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篇1

[關(guān)鍵詞] 控制性詳細規(guī)劃；實施與管理；剛性；彈性；

中圖分類號： TU984 文獻標識碼： A 文章編號：

正文：

控制性詳細規(guī)劃（以下簡成“控規(guī)”）是城市規(guī)劃管理承上啟下的主要操作平臺，是政府管理城市的重要的依據(jù)之一，也是實現(xiàn)城市建設的最直接手段。隨著新的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》及《城市規(guī)劃編制辦法》的頒布，對控制性詳細規(guī)劃提出更高與更科學的要求。如何發(fā)揮控規(guī)承上啟下作用，強調(diào)規(guī)劃的延續(xù)性？如何使控規(guī)與管理結(jié)合、與開發(fā)銜接，作為城市規(guī)劃管理的依據(jù)？怎樣體現(xiàn)城市設計構(gòu)想……這些將是新形勢下控規(guī)編制方法的難點。

一、控制性詳細規(guī)劃編制方法的反思

多年來，各地對控規(guī)編制方法的探索和創(chuàng)新取得了一定的效果，逐漸適應了投資多元化帶來的利益主體的多元化和城市建設思路多元化對規(guī)劃的沖擊。但是，隨著建設方式與投資渠道的更加多元化，面臨的問題日益突出，主要集中表現(xiàn)在以下幾方面：

（1）城市文化的感性與法定規(guī)劃的理性之間的矛盾

城市文化建設一直是人們關(guān)注的內(nèi)容之一，也是創(chuàng)造城市特色的重要環(huán)節(jié)，如何在規(guī)劃中體現(xiàn)文化內(nèi)涵，尤其是地域文化內(nèi)涵，一直是規(guī)劃工作者必須面對的問題。特別是在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》頒布實施后的法定規(guī)劃體系下，控規(guī)只解決了建什么、如何建的問題，而怎樣建好、建出特色卻未涉及。

（2）市場經(jīng)濟彈性與法定規(guī)劃的剛性之間的矛盾

①用地性質(zhì)、開發(fā)強度的調(diào)整

在實際的管理實施中，控規(guī)往往遇到尷尬現(xiàn)象：控規(guī)編制剛剛完成即面臨重大修改和調(diào)整；控規(guī)中看似嚴謹?shù)闹笜饲∏〗黄鹜魄?；控?guī)強調(diào)過于剛性的控制體系，顯得缺乏靈活性，最終導致“失控”的結(jié)局。

②公共設施、基礎設施配套問題

如何保障公共設施成為控規(guī)編制的突出難點，在多變的規(guī)劃實施中，屢屢突破規(guī)定的容量限制，造成公共設施嚴重不足，不能滿足居民的基本生活需求；具體體現(xiàn)在以下兩點：

1、規(guī)劃設施用地得不到保障，經(jīng)常被挪作它用。

2、實際開發(fā)規(guī)模超過規(guī)劃預計規(guī)模，造成公共設施嚴重缺乏。

③招商與城市規(guī)劃的矛盾

控制性詳細規(guī)劃的編制一般都有一定的工作周期，在近一到兩個月的時間內(nèi)對十幾甚至幾十平方公里的土地進行強制性指標的控制。而招商工作確是漫長而靈活多變的過程。它隨著市場情況而瞬息萬變。因此，當控制性詳細規(guī)劃編制完成后，常常出現(xiàn)因項目引進情況的變化而頻繁調(diào)整控規(guī)的情況。

（3）法定規(guī)劃的概括性與規(guī)劃實施和管理的復雜性的矛盾

控規(guī)作為法定規(guī)劃往往只界定某一類用地、或某一類公共設施的普遍規(guī)定，而面對規(guī)劃實施和管理中紛繁多變的具體案例，這種概括性注定了它不能解決一切問題。因此，法定規(guī)劃仍需要經(jīng)歷深化細化，不斷與相關(guān)情況協(xié)調(diào)的過程。

二、編制方法和內(nèi)容的探索和創(chuàng)新——紙坊控制性詳細規(guī)劃編制的實踐

紙坊城區(qū)位于素有“武漢南大門”之城的江夏區(qū)，地理位置優(yōu)越，是1+8城市圈的重要節(jié)點，東接鄂州，南通咸寧，西臨長江，北連武漢東湖高新技術(shù)開發(fā)區(qū)，是江夏區(qū)政治經(jīng)濟文化中心，2002年，新一輪武漢市總體規(guī)劃，將紙坊城區(qū)劃入武漢市南部新城組群。而作為組群核心組團的紙坊城區(qū)，近年來由于武漢城市建設向北向東快速發(fā)展，不斷增強其居住、休閑、服務的功能，使其成為武漢主城區(qū)周邊重要的人口疏散地，城市化快速發(fā)展地區(qū)。

通過現(xiàn)場踏勘，調(diào)查，發(fā)現(xiàn)項目區(qū)存在著以下問題:規(guī)劃區(qū)內(nèi)用地權(quán)屬混亂，集體用地、農(nóng)用地、建設用地各種用地布滿項目區(qū)；面對快速城市化、人口突增，原來的城市公共設施和市政設施無法滿足新的城市功能要求；道路系統(tǒng)不成體系……

針對以上問題，根據(jù)新版《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的要求，結(jié)合武漢市出臺的《武漢市控制性詳細規(guī)劃編制規(guī)程》，以“江夏區(qū)紙坊城區(qū)控制性詳細規(guī)劃”項目為載體，對控規(guī)編制方法和內(nèi)容做了以下探索和創(chuàng)新。

2.1 采取“編制單元——管理單元”兩個層次進行管理，通過“控規(guī)導則——控規(guī)細則”兩級規(guī)劃體系逐級細化總規(guī)確定的城市發(fā)展目標，體現(xiàn)城市特色

紙坊控規(guī)按照“編制單元——管理單元”兩個層次，對應形成“控規(guī)導則——控規(guī)細則”兩級規(guī)劃體系進行編制?？刂茖t以“編制單元”為平臺，針對總體控制要素進行控制，目的是從整體層面提出控制的方向，包括對單元內(nèi)的功能、土地利用、人口分布、居住區(qū)級及以上公共設施和重要市政基礎設施進行規(guī)劃控制。

控規(guī)細則以“控規(guī)管理單元”為平臺，針對詳細控制要素進行控制，直接指導規(guī)劃咨詢編制，并用于日常的規(guī)劃管理。采取三圖控制方法，即：法定圖則、指導圖則、城市設計引導圖則。包括對公共設施的分類控制、用地兼容性和兼容比例控制、開發(fā)容量、城市設計的模式等方面。

2.2 通過“剛性控制——彈性控制——引導性控制”三種控制方法來協(xié)調(diào)市場經(jīng)濟彈性與法定規(guī)劃的剛性之間的矛盾

剛性控制對應于控規(guī)細則中的法定文件，主要針對城市“五線”和公共設施，對五線進行定位、定性控制，對公共設施的定量、定位、定性控制；彈性控制對應于控規(guī)細則中的指導文件，主要針對用地性質(zhì)和開發(fā)強度，務實地對待由于市場變化帶來的調(diào)整，并提出規(guī)劃的應對措施；引導性控制則是在武漢市頒布的控規(guī)編制辦法以外，根據(jù)大城市周邊城鎮(zhèn)化較快地區(qū)開發(fā)建設的實際情況所做的創(chuàng)新，它針對城市形象，通過控制性語言或者城市形體設計進行引導，以達到預期的效果。

2.3 通過“實線控制——虛線控制——點位控制——虛位控制——指標控制”五種控制方式來解決法定規(guī)劃的概括性與規(guī)劃實施和管理的復雜性的矛盾

針對規(guī)劃管理中，需要對地段內(nèi)各個地塊位置、邊界、建設規(guī)模、公共設施、市政設施、開發(fā)方式等管理內(nèi)容，規(guī)劃針對不同內(nèi)容采取五種控制方式。實線控制是指對控制對象的地塊位置、邊界形狀、建設規(guī)模、設施要求均不得更改的規(guī)劃控制。虛線控制是指對控制對象的地塊位置、建設規(guī)模、設施要求不得更改，但地塊邊界形狀可適當調(diào)整的規(guī)劃控制。點位控制是針對公共設施和市政設施的控制，對設施僅確定其在地塊內(nèi)配置的數(shù)量和規(guī)模，而不指定具體的位置和用地邊界。指標控制是指以指標形式確定的控制要求，是規(guī)劃編制的重要依據(jù)。

三、依據(jù)控規(guī)編制成果實施規(guī)劃管理的幾點建議

1、將規(guī)劃成果轉(zhuǎn)化為指導性和操作性較強的政府文件，強化其作為政府公共政策的調(diào)控效能

控規(guī)的成果不應只作為專業(yè)部門的技術(shù)報告，還應將規(guī)劃成果轉(zhuǎn)化為操作性很強的政府文件，才能真正成為政府及其各部門統(tǒng)一行動綱領(lǐng)。只有通過政府各部門建立相應的協(xié)調(diào)機制后，才能更有效和充分地發(fā)揮控規(guī)作為政府公共政策的宏觀調(diào)控作用。

2、建立和完善項目建設主要保障制度

各行業(yè)主管部門、以控制性詳細規(guī)劃為指導，根據(jù)近年實際用地情況、來年的經(jīng)濟發(fā)展和各項事業(yè)發(fā)展目標要求，提前申報匯總各行業(yè)和轄區(qū)建設項目和用地需求情況，通過建立建設規(guī)劃許可預申報制度、建設項目審批的協(xié)調(diào)機制、城市近期建設項目庫，最終將控規(guī)的建設計劃落實到實處。

3建立和完善規(guī)劃實施的監(jiān)督與考核制度

控規(guī)所規(guī)定的內(nèi)容應成為每年城市規(guī)劃建設和主要相關(guān)職能部門年終工作總結(jié)時對照考核的重要依據(jù)。要建立一套完善的責任追究機制，增強規(guī)劃實施的法律效力和切實加強監(jiān)督管理?？匾?guī)經(jīng)法定程序?qū)徟?，不得隨意修改，應認真落實規(guī)劃實施責任主體。

參考文獻：

[1]杜立柱：《法定規(guī)劃編制體系下的創(chuàng)新規(guī)劃——談新時期哈爾濱城市規(guī)劃編制工作的幾點體會》

[2]《武漢市控制性詳細規(guī)劃編制導則》