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篇1

[關(guān)鍵詞] 控制性詳細(xì)規(guī)劃；實(shí)施與管理；剛性；彈性；

中圖分類號(hào)： TU984 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A 文章編號(hào)：

正文：

控制性詳細(xì)規(guī)劃（以下簡(jiǎn)成“控規(guī)”）是城市規(guī)劃管理承上啟下的主要操作平臺(tái)，是政府管理城市的重要的依據(jù)之一，也是實(shí)現(xiàn)城市建設(shè)的最直接手段。隨著新的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》及《城市規(guī)劃編制辦法》的頒布，對(duì)控制性詳細(xì)規(guī)劃提出更高與更科學(xué)的要求。如何發(fā)揮控規(guī)承上啟下作用，強(qiáng)調(diào)規(guī)劃的延續(xù)性？如何使控規(guī)與管理結(jié)合、與開發(fā)銜接，作為城市規(guī)劃管理的依據(jù)？怎樣體現(xiàn)城市設(shè)計(jì)構(gòu)想……這些將是新形勢(shì)下控規(guī)編制方法的難點(diǎn)。

一、控制性詳細(xì)規(guī)劃編制方法的反思

多年來(lái)，各地對(duì)控規(guī)編制方法的探索和創(chuàng)新取得了一定的效果，逐漸適應(yīng)了投資多元化帶來(lái)的利益主體的多元化和城市建設(shè)思路多元化對(duì)規(guī)劃的沖擊。但是，隨著建設(shè)方式與投資渠道的更加多元化，面臨的問(wèn)題日益突出，主要集中表現(xiàn)在以下幾方面：

（1）城市文化的感性與法定規(guī)劃的理性之間的矛盾

城市文化建設(shè)一直是人們關(guān)注的內(nèi)容之一，也是創(chuàng)造城市特色的重要環(huán)節(jié)，如何在規(guī)劃中體現(xiàn)文化內(nèi)涵，尤其是地域文化內(nèi)涵，一直是規(guī)劃工作者必須面對(duì)的問(wèn)題。特別是在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》頒布實(shí)施后的法定規(guī)劃體系下，控規(guī)只解決了建什么、如何建的問(wèn)題，而怎樣建好、建出特色卻未涉及。

（2）市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)彈性與法定規(guī)劃的剛性之間的矛盾

①用地性質(zhì)、開發(fā)強(qiáng)度的調(diào)整

在實(shí)際的管理實(shí)施中，控規(guī)往往遇到尷尬現(xiàn)象：控規(guī)編制剛剛完成即面臨重大修改和調(diào)整；控規(guī)中看似嚴(yán)謹(jǐn)?shù)闹笜?biāo)恰恰禁不起推敲；控規(guī)強(qiáng)調(diào)過(guò)于剛性的控制體系，顯得缺乏靈活性，最終導(dǎo)致“失控”的結(jié)局。

②公共設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施配套問(wèn)題

如何保障公共設(shè)施成為控規(guī)編制的突出難點(diǎn)，在多變的規(guī)劃實(shí)施中，屢屢突破規(guī)定的容量限制，造成公共設(shè)施嚴(yán)重不足，不能滿足居民的基本生活需求；具體體現(xiàn)在以下兩點(diǎn)：

1、規(guī)劃設(shè)施用地得不到保障，經(jīng)常被挪作它用。

2、實(shí)際開發(fā)規(guī)模超過(guò)規(guī)劃預(yù)計(jì)規(guī)模，造成公共設(shè)施嚴(yán)重缺乏。

③招商與城市規(guī)劃的矛盾

控制性詳細(xì)規(guī)劃的編制一般都有一定的工作周期，在近一到兩個(gè)月的時(shí)間內(nèi)對(duì)十幾甚至幾十平方公里的土地進(jìn)行強(qiáng)制性指標(biāo)的控制。而招商工作確是漫長(zhǎng)而靈活多變的過(guò)程。它隨著市場(chǎng)情況而瞬息萬(wàn)變。因此，當(dāng)控制性詳細(xì)規(guī)劃編制完成后，常常出現(xiàn)因項(xiàng)目引進(jìn)情況的變化而頻繁調(diào)整控規(guī)的情況。

（3）法定規(guī)劃的概括性與規(guī)劃實(shí)施和管理的復(fù)雜性的矛盾

控規(guī)作為法定規(guī)劃往往只界定某一類用地、或某一類公共設(shè)施的普遍規(guī)定，而面對(duì)規(guī)劃實(shí)施和管理中紛繁多變的具體案例，這種概括性注定了它不能解決一切問(wèn)題。因此，法定規(guī)劃仍需要經(jīng)歷深化細(xì)化，不斷與相關(guān)情況協(xié)調(diào)的過(guò)程。

二、編制方法和內(nèi)容的探索和創(chuàng)新——紙坊控制性詳細(xì)規(guī)劃編制的實(shí)踐

紙坊城區(qū)位于素有“武漢南大門”之城的江夏區(qū)，地理位置優(yōu)越，是1+8城市圈的重要節(jié)點(diǎn)，東接鄂州，南通咸寧，西臨長(zhǎng)江，北連武漢東湖高新技術(shù)開發(fā)區(qū)，是江夏區(qū)政治經(jīng)濟(jì)文化中心，2002年，新一輪武漢市總體規(guī)劃，將紙坊城區(qū)劃入武漢市南部新城組群。而作為組群核心組團(tuán)的紙坊城區(qū)，近年來(lái)由于武漢城市建設(shè)向北向東快速發(fā)展，不斷增強(qiáng)其居住、休閑、服務(wù)的功能，使其成為武漢主城區(qū)周邊重要的人口疏散地，城市化快速發(fā)展地區(qū)。

通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)踏勘，調(diào)查，發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目區(qū)存在著以下問(wèn)題:規(guī)劃區(qū)內(nèi)用地權(quán)屬混亂，集體用地、農(nóng)用地、建設(shè)用地各種用地布滿項(xiàng)目區(qū)；面對(duì)快速城市化、人口突增，原來(lái)的城市公共設(shè)施和市政設(shè)施無(wú)法滿足新的城市功能要求；道路系統(tǒng)不成體系……

針對(duì)以上問(wèn)題，根據(jù)新版《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的要求，結(jié)合武漢市出臺(tái)的《武漢市控制性詳細(xì)規(guī)劃編制規(guī)程》，以“江夏區(qū)紙坊城區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃”項(xiàng)目為載體，對(duì)控規(guī)編制方法和內(nèi)容做了以下探索和創(chuàng)新。

2.1 采取“編制單元——管理單元”兩個(gè)層次進(jìn)行管理，通過(guò)“控規(guī)導(dǎo)則——控規(guī)細(xì)則”兩級(jí)規(guī)劃體系逐級(jí)細(xì)化總規(guī)確定的城市發(fā)展目標(biāo)，體現(xiàn)城市特色

紙坊控規(guī)按照“編制單元——管理單元”兩個(gè)層次，對(duì)應(yīng)形成“控規(guī)導(dǎo)則——控規(guī)細(xì)則”兩級(jí)規(guī)劃體系進(jìn)行編制?？刂茖?dǎo)則以“編制單元”為平臺(tái)，針對(duì)總體控制要素進(jìn)行控制，目的是從整體層面提出控制的方向，包括對(duì)單元內(nèi)的功能、土地利用、人口分布、居住區(qū)級(jí)及以上公共設(shè)施和重要市政基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行規(guī)劃控制。

控規(guī)細(xì)則以“控規(guī)管理單元”為平臺(tái)，針對(duì)詳細(xì)控制要素進(jìn)行控制，直接指導(dǎo)規(guī)劃咨詢編制，并用于日常的規(guī)劃管理。采取三圖控制方法，即：法定圖則、指導(dǎo)圖則、城市設(shè)計(jì)引導(dǎo)圖則。包括對(duì)公共設(shè)施的分類控制、用地兼容性和兼容比例控制、開發(fā)容量、城市設(shè)計(jì)的模式等方面。

2.2 通過(guò)“剛性控制——彈性控制——引導(dǎo)性控制”三種控制方法來(lái)協(xié)調(diào)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)彈性與法定規(guī)劃的剛性之間的矛盾

剛性控制對(duì)應(yīng)于控規(guī)細(xì)則中的法定文件，主要針對(duì)城市“五線”和公共設(shè)施，對(duì)五線進(jìn)行定位、定性控制，對(duì)公共設(shè)施的定量、定位、定性控制；彈性控制對(duì)應(yīng)于控規(guī)細(xì)則中的指導(dǎo)文件，主要針對(duì)用地性質(zhì)和開發(fā)強(qiáng)度，務(wù)實(shí)地對(duì)待由于市場(chǎng)變化帶來(lái)的調(diào)整，并提出規(guī)劃的應(yīng)對(duì)措施；引導(dǎo)性控制則是在武漢市頒布的控規(guī)編制辦法以外，根據(jù)大城市周邊城鎮(zhèn)化較快地區(qū)開發(fā)建設(shè)的實(shí)際情況所做的創(chuàng)新，它針對(duì)城市形象，通過(guò)控制性語(yǔ)言或者城市形體設(shè)計(jì)進(jìn)行引導(dǎo)，以達(dá)到預(yù)期的效果。

2.3 通過(guò)“實(shí)線控制——虛線控制——點(diǎn)位控制——虛位控制——指標(biāo)控制”五種控制方式來(lái)解決法定規(guī)劃的概括性與規(guī)劃實(shí)施和管理的復(fù)雜性的矛盾

針對(duì)規(guī)劃管理中，需要對(duì)地段內(nèi)各個(gè)地塊位置、邊界、建設(shè)規(guī)模、公共設(shè)施、市政設(shè)施、開發(fā)方式等管理內(nèi)容，規(guī)劃針對(duì)不同內(nèi)容采取五種控制方式。實(shí)線控制是指對(duì)控制對(duì)象的地塊位置、邊界形狀、建設(shè)規(guī)模、設(shè)施要求均不得更改的規(guī)劃控制。虛線控制是指對(duì)控制對(duì)象的地塊位置、建設(shè)規(guī)模、設(shè)施要求不得更改，但地塊邊界形狀可適當(dāng)調(diào)整的規(guī)劃控制。點(diǎn)位控制是針對(duì)公共設(shè)施和市政設(shè)施的控制，對(duì)設(shè)施僅確定其在地塊內(nèi)配置的數(shù)量和規(guī)模，而不指定具體的位置和用地邊界。指標(biāo)控制是指以指標(biāo)形式確定的控制要求，是規(guī)劃編制的重要依據(jù)。

三、依據(jù)控規(guī)編制成果實(shí)施規(guī)劃管理的幾點(diǎn)建議

1、將規(guī)劃成果轉(zhuǎn)化為指導(dǎo)性和操作性較強(qiáng)的政府文件，強(qiáng)化其作為政府公共政策的調(diào)控效能

控規(guī)的成果不應(yīng)只作為專業(yè)部門的技術(shù)報(bào)告，還應(yīng)將規(guī)劃成果轉(zhuǎn)化為操作性很強(qiáng)的政府文件，才能真正成為政府及其各部門統(tǒng)一行動(dòng)綱領(lǐng)。只有通過(guò)政府各部門建立相應(yīng)的協(xié)調(diào)機(jī)制后，才能更有效和充分地發(fā)揮控規(guī)作為政府公共政策的宏觀調(diào)控作用。

2、建立和完善項(xiàng)目建設(shè)主要保障制度

各行業(yè)主管部門、以控制性詳細(xì)規(guī)劃為指導(dǎo)，根據(jù)近年實(shí)際用地情況、來(lái)年的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展目標(biāo)要求，提前申報(bào)匯總各行業(yè)和轄區(qū)建設(shè)項(xiàng)目和用地需求情況，通過(guò)建立建設(shè)規(guī)劃許可預(yù)申報(bào)制度、建設(shè)項(xiàng)目審批的協(xié)調(diào)機(jī)制、城市近期建設(shè)項(xiàng)目庫(kù)，最終將控規(guī)的建設(shè)計(jì)劃落實(shí)到實(shí)處。

3建立和完善規(guī)劃實(shí)施的監(jiān)督與考核制度

控規(guī)所規(guī)定的內(nèi)容應(yīng)成為每年城市規(guī)劃建設(shè)和主要相關(guān)職能部門年終工作總結(jié)時(shí)對(duì)照考核的重要依據(jù)。要建立一套完善的責(zé)任追究機(jī)制，增強(qiáng)規(guī)劃實(shí)施的法律效力和切實(shí)加強(qiáng)監(jiān)督管理?？匾?guī)經(jīng)法定程序?qū)徟?，不得隨意修改，應(yīng)認(rèn)真落實(shí)規(guī)劃實(shí)施責(zé)任主體。

參考文獻(xiàn)：

[1]杜立柱：《法定規(guī)劃編制體系下的創(chuàng)新規(guī)劃——談新時(shí)期哈爾濱城市規(guī)劃編制工作的幾點(diǎn)體會(huì)》

[2]《武漢市控制性詳細(xì)規(guī)劃編制導(dǎo)則》