009年、2010年，北部新區(qū)制定了促進(jìn)就業(yè)困難人員靈活就業(yè)、促進(jìn)低保人員就業(yè)的規(guī)范性文件；2015年，江津區(qū)制定了小微企業(yè)扶持資金管理的規(guī)范性文件。。按照政府相關(guān)文件，城鎮(zhèn)登記失業(yè)人員中的“4050”人員、殘疾人、三峽庫區(qū)移民、城鎮(zhèn)“低保戶家庭”和“零就業(yè)家庭”人員等屬于實(shí)施促進(jìn)就業(yè)政策的保障對(duì)象，出獄人也未被排斥于外。政府對(duì)自主創(chuàng)業(yè)的就業(yè)困難人員在財(cái)稅、金融、工商等政策措施上放寬準(zhǔn)入條件，簡化辦事程序，采取了多種措施鼓勵(lì)各類社會(huì)企業(yè)招用這些人員，尤其明確政府投資開發(fā)的公益性崗位應(yīng)當(dāng)優(yōu)先安排這類就業(yè)困難人員。只是，出獄人不同于一般弱勢群體，對(duì)他們的政策性扶持不能停留于不在相關(guān)規(guī)范性文件中保留岐視性規(guī)定，而應(yīng)將他們放在明確保護(hù)的位置。這樣才能減緩政府基層工作人員、社區(qū)居民潛在的敵意。

四、強(qiáng)化出獄人社會(huì)保護(hù)的現(xiàn)實(shí)選擇

重慶市在出獄人社會(huì)保護(hù)中所遇到的問題是國內(nèi)出獄人社會(huì)保護(hù)薄弱現(xiàn)狀的一個(gè)縮影。出獄人在面臨就業(yè)、入學(xué)、生活困難以及社會(huì)的排擠之下重新選擇犯罪，是我們在歷經(jīng)追訴犯罪和耗費(fèi)行刑成本后最不愿意看到的結(jié)果。出獄人在刑期結(jié)束后相對(duì)生活困難的時(shí)期，如果能夠取得基本的生存保障，進(jìn)而擁有正常的職業(yè)，過上有尊嚴(yán)的生活，即使社區(qū)存在誘發(fā)犯罪的因素，社會(huì)本身也會(huì)獲得抵御包括犯罪在內(nèi)的各種社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的能力。質(zhì)言之，對(duì)出獄人給予權(quán)利保障既是解決弱勢群體現(xiàn)實(shí)問題并提供保護(hù)的方式，也是激勵(lì)出獄人順應(yīng)社會(huì)，遏制再次犯罪的有效手段[15]。

規(guī)制出獄人保護(hù)有兩條途徑：一是從法的安定性、最小變動(dòng)性原理出發(fā)，以現(xiàn)有安置幫教規(guī)章或規(guī)范性文件為依據(jù)，形成出獄人保護(hù)的地方規(guī)范體系；二是出臺(tái)出獄人保護(hù)的地方性法規(guī)。重走老路或者去掉原有規(guī)范性文件，如市府128號(hào)令中的“勞教”和保留“刑滿釋放人員安置幫教”。所謂“安置幫教”仍無法涵蓋出獄人保護(hù)的重要內(nèi)容，而且規(guī)范性文件效力低，很難與其它位階更高的規(guī)范相匹配，不能整合部門職能和促成基層政府與社區(qū)的良性互動(dòng)。相反，在缺乏國家層面的出獄人保護(hù)法的背景下，地方立法的先行先試可以起到補(bǔ)充國家立法、促進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新的重要作用。因此，采取第二個(gè)方案，以地方出臺(tái)《出獄人社會(huì)保護(hù)條例》為核心帶動(dòng)相關(guān)出獄人保護(hù)的規(guī)范性文件的出臺(tái)，更具合理性和可行性。

（一）制定頒布《出獄人社會(huì)保護(hù)條例》

目前，國家層面沒有制定出獄人社會(huì)保護(hù)法，個(gè)別地方出臺(tái)的“安置幫教辦法”明顯不能適應(yīng)需要。就重慶情況而言，市府第128號(hào)令曾經(jīng)對(duì)刑釋人員安置幫教起到積極作用，如2012年，渝北區(qū)對(duì)本行政區(qū)內(nèi)刑釋人員的全年在冊幫教率達(dá)到98%，重新犯罪率控制在了2%以內(nèi)，南岸區(qū)甚至建立了類似江蘇等地“中途之家”的安置基地，探索解決出獄人就業(yè)謀生等問題。但市府128號(hào)令廢止后，推進(jìn)出獄人保護(hù)缺乏有力的法律依據(jù)。盡管針對(duì)普通困難群眾提供低保、住房、就業(yè)、醫(yī)療等基本保障和救助的制度，并未明確排除出獄人保護(hù)，但能否落實(shí)到出獄人保護(hù)的層面是不夠確定的，行政管理部門只需動(dòng)用相應(yīng)解釋權(quán)，他們很容易被排除于外。采取地方立法最高形式制定專門《條例》，可以促使政府部門按照《條例》規(guī)定落實(shí)出獄人保護(hù)，真正消除社會(huì)福利惠及全民的最后一個(gè)死角。

（二） 以積極保護(hù)真正替代消極幫扶

《條例》明確保護(hù)對(duì)象范圍、保護(hù)內(nèi)容、保護(hù)期限、保護(hù)機(jī)構(gòu)、保護(hù)方式、保護(hù)內(nèi)容、實(shí)施程序、保護(hù)經(jīng)費(fèi)和罰則等，能夠明確傳達(dá)出以下信息：第一，以積極的“社會(huì)保護(hù)”替代消極的“安置幫教”的基本取向。目前，安置幫教多少帶有行刑慣性，即強(qiáng)調(diào)防范性管束[16]。定位于保護(hù)既確認(rèn)了出獄人的普通公民身份，又表明即便須對(duì)其教育管理也須首先解決其生存困難。第二，輸血性救濟(jì)與造血性幫扶相結(jié)合。出獄人在不能從其家庭獲得援助或者不能從普通的公共救助制度得到基本保護(hù)時(shí)，地方政府或相關(guān)組織對(duì)其緊急救助幫助其度過困難，防止出獄人以再犯罪方式尋求自力救濟(jì)。第三，運(yùn)用法律杠桿，動(dòng)用社會(huì)資源幫扶特殊人員，政府、民間團(tuán)體與志愿人員合作打造和諧社區(qū)。

（三）由最薄弱環(huán)節(jié)入手完善社會(huì)保障制度

出獄人是社會(huì)福利政策最難關(guān)照到的人群。這類人的權(quán)利保護(hù)所涉權(quán)利事項(xiàng)眾多，對(duì)象弱瘠性與危險(xiǎn)性并存。從這個(gè)最薄弱的保護(hù)環(huán)節(jié)入手，以地方法規(guī)帶動(dòng)建立、統(tǒng)合相關(guān)社會(huì)領(lǐng)域的社會(huì)福利保障制度，功在千秋、利在當(dāng)下。具體思路是：第一，以《條例》為核心法規(guī)，聯(lián)通生活、醫(yī)療基本保障與救助制度。質(zhì)言之，《條例》制定后，具體保障措施應(yīng)當(dāng)植入新立的相關(guān)社會(huì)保障、救助規(guī)范性文件中，以低位法補(bǔ)充高位法的方式，實(shí)現(xiàn)出獄人保護(hù)制度的接續(xù)、延展和跟進(jìn)。第二，根據(jù)《條例》清理相應(yīng)的規(guī)范性文件，落實(shí)部門職能。重慶市目前可能涉及出獄人保護(hù)內(nèi)容的規(guī)范性文件較為繁雜，各種涉及底層成員福利保障的規(guī)范性文件存在制定主體和效力層級(jí)多、數(shù)量較大、重復(fù)率高等問題。比如，2010年至2014年，全市12個(gè)區(qū)縣（自治縣）制定的《城鄉(xiāng)困難群眾臨時(shí)救助辦法》達(dá)13個(gè)之多，內(nèi)容要么照抄上一級(jí)立法、文件，要么區(qū)縣相互交流借鑒，內(nèi)容雷同，細(xì)化條文和因地制宜的操作性條文少。運(yùn)用立法后評(píng)估、規(guī)范性文件清理機(jī)制，督促落實(shí)相關(guān)規(guī)定的執(zhí)行情況，減少背離出獄人保護(hù)理念的制度設(shè)計(jì)，可以整體提升地方立法水平。第三、創(chuàng)新出獄人社會(huì)保障制度措施。出獄人社會(huì)保護(hù)是一項(xiàng)系統(tǒng)化的社會(huì)工程，它的高效運(yùn)轉(zhuǎn)需要充分調(diào)動(dòng)各種社會(huì)力量。在《條例》的保護(hù)宗旨下，可以在實(shí)踐層面探索出獄人保護(hù)的新措施新方法，參照國外更生保護(hù)的經(jīng)驗(yàn)[17]，引入民間社會(huì)力量，發(fā)展民間組織、慈善團(tuán)體參與出獄人社會(huì)保護(hù)，為出獄人提供更多的物質(zhì)幫助，增加社會(huì)與出獄人的互動(dòng)和理解。

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