篇2

關(guān)鍵詞：公用事業(yè)；市場(chǎng)化；產(chǎn)權(quán)模式

中圖分類(lèi)號(hào)：F062.6　文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A　文章編號(hào)：1003－3890(2012)02－0030－05

市政公用事業(yè)市場(chǎng)化改革全面啟動(dòng)以來(lái)，很多城市都進(jìn)行了有益的探索和實(shí)踐。公用事業(yè)的產(chǎn)品市場(chǎng)、資本市場(chǎng)以及人力資源市場(chǎng)等各種要素的市場(chǎng)化程度己大大提高，唯獨(dú)難以啟動(dòng)的是產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)，爭(zhēng)議比較大的就是產(chǎn)權(quán)改革問(wèn)題，因?yàn)楫a(chǎn)權(quán)涉及到生產(chǎn)關(guān)系的最根本的部分。

一、產(chǎn)權(quán)在公用事業(yè)市場(chǎng)化改革中的重要性

公用事業(yè)市場(chǎng)化改革的目的在于引入競(jìng)爭(zhēng)，發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的優(yōu)勢(shì)作用，而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是交換經(jīng)濟(jì)，交換的前提是健全的產(chǎn)權(quán)制度，因?yàn)楫a(chǎn)權(quán)制度是規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中財(cái)產(chǎn)關(guān)系，約束經(jīng)濟(jì)行為，維護(hù)市場(chǎng)秩序的法權(quán)工具。競(jìng)爭(zhēng)是市場(chǎng)的基礎(chǔ)，產(chǎn)權(quán)是競(jìng)爭(zhēng)的基礎(chǔ)，所以，產(chǎn)權(quán)改革應(yīng)是公用事業(yè)市場(chǎng)化改革的基礎(chǔ)之基礎(chǔ)。公用事業(yè)走向市場(chǎng)后，要求公用事業(yè)的產(chǎn)權(quán)是明晰的，必須得到有力地保護(hù)。反之，產(chǎn)權(quán)制度不健全，必將導(dǎo)致對(duì)公有資源占有、使用、處分和治理的混亂。曾轟動(dòng)一時(shí)的我國(guó)公用事業(yè)市場(chǎng)化改革雖取得了一定的成績(jī)，但并沒(méi)有取得預(yù)期的令人滿意的成效，特別是近幾年來(lái)改革的低效率卻表現(xiàn)得越來(lái)越明顯，信息不對(duì)稱(chēng)、人的道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題依然存在。產(chǎn)生這些問(wèn)題的原因是多方面的，但根源在于產(chǎn)權(quán)關(guān)系模糊、產(chǎn)權(quán)效率低下，市場(chǎng)化改革后市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所要求的產(chǎn)權(quán)明晰的目標(biāo)并未真正實(shí)現(xiàn)。

二、國(guó)內(nèi)外公用事業(yè)市場(chǎng)化改革現(xiàn)有產(chǎn)權(quán)模式

(一)我國(guó)公用事業(yè)市場(chǎng)化產(chǎn)權(quán)改革現(xiàn)狀

地方政府對(duì)公用事業(yè)市場(chǎng)化改革中的產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)行了一定的探索，主要有三種模式：

1　政府單一產(chǎn)權(quán)模式。少數(shù)地方政府害怕公用事業(yè)市場(chǎng)化改革后會(huì)使政府失去控制能力，失去既得利益，對(duì)市場(chǎng)化改革持抵觸情緒，仍希望沿襲傳統(tǒng)的事業(yè)單位體制，因此，公用事業(yè)仍堅(jiān)持的是政府投資、政府所有、政府生產(chǎn)、政府管理的傳統(tǒng)模式。這種公用事業(yè)傳統(tǒng)產(chǎn)權(quán)模式可以減輕價(jià)格上漲的壓力，降低服務(wù)收費(fèi)和規(guī)制成本，但缺點(diǎn)在于：?jiǎn)我坏漠a(chǎn)權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)模式導(dǎo)致了政府壟斷生產(chǎn)、壟斷經(jīng)營(yíng)，同時(shí)也會(huì)出現(xiàn)資金短缺、經(jīng)營(yíng)效率低下、管理不到位等問(wèn)題，而且，這種產(chǎn)權(quán)模式下，政府實(shí)際同時(shí)扮演了公用事業(yè)的所有者與經(jīng)營(yíng)者雙重角色，這又帶來(lái)了政企不分、權(quán)限不清、職責(zé)不明、公共資源浪費(fèi)以及尋租等問(wèn)題。

2　企業(yè)單一產(chǎn)權(quán)模式。有些地方政府在公用事業(yè)市場(chǎng)化改革中卻熱衷將公用事業(yè)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓于私人企業(yè)手中，徐宗威認(rèn)為這種現(xiàn)象的產(chǎn)生主要有三個(gè)方面的原因：一是中央有政策，強(qiáng)調(diào)該退的要退出來(lái)，抓大放小，改變國(guó)有經(jīng)濟(jì)一統(tǒng)天下的局面；二是地方有需要，城市建設(shè)發(fā)展很快，需要建設(shè)資金；三是企業(yè)有要求。在這種背景下，公用事業(yè)市場(chǎng)化似

2　德國(guó)的社區(qū)公有制模式。20世紀(jì)90年代，德國(guó)按照歐盟的“統(tǒng)一部署”，對(duì)公用事業(yè)進(jìn)行了大規(guī)模改革，但與英國(guó)的私有化及法國(guó)的特許經(jīng)營(yíng)不同，德國(guó)改革的重點(diǎn)是放開(kāi)市場(chǎng)、促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)、改善管理。德國(guó)經(jīng)濟(jì)與勞動(dòng)部官員稱(chēng)，推動(dòng)私有化不是目的，改革是要讓客戶有更多選擇，并使服務(wù)價(jià)格更具競(jìng)爭(zhēng)性。而且為確保職工權(quán)益和公共服務(wù)的質(zhì)量，德國(guó)政府根據(jù)社區(qū)民意和職工意愿對(duì)公用事業(yè)采取分步推進(jìn)而不是一次性私有化的方式，對(duì)私營(yíng)資本進(jìn)入公用事業(yè)領(lǐng)域也有所限制，如，德國(guó)政府規(guī)定污水處理量的私有化份額不得超過(guò)49.9％。故而，改革之后。取代政府主導(dǎo)德國(guó)公用事業(yè)的不是私有企業(yè)，而是社區(qū)公有企業(yè)。如：供熱行業(yè)，完全由市政府(或社區(qū))所有的企業(yè)492家，占72％的市場(chǎng)份額。

3　英國(guó)的全面私有化模式。20世紀(jì)80年代撒切爾夫人執(zhí)政后，為提高公用事業(yè)效率和解決政府財(cái)政短缺，英國(guó)政府從電信產(chǎn)業(yè)開(kāi)始，對(duì)市政公用事業(yè)進(jìn)行民營(yíng)化改革。1984年，民營(yíng)化浪潮席卷了整個(gè)公用事業(yè)，涉及部門(mén)非常廣，從郵政到鐵路，從電信到燃?xì)?，從電力到自?lái)水，這些關(guān)系國(guó)計(jì)民生的公用事業(yè)都進(jìn)行了徹底的民營(yíng)化改革，甚至部分政府業(yè)務(wù)，如：文具、公務(wù)產(chǎn)品、電腦中心等，也出售給了私人部門(mén)。英國(guó)私有化實(shí)踐中，雖然取得了許多顯著成績(jī)，但由于種種原因，私有化規(guī)模過(guò)大，政府規(guī)制不到位，公共服務(wù)質(zhì)量下降，公共利益得不到保護(hù)，群眾不滿意度增加，如：英國(guó)鐵路“網(wǎng)運(yùn)分離”后出現(xiàn)了兩次重大列車(chē)事故以及線路公司的財(cái)務(wù)危機(jī)、倫敦地鐵工人前后經(jīng)歷了五次大的罷工等問(wèn)題。

因此，從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，公用事業(yè)市場(chǎng)化改革中。城市公用事業(yè)的產(chǎn)權(quán)也不是全部私有，有一多半國(guó)家仍然保持公用事業(yè)國(guó)家投資、國(guó)家所有、國(guó)家控股，即使是私有化，也導(dǎo)致了很多問(wèn)題，如英國(guó)。乎和政府退出公用事業(yè)劃上了等號(hào)：有些地方政府認(rèn)為市場(chǎng)化改革就是甩包袱，因而簡(jiǎn)單地將國(guó)有資產(chǎn)和國(guó)有股權(quán)“一賣(mài)了之”；有些地方把關(guān)不嚴(yán)，特許經(jīng)營(yíng)門(mén)檻設(shè)置低，使一些投機(jī)企業(yè)乘機(jī)而入?？傊?，產(chǎn)權(quán)私有改革有可能減輕政府融資壓力，提高企業(yè)積極性，但導(dǎo)致了公共資產(chǎn)流失，使政府控制力明顯下降，帶來(lái)價(jià)格上漲和服務(wù)質(zhì)量下降等問(wèn)題，難以保障公共利益和公共安全。

3　政企混合產(chǎn)權(quán)模式。還有些地方政府為了解決融資難的問(wèn)題，將公用事業(yè)的一部分產(chǎn)權(quán)賣(mài)給投資者套現(xiàn)，但又受懼于相關(guān)法律規(guī)定或憚?dòng)谕顿Y運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，政府又保留了另一部分的產(chǎn)權(quán)。這種混合產(chǎn)權(quán)模式下，有些公共服務(wù)的產(chǎn)權(quán)是難以在政府和企業(yè)之間界定清楚的，而且政府作為公用事業(yè)部分產(chǎn)權(quán)的所有者，同時(shí)扮演著“裁判員”和“運(yùn)動(dòng)員”雙重角色，存在明顯的監(jiān)管主體和被監(jiān)管者的角色沖突，而非公有產(chǎn)權(quán)又難以得到政府有效規(guī)制，所以，上海濟(jì)邦咨詢(xún)公司總經(jīng)理張燎認(rèn)為，部分在產(chǎn)權(quán)完全政府所有和完全非公擁有這兩者之間，所有權(quán)的混合擁有其實(shí)是最難運(yùn)作的一種選擇。

可見(jiàn)，公用事業(yè)市場(chǎng)化中產(chǎn)權(quán)制度設(shè)計(jì)，很難有“最優(yōu)”方案：政府產(chǎn)權(quán)出讓?zhuān)蜁?huì)產(chǎn)生公共利益和公共安全方面的危險(xiǎn)；如果不出讓產(chǎn)權(quán)，則會(huì)出現(xiàn)愈演愈烈的負(fù)擔(dān)加重和資源浪費(fèi)。一方面是“政府失靈”，一方面是“市場(chǎng)失靈”，而混合產(chǎn)權(quán)則更容易導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清，合作治理也難以實(shí)現(xiàn)效益最優(yōu)。

(二)國(guó)外公用事業(yè)市場(chǎng)化產(chǎn)權(quán)改革經(jīng)驗(yàn)

國(guó)外關(guān)于公用事業(yè)市場(chǎng)化中的產(chǎn)權(quán)制度安排，主要有以下幾種典型模式：

1　法國(guó)的特許經(jīng)營(yíng)模式。法國(guó)是在保留公用事業(yè)產(chǎn)權(quán)公有的前提下，通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)的方式，把公用事業(yè)的經(jīng)營(yíng)權(quán)授予企業(yè)，從而將公用事業(yè)的建設(shè)、經(jīng)營(yíng)與企業(yè)的市場(chǎng)行為結(jié)合在一起。獲得特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的企業(yè)具有獨(dú)立法人資格，按照市場(chǎng)機(jī)制的要求獨(dú)立經(jīng)營(yíng)，自負(fù)盈虧。同時(shí)，法國(guó)在實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)過(guò)程中，為了保證公用事業(yè)公有產(chǎn)權(quán)性質(zhì)，一方面，不管

采取何種委托形式，私營(yíng)公司只有使用權(quán)，政府始終通過(guò)社會(huì)咨詢(xún)公司的科學(xué)預(yù)測(cè)、召開(kāi)市政議會(huì)、定期對(duì)價(jià)格變化和企業(yè)報(bào)酬進(jìn)行復(fù)核等措施來(lái)決定、控制公用事業(yè)價(jià)格；另一方面，法國(guó)通過(guò)設(shè)置多層次的有效的管理機(jī)構(gòu)來(lái)監(jiān)督公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)的運(yùn)行。如法國(guó)水務(wù)管理，共建立了國(guó)家、流域、城市三級(jí)管理機(jī)構(gòu)，每一級(jí)都有各類(lèi)用水戶代表參與與監(jiān)督各項(xiàng)水務(wù)規(guī)劃與收費(fèi)活動(dòng)。

三、公共提供與生產(chǎn)理論下的公用事業(yè)市場(chǎng)化產(chǎn)權(quán)模式設(shè)想

可見(jiàn)，不論是國(guó)內(nèi)實(shí)踐還是國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，公用事業(yè)產(chǎn)權(quán)私有化都會(huì)導(dǎo)致危險(xiǎn)的結(jié)果。我們知道，產(chǎn)權(quán)是由財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)、支配權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)等構(gòu)成的權(quán)力束，是可以分割的，可以將公用事業(yè)的所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，所有權(quán)歸政府，而將生產(chǎn)、養(yǎng)護(hù)、運(yùn)營(yíng)、管理等經(jīng)營(yíng)權(quán)分割出去，交由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，即：采取兩權(quán)分離的產(chǎn)權(quán)模式。下文將從公共提供與生產(chǎn)理論的角度，進(jìn)一步論證這一兩權(quán)分離產(chǎn)權(quán)模式的可行性與路徑選擇問(wèn)題。

(一)公共提供與生產(chǎn)理論的主要內(nèi)容

公共提供與生產(chǎn)理論是由民營(yíng)化的倡導(dǎo)者薩瓦斯以及多中心治理的提出者奧斯特羅姆提出的，主要研究公共物品或公用事業(yè)由誰(shuí)來(lái)提供以及如何提供及由誰(shuí)生產(chǎn)的，該理論認(rèn)為公共物品的提供和生產(chǎn)是兩個(gè)不同的概念，提供(Provision)指的是誰(shuí)為產(chǎn)品付款，以供人們消費(fèi)，即產(chǎn)品的成本補(bǔ)償；生產(chǎn)(Production)是指產(chǎn)品組織生產(chǎn)的方式，即由誰(shuí)來(lái)從事產(chǎn)品的具體生產(chǎn)。提供者和生產(chǎn)者可以是同一個(gè)單位或機(jī)構(gòu)，也可以不是。

私人參與生產(chǎn)的主要出發(fā)點(diǎn)在于衡量投資能否帶來(lái)回報(bào)以及回報(bào)的難易程度，可根據(jù)公用事業(yè)的“壟斷性”和“經(jīng)營(yíng)性”程度來(lái)探討公用事業(yè)的提供者與生產(chǎn)者選擇問(wèn)題?！皦艛嘈浴敝腹檬聵I(yè)由于技術(shù)因素或獨(dú)特的經(jīng)濟(jì)原因而形成的壟斷或寡頭壟斷，壟斷性的強(qiáng)弱決定了政府對(duì)公用事業(yè)的提供程度?！敖?jīng)營(yíng)性”指公用事業(yè)有無(wú)收費(fèi)機(jī)制，能否收取一定的投資回報(bào)，經(jīng)營(yíng)性的大小決定了生產(chǎn)者對(duì)公用事業(yè)生產(chǎn)的接受程度。如圖1所示，橫坐標(biāo)顯示公用事業(yè)“經(jīng)營(yíng)性”程度，縱坐標(biāo)顯示公用事業(yè)“壟斷性”程度，將縱橫坐標(biāo)各取中點(diǎn)連線，形成4個(gè)象限，分別命名為A、B、C、D象限。

如圖1所示：ABCD這四個(gè)象限形成了不同的產(chǎn)業(yè)組合模型，即弱一弱、強(qiáng)一弱、強(qiáng)一強(qiáng)、弱一強(qiáng)。為探討市場(chǎng)化的可能性，我們從公用事業(yè)的“經(jīng)營(yíng)性”角度，將a區(qū)稱(chēng)為“弱經(jīng)營(yíng)型”，b區(qū)稱(chēng)為“不可經(jīng)營(yíng)型”，c區(qū)稱(chēng)為“準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)型”，d區(qū)稱(chēng)為“強(qiáng)經(jīng)營(yíng)型”。根據(jù)公共提供與生產(chǎn)理論，這四種產(chǎn)業(yè)組合模型的供給者與生產(chǎn)者的選擇也不太一樣，具體情況見(jiàn)表l。

(二)公共提供與生產(chǎn)理論下的公用事業(yè)市場(chǎng)化產(chǎn)權(quán)模式設(shè)想

1　從提供者的角度，堅(jiān)持公用事業(yè)所有權(quán)國(guó)有。從以上分析可知，不論哪種類(lèi)型的公用事業(yè)產(chǎn)業(yè)組合，政府都是主要的供給者，社區(qū)、社團(tuán)是政府職能細(xì)化的體現(xiàn)，其利益也和政府是一致的。而且，從理論上看，薩繆爾森等學(xué)者認(rèn)為由于公共物品具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性這兩個(gè)典型特性，且公用事業(yè)代表的是社會(huì)公共利益，理所當(dāng)然應(yīng)該由政府提供，因此，毫無(wú)疑問(wèn)，政府是公用事業(yè)的提供者。既然政府是公用事業(yè)的提供者，政府提供就意味著政府具有公共服務(wù)職能，意味著政府是公用事業(yè)的投資主體，意味著政府負(fù)有最終的責(zé)任，同時(shí)也只有保證公用事業(yè)所有權(quán)國(guó)有的前提下政府的最終責(zé)任才能實(shí)現(xiàn)。而且，在目前市場(chǎng)化改革的初級(jí)階段，在公用事業(yè)體系和機(jī)制不健全、公用事業(yè)供給總體水平不高、地區(qū)和城鄉(xiāng)之間不平衡的情況下，我們必須對(duì)公用事業(yè)所有權(quán)私有化冷靜思考。何況，很多地方產(chǎn)權(quán)私有化后出現(xiàn)了諸多問(wèn)題，政府一旦失去了控制力，就難以保障社會(huì)的公共利益、公共安全與生活穩(wěn)定。因此，鑒于公用事業(yè)的特殊性及所有權(quán)的重要性，公用事業(yè)市場(chǎng)化過(guò)程中，應(yīng)該堅(jiān)持所有權(quán)國(guó)有。

2　從生產(chǎn)者的角度，堅(jiān)持公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)私有。公共提供與生產(chǎn)理論認(rèn)為，公用事業(yè)的供給與生產(chǎn)是有區(qū)別的，政府提供公用事業(yè)，但并不意味著政府直接“生產(chǎn)”公用事業(yè)，政府、市場(chǎng)、非營(yíng)利性組織都可以是公用事業(yè)的生產(chǎn)與經(jīng)營(yíng)主體。在保證公用事業(yè)所有權(quán)國(guó)有的情況下，要保證市場(chǎng)化的效率，就要在公用事業(yè)的經(jīng)營(yíng)權(quán)上放開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)了，競(jìng)爭(zhēng)主體可以根據(jù)自己的實(shí)際情況，靈活采取多種形式的經(jīng)營(yíng)模式，如：公開(kāi)招標(biāo)、特許經(jīng)營(yíng)等都被實(shí)踐證明是有效的經(jīng)營(yíng)模式。而且，經(jīng)營(yíng)權(quán)放開(kāi)，政府會(huì)有比較多的主動(dòng)性和控制力，能夠較好地維護(hù)公共利益。因此，鑒于公用事業(yè)生產(chǎn)者的多元性及效率的重要性，公用事業(yè)市場(chǎng)化過(guò)程中，應(yīng)該堅(jiān)持經(jīng)營(yíng)權(quán)多元化。

(三)公用事業(yè)市場(chǎng)化的有效產(chǎn)權(quán)模式是“國(guó)有私營(yíng)”

鑒于公用事業(yè)的特殊性及產(chǎn)權(quán)的重要性，公用事業(yè)生產(chǎn)者的多元性及效率的重要性，我們從產(chǎn)權(quán)分割的角度，將公用事業(yè)的所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，采取國(guó)有私營(yíng)的產(chǎn)權(quán)模式，即：在不改變公用事業(yè)政府“提供”的前提下，堅(jiān)持公用事業(yè)國(guó)有所有權(quán)不變，在公用事業(yè)的生產(chǎn)、養(yǎng)護(hù)、營(yíng)運(yùn)、管理等環(huán)節(jié)引入有效競(jìng)爭(zhēng)，放開(kāi)經(jīng)營(yíng)權(quán)，發(fā)揮私人企業(yè)經(jīng)營(yíng)的優(yōu)勢(shì)，政府有償購(gòu)買(mǎi)這些私人生產(chǎn)的公共服務(wù)。圖2為我們提供了不同公用事業(yè)產(chǎn)業(yè)組合市場(chǎng)化的模型。

四、公用事業(yè)市場(chǎng)化國(guó)有私營(yíng)產(chǎn)權(quán)模式的構(gòu)建路徑

(一)從提供者的角度，維護(hù)市場(chǎng)化改革中公用事業(yè)的所有權(quán)國(guó)有

根據(jù)公共提供理論，政府只能是公用事業(yè)的唯一供給者，我們必須堅(jiān)持公用事業(yè)市場(chǎng)化改革中的所有權(quán)國(guó)有。為此，需要做到：

1　明晰產(chǎn)權(quán)，到順政企之間關(guān)系。根據(jù)科斯第二定理及相關(guān)學(xué)者的研究，產(chǎn)權(quán)性質(zhì)與效率之間并無(wú)直接關(guān)系，公有產(chǎn)權(quán)同樣能產(chǎn)生高效率，不管誰(shuí)擁有所有權(quán)，只要產(chǎn)權(quán)清晰，明確具體的產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)人，資源便可達(dá)到最優(yōu)配置。公用事業(yè)市場(chǎng)化改革中，我們必須要明確公用事業(yè)的產(chǎn)權(quán)，其中，最為核心的是明確產(chǎn)權(quán)中的所有權(quán)，因?yàn)樗袡?quán)是基本權(quán)，其他權(quán)都是在所有權(quán)的基礎(chǔ)上衍生出來(lái)的。公用事業(yè)必須堅(jiān)持所有權(quán)政府所有，同時(shí)，在明晰國(guó)有產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，理順公用事業(yè)的所有者(政府)與經(jīng)營(yíng)者(企業(yè))之間的關(guān)系，通過(guò)法律、制度保證，使他們之間形成一種經(jīng)濟(jì)契約關(guān)系，明確政府與企業(yè)各自的權(quán)利與義務(wù)，明確各利益相關(guān)方的地位和職責(zé)；同時(shí)要將公用事業(yè)的政府所有權(quán)與公用事業(yè)的公共管理權(quán)相分離，建立政府出資、政府監(jiān)督、政府負(fù)責(zé)，企業(yè)生產(chǎn)、企業(yè)經(jīng)營(yíng)、企業(yè)管理的相互分離、相互配合、相互制約的公用事業(yè)產(chǎn)權(quán)制度。

2　轉(zhuǎn)變職能，正確界定政府角色。公用事業(yè)是人們賴(lài)以生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定的基本載體。公用事業(yè)市場(chǎng)化改革中，各級(jí)政府必須要轉(zhuǎn)變職能，由以前的行政管理、微觀管理轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在的行業(yè)監(jiān)督、政策指導(dǎo)，要在保證公共服務(wù)的社會(huì)性和公益性前提下，營(yíng)造一個(gè)能積極吸納各種資本進(jìn)入的公平、公開(kāi)、公正的資本運(yùn)作及經(jīng)營(yíng)管理的市場(chǎng)環(huán)境，保護(hù)各市場(chǎng)主體的平等競(jìng)爭(zhēng)。公用事業(yè)市場(chǎng)化改革中，政府可以不直接參與生產(chǎn)，但始終是公用事業(yè)的提供者，是公有產(chǎn)權(quán)的代表者，是公共服

務(wù)的責(zé)任者，因此，政府角色也要隨之發(fā)生變化，政府必須要從公用事業(yè)的基本性質(zhì)出發(fā)，以維護(hù)社會(huì)的公共利益為根本出發(fā)點(diǎn)，在此基礎(chǔ)上，積極扮演公用事業(yè)市場(chǎng)化的設(shè)計(jì)者、培育者、決策者、立法者、監(jiān)管者等多種服務(wù)角色，堅(jiān)持公用事業(yè)產(chǎn)權(quán)國(guó)有，維護(hù)公用事業(yè)的根本利益。

3　劃分事權(quán)，形成分級(jí)投入機(jī)制。公用事業(yè)市場(chǎng)化改革效果不明顯的原因之一就在于政府投入嚴(yán)重不足，為此，政府要進(jìn)一步調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，逐步加大對(duì)公用事業(yè)領(lǐng)域特別是純公益性公用事業(yè)領(lǐng)域的資金投入比例。一方面，要適當(dāng)劃分事權(quán)。不同的公用事業(yè)具有不同層次的地方性，應(yīng)由不同層級(jí)的政府來(lái)提供，因此，應(yīng)根據(jù)公用事業(yè)的公共性程度和規(guī)模經(jīng)濟(jì)的大小，明確中央政府與地方政府之間的分工，完善公用事業(yè)產(chǎn)權(quán)劃分機(jī)制。另一方面，要形成分級(jí)投入機(jī)制。由于公用事業(yè)建設(shè)需要大量資金，單靠中央政府是不可能的，單靠市級(jí)財(cái)政也遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，因此，應(yīng)進(jìn)一步理順各級(jí)政府之間的財(cái)權(quán)關(guān)系，適當(dāng)增加地方政府的稅收分成比例，按照“誰(shuí)受益，誰(shuí)負(fù)擔(dān)”的原則，由受益地區(qū)和部門(mén)投資，分級(jí)管理，逐步形成市、區(qū)、鎮(zhèn)分級(jí)投入機(jī)制，同時(shí)進(jìn)一步增強(qiáng)中央財(cái)政對(duì)地方公用事業(yè)的轉(zhuǎn)移支付能力，提高地方政府公用事業(yè)的自給能力?？傊?，要增加公用事業(yè)市場(chǎng)化改革中的政府投資力度，最終使國(guó)有產(chǎn)權(quán)占據(jù)公用事業(yè)市場(chǎng)的主體地位，起到引領(lǐng)和主導(dǎo)的作用。

(二)從生產(chǎn)者的角度，鼓勵(lì)市場(chǎng)化改革中公用事業(yè)的經(jīng)營(yíng)權(quán)多元

根據(jù)公共提供理論，公用事業(yè)的生產(chǎn)主體呈多元化趨勢(shì)，公用事業(yè)市場(chǎng)化的經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)該采取多元化模式。

1　營(yíng)造環(huán)境，鼓勵(lì)多元化的經(jīng)營(yíng)模式。確保市場(chǎng)上有多個(gè)可競(jìng)爭(zhēng)的經(jīng)營(yíng)主體，是促進(jìn)公用事業(yè)有效競(jìng)爭(zhēng)的前提，為此，要求政府進(jìn)一步放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制，積極培育社會(huì)力量，從政策和法律上保護(hù)各市場(chǎng)主體的平等競(jìng)爭(zhēng)，從而積極鼓勵(lì)、引導(dǎo)各種競(jìng)爭(zhēng)主體進(jìn)入到公用事業(yè)領(lǐng)域。而且，鑒于公用事業(yè)生產(chǎn)者的多元性及效率的重要性，政府應(yīng)在保證公用事業(yè)的社會(huì)性和公益性前提下，積極鼓勵(lì)和引導(dǎo)各運(yùn)營(yíng)主體根據(jù)自己的實(shí)際情況，結(jié)合不同區(qū)域的行業(yè)運(yùn)行狀況，大膽探索靈活多樣的經(jīng)營(yíng)模式，如：可以采取國(guó)有企業(yè)直接生產(chǎn)的方式，也可采取公私合作(PPP)的方式進(jìn)行經(jīng)營(yíng)，包括拍賣(mài)、租賃、承包等具體形式，還可以采取公開(kāi)招標(biāo)、特許經(jīng)營(yíng)的經(jīng)營(yíng)模式，包括BOT、TOT、BOO、BTO等多種具體形式。

2　完善制度，建立政策性的補(bǔ)償機(jī)制。為解決兩權(quán)分離產(chǎn)權(quán)模式下公用事業(yè)的所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)益不對(duì)等的失效，使經(jīng)營(yíng)企業(yè)有一定的利潤(rùn)空間，同時(shí)也為了防止企業(yè)為收回成本追逐利潤(rùn)而一再抬高價(jià)格，損害公共利益，我們必須建立政策性的利益補(bǔ)償機(jī)制。一方面，為保證企業(yè)有一定合理的利潤(rùn)空間，鼓勵(lì)經(jīng)營(yíng)者提供優(yōu)質(zhì)價(jià)廉的產(chǎn)品和服務(wù)，政府可以在稅費(fèi)、建設(shè)用地、特許經(jīng)營(yíng)等方面完善制度，給予企業(yè)必要的政策扶持，使經(jīng)營(yíng)者利益得到一定補(bǔ)償；而且，由于政策性原因造成的公用企業(yè)部分損失，政府更應(yīng)該給與一定的利益補(bǔ)償。另一方面，本著“取之于民、用之于民”的原則，進(jìn)一步完善公用事業(yè)的“用者付費(fèi)”制度，市民需要埋單的是公用企業(yè)提供服務(wù)的經(jīng)營(yíng)價(jià)格和環(huán)境補(bǔ)償應(yīng)支付的環(huán)境價(jià)格；同時(shí)，為防止公用事業(yè)價(jià)格上漲過(guò)快，應(yīng)建立公用事業(yè)價(jià)格調(diào)整與聽(tīng)證制度，建立規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化的產(chǎn)品與服務(wù)制度，由市民直接參與公用事業(yè)產(chǎn)品的定價(jià)，從而有效地遏制壟斷性漲價(jià)行為，保證公用事業(yè)的服務(wù)質(zhì)量。

3　加強(qiáng)規(guī)制，引導(dǎo)規(guī)范性的競(jìng)爭(zhēng)行為。雖然市場(chǎng)化改革中，公用事業(yè)的產(chǎn)權(quán)還是在政府手里，但部分公用事業(yè)的生產(chǎn)權(quán)、管理權(quán)、營(yíng)運(yùn)權(quán)、維護(hù)權(quán)卻可能分散到政府之外的私人手中，為保證公用事業(yè)市場(chǎng)化后的公益性，實(shí)現(xiàn)資源的最優(yōu)配置和社會(huì)福利的最大化，政府主管部門(mén)必須承擔(dān)市場(chǎng)化改革的監(jiān)督者責(zé)任。政府必須在確保規(guī)制主體獨(dú)立的前提下，進(jìn)一步制定與完善一系列的法律法規(guī)，使公用事業(yè)市場(chǎng)化有法可依、有章可循，從而規(guī)范、激勵(lì)、約束與解決市場(chǎng)化過(guò)程中的各種問(wèn)題。從規(guī)制內(nèi)容和方式看，重點(diǎn)做好三個(gè)方面的規(guī)制，一是準(zhǔn)入監(jiān)管，要進(jìn)一步放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制，鼓勵(lì)各種社會(huì)力量積極地投入到市場(chǎng)化中來(lái)，并統(tǒng)一各類(lèi)市場(chǎng)主體準(zhǔn)人的條件和標(biāo)準(zhǔn)；二是產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量規(guī)制，要樹(shù)立質(zhì)量與服務(wù)觀念，建立科學(xué)合理的公用事業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量和服務(wù)評(píng)估體系，科學(xué)評(píng)價(jià)和監(jiān)督市場(chǎng)行為；三是服務(wù)價(jià)格規(guī)制，要加強(qiáng)對(duì)壟斷企業(yè)成本的監(jiān)審，不斷完善價(jià)格聽(tīng)證制度，在簽訂合同時(shí)，規(guī)定價(jià)格上限，使價(jià)格只能在這個(gè)上限以下變動(dòng)。這三個(gè)方面是政府規(guī)制的重點(diǎn)同時(shí)也是難點(diǎn)所在。

總之，公用事業(yè)國(guó)有私營(yíng)產(chǎn)權(quán)模式，既保證了公共資產(chǎn)的安全和公共利益的實(shí)現(xiàn)，又保證了生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、管理效率的最大化，從而滿足了政府、企業(yè)、職工以及公眾四方主體不同的利益訴求，達(dá)到了降低成本、增進(jìn)效率、提供資金保障、減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)、改善服務(wù)質(zhì)量的最終目的。

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