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篇1

關鍵詞：土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)；動力因素；制約因素；創(chuàng)新

中圖分類號：F301.11 文獻標識碼：A 文章編號：1673-2596（2013）03-0062-04

土地問題一直是“三農(nóng)”問題的核心。以家庭承包經(jīng)營為基礎、統(tǒng)分結合的經(jīng)營體制作為我國農(nóng)村的基本經(jīng)營制度從改革開放初期至今，已經(jīng)為加快農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展發(fā)揮了巨大的政策效應。目前我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)不斷加快，實踐證明，推進農(nóng)村土地有序流轉(zhuǎn)，實行適度規(guī)模經(jīng)營，是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必由之路，也是建設社會主義新農(nóng)村的客觀要求。雖然中央對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題高度重視，但是由于農(nóng)地流轉(zhuǎn)體制本身存在缺陷，造成我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)效率低下，問題不斷。因此積極探索承包地流轉(zhuǎn)的動力因素和流轉(zhuǎn)制度的創(chuàng)新路徑，對推動我國土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)規(guī)范有序具有重要意義。

一、促進農(nóng)地流轉(zhuǎn)的動力因素

農(nóng)地流轉(zhuǎn)受到經(jīng)濟、社會、政策法規(guī)等諸多因素的影響。探索農(nóng)戶參與土地流轉(zhuǎn)的內(nèi)在動力和外在推力，理解誘發(fā)農(nóng)戶行為的動因，并以此為切入點，改善農(nóng)戶內(nèi)部約束，優(yōu)惠外部條件，充分發(fā)揮各種有效驅(qū)動因素的作用效果，對于推動農(nóng)地流轉(zhuǎn)更有效的發(fā)展具有重要意義[1]。

（一）農(nóng)地流轉(zhuǎn)的內(nèi)在動力

參與土地流轉(zhuǎn)各方主體的內(nèi)在需求與利益動機成為推動農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的內(nèi)在動力。這種內(nèi)在動力也可看作為經(jīng)濟驅(qū)動力，因為經(jīng)濟驅(qū)動力是各種可供選擇的預期收益和成本對經(jīng)濟主體的擇業(yè)和其他經(jīng)濟行為所產(chǎn)生的吸引力或推動力。經(jīng)濟驅(qū)動力對農(nóng)地流轉(zhuǎn)的推動作用主要表現(xiàn)在兩個方面：一是非農(nóng)就業(yè)的經(jīng)濟吸引力和農(nóng)地經(jīng)營的經(jīng)濟排斥力導致農(nóng)業(yè)勞動力向外轉(zhuǎn)移，也就是從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)相對于從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的收入比較差異對農(nóng)戶產(chǎn)生了的吸引力導致農(nóng)地供給市場的形成；二是規(guī)模化經(jīng)營和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結構調(diào)整帶來的利潤，對投資者經(jīng)濟吸引力的增加，導致農(nóng)地流轉(zhuǎn)需求市場的形成[2]。

1.按對承包地的使用情況，把農(nóng)戶分為將全部的承包地轉(zhuǎn)出、留有全部承包地自用和將部分承包地轉(zhuǎn)出三類。在完全的市場經(jīng)濟環(huán)境中，農(nóng)戶的選擇和決策過程是以其預期成本和預期收益的比較作為基礎的，在此我們建立一個具體的模型來展開分析。構筑模型：U=Agr（T）+Nagr（1-T），其中U為農(nóng)戶總凈收益，T為農(nóng)戶經(jīng)營土地時間，1-T為農(nóng)戶在外就業(yè)時間，總的工作時間設為1，Agr（T）為農(nóng)戶經(jīng)營土地的凈收益，Nagr（1-T）為農(nóng)民在外就業(yè)的凈收益。在這里，農(nóng)戶作為理性和利己的經(jīng)濟人，為了追求利益最大化會平衡安排其勞動時間[3]。

對于第一種農(nóng)戶，由于其始終認為從事二三產(chǎn)業(yè)投入的時間邊際收益始終大于務農(nóng)的時間邊際收益，他們往往選擇逐步地脫離農(nóng)業(yè)，進行全職的非農(nóng)生產(chǎn)，即T=0，因此只要土地租金收入大于交易費用，他們就會把農(nóng)地全部流轉(zhuǎn)給需求方；反之，寧可拋荒，這類農(nóng)戶也是土地流轉(zhuǎn)市場最現(xiàn)實的供給者。相反，第二種農(nóng)戶始終認為從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的比較利益高，或者因其本身沒有其它的就業(yè)技能，會把全部時間和精力投入在農(nóng)地生產(chǎn)之上，即T=1。對于第三種農(nóng)戶，他們的態(tài)度處于游離狀態(tài)，認為從事農(nóng)業(yè)與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)均非壞事，所以他們傾向于選擇兼業(yè)化，即0

2.對于受讓方，土地規(guī)模經(jīng)營可以降低經(jīng)營成本、提高勞動生產(chǎn)率、獲得可觀的收入，還可以克服小農(nóng)戶面對大市場的弱勢，所以經(jīng)營大戶、合作社因其自身的農(nóng)業(yè)種植優(yōu)勢愿意吸納更多的土地，取得規(guī)模經(jīng)濟效益。同時，土地的小規(guī)模經(jīng)營制度不但不能適應農(nóng)產(chǎn)品結構調(diào)整的需要，更不能適應農(nóng)業(yè)的區(qū)域性結構調(diào)整，需要通過土地承包經(jīng)營權的流轉(zhuǎn)，適當集中土地，發(fā)展規(guī)模經(jīng)營，在連片的土地上，以利潤為目的規(guī)模農(nóng)戶根據(jù)自己的意愿、以市場為導向、調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結構，發(fā)展效益型農(nóng)業(yè)[4]?？傊?，利益動機是推動農(nóng)戶參與土地流轉(zhuǎn)的主要內(nèi)在動力，通過非農(nóng)就業(yè)和農(nóng)地投資獲利潛力形成農(nóng)地供給和需求的雙向驅(qū)動。

（二）農(nóng)地流轉(zhuǎn)的外部推力

1.土地流轉(zhuǎn)制度、政策的不斷完善。國家法律、政策對土地產(chǎn)權的界定，將產(chǎn)生對農(nóng)地流轉(zhuǎn)的推動或是抑制作用，如清晰的土地產(chǎn)權界定將推動承包經(jīng)營權的流轉(zhuǎn)。從20世紀70年代末我國農(nóng)村實行土地承包責任制以來，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)制度經(jīng)歷了一個“禁止-限制-不段開放”的過程。經(jīng)過20多年的發(fā)展，我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)路徑日趨多樣化，國家政策和相關的法律規(guī)定也日益完善。2002年我國《農(nóng)村土地承包法》的正式頒布實施，標志著我國土地承包經(jīng)營權的流轉(zhuǎn)制度正式確立。2007年頒布的《物權法》首次將土地承包經(jīng)營權確定為用益物權，有效地促進農(nóng)地流轉(zhuǎn)。黨的十七大指出，按照依法自愿有償原則，健全土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)市場，有條件的地方可以發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。十七屆三中全會對土地流轉(zhuǎn)的方向和基本原則又做了進一步明確的闡述。國家以及各級政府在土地流轉(zhuǎn)法律制度、政策等方面的積極探索有力地推動了農(nóng)村土地的規(guī)范快速流轉(zhuǎn)。

2.二三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，為農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移提供了條件。隨著我國現(xiàn)代化和工業(yè)化進程的推進，城市二三產(chǎn)業(yè)的不斷發(fā)展，為農(nóng)民外出就業(yè)提供了更多的就業(yè)崗位。由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)在一定程度上市場風險較大和收益較低，再加之近幾年國家對務工人員提供了較好的政策環(huán)境，越來越多的農(nóng)民選擇外出務工或者自己創(chuàng)業(yè)。因此，當家庭主要勞動力在城市找到一份具有穩(wěn)定預期收入的工作，無心經(jīng)營農(nóng)業(yè)生產(chǎn)時，他們就會選擇將自己的承包地部分或者全部流轉(zhuǎn)出去。

3.農(nóng)村集體組織對土地流轉(zhuǎn)的推動。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織對農(nóng)地流轉(zhuǎn)基本持肯定和支持的態(tài)度。主要因為，任何集體行為或決策都是集體中各個成員理性選擇的結果，當集體中有部分或者大多數(shù)成員產(chǎn)生了流轉(zhuǎn)動機乃至行為后，為了獲得村集體的政策環(huán)境和制度保障，他們會選擇向集體領導層施壓，集體領導者會根據(jù)其成本與收益之間的對比情況進行選擇[5]。另一方面，村集體的主要目標是完成各級政府的各項任務和促進本集體經(jīng)濟組織的經(jīng)濟發(fā)展。由于通過土地的流轉(zhuǎn)、集中和再發(fā)包可以較好地完成定購、征收稅費等任務，同時農(nóng)地流轉(zhuǎn)實現(xiàn)了土地集中連片經(jīng)營，提高了本村農(nóng)業(yè)的規(guī)?；蛯I(yè)化程度，有力地促進了當?shù)氐霓r(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展。所以，一般來說村集體組織對農(nóng)地流轉(zhuǎn)持支持態(tài)度[5]。

二、制約農(nóng)地流轉(zhuǎn)的主要因素

（一）農(nóng)地流轉(zhuǎn)法律制度的缺陷

一是集體土地所有權主體虛置。明晰的土地產(chǎn)權界定可以推動農(nóng)地有效快速的流轉(zhuǎn)，反之則會阻礙流轉(zhuǎn)。我國的法律規(guī)定，農(nóng)村土地屬于集體所有，集體包括村集體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體和集體經(jīng)濟組織。但是關于集體土地所有權的代表究竟是哪個組織，有關法律法規(guī)卻沒有明確規(guī)定。所有權主體及其法人代表的模糊不清，不僅使其自身的利益難以維護，而且間接導致農(nóng)民無法成為真正意義上的農(nóng)地使用權主體，使其無法依據(jù)土地效益原則和自身條件進行市場化的土地資源配置，阻礙了土地承包經(jīng)營權的流轉(zhuǎn)。二是有關法律規(guī)定阻礙流轉(zhuǎn)。如我國《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，本集體經(jīng)濟組織以外的個人或單位要承包農(nóng)村土地的，應當經(jīng)本集體經(jīng)濟組織同意，并報鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府批準。這種規(guī)定無疑不利于非本集體組織成員的種田能手和專業(yè)合作社流入土地進行規(guī)模生產(chǎn)，并在客觀上加大了土地流轉(zhuǎn)過程中的人為因素，造成集體組織領導層對土地流轉(zhuǎn)過多干涉，不利于其市場化流轉(zhuǎn)。

（二）農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場體系發(fā)展滯后

一是缺少統(tǒng)一規(guī)范的農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場。目前我國已建立起市、鄉(xiāng)、村三級土地流轉(zhuǎn)政府服務平臺，但土地流轉(zhuǎn)市場化運作機制還沒有完全建立起來，嚴重制約著農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的有序進行。盡管全國各地致力于農(nóng)民專業(yè)合作社、種植大戶、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)等經(jīng)營主體的培育，但到目前為止農(nóng)地流轉(zhuǎn)還是以自發(fā)和本村農(nóng)戶之間的流轉(zhuǎn)為主，涉及的市場經(jīng)營主體所占比例較小，農(nóng)地流轉(zhuǎn)還處在低檔次的重復階段。同時，由于缺少有效的市場化流轉(zhuǎn)運作機制和監(jiān)督機構，農(nóng)地流轉(zhuǎn)多是私下并且隨意的行為，以口頭協(xié)議達成流轉(zhuǎn)的居多，這種私下交易的行為既沒有法律的保障又缺乏相應的監(jiān)督機構和市場規(guī)則去保證其規(guī)范操作，土地流轉(zhuǎn)關系極不穩(wěn)定，極大地增加了交易成本。

二是農(nóng)地流轉(zhuǎn)信息供求不暢。由于我國土地流轉(zhuǎn)的市場化運作機制沒有完全形成，缺少一個自下而上多功能的中介服務體系，流轉(zhuǎn)信息只能通過鄉(xiāng)村組織或政府的推介，信息渠道狹窄單一，限制了流轉(zhuǎn)供需信息大范圍、高效益的傳播，使土地供需雙方無法及時有效地獲得流轉(zhuǎn)信息，延緩了土地流轉(zhuǎn)進程。

三是流轉(zhuǎn)價格評估機制和金融支持體系不完善。價格是市場的精髓，農(nóng)地流轉(zhuǎn)價格評估應該由專業(yè)的有資質(zhì)的土地價格評估機構來完成，而目前我國農(nóng)村沒有專業(yè)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)價格評估機構，也沒有統(tǒng)一明確的定價標準，價格的制定一般是流轉(zhuǎn)雙方相互協(xié)商的結果。由于缺乏科學依據(jù)，這類隨意的“協(xié)議價格”難以反映真實的土地市場價值，再加上農(nóng)地轉(zhuǎn)出方農(nóng)戶由于信息不對稱，流轉(zhuǎn)談判時處于弱勢地位，造成了農(nóng)民利益的損失。同時，通過農(nóng)地流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模生產(chǎn)需要大量資金投入，然而目前我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)金融支持渠道單一，現(xiàn)有的農(nóng)村金融機構對農(nóng)地流轉(zhuǎn)所需的貸款總量難以滿足，所以這在一定程度上挫傷了農(nóng)業(yè)經(jīng)營大戶流入土地的積極性。

（三）農(nóng)地流轉(zhuǎn)動力不足

在帕累托改進中如果改進現(xiàn)有的資源配置不能使自己的效益提高，那么人們就會缺乏改進的動力而安于現(xiàn)狀。同樣在我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)中，如果流轉(zhuǎn)后自己的利益難以提高，人們就會缺乏土地流轉(zhuǎn)的動力[6]。流轉(zhuǎn)中動力不足的原因主要有：一是農(nóng)業(yè)比較效益較低。我國農(nóng)業(yè)與二三產(chǎn)業(yè)相比一直處于弱勢地位，盡管近幾年國家對農(nóng)業(yè)的基礎設施建設投入和補貼力度不斷加大，但與發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)?；a(chǎn)的需求相比，現(xiàn)有的農(nóng)地配套設施和農(nóng)村金融支持力度是遠遠不夠的。農(nóng)業(yè)作為弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，面對各種自然災害，其本身具有自然風險，加上農(nóng)產(chǎn)品的需求彈性較小和供給彈性較大使得農(nóng)產(chǎn)品價格波動很大，形成較大的市場風險，農(nóng)業(yè)的雙重風險導致其比較利益偏低。再加上發(fā)展規(guī)模生產(chǎn)需要較高的資金投入，而目前農(nóng)村金融支持對流轉(zhuǎn)支持力度嚴重不足，一定程度上限制了種植大戶和企業(yè)發(fā)展高效農(nóng)業(yè)，直接削弱了流入戶受讓土地的動力[6]。二是農(nóng)村社會保障體系不完善。在目前農(nóng)村的養(yǎng)老、醫(yī)療、社會救助等社會保障功能還不能達到農(nóng)民期望的情形下，土地不僅是農(nóng)民的生產(chǎn)資料也是生活資料，土地的社會保障功能難以增強。即使一些農(nóng)民已經(jīng)全職投入在非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，其也會把土地看作是最后一道生存防線，不愿意放棄土地，流轉(zhuǎn)動力嚴重不足。

三、創(chuàng)新農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度的對策建議

（一）修改和完善現(xiàn)有法律，強化對農(nóng)民土地權益的保護

首先建立以鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、村民小組三級農(nóng)民集體所有的土地管理體系，明確規(guī)定農(nóng)村集體土地所有權的擁有主體為村民小組，給予其代行使所有權的法律地位，逐步構建以農(nóng)民為本位的產(chǎn)權制度，賦予其完整的土地承包經(jīng)營權物權化權能。完整的土地承包經(jīng)營權權能不僅包括占有權、經(jīng)營權、收益權，還應包括處置權（如轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、抵押和入股）。相關法律應該強化土地承包經(jīng)營權的物權性質(zhì)，允許其抵押和繼承，因為抵押這種形式有利于土地流入方獲得資金支持擴大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模，而承包權的繼承也利于承包人法定權益的保護，但抵押和繼承后應保證農(nóng)業(yè)用途和所有權不發(fā)生變化。其次，應該放寬對農(nóng)地流轉(zhuǎn)不必要的限制，承包方有權自主決定承包地是否流轉(zhuǎn)和采取何種方式流轉(zhuǎn)，無需經(jīng)發(fā)包方同意，只需報發(fā)包方備案即可，這樣可以更有效地保護農(nóng)民土地權益，加快農(nóng)地流轉(zhuǎn)。再者，相關法律應對土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)中的“其他方式”做出明確規(guī)定，如委托轉(zhuǎn)包、反租倒包和入股合作社等實踐中已經(jīng)成熟的流轉(zhuǎn)方式應該明確納入法律，給予流轉(zhuǎn)雙方法律保護。

（二）加強農(nóng)地流轉(zhuǎn)的管理和監(jiān)督

農(nóng)地流轉(zhuǎn)事關農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民切身利益，相關部門特別是市、鄉(xiāng)、村三級農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務平臺，必須加強管理和監(jiān)督工作，明確自身在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的職能定位，從流轉(zhuǎn)市場中退出，將干預轉(zhuǎn)變?yōu)榉?，將強制變?yōu)橐龑В苊狻霸轿缓腿蔽弧毙袨?，建立行之有效的土地流轉(zhuǎn)管理體制。首先相關部門應通過建立流轉(zhuǎn)信息庫為農(nóng)戶及時提供流轉(zhuǎn)供求信息，并無償開展流轉(zhuǎn)政策咨詢與業(yè)務指導服務。同時規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)程序和手續(xù)，制定下發(fā)統(tǒng)一的流轉(zhuǎn)合同規(guī)范文本，積極引導雙方簽訂書面合同，明確雙方的責、權、利，加強對土地流轉(zhuǎn)合同的審查、監(jiān)督，以制度規(guī)范合同的登記、立卷、歸檔管理。再者，健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛調(diào)解機制，妥善解決土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的各種矛盾，并及時糾正農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的違法違規(guī)行為。

（三）健全農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場機制，推進有序流轉(zhuǎn)

一是培育多元化的流轉(zhuǎn)市場經(jīng)營主體。加快培育農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場主體是推進農(nóng)業(yè)規(guī)?；l(fā)展的重要保障，按照“政府引導、主體參與、市場化經(jīng)營、產(chǎn)業(yè)化開發(fā)”的原則，大力引導土地從以農(nóng)戶之間自發(fā)流轉(zhuǎn)為主向?qū)I(yè)合作社、規(guī)模經(jīng)營專業(yè)大戶、龍頭企業(yè)、工商企業(yè)等多元化主體參與流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)變，推進農(nóng)地流轉(zhuǎn)從低層面的重復階段向高級形式發(fā)展[7]。加強對符合條件的農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)和規(guī)模經(jīng)營大戶的扶持力度，在提供貸款、項目建設、技術支持等方面給予優(yōu)惠政策，并通過農(nóng)業(yè)招商引資，鼓勵各類資本投資農(nóng)業(yè)。創(chuàng)新農(nóng)民利益聯(lián)結形式，鼓勵農(nóng)民以土地經(jīng)營權入股組建多種形式的土地股份合作社，用市場化手段進行資本運作和經(jīng)營，實現(xiàn)土地生產(chǎn)要素向資本要素轉(zhuǎn)變，促進土地資源的優(yōu)化配置和農(nóng)民利益的長期有效聯(lián)結。

二是發(fā)展農(nóng)地流轉(zhuǎn)中介服務組織。作為聯(lián)結流轉(zhuǎn)雙方的紐帶，中介組織可以對市場上各類流轉(zhuǎn)信息進行匯總整理并及時向社會，避免土地供求雙方因信息不暢造成的流轉(zhuǎn)困難。通過培育專業(yè)化的農(nóng)地流轉(zhuǎn)中介機構，為流轉(zhuǎn)雙方提供信息引導、政策咨詢、價格評估和手續(xù)辦理等多項服務，為實現(xiàn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造有利條件，從而減少流轉(zhuǎn)過程中的福利損失和制度博弈成本。同時政府應加大對中介組織的政策和資金支持，在人員培訓、辦公場所、稅費等方面提供優(yōu)惠條件[8]。

三是完善流轉(zhuǎn)價格評估機制。合理的土地價格，是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場有效運行的必要前提，應建立具有一定專業(yè)資質(zhì)的土地價格評估機構，在遵循科學合理的地價評估標準和統(tǒng)一的評估程序基礎上，充分考慮地價構成因素，評估土地收益和投入成本，確定土地的基準地價，最后再通過基準地價確定具體地塊的標定地價。制定合理的地價能夠準確反映土地的市場價值，發(fā)揮其土地價格的調(diào)節(jié)作用，實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置和農(nóng)民利益的保護。

（四）健全支持機制，激活農(nóng)地流轉(zhuǎn)動力

一是加大農(nóng)業(yè)扶持力度，夯實農(nóng)業(yè)發(fā)展基礎。政府部門應加快改變農(nóng)業(yè)基礎設施長期薄弱的局面，加強對農(nóng)田基礎設施建設的資金投入，為農(nóng)業(yè)的規(guī)?；l(fā)展提供良好的硬件支持。同時積極探索對農(nóng)產(chǎn)品價格補貼的多種實現(xiàn)形式，穩(wěn)定農(nóng)產(chǎn)品價格，減小農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的市場風險，提高種植大戶擴大生產(chǎn)規(guī)模的積極性。再者，制定獎勵制度，對達到一定規(guī)模要求，集中連片流轉(zhuǎn)的專業(yè)合作社和種植大戶給予適當資金獎勵，對起到示范帶動作用的農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)應給予相關稅收減免和貸款優(yōu)惠政策支持。另一方面，拓寬農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)融資的渠道，完善金融支持體系，保障農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場上金融產(chǎn)品的有效供給，解決土地流入方籌資難的問題。

二是完善農(nóng)村社會保障體系，推進城鄉(xiāng)一體化進程。健全農(nóng)村社會保障體系可以強化農(nóng)地的社會保障功能，防止因農(nóng)民轉(zhuǎn)讓土地后缺乏必要的社會保障而產(chǎn)生的嚴重問題。因此政府應當增加農(nóng)村社會保障項目，除了農(nóng)村最低生活保障、養(yǎng)老保險、合作醫(yī)療以外，還應大力發(fā)展意外傷害、失業(yè)保險、教育、社會救助等多方面的保障制度，并完善農(nóng)民工的勞動就業(yè)制度，將其納入統(tǒng)一的社會保障體系，消除農(nóng)民工對土地的依戀情節(jié)，推進農(nóng)地流轉(zhuǎn)。同時還應為失地農(nóng)民提供各種形式的就業(yè)技能培訓，大力發(fā)展二三產(chǎn)業(yè)以增加就業(yè)崗位，推進農(nóng)村剩余勞動力的順利轉(zhuǎn)移。最后改革現(xiàn)行的城鄉(xiāng)二元戶籍制度，在城市的住房、教育、就業(yè)、醫(yī)療等方面給予農(nóng)村人口相同的待遇，為農(nóng)民的非農(nóng)化轉(zhuǎn)移提供動力。

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