導(dǎo)語(yǔ)：如何才能寫好一篇如何深化司法體制改革，這就需要搜集整理更多的資料和文獻(xiàn)，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

堅(jiān)持問題導(dǎo)向，積極穩(wěn)妥推進(jìn)，是上海法院進(jìn)行司法改革試點(diǎn)工作一以貫之的方法和路徑。

改革之初，上海高院黨組堅(jiān)持首抓思想發(fā)動(dòng)，通過座談交流、動(dòng)員答疑等多種形式，形成共識(shí)凝聚力量。

與此同時(shí)，上海法院注重深入調(diào)研。他們廣泛開展抽樣訪談、抽樣調(diào)查、問卷調(diào)查等實(shí)證調(diào)研，并先后召開了有法院干警、特邀監(jiān)督員、特邀咨詢員、人大代表、政協(xié)委員、律師界代表等參加的專題調(diào)研座談會(huì)150余場(chǎng)，梳理出100多個(gè)問題，完成了《審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制行政化的相關(guān)情況》、《法院管理行政化的相關(guān)情況》、《審判權(quán)力運(yùn)行機(jī)制存在問題的分析報(bào)告》等專題報(bào)告，在此基礎(chǔ)上，歷經(jīng)34稿形成了《上海法院司法改革試點(diǎn)工作實(shí)施方案》，使其更接地氣，更有針對(duì)性和操作性

在試點(diǎn)法院經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，上海高院至今已先后制定了《上海法院人員分類定崗實(shí)施方案》、《關(guān)于改革和完善審判委員會(huì)工作機(jī)制的意見》等改革配套制度30余項(xiàng)，從而為即將在全市法院全面推開的司法改革奠定了基礎(chǔ)，提供了遵循。

毋庸諱言，在改革推進(jìn)過程中，還有不少困難和問題需要解決。據(jù)郭偉清介紹，接下來，市高院將主要從頂層設(shè)計(jì)、案多人少的矛盾、法官的素質(zhì)能力、依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)和加強(qiáng)審判管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)的關(guān)系、完善法官日常審判工作業(yè)績(jī)考核、隊(duì)伍結(jié)構(gòu)性調(diào)整與法院工作穩(wěn)定性連續(xù)性問題、加快推進(jìn)人員分類改革與確保隊(duì)伍穩(wěn)定等七個(gè)方面入手，加強(qiáng)探索創(chuàng)新，建立和完善相關(guān)工作機(jī)制。

“我們堅(jiān)持遵循司法規(guī)律，堅(jiān)持實(shí)事求是，說真話、報(bào)實(shí)情，向有關(guān)部門提供真實(shí)可靠的第一手材料。”郭偉清介紹說，司法體制改革是政治體制改革的重要組成部分，事關(guān)全局，政治性、政策性很強(qiáng)，必須通過頂層設(shè)計(jì)，自上而下有序推進(jìn)。如主審法官、法官助理的設(shè)置，跨行政區(qū)劃法院的設(shè)立等改革措施，都是司法改革中的重大改革，在實(shí)踐中可能會(huì)碰到許多新情況、新問題。還有即將推出的以審判為中心的訴訟制度改革、變立案審查制為立案登記制等重大改革，也亟待加強(qiáng)頂層調(diào)研和指導(dǎo)，使改革措施與立法、修法同步進(jìn)行。

案多人少的矛盾多年來一直存在，以2014年為例，上海法院法官年人均結(jié)案達(dá)到158.74件，是全國(guó)平均數(shù)的2.2倍，同比增長(zhǎng)了27.66件，增幅為21.1%。如果按照法官33%的員額比例計(jì)算，2014年上海法院法官人均結(jié)案將達(dá)到185.5件，法官工作負(fù)荷已近極限。隨著上海經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展以及法院立案審查制變?yōu)榈怯浿?，案件?shù)量還可能進(jìn)一步攀升，法院案多人少矛盾將進(jìn)一步凸顯，亟需探索建立科學(xué)的人員補(bǔ)充機(jī)制。

審判權(quán)力運(yùn)行機(jī)制改革實(shí)行后，法官的擔(dān)子更重、責(zé)任更大。當(dāng)前，還需要通過提高法官的準(zhǔn)入門檻和選拔條件，強(qiáng)化法官的職業(yè)化、專業(yè)化能力建設(shè)，不斷提升法官依法公正履職的能力和水平。

郭偉清強(qiáng)調(diào)，在審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制改革中，如果簡(jiǎn)單地將審判權(quán)的“獨(dú)立”行使等同于“孤立”行使，將“去行政化”等同于“去管理”，就可能會(huì)因?yàn)閷徟袡?quán)缺乏必要的監(jiān)督制約帶來法律適用不統(tǒng)一、案件審理質(zhì)量下滑、廉政風(fēng)險(xiǎn)等問題。因此，必須要進(jìn)一步明確院、庭長(zhǎng)審判管理職責(zé)，規(guī)范審判管理權(quán)行使方式，形成審判權(quán)與審判管理權(quán)、審判監(jiān)督權(quán)的相互監(jiān)督、相互制約，確保司法的公正、高效。

建立符合職業(yè)特點(diǎn)的司法人員管理制度，在深化司法體制改革中居于基礎(chǔ)性地位，是必須牽住的牛鼻子。人員分類管理改革全面推開后，如何建立完善科學(xué)合理、符合審判規(guī)律的績(jī)效考核方式及與之配套的法官員額退出機(jī)制，確保法官責(zé)、權(quán)、利相統(tǒng)一，也是亟待重點(diǎn)研究的課題。

篇2

10月27日，早聞其聲，不見其文的《人民法院第二個(gè)五年改革綱要2004―2008》(以下簡(jiǎn)稱“二五綱要”)終于正式出臺(tái)。“二五綱要”是繼1999年《人民法院五年改革綱要》之后，最高人民法院的又一個(gè)綜合性改革文件。

早在2002年4月成立的“二五綱要”起草小組歷時(shí)兩年，數(shù)易其稿，在2004年4月將草案下發(fā)各高級(jí)人民法院征求意見。此后又召開最高人民法院特邀咨詢員會(huì)議、全國(guó)高級(jí)法院院長(zhǎng)座談會(huì)、最高人民法院咨詢委員會(huì)等會(huì)議討論了這個(gè)基本定型的草案。

但是，為了使“二五綱要”成為貫徹落實(shí)中央司法體制改革部署的具體舉措，最高人民法院沒有按計(jì)劃于2004年這一文件。

2004年底，中央關(guān)于司法體制和工作機(jī)制改革的部署出臺(tái)后，起草小組根據(jù)中央的精神又反復(fù)對(duì)“二五綱要”草案進(jìn)行了全面修改，使它真正成為貫徹黨的十六大精神，落實(shí)中央司法體制改革方案，系統(tǒng)部署法院改革的一個(gè)綱領(lǐng)性文件。

“二五綱要”涉及“改革和完善訴訟程序制度”、“改革和完善審判指導(dǎo)制度與法律統(tǒng)一適用機(jī)制”、“改革和完善執(zhí)行體制與工作機(jī)制”、“改革和完善審判組織與審判機(jī)構(gòu)”、“改革和完善司法審判管理與司法政務(wù)管理制度”、“改革和完善司法人事管理制度”、“改革和完善人民法院內(nèi)部監(jiān)督與接受外部監(jiān)督的制度”及“繼續(xù)探索人民法院體制改革”八個(gè)大項(xiàng)，共50條。

其中關(guān)于最高院收回死刑復(fù)核權(quán)、改革等方面的內(nèi)容迅速成為媒體和公眾關(guān)注的焦點(diǎn)。

“既要改革，又要穩(wěn)步前進(jìn)，這與中央的改革部署是同步的。‘二五綱要’向司法現(xiàn)代化邁進(jìn)了一步，方向是對(duì)的?！眳⑴c此次最高院專家咨詢會(huì)議的中國(guó)政法大學(xué)教授陳光中在接受《望東方周刊》采訪時(shí)，對(duì)“二五綱要”給出了積極的評(píng)價(jià)。

擺脫地方行政部門干擾辦案

在“二五綱要”的第48條中提到：“改革和完善人民法院經(jīng)費(fèi)保障體制，探索建立人民法院的業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)由國(guó)家財(cái)政統(tǒng)一保障、分別列入中央財(cái)政和省級(jí)財(cái)政的體制。研究制定基層人民法院的經(jīng)費(fèi)基本保障標(biāo)準(zhǔn)。”

地方法院現(xiàn)行的財(cái)務(wù)體制是，辦案經(jīng)費(fèi)歸地市一級(jí)政府劃撥，給法院的獨(dú)立審判造成了障礙，特別是一些行政案件、涉及當(dāng)?shù)囟悇?wù)部門的案件更是難以秉公執(zhí)法。給地方法院穿小鞋、降低預(yù)算的事件屢見不鮮。

“如果財(cái)務(wù)制度的改革目標(biāo)可以實(shí)現(xiàn)，有助于法院審判擺脫地方保護(hù)主義的影響。”陳光中認(rèn)為，“將財(cái)務(wù)費(fèi)用都集中到中央，難度非常大，因?yàn)楦魇≈g貧富不均。但若以省為單位，實(shí)現(xiàn)中央及省的兩級(jí)管理，難度將會(huì)減小?！?/p>

近日最高人民檢察院印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步深化檢察改革的三年實(shí)施意見》中，也提出要探索建立人民檢察院的業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)由國(guó)家財(cái)政統(tǒng)一保障、分別列入中央和省級(jí)財(cái)政預(yù)算的制度。

最高檢在此問題上，顯得有些謹(jǐn)慎。10月25日，記者致電最高人民檢察院宣傳部，一位負(fù)責(zé)人告訴《望東方周刊》，最高檢印發(fā)的實(shí)施意見也僅僅是最高檢對(duì)未來改革方向的一個(gè)思考，目前，并沒有任何實(shí)質(zhì)性的舉措，所以，他認(rèn)為“沒有什么可以炒作的價(jià)值”。

這一說法在基層檢察院也得到了印證。上海市人民檢察院的一位負(fù)責(zé)人也承認(rèn)，到目前為止，他們也沒有收到最高檢關(guān)于這方面改革的任何正式文件，“我們關(guān)于這一點(diǎn)知道的和普通老百姓一樣多，沒有更多實(shí)質(zhì)性的內(nèi)容提供?！?/p>

他同時(shí)表示，關(guān)于這樣的改革，檢察院方面也一直在討論，認(rèn)為這是司法改革的一個(gè)內(nèi)容，學(xué)界已經(jīng)討論了好幾年，但是，未來是不是要這樣還很難有一個(gè)明確的說法。

廣東國(guó)暉律師事務(wù)所律師彭湃對(duì)此條目標(biāo)比較悲觀，他對(duì)《望東方周刊》說，財(cái)政權(quán)是干擾司法的因素之一，更多的干擾還來自領(lǐng)導(dǎo)的“條子”和“招呼”。

“如果中央支持，下決心改革財(cái)政保障制度，改革難度會(huì)減小，就能逐步實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)?！标惞庵斜磉_(dá)了他的樂觀。

能否在明年下半年收回死刑復(fù)核權(quán)

在“二五綱要”中的第二條提到：“改革和完善死刑復(fù)核程序。落實(shí)有關(guān)法律的規(guī)定和中央關(guān)于司法體制改革的部署，由最高人民法院統(tǒng)一行使死刑核準(zhǔn)權(quán)，并制定死刑復(fù)核程序的司法解釋?！?/p>

最高院醞釀收回死刑復(fù)核權(quán)從1996年《刑事訴訟法》修改時(shí)便已開始。當(dāng)年，最高院派員到東北和華東地區(qū)進(jìn)行調(diào)研，大部分省市的法院都表示希望最高院能盡快收回死刑復(fù)核權(quán)。但因面臨的困難巨大，這一拖就是九年。

在這九年中，由于死刑案件歸屬中級(jí)人民法院一審，高級(jí)人民法院是死刑案件的二審法院；而高級(jí)法院對(duì)部分案件同時(shí)享有死刑核準(zhǔn)權(quán)。同一個(gè)法院幾乎不可能對(duì)同一個(gè)案件做出兩個(gè)不同的判決。這樣，死刑復(fù)核程序就形同虛設(shè)。而各地方法院對(duì)判處死刑的標(biāo)準(zhǔn)可能不一致，同樣的罪行在此省不判死刑，換到彼省卻要判死刑。

“最終決定將死刑復(fù)核權(quán)收回，是中央下了決心。”中國(guó)人民大學(xué)刑訴法教授陳衛(wèi)東對(duì)《望東方周刊》說，“隨著對(duì)人權(quán)保障不斷重視，死刑成為一個(gè)敏感問題，是我們?nèi)藱?quán)外交的重要內(nèi)容，體現(xiàn)了我國(guó)司法的進(jìn)步。”

“死刑復(fù)核權(quán)的收回，也是我和同事們最近議論的熱點(diǎn)。”最高院的一位法官對(duì)《望東方周刊》說，“實(shí)際的工作不僅書面上一兩句話那樣簡(jiǎn)單?！?/p>

“收回死刑復(fù)核權(quán)，意味著增加數(shù)百人的工資、福利待遇、辦案的場(chǎng)所也要擴(kuò)大，新增規(guī)模將相當(dāng)于一個(gè)省高級(jí)法院。已經(jīng)基本能確定的是，將在原來的刑一庭、刑二庭再增加三個(gè)刑事法庭，擴(kuò)大到刑五庭。將從各個(gè)省高級(jí)法院抽調(diào)五到七名法官，總?cè)藬?shù)可能大大超過100人?，F(xiàn)在，領(lǐng)導(dǎo)已經(jīng)選定，個(gè)別人已經(jīng)來上班子，但我估計(jì)最終實(shí)現(xiàn)收回目標(biāo)恐怕要到明年下半年?！?/p>

除了硬件上的困難，更大的難點(diǎn)是死刑復(fù)核程序的細(xì)化。例如，死刑復(fù)核應(yīng)是書面審理還是開庭審理?復(fù)核程序的啟動(dòng)是由高級(jí)法院上報(bào)，還是被告人上訴?是否需要設(shè)定審限、合議庭的組成方式?被告人在死刑復(fù)核程序中辯護(hù)權(quán)如何保障?“這些問題現(xiàn)在都已經(jīng)有了初步的方案，但還要經(jīng)過反復(fù)的討論。”陳光中說。

“收回死刑復(fù)核權(quán)。要做的工作不僅僅是收回本身。對(duì)一審、二審的工作也提出了高要求?，F(xiàn)在一審、二審的審判質(zhì)量不高，全國(guó)的證人出庭率不足7％，這些都將為死刑復(fù)核帶來巨大的壓力。”陳光中說。

前不久最高檢檢察長(zhǎng)賈春旺主持召開會(huì)議，專門討論了檢察機(jī)關(guān)如何介入死刑復(fù)核程序，處于什么位置，以什么身份等。會(huì)上形成的共識(shí)是：作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，最高檢應(yīng)當(dāng)介入最高院的死刑案件復(fù)核程序。不過，目前最高檢還沒有和最高院協(xié)商形成最后意見。

審判方式的重大變革

此次“二五綱要”從短期看，熱點(diǎn)是

死刑核準(zhǔn)權(quán)的收回：但若從長(zhǎng)期看，則應(yīng)該是整個(gè)審判方式和架構(gòu)的變革。

在“二五綱要”中“改革和完善審判組織與審判機(jī)構(gòu)”的部分中提到：這一領(lǐng)域中將采取的改革措施主要包括：改革審判委員會(huì)的組織制度和程序制度，完善審委會(huì)審理案件的程序，審委會(huì)委員可以直接組成合議庭審理重大、疑難、復(fù)雜案件或者具有普遍法律適用意義的案件；建立法官依法獨(dú)立判案責(zé)任制，要求院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)參加合議庭審理案件，逐步實(shí)現(xiàn)合議庭、法官負(fù)責(zé)任；健全人民陪審員管理制度。

“大部分內(nèi)容我同意，但將會(huì)議制改為審理制的效果，我覺得還要在實(shí)踐中觀察?！标惞庵姓f，“若改為審理制則構(gòu)成了兩次審判，因?yàn)閷徖砑匆馕吨犎】剞q雙方的意見，等于重新開庭。另外，這在法律上也沒有依據(jù)?！?/p>

陳光中在對(duì)審理制提出質(zhì)疑的同時(shí)，也分析了最高院將會(huì)議制改為審理制的可能動(dòng)因：平衡控辯雙方在法庭中的力量。提到：“落實(shí)人民檢察院檢察長(zhǎng)或者檢察長(zhǎng)委托的副檢察長(zhǎng)列席同級(jí)人民法院審判委員會(huì)的制度?！?/p>

陳光中對(duì)這一點(diǎn)提出了異議：“檢察院的檢察長(zhǎng)列席同級(jí)人民法院審判委員會(huì)的制度在《人民法院組織法》中有過規(guī)定，但是過去一直沒有落實(shí)。副檢察長(zhǎng)列席，防止審判不公正，加強(qiáng)法律監(jiān)督，這沒問題。

“我擔(dān)心的是，檢察院的檢察長(zhǎng)列席同級(jí)人民法院審判委員會(huì)，會(huì)造成控辯雙直接帶到法庭，但法院可能不能平衡采納律師和公訴人的意見。因而，辯方列席的問題就亟待解決，這大概也是最高院將會(huì)議制改為審理制的原因之一?！?/p>

在“二五綱要”提到的司法改革熱點(diǎn)之外，陳光中認(rèn)為還有行政案件的審判改革、法院人事制度改革等內(nèi)容沒有在綱要中體現(xiàn)出來，“人事問題還是比較虛”。

司法改革任重道遠(yuǎn)

“過去的五到十年間，中國(guó)司法確實(shí)得到了快速發(fā)展。特別是法律工作者的觀念發(fā)生了很大的轉(zhuǎn)變?！弊罡咴旱倪@位法官對(duì)《望東方周刊》說。

“現(xiàn)在，法官已經(jīng)漸漸接受了現(xiàn)代的司法理念，比如‘司法獨(dú)立’。這在15年前，甚至五年前都沒有得到法院內(nèi)部的共識(shí)，還有人在問司法為什么要獨(dú)立，而現(xiàn)在，在座談會(huì)上、學(xué)術(shù)論文中有關(guān)這方面的討論已經(jīng)很常見了?！痹摲ü僬J(rèn)為，“還有其他一些現(xiàn)代司法理念，比如，司法中立、控辯雙方權(quán)利平等、司法功能的有限性、罪刑法定、無罪推定等等，也都是近年才慢慢得到普及和強(qiáng)化的?！?/p>

進(jìn)入本世紀(jì)以后，法院的程序意識(shí)加強(qiáng)，越來越重視庭審，對(duì)于程序上的違法偵查，法院也敢于認(rèn)定，慢慢地實(shí)現(xiàn)從以偵查為中心向以審判為中心轉(zhuǎn)變。如今，法官改變了過去重實(shí)體，輕程序的觀念，在審判工作中漸漸重視人權(quán)，更加注意保障各方當(dāng)事人的權(quán)利。

在認(rèn)可中國(guó)司法有了很大進(jìn)步的同時(shí)，“一五綱要’’也被指出了其部分目標(biāo)二審多數(shù)不開庭，一審多數(shù)不傳證人。證人的筆錄在法庭上念念就算完，即使被告認(rèn)為不符合事實(shí)，也無從對(duì)證。而在‘二五綱要’中，這一點(diǎn)都沒有再寫進(jìn)去，現(xiàn)在證人出庭還是大問題?！标惞庵姓f。

篇3

關(guān)鍵詞：輿論監(jiān)督；審判獨(dú)立；司法權(quán)威

近年來，隨著民主法治進(jìn)程的推進(jìn)，人們積極通過行使言論自由權(quán)對(duì)司法審判活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督。司法審判不會(huì)永遠(yuǎn)完美，但忽視司法審判則永遠(yuǎn)不會(huì)接近完美。正因?yàn)橛胁煌昝赖拇嬖?，所以才需要輿論合理合法的監(jiān)督，但輿論過度干預(yù)司法審判已經(jīng)破壞了法官法律思維的專業(yè)性和嚴(yán)肅性，嚴(yán)重影響了司法權(quán)威的樹立。在十八屆三中全會(huì)后，司法體制改革全面深化的時(shí)代背景下，如何理性對(duì)待輿論監(jiān)督和審判獨(dú)立，是需要我們思考的課題。

一、輿論監(jiān)督與審判獨(dú)立的聯(lián)系

（一）兩者有相同的價(jià)值取向

輿論監(jiān)督是言論自由權(quán)和公眾知情權(quán)行使的體現(xiàn)。它的價(jià)值取向是在法律范圍內(nèi)言論表達(dá)自由，通過監(jiān)督公權(quán)力維護(hù)社會(huì)公平公正。我國(guó)憲法的規(guī)定，人民法院依法獨(dú)立行使審判權(quán)。法院代表國(guó)家行使審判權(quán)，要求人民法院依法獨(dú)立審判的目標(biāo)必須是司法的公平公正。新聞監(jiān)督與法院獨(dú)立審判都是憲法予以規(guī)定的，具有相同的法律淵源，實(shí)質(zhì)內(nèi)容都是反映公共意志，價(jià)值取向都是公平公正。

（二）兩者的矛盾沖突

首先，“應(yīng)然正義”與“實(shí)然正義”的沖突。法律有其自身特定的規(guī)則，一個(gè)依法做出的判決，當(dāng)事人雙方都可能不滿，因?yàn)樗痉▽徟惺恰皩?shí)然的正義”，而民眾輿論要求的是“應(yīng)然的正義”，雙方對(duì)事實(shí)有不同的價(jià)值追求。

其次，輿論自由與審判中立的沖突。輿論自由要求報(bào)道以及評(píng)論等自由地進(jìn)行，但審判中立則要求排除輿論信息的干擾，法院獨(dú)立行使審判權(quán)。新聞媒體自然追求感性分析，與人民群眾產(chǎn)生共鳴，而這一特點(diǎn)與司法行為的程序性、邏輯性以及中立性等特點(diǎn)存在緊張關(guān)系。

再次，價(jià)值取向上的沖突。新聞媒體為了追求點(diǎn)擊率、吸引群眾眼球，而過分的介入司法審判活動(dòng)，使得司法公正受到一定程度的沖擊。

二、兩者沖突原因分析

（一）新聞監(jiān)督缺乏規(guī)制

在法治國(guó)家，新聞監(jiān)督必須有法可依。西方發(fā)達(dá)國(guó)家新聞監(jiān)督立法非常完善，英美法系國(guó)家除了制定專門的法律外，還有大量的判例對(duì)新聞監(jiān)督予以規(guī)范。①而我國(guó)涉及新聞傳播的立法是不夠完善的。目前與新聞監(jiān)督有關(guān)的法律除了憲法以外，主要有《出版管理?xiàng)l例》、《廣播電視管理?xiàng)l例》等。這些法規(guī)無法應(yīng)對(duì)迅速發(fā)展的新聞監(jiān)督業(yè)。

（二）用道德情感品評(píng)法律問題，給審判工作施加了巨大壓力

我國(guó)憲法第35條規(guī)定，中華人民共和國(guó)公民有言論等自由。但公民對(duì)于司法審判的專業(yè)性并不熟悉，本能地傾向以道德標(biāo)準(zhǔn)看待法律問題，尤其在網(wǎng)絡(luò)輿論中帶有情緒色彩的言論較為突出。②在社會(huì)主義法治社會(huì)，道德與法律在根本上是一致的。但在具體的訴訟案件中，道德衡量的結(jié)果往往與法律審判相左，甚至有時(shí)會(huì)成為司法的對(duì)立面，嚴(yán)重影響司法公正。

（三）司法權(quán)威有待加強(qiáng)

司法被認(rèn)為是社會(huì)公平的最后一道防線。在西方發(fā)達(dá)國(guó)家，司法具有崇高的權(quán)威。例如，美國(guó)的辛普森案。而在我國(guó)，司法的這種權(quán)威尚未真正樹立。當(dāng)法院終審判決作出后，很多當(dāng)事人不是尊重判決，而是通過新聞、上訪等訴訟外手段繼續(xù)表達(dá)訴求。久而久之，人們對(duì)司法的信仰開始動(dòng)搖，新聞監(jiān)督的權(quán)威逐漸高于司法的權(quán)威，使司法權(quán)威難以真正樹立。

三、目前平衡輿論監(jiān)督與審判獨(dú)立的有利氛圍

（一）輿論監(jiān)督環(huán)境優(yōu)化

2015年10月24日，、中國(guó)記協(xié)以新聞道德委員會(huì)試點(diǎn)工作為主題召開了交流研討會(huì)，全會(huì)達(dá)成一直認(rèn)同，進(jìn)而要求全國(guó)各省市在今年期間都要建立起省一級(jí)的新聞道德委員會(huì)。這是新形勢(shì)下加強(qiáng)新聞道德職業(yè)建設(shè)、優(yōu)化新聞媒體結(jié)構(gòu)、加強(qiáng)行業(yè)自律、提升新聞工作者整體素質(zhì)的重要舉措。這一制度的實(shí)施，規(guī)范了新聞媒體自身的行為，進(jìn)而未新聞媒體實(shí)行監(jiān)督權(quán)創(chuàng)立合法健康的環(huán)境制度。新聞媒體行業(yè)自身建設(shè)的提升，自然為司法獨(dú)立營(yíng)造了良好的新聞媒體監(jiān)督氛圍，制度挺起來了，司法官員才更能心無旁騖、公正獨(dú)立地行使審判權(quán)。

另外，國(guó)家號(hào)召全社會(huì)學(xué)習(xí)儒家文化，形成謙謙有禮、文質(zhì)彬彬的社會(huì)成員風(fēng)貌。這一號(hào)召有利于社會(huì)成員注意提升自己的道德文化修養(yǎng)，凈化大眾輿論語(yǔ)言環(huán)境，尤其是網(wǎng)絡(luò)言語(yǔ)環(huán)境。大眾行使文明的輿論監(jiān)督，會(huì)緩和劍拔弩張的司法與民怨之間的關(guān)系，也有利于防止一些投機(jī)分子搶占道義和公眾情緒的制高點(diǎn)，左右司法審判，即“輿論審判”現(xiàn)象。

（二）司法體制改革開端良好

在十八屆三中全會(huì)后，司法體制改革逐步推行開來。改革裁判文書簽署機(jī)制，獨(dú)任審判由獨(dú)任法官直接簽署；合議庭審判，由承辦法官、合議庭其他成員、審判長(zhǎng)依次簽署。實(shí)行法官終身制，明確司法人員職責(zé)和權(quán)限，明確違法審判責(zé)任的七種情形等等，這都有利于提高司法隊(duì)伍的專業(yè)化水平，實(shí)現(xiàn)審判獨(dú)立。

四、關(guān)于平衡輿論監(jiān)督與審判獨(dú)立的思考

通過以上的分析可以了解到，輿論監(jiān)督和審判獨(dú)立兩者都是我國(guó)在民主進(jìn)程中不可或缺的要素，在實(shí)踐中實(shí)現(xiàn)兩者的良性互動(dòng)，和諧發(fā)展是必然發(fā)展趨勢(shì)。

（一）對(duì)社會(huì)輿論監(jiān)督的規(guī)制

輿論監(jiān)督的主體是公眾，公眾往往借助新聞媒介這一公共話語(yǔ)資源表達(dá)民意，只起到一定的間接作用。所以，對(duì)傳媒的規(guī)制是規(guī)制輿論監(jiān)督的核心。

首先，完善相關(guān)傳媒立法。新聞自由在我國(guó)大都是受到政策層面的，只有健全的法律才能使新聞媒體有法可依；同時(shí)，立法也可以確立媒體監(jiān)督的法律地位，進(jìn)一步規(guī)范新聞等傳播媒介監(jiān)督的行為，避免出現(xiàn)“新聞審判”的不良現(xiàn)象。

其次，完善制度構(gòu)建。從制度層面規(guī)范新聞?dòng)浾卟稍L、監(jiān)督信息反饋、監(jiān)督責(zé)任追究、新聞信息更正，提高輿論監(jiān)督的整體水平。

（二）法院應(yīng)固守其審判獨(dú)立的地位

從法院的角度看，應(yīng)該正確看待媒體對(duì)法院的監(jiān)督，應(yīng)該看到其對(duì)于審判公正方面存在不可忽視的作用。同時(shí)也采取措施完善自身建設(shè)，達(dá)到審判獨(dú)立和審判公正。

1、法院繼續(xù)深化自身改革，固守其獨(dú)立本位

首先，健全司法和職務(wù)保障制度。我國(guó)目前正在進(jìn)行司法體制改革，實(shí)行審判獨(dú)立，要求人民法院行使民事審判權(quán)只服從法律，任何團(tuán)體和個(gè)人對(duì)法院行使民事審判權(quán)進(jìn)行干涉，要求法官依法獨(dú)立行使審判權(quán)。但是人民法院從屬于行政的體制仍未徹底改變。因此，要進(jìn)行逐步深入的司法改革，政治與司法相分離，同時(shí)完善法官的職務(wù)保障制度。

其次，提高法官的職業(yè)道德素質(zhì)和專業(yè)素質(zhì)。在全面提高法官的素質(zhì)方面，要求法官時(shí)刻保持三性：一是主動(dòng)性，二是獨(dú)立性，其三是謹(jǐn)慎性。

2、法院應(yīng)積極為大眾創(chuàng)造寬松的監(jiān)督環(huán)境

媒體監(jiān)督和審判工作都是為了在全社會(huì)追求最大值的公平與正義，都是為了維護(hù)國(guó)家裁判的公正與權(quán)威。法院的審判工作是媒體監(jiān)督的對(duì)象，媒體監(jiān)督是搞好審判工作的保障。司法機(jī)構(gòu)應(yīng)通過開通網(wǎng)上微博、網(wǎng)上郵箱等方式，建立與媒體和公眾對(duì)話的溝通平臺(tái)。通過這些平臺(tái)，正確引導(dǎo)輿論，實(shí)現(xiàn)輿論監(jiān)督與審判獨(dú)立的良性互動(dòng)。（作者單位：沈陽(yáng)工業(yè)大學(xué)研究生學(xué)院）

注解：

① 張冠楠.”媒介審判”下的司法困境[J].法學(xué)，2011，（5）：58-59.

② 黃佳鵬.網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督對(duì)司法過程的影響[D].哈爾濱黑龍江大學(xué)，2007：29-32.

參考文獻(xiàn)：

[1] 張冠楠.“媒介審判”下的司法困境[J].法學(xué)，2011，（5）：58-59.

[2] 周葉中.憲法[M].高等教育出版社，北京大學(xué)出版社，2000，12（1）：271-273.

篇4

本文是對(duì)行政管理體制改革的專題研究，主要內(nèi)容是從幾個(gè)基本理念入手，分析其存在的根本性問題，并提出解決這些問題的比較現(xiàn)實(shí)的改革路徑和目標(biāo)模式。在觀點(diǎn)上，本文在深入分析的基礎(chǔ)上明確提出不適應(yīng)性是我國(guó)行政管理體制存在的主要問題；提出了行政管理體制改革的重心是行政執(zhí)法體制改革的新觀點(diǎn)；在分析不同行政管理體制改革的目標(biāo)模式的基礎(chǔ)上，提出以法治政府為中心的多重目標(biāo)模式。

一、當(dāng)前我國(guó)行政管理體制存在的主要問題

我國(guó)的行政管理體制改革是隨經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)程而逐步展開的，并且經(jīng)歷了一個(gè)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革要求的不斷發(fā)展完善的過程。近30年來，我國(guó)的行政管理體制經(jīng)過不斷地改革，取得了重要進(jìn)展和明顯的成效，特別是從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的行政管理體制到適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的行政管理體制改革方面已經(jīng)有了很大的轉(zhuǎn)變。從總體上判斷，我國(guó)目前的行政管理體制基本上適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求。但是，面對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)不斷發(fā)展的新形勢(shì)和新要求，現(xiàn)行的行政管理體制還存在著不少問題，仍然存在不適應(yīng)的地方。

(一)政府自身的視角：我國(guó)行政管理體制不適應(yīng)性問題的具體表現(xiàn)

如果說不適應(yīng)性是我國(guó)行政管理體制的主要問題的話，那么，這種不適應(yīng)性究竟體現(xiàn)在哪些具體問題上？許多行政管理部門的同志認(rèn)為，現(xiàn)在行政管理中的主要問題是人員編制不夠、經(jīng)費(fèi)保障不足、權(quán)威性不高、監(jiān)管手段不強(qiáng)等。主要體現(xiàn)在這樣幾個(gè)具體問題上。

第一，政府職能轉(zhuǎn)變還不到位，政府直接干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的現(xiàn)象依然存在，國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管有待進(jìn)一步加強(qiáng)，市場(chǎng)監(jiān)管體制仍不夠完善，社會(huì)管理體系仍不健全，公共服務(wù)職能仍比較薄弱；第二，政府機(jī)構(gòu)設(shè)置不盡合理，部門職能交叉、政出多門、權(quán)責(zé)脫節(jié)、監(jiān)督不力的問題比較突出；第三，中央和地方的關(guān)系有待進(jìn)一步理順，有令不行、有禁不止和執(zhí)行不力的問題未能得到全面地解決；第四，依法行政觀念不強(qiáng)，有法不依、多頭執(zhí)法、執(zhí)法擾民現(xiàn)象比較普遍。

同時(shí)，從理論的視角看，我國(guó)行政管理體制不適應(yīng)性問題具體表現(xiàn)為：從行政管理體制的主體結(jié)構(gòu)來看，主體結(jié)構(gòu)上的問題主要是“政府機(jī)構(gòu)設(shè)置不盡合理”；從行政管理體制的職能要素上看，政府職能轉(zhuǎn)變不到位是目前整個(gè)體制的根本性問題；從體制的運(yùn)行上看，相關(guān)機(jī)制不健全是行政管理體制比較突出的問題；從體制的制度要素看，法律制度不夠健全和完善是主要的問題。

(二)市場(chǎng)主體和社會(huì)和諧的視角：我國(guó)行政管理體制不適應(yīng)性問題的具體表現(xiàn)

分析行政管理體制存在的問題，以什么視角切入是很重要的。目前我們對(duì)這個(gè)問題的分析，大多是行政機(jī)關(guān)的看法，主要是從管理者的角度來看待管理體制中的問題。從這個(gè)角度看到的問題或者說行政機(jī)關(guān)感受到的真實(shí)而迫切希望解決的問題，恐怕主要是權(quán)力不夠大、力量不夠強(qiáng)、經(jīng)費(fèi)不夠多、手段不夠硬、處罰不夠重等。這些當(dāng)然都是問題，作為行政管理者誰(shuí)都希望不存在這些問題。然而，為什么在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下行政管理體制不存在這些問題而在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下卻成為問題了呢？我們認(rèn)為，主要原因是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的行政管理理念、職能、方式方法、手段等都不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要，其根本問題還是在職能轉(zhuǎn)變上。當(dāng)然，也有換位思考來考察行政管理體制問題的情況。但是，換位思考與在本位上思考，還是有所不同的。因此，有必要從市場(chǎng)主體和社會(huì)和諧的視角來考察行政管理體制存在的問題。這里有幾點(diǎn)需要說明：一是，市場(chǎng)主體的視角，即從企業(yè)和行政管理相對(duì)人的角度來看行政管理的問題；二是，從市場(chǎng)主體的視角來考察行政管理體制存在的問題，即可以從被管理者的角度來印證管理者提出的問題，使我們對(duì)問題的認(rèn)識(shí)和分析更加客觀和全面；三是，被管理者對(duì)問題的感受往往是直接的、真切的，感性認(rèn)識(shí)的成分較大，需要適當(dāng)上升為理性認(rèn)識(shí)。此外，有些制度在實(shí)際運(yùn)作中的情況可能不盡如人意，這種情況也要注意。

1.關(guān)于行政許可問題

行政許可作為一項(xiàng)重要的行政權(quán)力，是政府管理社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各方面事務(wù)的一種事前控制手段，在我國(guó)行政管理中被廣泛運(yùn)用，對(duì)于保障、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。但是，由于缺少法律約束，實(shí)踐中存在不少問題，有些已經(jīng)成為生產(chǎn)力發(fā)展的體制。這也是人們感受到的政府管理的突出問題，主要表現(xiàn)在以下方面：(1)行政許可范圍不清、事項(xiàng)過多，設(shè)定行政許可的事項(xiàng)不規(guī)范。(2)行政許可的設(shè)定權(quán)不明確。(3)行政許可環(huán)節(jié)多、周期長(zhǎng)、手續(xù)煩瑣，缺少必要的程序規(guī)范。(4)重許可、輕監(jiān)管或者只許可、不監(jiān)管的現(xiàn)象比較普遍，市場(chǎng)進(jìn)入很難，一旦進(jìn)入后卻又缺乏監(jiān)管。(5)利用行政許可亂收費(fèi)，將行政許可作為權(quán)力“尋租”的手段。(6)行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可，往往只有權(quán)力，沒有責(zé)任，缺乏公開、有效的監(jiān)督制約機(jī)制。

2.關(guān)于行政處罰問題

行政處罰，是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)對(duì)違反行政法律規(guī)范的公民、法人或者其他組織依法給予的一種行政制裁。在行政執(zhí)法活動(dòng)中，行政處罰是其主要的執(zhí)法活動(dòng)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，行政處罰在政府及其部門的行政行為中占較大比例，因此，人民群眾對(duì)行政處罰的意見較大，反映較強(qiáng)烈。

實(shí)施行政處罰，不僅應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)體方面的規(guī)定，而且也應(yīng)當(dāng)有嚴(yán)格的程序規(guī)定。然而，在行政處罰法頒布之前，由于對(duì)行政處罰的一些基本原則沒有統(tǒng)一的法律規(guī)定，實(shí)踐中存在一些問題。行政處罰法的實(shí)施，雖在一定程度上消除了一些問題。但是，從目前的情況看，仍存在不少問題：有些處罰的設(shè)置不夠科學(xué)，有些領(lǐng)域的處罰過多過濫；有的行政處罰與行政機(jī)關(guān)的利益掛鉤，收支兩條線制度流于形式；行政處罰的自由裁量權(quán)的行使不夠規(guī)范；行政處罰偏離處罰目的和

教育與懲罰相結(jié)合原則的情況比較突出，為處罰而處罰的情況經(jīng)常發(fā)生，常常激化社會(huì)矛盾，影響社會(huì)和諧。

3.關(guān)于行政收費(fèi)問題

行政收費(fèi)和行政處罰一樣，也是企業(yè)和群眾認(rèn)為問題較多的政府行為。其實(shí)，問題的要害在于不合法或者不合理的亂收費(fèi)直接損害了公民、法人和其他組織的合法利益。目前，較大的問題主要有：一是收費(fèi)項(xiàng)目繁多，范圍較大。據(jù)統(tǒng)計(jì)，現(xiàn)在的收費(fèi)種類很多，行政主體依據(jù)行政權(quán)力在行政管理過程中對(duì)相對(duì)人收取的費(fèi)用主要有七大類若干種：(1)許可收費(fèi)，如排污許可費(fèi)、土地使用許可費(fèi)、煙草專賣許可費(fèi)等；(2)管理性收費(fèi)，如個(gè)體工商戶管理費(fèi)、出租汽車管理費(fèi)、計(jì)劃外演出管理費(fèi)、民辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理費(fèi)、無線電管理費(fèi)、公路(水路)運(yùn)輸管理費(fèi)等；(3)證照收費(fèi)，如居民身份證工本費(fèi)、專業(yè)技術(shù)資格證書工本費(fèi)、婚姻證書費(fèi)等；(4)手續(xù)費(fèi)、登記費(fèi)，如中國(guó)國(guó)籍申請(qǐng)手續(xù)費(fèi)、社團(tuán)登記費(fèi)、收養(yǎng)登記費(fèi)、企業(yè)注冊(cè)登記費(fèi)、船舶登記費(fèi)、土地登記費(fèi)等；(5)審查檢驗(yàn)費(fèi)，如進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫費(fèi)、新藥審批費(fèi)、進(jìn)口音像制品審批費(fèi)、中藥品種保護(hù)審批費(fèi)等；(6)資源使用費(fèi)，如城市排水設(shè)施有償使用費(fèi)、水資源費(fèi)、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)等；(7)集資性收費(fèi)，如港口建設(shè)費(fèi)、車輛購(gòu)置附加費(fèi)、教育費(fèi)附加、電力建設(shè)基金等。①此外，還有一些強(qiáng)制性的收費(fèi)，如交通強(qiáng)制保險(xiǎn)費(fèi)等。二是收費(fèi)不合理、不公平、不規(guī)范。三是收費(fèi)量大，許多企業(yè)不堪重負(fù)。

4.關(guān)于行政強(qiáng)制問題

在行政強(qiáng)制權(quán)的行使上也存在問題。哪些機(jī)關(guān)可以設(shè)定行政強(qiáng)制措施不明確；行政強(qiáng)制措施的具體形式繁多，同一行政強(qiáng)制措施有多種表述，缺乏規(guī)范；有些沒有強(qiáng)制權(quán)的行政機(jī)關(guān)自行實(shí)施強(qiáng)制措施，甚至授權(quán)、委托其他組織實(shí)施行政強(qiáng)制措施；缺乏程序性規(guī)定，有些行政機(jī)關(guān)在采取強(qiáng)制措施時(shí)隨意性較大，對(duì)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益造成直接經(jīng)濟(jì)損害。

二、行政管理體制改革的路徑

我國(guó)行政管理體制與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和社會(huì)發(fā)展要求既相適應(yīng)又相矛盾，矛盾的地方就是不適應(yīng)的方面。不適應(yīng)的問題是行政管理體制存在的主要問題。改革行政管理體制，就是要針對(duì)其主要問題，解決其不適應(yīng)的方面，使我國(guó)行政管理體制與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和社會(huì)發(fā)展要求相適應(yīng)。

(一)路徑探討：行政管理體制改革的市場(chǎng)化？

在西方國(guó)家，有關(guān)行政管理體制改革的理論中，新公共管理理論主張引入市場(chǎng)化和私人部門管理方法來改造公共部門，奧斯本和蓋布勒的重塑政府(reinventing government)和哈拉基的重理政府(reengineering government)是其中典型。新公共管理興起于20世紀(jì)70年代，與西方國(guó)家的行政改革緊密相連，有人稱之為“企業(yè)型政府”，“以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的政策”。按照休斯的看法，新公共管理的理論基礎(chǔ)是經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和私營(yíng)管理理論，前者包括新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)、公共選擇學(xué)和交易成本經(jīng)濟(jì)學(xué)。新公共管理強(qiáng)調(diào)效率，不過也強(qiáng)調(diào)與其他價(jià)值的平衡。他們主要批評(píng)新公共行政以犧牲效率為代價(jià)來?yè)Q取公平的過程。其核心思想和主要觀點(diǎn)包括：公私的重新反思，認(rèn)為公共部門與私人部門雖然有很多不同之處，但是也有很多共同的地方，政府可以效仿私人部門；政治與行政二分法的重新反思，政治使得管理更加復(fù)雜，但是政治不能與行政分離；重塑政府，奧斯本和蓋布勒提出此概念，主要認(rèn)為要更好地提高政府的效率；結(jié)果導(dǎo)向型而不是過程導(dǎo)向型政府，主要是平衡效率和其他方面的考慮；績(jī)效測(cè)量，主要是尋求使政府更富有效率和責(zé)任；民營(yíng)化，主張更多利用私人部門生產(chǎn)公共物品等。重塑政府代表了新公共管理的核心思想。②

我國(guó)的行政管理體制改革能否引入市場(chǎng)化和私人部門管理方法？能否把政府改革成“企業(yè)型政府”？簡(jiǎn)單地說，行政管理體制改革能否市場(chǎng)化？

筆者認(rèn)為，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的一些方法在行政管理中可以適當(dāng)運(yùn)用，但是，是否選擇市場(chǎng)化的改革路徑從而把政府改革成為“企業(yè)型政府”，值得研究。比如，在市場(chǎng)條件下，行政機(jī)關(guān)不能像市場(chǎng)主體/，！/一樣追求利潤(rùn)的最大化；又如，市場(chǎng)主體相互是競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，行政機(jī)關(guān)卻不能既是競(jìng)爭(zhēng)主體又是管理者；再如，市場(chǎng)靠供求關(guān)系、價(jià)格機(jī)制來調(diào)節(jié)商品的生產(chǎn)、消費(fèi)等，但行政機(jī)關(guān)卻不能再用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)方式指揮干預(yù)經(jīng)濟(jì)，也不能用行政權(quán)力來獲取經(jīng)濟(jì)利益。

可見，行政管理體制改革把整個(gè)體制市場(chǎng)化是有問題的，但是并不是說不能在某些方面使用一些市場(chǎng)機(jī)制的原理和方法。如前所述，市場(chǎng)化要解決的是政府行為的效率和成本太高的問題，當(dāng)然也可以考慮在職能轉(zhuǎn)變上把不該管、管不了、管不好的事市場(chǎng)化，把政府正在做、不該做、做不了、做不好的事市場(chǎng)化，從而減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，提高行政效率。如將政府機(jī)關(guān)的后勤管理社會(huì)化，將公務(wù)用車社會(huì)化，某些政府服務(wù)外包；將政府的園林、綠化、環(huán)衛(wèi)等部門的職能轉(zhuǎn)化為社

會(huì)化的公共服務(wù)等。這些服務(wù)性改革，有助于提高服務(wù)質(zhì)量和水平，有轉(zhuǎn)變職能的一面，也能提高政府機(jī)構(gòu)自身的效率。對(duì)行政許可、行政處罰、行政征收、行政強(qiáng)制等方面的問題，由于公權(quán)力不能市場(chǎng)化，且市場(chǎng)化也并不直接針對(duì)這些問題和解決這些具體行政行為中的問題。因此，市場(chǎng)化的改革，是解決政府機(jī)關(guān)自身建設(shè)問題的途徑之一，但不是行政管理體制改革的主要方面。

(二)路徑探討：自上而下的改革

行政管理體制改革是政府自身的革命，因此內(nèi)部可能產(chǎn)生許多阻力。要革自己的命，既需要充分地認(rèn)識(shí)改革的必要性和緊迫性，也需要有推進(jìn)改革的外部動(dòng)力。綜觀多年來我國(guó)改革的實(shí)際情況，一個(gè)重要的特點(diǎn)是改革往往從中央政府開始，自上而下推動(dòng)。自上而下推動(dòng)行政管理體制改革，雖然是具有很強(qiáng)操作性的路徑，但是這種路徑更多的是形式意義，尚難回答實(shí)體內(nèi)容上究竟應(yīng)當(dāng)通過什么途徑來解決行政管理中存在的問題、深化行政管理體制改革、使行政管理體制適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求。

(三)法治化：行政管理體制改革的基本路徑

隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷深入發(fā)展和社會(huì)的不斷進(jìn)步，改革行政管理體制的要求也愈來愈迫切。那么，改革行政管理體制究竟應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)改什么？我們認(rèn)為，行政管理體制改革的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是行政執(zhí)法體制改革，行政執(zhí)法體制改革，是解決目前我國(guó)行政管理中存在的問題和體制上的問題的主要途徑。通過法治化的路徑進(jìn)行行政管理體制改革，在客觀上就要求將其納入法制的軌道來推進(jìn)。具體說，有以下幾個(gè)方面的要點(diǎn)。

1.以行政執(zhí)法體制改革為重點(diǎn)，推進(jìn)行政管理體制改革的深化

(1)從行政管理的基本性質(zhì)看，行政執(zhí)法是其核心活動(dòng)，因此，行政管理體制改革的重心應(yīng)符合客觀必然性。從政府對(duì)社會(huì)管理的角度看，加快行政管理體制改革，需要十分關(guān)注行政執(zhí)法體制的改革。政府的責(zé)任是管理社會(huì)，在于其行政管理使社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域得以健康有序的發(fā)展。政府行政管理的主要內(nèi)容就是依法行使公權(quán)力，規(guī)范社會(huì)行為，維護(hù)自然人、法人或者其他組織的合法權(quán)利和利益。因此，全面推進(jìn)依法行政，深化行政管理體制改革，應(yīng)當(dāng)首先關(guān)注行政執(zhí)法體制、改革和完善行政執(zhí)法體制。

(2)當(dāng)前深化行政管理體制改革面臨的主要任務(wù)，就是進(jìn)一步深化行政執(zhí)法體制改革?！秶?guó)務(wù)院全面推進(jìn)依法行政綱要》明確規(guī)定全面推進(jìn)依法行政的目標(biāo)就是經(jīng)過約10年堅(jiān)持不懈的努力，基本實(shí)現(xiàn)建設(shè)法治政府。法治政府的重要內(nèi)容包括行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制基本形成；權(quán)責(zé)明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力的行政執(zhí)法體制基本建立。行政執(zhí)法體制改革，集中了行政管理體制改革的核心要求和主要方面。

(3)從行政體制、行政管理體制、行政執(zhí)法體制三者的關(guān)系看，改革行政執(zhí)法體制是目前工作的主要方面。在行政體制、行政管理體制、行政執(zhí)法體制這三者關(guān)系中，行政體制是一個(gè)上位概念。行政體制具有的性質(zhì)和特征，行政管理體制、行政執(zhí)法體制也都應(yīng)當(dāng)具有，但是，下位概念往往具有更多的自身的內(nèi)容和特點(diǎn)。行政管理體制和行政執(zhí)法體制的關(guān)系也是十分密切的。行政管理體制不僅包括內(nèi)部的行政管理體制而且也包括外部的行政管理體制，而行政執(zhí)法體制的整體性質(zhì)則主要是行政機(jī)關(guān)和行政管理相對(duì)人之間的外部關(guān)系。所以，針對(duì)行政管理相對(duì)人的外部關(guān)系而言，行政管理體制和行政執(zhí)法體制也具有很大的同一性。因此，深化行政管理體制改革必然要重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)行政執(zhí)法體制改革。

(4)從行政管理體制的基本要素看，改革行政執(zhí)法體制直接關(guān)系行政主體、行政職能以及行政權(quán)力的運(yùn)行，十分重要。

2.以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵?，使行政管理體制真正適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求

簡(jiǎn)單地說職能就是權(quán)力。職能問題是行政管理體制的核心問題。政府職能轉(zhuǎn)變不到位，是行政管理體制存在的諸多根本和關(guān)鍵問題所在。

關(guān)于政府職能的轉(zhuǎn)變，有幾個(gè)要點(diǎn)需要注意：

(1)強(qiáng)調(diào)政府職能要依法界定和規(guī)范。

(2)切實(shí)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)管理職能，主要用經(jīng)濟(jì)和法律手段管理經(jīng)濟(jì)，而不是行政手段。

(3)明確提出了轉(zhuǎn)變政府職能的三優(yōu)先原則，即自主解決、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制調(diào)節(jié)、社會(huì)組織自律解決的事項(xiàng)，除法律另有規(guī)定以外，行政機(jī)關(guān)不要通過行政管理解決。

(4)政府管理經(jīng)濟(jì)的職能要切實(shí)轉(zhuǎn)到以主要為市場(chǎng)主體服務(wù)和創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境上來。同時(shí)，要強(qiáng)化公共服務(wù)職能和公共服務(wù)意識(shí)，簡(jiǎn)化公共服務(wù)程序，降低公共服務(wù)成本，逐步建立統(tǒng)一、公開、公平、公正的現(xiàn)代公共服務(wù)體制。這既是職能轉(zhuǎn)變的方向，也是解決不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展問題的重要方面。

(5)政府職能分為經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)四大類，職能轉(zhuǎn)變，需要在這四個(gè)方面下工夫。

(6)政府職能轉(zhuǎn)變既要適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，也要適應(yīng)社會(huì)發(fā)展要求，在轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)管理職能的同時(shí)，加強(qiáng)社會(huì)管理職能，在繼續(xù)加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和市場(chǎng)監(jiān)管職能的同時(shí)，完善政府的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能。

那么，如何轉(zhuǎn)變政府職能？轉(zhuǎn)變政府職能，調(diào)整行政權(quán)力，該管什么？不該管什么？如果這個(gè)問題不解決，政府職能轉(zhuǎn)變就難以落到實(shí)處。這就需要轉(zhuǎn)變研究和解決問題的思路，具體地說，有以下幾個(gè)要點(diǎn)：(1)通過法制化的路徑能夠比較好的解決此問題。這種便捷的途徑是法律本身具有的特性決定的。(2)就法律法規(guī)的制定而言，要貫徹政府職能轉(zhuǎn)變的思想和理念，切實(shí)按照政府職能轉(zhuǎn)變的三優(yōu)先原則，來規(guī)定公民法人的義務(wù)，設(shè)置公民法人的行為規(guī)范。不符合三優(yōu)先原則的，就不給公民法人設(shè)定義務(wù)和行為規(guī)范，當(dāng)然也就不相應(yīng)設(shè)置許可、處罰、征收等內(nèi)容和法律責(zé)任了。這是從源頭上解決職能轉(zhuǎn)變問題。(3)對(duì)現(xiàn)有職能的轉(zhuǎn)變問題，首先是理清已具有的職能，在此基礎(chǔ)上通過法定渠道來解決。筆者認(rèn)為，在政府職能轉(zhuǎn)變的具體操作途徑這個(gè)問題上應(yīng)把政府職能轉(zhuǎn)變與推行行政執(zhí)法責(zé)任制的梳理工作結(jié)合起來，借用梳理的成果，推動(dòng)政府職能的實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)變的進(jìn)程。(4)通過對(duì)現(xiàn)行法律、法規(guī)和規(guī)章的清理，修改或者廢止相關(guān)規(guī)定，直接對(duì)政府機(jī)關(guān)不符合標(biāo)準(zhǔn)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求的法定權(quán)力進(jìn)行調(diào)整。在這個(gè)過程中，公民法人可以提出意見，清理機(jī)關(guān)可以根據(jù)民意和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求，全面考慮，綜合平衡，合理調(diào)整，這對(duì)政府職能的轉(zhuǎn)變也很有意義。(5)從法律制度的規(guī)定上來推進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變，這是根本性的途徑。從執(zhí)法的角度來貫徹職能轉(zhuǎn)變的規(guī)定，也是必不可少的環(huán)節(jié)。(6)進(jìn)一步深化行政審批制度改革，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。要改變政府管理經(jīng)濟(jì)的傳統(tǒng)方式，必須著力解決關(guān)鍵性的問題，實(shí)現(xiàn)以點(diǎn)帶面、牽一發(fā)而動(dòng)全身的效應(yīng)。政府職能轉(zhuǎn)變是行政管理體制改革的關(guān)鍵的環(huán)節(jié)，而減少行政審批事項(xiàng)是轉(zhuǎn)變政府職能的重要切入點(diǎn)之一。

3.大力推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作

相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作已經(jīng)開展多年了，總體上看，效果是明顯的。在一定程度上解決了城市管理領(lǐng)域中多頭執(zhí)法、重復(fù)處罰、執(zhí)法擾民等問題，明顯地提高了行政執(zhí)法的質(zhì)量和水平。在一定范圍內(nèi)進(jìn)行了管理權(quán)、審批權(quán)與監(jiān)督權(quán)、處罰權(quán)適當(dāng)分離的探索，為改革現(xiàn)行行政管理模式積累了一些經(jīng)驗(yàn)。通過推行相對(duì)集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)，為合理配置政府部門的職能，精簡(jiǎn)行政機(jī)構(gòu)初步探索了一些新的路子。形成了新的行政執(zhí)法機(jī)制，樹立了良好的行政執(zhí)法形象。當(dāng)然，盡管相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作取得了較大的成效，但是還存在如何進(jìn)一步深化的問題。

4.強(qiáng)化立法、執(zhí)法、法制監(jiān)督

在立法上，應(yīng)科學(xué)合理地規(guī)定管理的主體和職權(quán)，科學(xué)合理地設(shè)定權(quán)利義務(wù)，科學(xué)合理地規(guī)定和建立管理的機(jī)制、程序、方法、方式、手段，科學(xué)合理地規(guī)定法律責(zé)任等，從制度上肯定改革的成果，消除改革的體制。在執(zhí)法上，通過規(guī)范執(zhí)法、嚴(yán)格執(zhí)法、文明執(zhí)法，提高行政管理的質(zhì)量和水平，使行政管

理符合合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、誠(chéng)實(shí)守信、高效便民、權(quán)責(zé)一致的依法行政的原則。在法制監(jiān)督上，加強(qiáng)法規(guī)規(guī)章和規(guī)范性文件的備案監(jiān)督，不僅規(guī)范行政管理的依據(jù)，而且使行政管理體制的主體、職權(quán)、機(jī)制、制度等有關(guān)下位規(guī)定符合憲法和法律的規(guī)定；加強(qiáng)行政復(fù)議和行政訴訟，使行政管理不致越位、錯(cuò)位，缺位的情況得到有效地糾正和避免。特別是推行行政執(zhí)法責(zé)任制，通過梳理執(zhí)法依據(jù)、確定執(zhí)法職權(quán)、明確執(zhí)法責(zé)任、加強(qiáng)評(píng)議考核、強(qiáng)化表彰獎(jiǎng)勵(lì)、嚴(yán)格責(zé)任追究等建立的激勵(lì)獎(jiǎng)懲機(jī)制，對(duì)有效解決行政管理中存在的種種問題，以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，是很有意義的。

三、行政管理體制改革的目標(biāo)模式

(一)行政管理體制改革目標(biāo)模式的含義

如果說行政管理體制改革的目標(biāo)是解決其存在的問題使之適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，那么，行政管理體制改革的目標(biāo)模式，則是研究什么類型的行政管理體制能更好地適應(yīng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和要求。行政管理體制改革的目標(biāo)針對(duì)的是現(xiàn)存的不適應(yīng)的問題，是實(shí)然的過程，是實(shí)證的活動(dòng)，是實(shí)在的既存狀態(tài)；而目標(biāo)模式針對(duì)的則是現(xiàn)行的行政管理體制的發(fā)展方向，是一種應(yīng)然的過程，是對(duì)行政管理體制的理想類型和狀態(tài)的未來展望。

行政管理體制改革的目標(biāo)模式，回答的是行政管理體制“應(yīng)當(dāng)”是一個(gè)什么樣的行政管理體制，“應(yīng)當(dāng)”把現(xiàn)行的行政管理體制改革成一個(gè)什么樣的理想類型等問題，其意義在于更好地把握行政管理體制改革的歷史發(fā)展和未來方向，更加準(zhǔn)確地認(rèn)識(shí)和利用行政管理的內(nèi)在規(guī)律，為我國(guó)的行政管理體制改革確立一個(gè)應(yīng)當(dāng)達(dá)到的科學(xué)合理的體制標(biāo)準(zhǔn)，從而使我國(guó)的行政管理體制真正適應(yīng)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和要求，并且成為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的強(qiáng)大動(dòng)力。

(二)關(guān)于行政管理體制改革目標(biāo)模式的不同主張

關(guān)于行政管理體制改革應(yīng)當(dāng)確立什么樣的目標(biāo)模式，有許多不同的理論主張。主要有以下一些觀點(diǎn)。

1.公共服務(wù)和社會(huì)管理型政府論

中央黨校周天勇教授認(rèn)為，從促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的角度看，中國(guó)政治體制最迫切的改革，是建設(shè)一個(gè)公共服務(wù)和社會(huì)管理型的政府。政府體制和職能要從生產(chǎn)建設(shè)型向公共服務(wù)和社會(huì)管理型轉(zhuǎn)變，從提供經(jīng)濟(jì)物品向提供制度環(huán)境轉(zhuǎn)變，從行政管理型向公共服務(wù)型轉(zhuǎn)變，從集中管理型向依靠市場(chǎng)調(diào)控型轉(zhuǎn)變。為此，政府機(jī)構(gòu)設(shè)置，要按現(xiàn)代政務(wù)需要進(jìn)行；官員和公務(wù)員，要組織選擇與競(jìng)爭(zhēng)和社會(huì)選擇相接合；依法行政，要置政府于法律的制約制衡中；行政行為，要接受社會(huì)的監(jiān)督，透明公開。

2.“適度有限權(quán)力和有限責(zé)任政府”論

提出一個(gè)為大家所接受的政府管理新理念及其建立在新理念基礎(chǔ)上的新目標(biāo)模式還需要不斷地探索，筆者認(rèn)為可以將我國(guó)行政管理體制改革目標(biāo)模式確定為“適度有限權(quán)力和有限責(zé)任政府”，具體包含以下幾點(diǎn)：(1)有限權(quán)力和有限責(zé)任的政府；(2)應(yīng)當(dāng)“適度”有限權(quán)力和有限責(zé)任的政府；(3)有限權(quán)力和有限責(zé)任相互對(duì)應(yīng)。③

3.“社會(huì)回應(yīng)型改革”論

中國(guó)政法大學(xué)薛剛凌教授論述改革的目標(biāo)模式時(shí)認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型給社會(huì)帶來多方位和巨大的變革，從理論上來說，行政體制改革應(yīng)當(dāng)盡可能地反映這些要求，并通過行政體制改革來促進(jìn)社會(huì)轉(zhuǎn)型。然而，傳統(tǒng)的行政體制改革只關(guān)注經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的需要，對(duì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型帶來的整個(gè)社會(huì)變革沒有做出積極的回應(yīng)。其結(jié)果是社會(huì)多元利益沒有得到肯定；地方之間平等的競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則沒有確立；傳統(tǒng)的通過控制官員來實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)控制的手段開始失靈；公共服務(wù)功能不發(fā)達(dá)；政府對(duì)社會(huì)的回應(yīng)能力不理想。因此，行政體制改革的傳統(tǒng)目標(biāo)模式必須轉(zhuǎn)變，應(yīng)當(dāng)用社會(huì)回應(yīng)型的改革取代經(jīng)濟(jì)調(diào)適型的改革。傳統(tǒng)改革的核心內(nèi)容是以權(quán)力為中心的改革，改革的核心內(nèi)容應(yīng)重新定位為以權(quán)利與權(quán)力并重的改革；傳統(tǒng)的指導(dǎo)原則是以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律為導(dǎo)向的改革，指導(dǎo)原則應(yīng)當(dāng)重構(gòu)為以行政管理自身規(guī)律為導(dǎo)向的改革；傳統(tǒng)路徑程序是行政推進(jìn)式改革，路徑程序應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變?yōu)榉赏七M(jìn)式改革。④

4.公共行政模式論

我國(guó)行政管理體制改革的方向，是要建立公共行政的目標(biāo)模式。這一目標(biāo)模式主要包括：建立參與型的公共行政決策架構(gòu)；實(shí)施程序化的公共行政管理模式；推行競(jìng)爭(zhēng)性的公共行政服務(wù)機(jī)制。⑤

公共行政的目標(biāo)模式正在由效率模式向服務(wù)模式轉(zhuǎn)變。公共行政的歷史發(fā)展進(jìn)程證明了這一點(diǎn)。效率行政在一定的歷史條件下也許是適當(dāng)?shù)模请S著歷史條件的變化，效率行政已經(jīng)無法滿足當(dāng)代社會(huì)發(fā)展的需要，公共行政的效率目標(biāo)模式因而受到懷疑。一種新的公共行政目標(biāo)模式，即服務(wù)目標(biāo)模式正在得到普遍認(rèn)同。⑥

(三)多重目標(biāo)模式：行政管理體制改革目標(biāo)模式的選擇

社會(huì)生活既是豐富多彩的，更是紛繁復(fù)雜的，作為社會(huì)的管理者、代表者，不可能只是面對(duì)單一的要求和訴求。行政管理體制改革要滿足社會(huì)各階層的不同要求，滿足社會(huì)多元利益的訴求，滿足不同公民個(gè)人的不同愿望，滿足不同市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不同主體的不同追求，滿足全球化、現(xiàn)代化、信息化的需要，滿足市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求，滿足社會(huì)民生的吁求，一句話，要滿足社會(huì)方方面面、各個(gè)領(lǐng)域、各種主體、各種利益的要求，因此，行政管理體制改革的目標(biāo)模式就不可能只是單一的選擇，而應(yīng)當(dāng)是多重目標(biāo)模式，多層次內(nèi)涵的建構(gòu)。所以，行政管理體制改革的發(fā)展方向，既需要適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也需要適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的要求，既需要服務(wù)型政府，也需要有限政府、陽(yáng)光政府、責(zé)任政府等等。

筆者認(rèn)為，應(yīng)以“法治政府”為中心并與服務(wù)型政府緊密結(jié)合的多重目標(biāo)模式概念來表述行政管理體制改革的目標(biāo)模式。

第一，建設(shè)法治政府，既是全面建設(shè)小康社會(huì)奮斗目標(biāo)的重要組成部分，也是政府建設(shè)的總體的奮斗目標(biāo)和新的要求。在法治政府的目標(biāo)統(tǒng)領(lǐng)下，加快建設(shè)服務(wù)型政府、有限政府、責(zé)任政府、陽(yáng)光政府。為此，十七大報(bào)告在第六部分“堅(jiān)定不移發(fā)展社會(huì)主義民主政治”中既強(qiáng)調(diào)要加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府，又要求著力轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能，形成權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制；既強(qiáng)調(diào)加快推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場(chǎng)中介組織分開，規(guī)范行政行為，加強(qiáng)行政執(zhí)法部門建設(shè)，減少和規(guī)范行政審批，減少政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的干預(yù)，又要求完善制約和監(jiān)督機(jī)制，保證人民賦予的權(quán)力始終用來為人民謀利益。確保權(quán)力正確行使，必須讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，提高政府工作透明度和公信力。國(guó)務(wù)院法制辦公室

主任曹康泰認(rèn)為：“hjt同志在十七大報(bào)告中多次提到要深入落實(shí)依法治國(guó)基本方略。在談到實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)奮斗目標(biāo)的新要求時(shí)，具體明確法治政府建設(shè)要取得新成效。依法治國(guó)，對(duì)政府來說就是堅(jiān)持依法行政，建設(shè)法治政府，其核心就是各級(jí)行政機(jī)關(guān)按照體現(xiàn)最廣大人民群眾意志的法律、法規(guī)、規(guī)章，管理國(guó)家和社會(huì)事務(wù)、經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)?！雹?/p>

第二，從外延上講，法治政府可以涵蓋經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、環(huán)境和資源保護(hù)、城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)和財(cái)政、民政、公安、民族事務(wù)、司法行政、監(jiān)察、計(jì)劃生育工作等方面的行政管理體制改革的具體目標(biāo)模式，具有很強(qiáng)的綜合性。同時(shí)，法治政府可以涵蓋社會(huì)各方面、各階層、各主體對(duì)行政管理體制改革的各種企求、要求、希望等，范圍十分廣泛，內(nèi)容十分豐富。

第三，從概念抽象的本質(zhì)看，無論行政管理體制改革的現(xiàn)象多么繁雜，其改革的本質(zhì)和方向是改革和調(diào)整、理順權(quán)力與權(quán)利的關(guān)系以及權(quán)力與利益的關(guān)系。那么靠什么來體現(xiàn)、規(guī)范、約束、調(diào)整這些關(guān)系以及其他各種社會(huì)關(guān)系？只有靠法律規(guī)定和法治理念和法治原則。因此，從高度抽象的角度考察，行政管理體制改革的發(fā)展方向或者改革的目標(biāo)模式，應(yīng)當(dāng)是符合現(xiàn)代法治要求和原則的行政管理體制。法治政府作為行政管理體制改革的目標(biāo)模式與行政管理體制改革的方向是一致的。由法律確立，以法律為載體和體現(xiàn)形式，符合現(xiàn)代法治理念和原則的行政管理體制，這是我們所期望的。

第四，從法治政府的內(nèi)涵上看，它包括了服務(wù)政府、有限政府、陽(yáng)光政府、誠(chéng)信政府、責(zé)任政府等內(nèi)涵。法治政府的內(nèi)涵，簡(jiǎn)單地說，就是按照法治的原則運(yùn)作的政府，政府的一切權(quán)力來源、政府的運(yùn)行和政府的行為都受法律規(guī)范和制約。法治政府奉行六項(xiàng)基本要求：合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、高效便民、誠(chéng)實(shí)守信、權(quán)責(zé)統(tǒng)一。這些要求實(shí)際上也就是政府依法行政的基本準(zhǔn)則，是衡量政府依法行政的標(biāo)準(zhǔn)，包含了現(xiàn)代法治的基本精神，體現(xiàn)了依法行政重在治權(quán)、治官的基本價(jià)值取向。這些原則、要求、準(zhǔn)則等基本上都涵蓋了服務(wù)政府、有限政府、陽(yáng)光政府、誠(chéng)信政府、責(zé)任政府的內(nèi)容和要求。

第五，法治作為一個(gè)與人治相對(duì)應(yīng)的概念，最核心的思想就是通過法律遏制政府權(quán)力，政府必須受到法律的控制。這也就是法治政府與非法治政府的根本分野。非法治政府只要求人們守法，而自己不用守法；法治政府則不僅要求人們守法，更要求自己帶頭守法。法治政府最基本的特征就是把自身的權(quán)力自覺地限制在法律的范圍內(nèi)，以防止權(quán)力的濫用。而這些正是行政管理體制改革所追求的目標(biāo)。

第六，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，現(xiàn)代社會(huì)是法治社會(huì)，行政管理體制改革應(yīng)當(dāng)符合法治經(jīng)濟(jì)、法治社會(huì)、法治國(guó)家的發(fā)展方向。如果說社會(huì)是法治社會(huì)，國(guó)家是法治國(guó)家的話，那么，政府就應(yīng)當(dāng)是法治政府，這是比較符合邏輯的選擇?，F(xiàn)代文明的重要標(biāo)志就是國(guó)家依法治國(guó)，政府依法行政。依法治國(guó)也好，依法行政也好，其重要性不僅在于對(duì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、推動(dòng)政治文明建設(shè)方面所具有的重要作用，而且也在于它們本身就是人類所追求的一種價(jià)值。因此，行政管理體制改革和目標(biāo)模式的選擇也應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)這種價(jià)值追求。

第七，法治政府的基本框架是：在體制方面，政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)、政府與公民個(gè)人的關(guān)系基本理順，政府職能轉(zhuǎn)變基本到位；中央與地方、政府與部門的權(quán)限比較明確；行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制基本形成；行政權(quán)力與責(zé)任掛鉤、與利益脫鉤。在法制方面，行政活動(dòng)有法可依，制度建設(shè)反映客觀規(guī)律并為大多數(shù)人所認(rèn)同，法律、法規(guī)明確具體、科學(xué)規(guī)范、切合實(shí)際；法律、法規(guī)、規(guī)章得到全面、正確實(shí)施，法制統(tǒng)一、政令暢通，合法權(quán)益得到保護(hù)、違法行為得到糾正或者制裁、經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序得到維護(hù)。在機(jī)制方面，及時(shí)反映人民群眾意愿、權(quán)利與責(zé)任真正統(tǒng)一的決策機(jī)制基本形成；高效、便捷、成本低廉的防范、化解社會(huì)矛盾的機(jī)制基本建立，社會(huì)矛盾得到有效防范和化解；行政監(jiān)督機(jī)制基本完善，監(jiān)督效能顯著提高。在觀念方面，提高行政機(jī)關(guān)工作人員法律觀念，遵守法律的氛圍基本形成。

由這樣的體制、法制、機(jī)制、觀念和原則、要求、準(zhǔn)則等所構(gòu)成的法治政府的模式，不僅能夠切實(shí)解決我國(guó)行政管理體制中存在的問題，更好地適應(yīng)我國(guó)迅速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的迫切要求，而且也與當(dāng)代世界發(fā)展的總體趨勢(shì)相契合?？傊e極履行自己的職能，努力建設(shè)法治政府。到那時(shí)候，行政管理體制順暢，政府行政權(quán)力的取得受到良好的規(guī)范和制約，行政管理公開、公平、便民、高效、誠(chéng)信，行政機(jī)關(guān)及其工作人員會(huì)依法辦事、能依法辦事。

綜上所述，我們認(rèn)為行政管理體制改革的目標(biāo)模式，既是法治政府和服務(wù)型政府的緊密結(jié)合體，也包括了有限政府、陽(yáng)光政府、誠(chéng)信政府、責(zé)任政府等內(nèi)涵，是用法治政府為中心和主體概念來概括的以服務(wù)型政府為重要內(nèi)容的多層次、多結(jié)構(gòu)、多要素的多重目標(biāo)體系的綜合模式。建立符合這種目標(biāo)模式的體制，就是我國(guó)行政管理體制改革努力的方向。

注釋：

①參見戴少一、簡(jiǎn)龍湘：“我國(guó)行政收費(fèi)的種類”，載中國(guó)法制信息網(wǎng)，登陸時(shí)間：20__年6月7日。

②參見李文釗：“行政管理體制改革的理論與政策選擇”，《前線》20__年第1期。

③參見呂錫偉：“我國(guó)行政管理體制改革的特點(diǎn)及其目標(biāo)模式”，《政府管理參考》20__年第2期。

④參見薛剛凌主編：《行政體制改革研究》，北京大學(xué)出版社20__年版，第99～109頁(yè)。

⑤參見李志勇：“從官僚制到民主制——試論當(dāng)代公共行政的模式轉(zhuǎn)換”，《長(zhǎng)白學(xué)刊》20__年第5期。

篇5

新一輪改革值得期許

黨的十八屆三中全會(huì)對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)和中國(guó)企業(yè)，會(huì)有哪些影響？

第一，這一輪改革不僅局限于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。中國(guó)經(jīng)濟(jì)經(jīng)過了多輪改革，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的很多矛盾到今天仍然沒有解決，這些矛盾恐怕已經(jīng)超越了經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。比如：很多經(jīng)濟(jì)糾紛需要司法體系來解決，但是現(xiàn)在司法體系過多依賴于地方行政。這輪改革將是全面改革，從法治、司法體系到醫(yī)療、文化、教育，甚至到互聯(lián)網(wǎng)，各種領(lǐng)域的改革會(huì)全面鋪開。

第二，這輪改革的力度值得我們期待。聚集了10年的改革力量，一直都沒有迸發(fā)出來。非常客觀地講，全社會(huì)的焦點(diǎn)過去10年并沒有放在改革上面，過去10年改革的步伐是有所放緩的?，F(xiàn)在各種改革的能量聚集，共識(shí)已經(jīng)達(dá)成，三中全會(huì)全部用來討論改革這個(gè)議題，決心是非常大的。

第三，改革的方式本身就在改革。過去10年有一個(gè)非常流行的詞，叫頂層設(shè)計(jì)，要加強(qiáng)改革的頂層設(shè)計(jì)。我不太同意這個(gè)說法。從實(shí)踐上講，頂層設(shè)計(jì)往往變成頂層爭(zhēng)論，頂層爭(zhēng)論變成頂層擱置、議而不決，喪失了改革的機(jī)遇。改革是一點(diǎn)點(diǎn)摸索出來的，不可能想得很清楚，只能是因地制宜，只能發(fā)揮基層的創(chuàng)造性，一點(diǎn)點(diǎn)去做。新一輪改革特點(diǎn)，將會(huì)是重新找到改革的基本思路，發(fā)揮基層創(chuàng)造力，讓基層去探索，讓企業(yè)去探索。

具體改革的方面，我認(rèn)為，國(guó)有企業(yè)改革仍然值得期待。國(guó)有企業(yè)改革，我預(yù)期會(huì)有一些重要的改革原則、一些大的方針推出來。金融領(lǐng)域的改革相對(duì)而言討論比較成熟，利率市場(chǎng)化，在各個(gè)銀行已經(jīng)搞了。匯率的市場(chǎng)化也逐步形成。

值得期待的還有財(cái)政上的改革，如何能夠給地方政府形成一系列、可長(zhǎng)期維系的財(cái)源，而不是靠土地出讓，不是靠臨時(shí)性的收入，這也值得期待。所以新一輪改革非常值得我們企業(yè)家朋友們不斷關(guān)注，尤其要關(guān)注各個(gè)地方政府，各個(gè)部門如何落實(shí)改革的原則。

未來經(jīng)濟(jì)走勢(shì)如何

未來兩到三年的增長(zhǎng)速度，可能比起2013年還會(huì)有一定的放緩，而不是像以往的改革那樣，一說改革馬上就經(jīng)濟(jì)過熱。當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的一系列問題，都是歷史上超高速增長(zhǎng)，所形成的一些淤積的問題，這些淤積的問題需要一個(gè)調(diào)整的過程，而經(jīng)濟(jì)體制改革又跟這個(gè)調(diào)整過程是完全同步的、完全同向的。

中國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變遷已經(jīng)形成，在未來兩三年將會(huì)加快?，F(xiàn)在藍(lán)領(lǐng)工人的工資增長(zhǎng)速度已經(jīng)比GDP增長(zhǎng)速度要快，企業(yè)尤其是制造業(yè)的成本已經(jīng)提高，這個(gè)趨勢(shì)還會(huì)發(fā)展。其原因在于農(nóng)村剩余勞動(dòng)力已經(jīng)基本上轉(zhuǎn)移殆盡。所以隨著制造業(yè)和服務(wù)業(yè)勞動(dòng)用工成本提高，居民可支配收入會(huì)比GDP增長(zhǎng)速度快，可支配收入主要來自于工資，占GDP的比重會(huì)提高。因此，從2007年開始，整個(gè)社會(huì)消費(fèi)的比重上升，同時(shí)出口企業(yè)運(yùn)營(yíng)會(huì)越來越困難，做進(jìn)口的企業(yè)相對(duì)而言日子好過些。

部分產(chǎn)業(yè)將會(huì)有重組的壓力。基于目前的研究，從2013年開始，資金緊張的局面可能會(huì)延續(xù)下去，因?yàn)榻鹑隗w制出現(xiàn)變化?，F(xiàn)在銀行不搞貸款了，搞理財(cái)了。理財(cái)是銀行體系外的存款，把一部分存款轉(zhuǎn)成理財(cái)產(chǎn)品的話，銀行存款馬上會(huì)少一截。所以銀行產(chǎn)生貨幣的機(jī)制在放緩，整個(gè)社會(huì)貨幣存量增長(zhǎng)速度2012年出現(xiàn)了一定下滑，2013年還會(huì)下滑，這不是壞事。呼吁多年的金融結(jié)構(gòu)改革已經(jīng)拉開序幕。金融體系結(jié)構(gòu)調(diào)整的過程，本身就是一個(gè)資金從超級(jí)寬松變成一定緊張的過程。有存款的老百姓很幸福，終于迎來了一個(gè)實(shí)際利率；對(duì)企業(yè)而言，對(duì)銀行而言將會(huì)面臨挑戰(zhàn)。

國(guó)際形勢(shì)將會(huì)比較復(fù)雜。發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)濟(jì)確實(shí)有一定的恢復(fù)。歐洲現(xiàn)在已經(jīng)是貿(mào)易逆差了，這是一個(gè)重大的變化，在這個(gè)恢復(fù)的過程中，也會(huì)帶來歐元升值的壓力。新興市場(chǎng)國(guó)家碰到困難，經(jīng)濟(jì)將會(huì)出現(xiàn)一個(gè)比較痛苦的、較長(zhǎng)的調(diào)整期。美國(guó)經(jīng)濟(jì)情況是私人企業(yè)非常好，實(shí)體經(jīng)濟(jì)非常棒，有能源的革命，有生物醫(yī)療產(chǎn)品的創(chuàng)新，很厲害。但是美國(guó)的問題是政治已然高度分化，政治上的爭(zhēng)斗會(huì)給正常的宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)作造成沖擊，勢(shì)必影響美國(guó)金融市場(chǎng)，對(duì)匯率也有影響。中國(guó)人民幣匯率，從本質(zhì)上講，我們已經(jīng)基本調(diào)整到位，但是國(guó)際形勢(shì)依然復(fù)雜，美元和美國(guó)的債券在波動(dòng)，使得人民幣總體匯率還會(huì)升值。這不是我們的問題，是對(duì)方的問題。

給中國(guó)企業(yè)的建議

第一個(gè)建議，一定要關(guān)注中國(guó)經(jīng)濟(jì)自身的區(qū)域性。中國(guó)經(jīng)濟(jì)在不同區(qū)域的相對(duì)比重正在變遷，中國(guó)的人口在不同地區(qū)、不同城市的布局正在變遷，而這種變遷在很大程度上是市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)的，是老百姓自己選擇的，而不是政府規(guī)劃選出來的。所以企業(yè)家要去研究哪些地方經(jīng)濟(jì)還會(huì)漲得比較快，哪些地方經(jīng)濟(jì)會(huì)相對(duì)萎縮，企業(yè)一定要按這個(gè)趨勢(shì)走，才能夠獲得未來的商機(jī)。

第二個(gè)建議，一定要高度關(guān)注國(guó)際市場(chǎng)。我高度認(rèn)同到歐洲投資的建議，歐洲尤其是目前被認(rèn)為不好的地區(qū)，比如：意大利，它情況其實(shí)很好，意大利北部企業(yè)很有競(jìng)爭(zhēng)力，意大利公共財(cái)政的情況沒有那么糟糕。印度、巴西等地方，未來幾年經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)會(huì)有困難，金融上也有一定困難，這本身也蘊(yùn)藏著一些投資的機(jī)遇。

篇6

關(guān)鍵詞：民事檢察　起訴　參訴　抗訴

檢察監(jiān)督權(quán)作為一種國(guó)家權(quán)力，其實(shí)質(zhì)是一種權(quán)力對(duì)另一種權(quán)力的控制和約束，以達(dá)到權(quán)力之間的平衡；最終目的是為了保障國(guó)家法律的統(tǒng)一實(shí)施，以維護(hù)社會(huì)的公平正義?！睹袷略V訟法》第14條規(guī)定：人民檢察院有權(quán)對(duì)民事審判活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督；并在第187條至第190條規(guī)定了具體的監(jiān)督方式。然而在司法實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)抗訴與法院審判的矛盾時(shí)常出現(xiàn)，現(xiàn)行民事檢察監(jiān)督制度顯露出很多缺陷，急需改革與完善。

一、檢察機(jī)關(guān)抗訴與法院審判的矛盾

《民事訴訟法》第186條規(guī)定，對(duì)人民檢察院提出抗訴的案件，人民法院應(yīng)當(dāng)再審。但由于民事訴訟法未對(duì)抗訴的審級(jí)作出明確規(guī)定，對(duì)檢察機(jī)關(guān)應(yīng)向哪一級(jí)人民法院提出抗訴，由哪一級(jí)法院審判，在實(shí)踐上產(chǎn)生不同的理解，由此在法檢之問也形成較大的沖突。實(shí)踐中，經(jīng)常發(fā)生檢察機(jī)關(guān)向同級(jí)人民法院提出抗訴被屢次退回，或同級(jí)人民法院受理后指令下級(jí)再審，檢察機(jī)關(guān)因此拒絕出庭的現(xiàn)象。這種做法，不僅違背了審級(jí)對(duì)應(yīng)原則，也造成訴訟程序上的混亂。按照規(guī)定，基層檢察院沒有向法院提出抗訴的權(quán)力，基層法院也沒有審理抗訴案件的權(quán)力，如果上級(jí)法院指令它審理抗訴案件，就會(huì)出現(xiàn)下級(jí)法院駁回上級(jí)檢察院抗訴的局面。而且下級(jí)法院通知上級(jí)檢察院出庭也沒有法律依據(jù)，通常做法是讓下級(jí)檢察院出庭，造成“出庭的不抗訴，抗訴的不出庭”。

檢察機(jī)關(guān)在抗訴再審中也與法院之間產(chǎn)生矛盾。當(dāng)法院決定對(duì)抗訴案件進(jìn)行再審，依據(jù)民訴法第188條規(guī)定：“人民檢察院提出抗訴的案件，人民法院再審時(shí)，應(yīng)當(dāng)通知人民檢察院派員出席法庭?！珜?duì)于檢察機(jī)關(guān)如何參與再審、以何種身份、處于何種地位、有何權(quán)利義務(wù)等，民事訴訟法則未有明確規(guī)定。對(duì)檢察機(jī)關(guān)抗訴的具體程序，如案卷的調(diào)閱和證據(jù)的收集，抗訴書的送達(dá)和期限，抗訴案件的審理方式，當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)，檢察人員出席再審法庭時(shí)是否享有參加辯論的權(quán)利或義務(wù)，法律都無規(guī)定，致使實(shí)踐中出現(xiàn)兩種截然不同的做法。此外，我國(guó)民事訴訟法沒有明確抗訴開始的時(shí)間，對(duì)于抗訴的次數(shù)也沒有明確的規(guī)定，對(duì)抗訴案件無審理期限的規(guī)定，容易造成實(shí)際的矛盾。這些矛盾表明現(xiàn)行民事檢察監(jiān)督制度存在著某些不足。

二、現(xiàn)行民事檢察監(jiān)督制度的缺點(diǎn)

(一)監(jiān)督的手段單一

在《民事訴訟法》中，只規(guī)定檢察機(jī)關(guān)對(duì)已經(jīng)發(fā)生法律效力的、確有錯(cuò)誤的判決、裁定進(jìn)行抗訴，即通常所說白勺“事后監(jiān)督”。

(二)監(jiān)督的范圍狹窄

《民事訴訟法》沒有賦予檢察機(jī)關(guān)對(duì)人民法院民事審判活動(dòng)中的其他審判行為的檢察監(jiān)督。例如，人民法院對(duì)妨害民事訴訟行為強(qiáng)制措施的適用、財(cái)產(chǎn)保全、先予執(zhí)行措施的適用，以及特別程序、督促程序、公示催告程序、破產(chǎn)程序、執(zhí)行程序均不發(fā)生檢察監(jiān)督的問題。

(三)監(jiān)督的程序不完善

《民事訴訟法》對(duì)檢察機(jī)關(guān)受理、審查案件及出庭抗訴的具體工作程序未作任何規(guī)定，缺乏可操作性，使檢察機(jī)關(guān)在具體工作中無法可依。在庭審中，出庭的檢察人員僅僅是宣讀一下抗訴書，以及對(duì)庭審程序進(jìn)行監(jiān)督，并無權(quán)對(duì)法院的實(shí)體裁決行使權(quán)利。

三、構(gòu)建具有中國(guó)特色的民事檢察監(jiān)督制度

要克服我國(guó)現(xiàn)行民事檢察監(jiān)督制度存在的缺陷，必須對(duì)現(xiàn)行民事檢察監(jiān)督方式進(jìn)行改革和完善，以強(qiáng)化檢察監(jiān)督為主導(dǎo)來改造我國(guó)現(xiàn)行的民事檢察監(jiān)督制度，構(gòu)建起適合我國(guó)國(guó)情、突出現(xiàn)代司法理念、具有中國(guó)特色的新型民事檢察監(jiān)督制度。筆者建議通過立法進(jìn)一步完善和細(xì)化民事檢察監(jiān)督的內(nèi)容、手段、途徑、方式、程序和權(quán)限，應(yīng)當(dāng)規(guī)定檢察機(jī)關(guān)對(duì)民事訴訟的整個(gè)過程實(shí)行全程監(jiān)督，必要時(shí)可參與民事訴訟的全過程，具有起訴、參訴、抗訴等權(quán)利。

(一)保留抗訴權(quán)

對(duì)生效裁判的抗訴權(quán)仍然保留，但在方式和途經(jīng)上進(jìn)行改進(jìn)。檢察機(jī)關(guān)對(duì)法院生效裁判的抗訴監(jiān)督，有利于調(diào)整失衡的雙方當(dāng)事人的地位，有效地對(duì)法院的民事審判進(jìn)行監(jiān)督，因此檢察機(jī)關(guān)對(duì)法院生效裁判的抗訴權(quán)必須予以保留和強(qiáng)化。人民檢察院對(duì)同級(jí)法院的生效民事判決和裁定覺得需要進(jìn)行抗訴的，除報(bào)上級(jí)檢察院決定并抗訴至其同級(jí)法院外，還可以采取同級(jí)檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督的方式，直接向原審法院提起抗訴，并由其重審。這樣既可避免當(dāng)事人的訟累，又利于信息之反饋，更能及時(shí)有效發(fā)揮監(jiān)督之功效。

(二)設(shè)置起訴權(quán)

現(xiàn)行《民事訴訟法》僅規(guī)定檢察機(jī)關(guān)對(duì)民事案件有抗訴權(quán)，而司法實(shí)踐證明這是不完整的監(jiān)督權(quán)。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的逐步深化，新情況新問題不斷出現(xiàn)，尤其是近年來國(guó)有資產(chǎn)嚴(yán)重流失、環(huán)境污染、對(duì)國(guó)家和社會(huì)公共利益造成較大侵害的事件時(shí)有發(fā)生。而這類案件往往無合適的訴訟主體，或有主體而無力起訴、起訴不力，致使案件得不到及時(shí)有效的司法干預(yù)。設(shè)置檢察有關(guān)的起訴權(quán)可以有效地解決這些問題。

關(guān)于人民檢察院可以提起民事訴訟的民事案件的類別，國(guó)內(nèi)主流的觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)包括侵犯國(guó)家對(duì)國(guó)有資產(chǎn)所有的事件、公害案件、涉及其公共利益的事件。筆者認(rèn)為可大體上規(guī)定為以下幾種：(1)在國(guó)家作為民事主體的利益受到損害時(shí)，代表國(guó)家起訴；(2)在社會(huì)公共利益受到侵害又無特定主體時(shí)，代表社會(huì)公眾起訴；(3)當(dāng)公民、法人的重大利益受到嚴(yán)重侵害，而又因特殊情況不能起訴、不敢起訴或無力起訴的，代表國(guó)家、集體、法人和公民起訴；(4)在重大涉外案件中，代表國(guó)家、集體和法人起訴。

(三)行使參訴權(quán)

對(duì)于涉及國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的案件，在當(dāng)事人已經(jīng)訴諸法院的情況下，可以賦予檢察機(jī)關(guān)參與訴訟的權(quán)利。檢察機(jī)關(guān)參加到已經(jīng)開始的民事訴訟，既可以是法院提出，也可以是檢察機(jī)關(guān)主動(dòng)提出，還可以是按照法律的有關(guān)規(guī)定行使參訴權(quán)。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)該可以在訴訟的各個(gè)階段參加到已經(jīng)開始的訴訟中來。

(四)賦予調(diào)查權(quán)

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2010年10月，黨的十七屆五中全會(huì)關(guān)于“十二五”規(guī)劃建議在強(qiáng)調(diào)全面推進(jìn)各個(gè)領(lǐng)域的改革時(shí)，提出了要“更加重視改革頂層設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃”的理念。隨后的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)要“加強(qiáng)改革設(shè)計(jì)”。在今年兩會(huì)上，總理所作的政府工作報(bào)告和提交審查的“十二五”規(guī)劃綱要草案中均強(qiáng)調(diào)：“必須以更大決心和勇氣全面推進(jìn)各領(lǐng)域改革”，并強(qiáng)調(diào)“要更加重視改革頂層設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃?！边@體現(xiàn)了我黨改革思想的重大進(jìn)展。一個(gè)工程學(xué)術(shù)語(yǔ)――“頂層設(shè)計(jì)”，正成為中國(guó)新的政治名詞。那么，為什么要強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)改革頂層設(shè)計(jì)”？“頂層設(shè)計(jì)”對(duì)我國(guó)下一步改革將產(chǎn)生怎樣的影響？

一、改革頂層設(shè)計(jì)的內(nèi)涵

回看中國(guó)改革30年的歷史，小平同志的“摸著石頭過河”論，可謂婦孺皆知。應(yīng)當(dāng)說，這也是特定歷史階段的產(chǎn)物?！懊^過河”，作為一種漸進(jìn)式的改革模式，在推動(dòng)以社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系建立為核心的改革中，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展增添了活力，增強(qiáng)了綜合國(guó)力。這種改革模式遵循由易入難的原則，也避免了社會(huì)的震蕩，其歷史性的價(jià)值毋庸置疑。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展和改革事業(yè)的不斷深化，改革越發(fā)需要在重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)取得突破，改革攻堅(jiān)的難度也在不斷提升。包括政府職能的轉(zhuǎn)變、社會(huì)體制的改革、經(jīng)濟(jì)體制的深化及司法體制改革等，都到了一個(gè)關(guān)鍵時(shí)期。之所以強(qiáng)調(diào)對(duì)改革進(jìn)行全面設(shè)計(jì)、規(guī)劃，說到底，還是因?yàn)楦母镞M(jìn)入了深水區(qū)。在深水區(qū)，各種深層次的矛盾紛紛顯露，盤根錯(cuò)節(jié)地聯(lián)系在一起，已經(jīng)很難分清純粹的經(jīng)濟(jì)問題、政治問題或是社會(huì)問題?！绊攲釉O(shè)計(jì)”理念的提出，正是基于這樣的大背景。

何謂“頂層設(shè)計(jì)”？就整個(gè)國(guó)家的改革而言，頂層就是最高層，就是全黨全國(guó)這一層。重視“頂層設(shè)計(jì)”，就是要求加強(qiáng)對(duì)改革的統(tǒng)籌力度，就是要求我們把已經(jīng)進(jìn)行或?qū)⒁M(jìn)行的改革、創(chuàng)新，與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)主義民主政治、中國(guó)特色社會(huì)主義文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)等基本方向、基本目標(biāo)、基本價(jià)值進(jìn)行更具操作性的連接，就是要求我們把改革真正提升到制度、體制、機(jī)制建設(shè)的層面。簡(jiǎn)言之，就是要求全面設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌規(guī)劃。

同志在去年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上，對(duì)“頂層設(shè)計(jì)”這一概念在中國(guó)改革過程中的使用有一個(gè)全面的表述，概括起來有三層含義：一是指導(dǎo)方針，明確指出“著力提高發(fā)展的全面性、協(xié)調(diào)性、可持續(xù)性，在實(shí)踐中不斷開拓科學(xué)發(fā)展之路”。二是基本內(nèi)容，主要強(qiáng)調(diào)“要堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧、突出重點(diǎn)，從黨和國(guó)家全局出發(fā)，提高辯證思維水平、增強(qiáng)駕馭全局能力，把經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展各領(lǐng)域各環(huán)節(jié)協(xié)調(diào)好，同時(shí)要抓住和解決牽動(dòng)全局的主要工作、事關(guān)長(zhǎng)遠(yuǎn)的重大問題、關(guān)系民生的緊迫任務(wù)，……加強(qiáng)改革頂層設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃。三是實(shí)現(xiàn)路徑，重點(diǎn)解決“體制和深層次矛盾、全面協(xié)調(diào)推進(jìn)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)等體制創(chuàng)新”。

可以說，頂層設(shè)計(jì)概念的提出，是我們黨對(duì)中國(guó)社會(huì)矛盾和社會(huì)問題認(rèn)識(shí)深化的體現(xiàn)，是對(duì)科學(xué)發(fā)展觀的豐富和完善，要求我們政府在改革與發(fā)展中能從戰(zhàn)略高度統(tǒng)籌改革與發(fā)展的全局，以社會(huì)主義核心價(jià)值和科學(xué)發(fā)展的理念，為未來中國(guó)社會(huì)的發(fā)展謀劃新的發(fā)展“藍(lán)圖”。標(biāo)志著中國(guó)的改革和發(fā)展進(jìn)入了一個(gè)新的發(fā)展時(shí)代。

二、加強(qiáng)改革頂層設(shè)計(jì)的必要性

“十二五”時(shí)期既是改革的歷史轉(zhuǎn)折期，也是改革的戰(zhàn)略機(jī)遇期。以發(fā)展方式轉(zhuǎn)變?yōu)橹骶€推進(jìn)改革，需要更大的決心和勇氣，也需要制定理性務(wù)實(shí)的改革路線圖。從這幾年的改革實(shí)踐看，由于對(duì)改革的整體設(shè)計(jì)不足，已經(jīng)使當(dāng)前改革面臨越來越大的風(fēng)險(xiǎn)。綜觀今天的改革，我們不難看到一種矛盾的現(xiàn)象。一方面，不少地方和部門都強(qiáng)調(diào)改革創(chuàng)新，各種各樣的改革嘗試似乎從未停止過；另一方面，人們似乎對(duì)改革還有諸多不滿意。一些部門打著改革、創(chuàng)新旗號(hào)擴(kuò)張權(quán)力，既得利益膨脹，已經(jīng)不是個(gè)別現(xiàn)象，改革存在被碎片化的可能。這種改革變形、改革碎片化現(xiàn)象，損害了改革的權(quán)威，使某些改革流于形式。在這個(gè)特定背景下，加強(qiáng)改革的“頂層設(shè)計(jì)”至關(guān)重要。

第一，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式需要更高層次的統(tǒng)籌規(guī)劃。新階段完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，改變粗放型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，抑制對(duì)資源和要素的過度需求引發(fā)的外延擴(kuò)張式增長(zhǎng)，改變地方政府以GDP為核心的發(fā)展沖動(dòng)，需要把轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)作為主要目標(biāo)。這需要高層次的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。把加快政府職能轉(zhuǎn)變，使之成為發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的推動(dòng)者、政策提供者和監(jiān)管者。把二氧化碳排放納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，并作為約束性指標(biāo)加以考核。改革干部人事制度，建立科學(xué)的政績(jī)?cè)u(píng)估和考核體系，理順政府、市場(chǎng)、企業(yè)和社會(huì)之間的關(guān)系，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置和發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)中的基礎(chǔ)性作用。

第二，收入分配制度改革需要更高層次的統(tǒng)籌規(guī)劃。收入分配制度改革成為全社會(huì)普遍關(guān)注的焦點(diǎn)問題。未來5年，加快收入分配制度改革將為撬動(dòng)國(guó)內(nèi)消費(fèi)需求增長(zhǎng)提供一個(gè)戰(zhàn)略支點(diǎn)，為發(fā)展方式轉(zhuǎn)變創(chuàng)造內(nèi)生動(dòng)力。收入分配體制改革，涉及到國(guó)家、企業(yè)、居民之間利益格局的重大調(diào)整，涉及到城鄉(xiāng)、地區(qū)、行業(yè)之間利益格局的重大調(diào)整，涉及到中央地方利益格局的重大調(diào)整，涵蓋了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、上層建筑的整體性建構(gòu)。這樣的改革，單靠在地方和部門層面的探索很難有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

第三，建立就業(yè)優(yōu)先的體制機(jī)制需要更高層次的統(tǒng)籌規(guī)劃。我國(guó)作為一個(gè)人口大國(guó)，就業(yè)問題始終處于發(fā)展問題之首。就業(yè)問題是一個(gè)結(jié)構(gòu)性的體制問題，既涉及到產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中扶持服務(wù)業(yè)發(fā)展的問題，也涉及到所有制結(jié)構(gòu)的扶持民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的問題，還涉及到宏觀調(diào)控優(yōu)先目標(biāo)的考慮，涉及到政府的公共就業(yè)服務(wù)等諸多方面的改革。這樣的改革決定了只進(jìn)行某一個(gè)領(lǐng)域的改革很難奏效。

第四，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程需要更高層次的統(tǒng)籌規(guī)劃。在快速城市化的進(jìn)程中，如何推進(jìn)2億多農(nóng)民工的市民化，是未來5-10年不可回避的全局性重大課題。農(nóng)民工市民化涉及到現(xiàn)行城鄉(xiāng)二元的土地制度、戶籍制度和公共服務(wù)制度。以城市為農(nóng)民工子女提供義務(wù)教育為例，涉及到跨省區(qū)基本公共服務(wù)制度的對(duì)接。農(nóng)民工子女的教育經(jīng)費(fèi)在流出地，但其接受教育在流入地，盡管一些發(fā)達(dá)地區(qū)做了不少探索，在跨省區(qū)協(xié)調(diào)上的問題不解決，改革局限在地方層面是難以有大的突破的。

三、如何加強(qiáng)改革頂層設(shè)計(jì)

第一，要重構(gòu)改革的協(xié)調(diào)機(jī)制。加強(qiáng)改革頂層設(shè)計(jì)，需要專門的設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)。從領(lǐng)導(dǎo)和謀劃改革的要求看，成立由中央直接領(lǐng)導(dǎo)的中央改革領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，有利于從全局上把握改革的進(jìn)程：強(qiáng)化改革的決策機(jī)制，對(duì)每一項(xiàng)重要的改革做好總體部署，使改革決策機(jī)制更加統(tǒng)一有力；堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧、綜合配套，對(duì)各方面的改革實(shí)施具體、統(tǒng)一協(xié)調(diào)；綜合把握改革的總體情況，改善改革的推進(jìn)方式，把自上而下的改革與地方性改革試驗(yàn)有機(jī)結(jié)合起來。

第二，要加強(qiáng)改革立法，把改革納入制度化、法治化軌道。“十二五”推進(jìn)改革，要用法律形式將改革目標(biāo)上升為國(guó)家意志，明確界定改革主體、改革對(duì)象、改革責(zé)任，強(qiáng)化改革目標(biāo)的約束性，使改革目標(biāo)成為法定責(zé)任。重大的改革，應(yīng)先立法后改革，以法律手段來使改革從經(jīng)驗(yàn)型改革過渡到理性、規(guī)范有序的階段。

第三，要建立改革進(jìn)程的評(píng)估機(jī)制。一是建立完善的改革評(píng)估指標(biāo)體系。改革評(píng)估指標(biāo)應(yīng)包括經(jīng)濟(jì)體制、社會(huì)體制、政治體制和文化體制四位一體的改革進(jìn)展。二是建立改革的反饋機(jī)制。對(duì)改革過程中暴露的矛盾和問題，充分聽取各方面意見，組織專家評(píng)估。三是建立多元參與的評(píng)估體系，將社會(huì)評(píng)估組織和專家等納入評(píng)估主體范圍，充分發(fā)揮和整合不同評(píng)估主體的優(yōu)勢(shì),形成相互聯(lián)系又相互制約的多元參與的評(píng)價(jià)體系。

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（1．浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，浙江杭州310018；2.柏林洪堡大學(xué)法學(xué)院，德國(guó)柏林10099）

摘 要：生成和發(fā)展具有一定效力的裁判規(guī)則是判例的實(shí)體性特征。通過指導(dǎo)性案例編纂實(shí)現(xiàn)司法規(guī)則發(fā)展，并指導(dǎo)法律的統(tǒng)一適用是我國(guó)案例指導(dǎo)制度的應(yīng)有功能。在不同級(jí)別法院之間實(shí)行司法職能分層，是完善指導(dǎo)性案例編纂更具深層次內(nèi)容的制度安排和技術(shù)設(shè)置。隨著我國(guó)司法體制改革的深入推行，包括指導(dǎo)性案例編纂在內(nèi)的案例指導(dǎo)制度建構(gòu)可以在更大的空間中獲得發(fā)展。

關(guān)鍵詞 ：司法判例；案例指導(dǎo)；案例編纂；司法統(tǒng)一；法院職能分層

中圖分類號(hào)：DF8

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1002-3933(2015)07-0077-11

收稿日期：2015 -03 -16 該文已由“中國(guó)知網(wǎng)”( cnki．net) 2015年5月25日數(shù)字出版，全球發(fā)行

基金項(xiàng)目：司法部2013年度國(guó)家法治與法學(xué)理論研究項(xiàng)目《指導(dǎo)性案例的編著方法研究》( 13SFB5006)

作者簡(jiǎn)介：楊知文（1982-），男，山東棗莊人，浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院講師，柏林洪堡大學(xué)法學(xué)院訪問學(xué)者，法學(xué)博士，研究方向：司法理論、法律方法；朱泓睿（1988-），女，四川瀘州人，柏林洪堡大學(xué)法學(xué)院博士候選人，研究方向：民商法學(xué)。

案例指導(dǎo)制度的有效運(yùn)行需要以指導(dǎo)性案例的編纂為基礎(chǔ)，而指導(dǎo)性案例的編纂事宜在一定意義上又體現(xiàn)著我國(guó)司法制度的組織構(gòu)造及其改革訴求。從最高人民法院頒布的關(guān)于案例指導(dǎo)制度的重要文件《關(guān)于案例指導(dǎo)工作的規(guī)定》來看，指導(dǎo)性案例的編纂也是目前建構(gòu)案例指導(dǎo)制度最具主題性的內(nèi)容，其展現(xiàn)著指導(dǎo)性案例編纂的主體、遴選條件、工作機(jī)構(gòu)、選拔和程序等①。分析來說，我國(guó)指導(dǎo)性案例編纂體制充分保障了最高法院的擔(dān)綱者和權(quán)威主體地位，而同時(shí)又明確肯定了各級(jí)法院和社會(huì)各界人士對(duì)指導(dǎo)性案例的推薦權(quán)。這種體制安排以我國(guó)當(dāng)下司法現(xiàn)實(shí)為基礎(chǔ)進(jìn)行設(shè)置，對(duì)案例指導(dǎo)制度所要實(shí)現(xiàn)的統(tǒng)一法律適用之目標(biāo)無疑具有重要的作用。然而，這種案例的編纂體制雖然因循了我國(guó)法院審級(jí)結(jié)構(gòu)的體系，但避繁就簡(jiǎn)的風(fēng)格也在很大程度上表現(xiàn)出了行政體制式的運(yùn)作機(jī)理。出于這種意識(shí)，本文以司法制度的建構(gòu)原理為視角，以構(gòu)建優(yōu)位的指導(dǎo)性案例編纂體制為線索，對(duì)案例指導(dǎo)制度建構(gòu)中指導(dǎo)性案例編纂所內(nèi)含的司法統(tǒng)一訴求和司法職能分層問題進(jìn)行探討。

一、判例、案例編纂與司法規(guī)則的發(fā)展

如果基于對(duì)我國(guó)以制定法為傳統(tǒng)和規(guī)則淵源的現(xiàn)實(shí)制度考量來看，通過編纂指導(dǎo)性案例并以之為基礎(chǔ)運(yùn)行案例指導(dǎo)制度的做法，顯然是一種巨大的改革和創(chuàng)新。指導(dǎo)性案例的編纂直接以統(tǒng)一司法適用為目標(biāo)，案例由最高法院按照一定條件和程序在全國(guó)各級(jí)法院的已生效判決中選取編發(fā)，特別是要求各級(jí)法院在之后的裁判中對(duì)指導(dǎo)性案例“應(yīng)當(dāng)參照”，這不僅發(fā)展了我國(guó)一直以來的以制定法規(guī)范為基礎(chǔ)的法律適用方式，就是較之于域內(nèi)外已有的判例制度和實(shí)踐，其在價(jià)值功能、作用機(jī)制和裁判效力等方面也具有鮮明的特色‘¨。盡管目前關(guān)于案例指導(dǎo)制度的性質(zhì)仍然存在一定的爭(zhēng)議，但從其已然具有的功能和作用來看，同世界上大多數(shù)國(guó)家的司法判例制度一樣，指導(dǎo)性案例的編纂與在對(duì)法律進(jìn)行闡明解釋，并發(fā)展可據(jù)適用的司法規(guī)則方面的作用已毋庸置疑。對(duì)此，可以確信的是，“隨著指導(dǎo)性案例的頒布，一種司法規(guī)則形成的機(jī)制得以產(chǎn)生，并將對(duì)我國(guó)法制規(guī)則體系的發(fā)展完善帶來重大而深刻的影響?！?/p>

當(dāng)然，通過指導(dǎo)性案例的編纂所帶來的司法規(guī)則創(chuàng)制是從結(jié)構(gòu)功能和價(jià)值作用的意義上來說的，這并不意味著就把我國(guó)的指導(dǎo)性案例編纂等同于普通法系語(yǔ)境中的法官造法或司法立法活動(dòng)。就我國(guó)既有的制度傳統(tǒng)和體制架構(gòu)而言，指導(dǎo)性案例主要是在明確、細(xì)化和彌補(bǔ)法律條文方面發(fā)揮作用，其仍然是一種解釋法律的形式．“指導(dǎo)性案例最基本的價(jià)值功能應(yīng)該定位于適用法律，而非創(chuàng)制法律”，“指導(dǎo)性案例是法官釋法而不是法官造法，是總結(jié)法律經(jīng)驗(yàn)法則而不是創(chuàng)制法律經(jīng)驗(yàn)法則”。盡管如此，值得注意的是，在把指導(dǎo)性案例的價(jià)值功能定位于適用法律的同時(shí)，也應(yīng)該承認(rèn)這種案例在解釋和適用法律意義上的規(guī)則生成之意義。尤其是從結(jié)構(gòu)功能主義的角度看，無論是英美法系的判例法制度下的判例，還是大陸法系的成文法制度下的判例，之所以被作為判例并能夠在后續(xù)的案件裁判中發(fā)揮提供一定意義上的法源之作用，都可以被歸為廣義的司法判例。就此而言，我國(guó)的法院指導(dǎo)性案例顯然也可以被納入其中，它們的共同特點(diǎn)也在于能夠形成對(duì)案件裁判具有一定約束力的司法規(guī)則。也正是從這種意義上可以說，源自于法院司法的個(gè)案判決的案例都有可能成為所謂的判例。所以，從理論上解析，司法判例的初始含義就是既定判決，“既定判決作為類型化裁判活動(dòng)的結(jié)果必然成為與后續(xù)裁判相聯(lián)系的相關(guān)性判決，而這種相關(guān)性又自然會(huì)生成為既定判決對(duì)后續(xù)裁判的影響力?！彼痉ㄅ欣簿褪恰疤N(yùn)含了法律規(guī)則的法院判決”，“承認(rèn)判例法的國(guó)家當(dāng)然有司法判例制度，不承認(rèn)判例法的國(guó)家也可以有司法判例制度?！?/p>

以英國(guó)為例，在以判例法為主要法律淵源的制度中，法官對(duì)案件的處斷“必須”遵循司法先例，“遵循先例”的原則要求，下級(jí)法院在遇到與上級(jí)法院的先前判決相同或類似的案件時(shí)，無論是否贊成該判決，都必須予以遵守并適用，正是在這個(gè)層面上人們認(rèn)為，所謂判例法就是指通過司法判例所創(chuàng)立和發(fā)展起來的法律。在判例法和制定法都業(yè)已成為英國(guó)法的淵源之背景下，作為與由議會(huì)通過立法程序所創(chuàng)造的成文法(Statute Law)相互對(duì)應(yīng)的名稱，普通法也直接被理解為整個(gè)由司法判決所確立的法律規(guī)則系統(tǒng)，這些規(guī)則源自于法官在對(duì)其接手的案件進(jìn)行裁判時(shí)所作的闡述①。再如，在立法造法傳統(tǒng)強(qiáng)大的法國(guó)，盡管法典化已經(jīng)高度發(fā)達(dá)，在業(yè)已承認(rèn)法官自由裁量權(quán)的背景下，也逐漸允許法官根據(jù)新的社會(huì)情況通過對(duì)立法條文解釋的形式來適用法典，“從而承認(rèn)了判例作為制定法補(bǔ)充的功能”，特別是在私法的大部分領(lǐng)域內(nèi)，“規(guī)則是地道的法官創(chuàng)造物”，在裁判實(shí)踐中，“法官的職能不是也不可能是機(jī)械地適用那些眾所周知的和已經(jīng)確定的規(guī)則?！?/p>

以上事例表明，普通法系的判例是司法造法的典型，生成并創(chuàng)制具有規(guī)范性的裁判規(guī)則自不待言，即便是在以成文法體系為主的大陸法系國(guó)家，由司法裁判帶來的判例也承擔(dān)著發(fā)展法律，并為案件裁判提供具有一定效力的裁判規(guī)則的任務(wù)。在后者這一點(diǎn)上，我們甚至可以樹立以下一種理念，即一般在成文法國(guó)家，判例的主要作用就是抽取出一定的司法規(guī)則或是一般性的裁判理由。就內(nèi)在特質(zhì)而言，司法判決是對(duì)法律解釋及其論證方法的集中展示，由判例提供的司法規(guī)則或一般性裁判理由，其實(shí)就是法院在對(duì)案件審理裁斷中就一定事實(shí)情況所作出的對(duì)法律的闡述解釋和論證，而且由于這種對(duì)法律的具體解釋和闡明是在具有案件事實(shí)的語(yǔ)境中完成并得出結(jié)論的，顯然可被稱為是對(duì)制定法規(guī)范最好的解釋。因此，無論是何種判例，只要能夠作為先例對(duì)后續(xù)的法律適用和案件裁判產(chǎn)生作用力，作為發(fā)展司法規(guī)則和約束或指導(dǎo)后續(xù)司法的功能就必然得到實(shí)現(xiàn)。據(jù)此也可以認(rèn)為，司法裁判對(duì)判例的適用在實(shí)質(zhì)上就是在運(yùn)用作為先例的判決所確立和提供的對(duì)制定法規(guī)范的解釋，而這種解釋恰是較好的一種關(guān)于制定法的解釋。

從時(shí)間維度說，就中國(guó)當(dāng)代司法制度的發(fā)展歷程來看，通過編纂判例的方式形成或確認(rèn)用于裁判的規(guī)則并指導(dǎo)司法實(shí)踐也多少具有一定的傳統(tǒng)。作為中國(guó)當(dāng)代司法實(shí)踐發(fā)端之一的陜甘寧邊區(qū)的司法就曾以編纂判例的方式來指導(dǎo)司法實(shí)踐。根據(jù)有關(guān)研究的介紹，在邊區(qū)法律文獻(xiàn)及實(shí)踐中，“判例”主要指處置妥當(dāng)?shù)牡湫桶咐?，那時(shí)的判例編制主要由具有權(quán)威性的機(jī)構(gòu)邊區(qū)高等法院和具有權(quán)威性的人員進(jìn)行，編制出的判例以典型案例為主要內(nèi)容，并具有多重的功能，其中以判例對(duì)法律疏漏的彌補(bǔ)和指導(dǎo)司法實(shí)踐為主要定位，具有普遍的適用性。在中國(guó)當(dāng)代司法制度定型與確立之后，通過編制案例的形式以供司法裁判參考的（非正式）制度實(shí)踐可以追溯到上世紀(jì)80年代審判體制改革的初期，最高人民法院公報(bào)曾專欄設(shè)置了判決書選登，這種做法“被認(rèn)為是最高法院公開指導(dǎo)性案例的早期嘗試?！备鶕?jù)當(dāng)時(shí)《公報(bào)》中的聲明，被刊登的案例“是最高人民法院指導(dǎo)地方各級(jí)人民法院審判工作的重要工具”，“可供各級(jí)人民法院借鑒”，當(dāng)然，由于這些案例并不屬于司法解釋，也不能被引用，它們對(duì)各級(jí)法院的司法裁判影響非常有限。

由此來看，生成和發(fā)展具有一定效力作用的規(guī)則是判例的實(shí)體性特征，如果我們?cè)诖耸褂脧V義上的規(guī)則創(chuàng)制概念，我國(guó)法院的指導(dǎo)性案例自然也不例外。從這一方面看，我們至少應(yīng)該肯定中國(guó)法院的指導(dǎo)性案例編纂屬于通過司法來生成和發(fā)展法律規(guī)范的一種活動(dòng)。就當(dāng)下的案例指導(dǎo)制度而言，通過指導(dǎo)性案例編纂實(shí)現(xiàn)司法規(guī)則的發(fā)展并進(jìn)而指導(dǎo)法律的統(tǒng)一適用逐漸成為人們的一種認(rèn)識(shí)。從已經(jīng)的指導(dǎo)性案例的結(jié)構(gòu)體例上看，每個(gè)指導(dǎo)性案例均具有裁判要點(diǎn)、基本案情、裁判結(jié)果及其裁判理由，而作為指導(dǎo)性案例主旨的裁判要點(diǎn)更是以規(guī)則闡述的形式得以表達(dá)。作為指導(dǎo)性案例之核心和精華的裁判要點(diǎn)，就是“指導(dǎo)案例要點(diǎn)的概要表述，是人民法院在裁判具體案件過程中，通過解釋和適用法律，對(duì)法律適用規(guī)則、裁判方法、司法理念等方面的問題，作出的創(chuàng)新性判斷及其解決方案。”進(jìn)一步分析來說，裁判要點(diǎn)的結(jié)構(gòu)也明顯地展現(xiàn)了作為一種類似抽象性法律解釋形態(tài)所具備的要素，具有發(fā)展具體司法規(guī)則的明顯特性。裁判要點(diǎn)“作為對(duì)相關(guān)法律條文的解釋適用，都具有作為一般行為規(guī)則的形態(tài)和含義，其中所包含的規(guī)則適用條件、具體行為模式和相關(guān)法律后果等規(guī)范邏輯要素，很容易被識(shí)別?！?/p>

二、指導(dǎo)性案例的編纂與司法的統(tǒng)一

誠(chéng)然，在肯定指導(dǎo)性案例編纂在從事法律解釋并發(fā)展司法規(guī)則的同時(shí)，也應(yīng)該看到的是，較之于普通法系中各級(jí)法院的判決都有可能成為被后續(xù)案件裁判予以適用的特性，我國(guó)當(dāng)前的案例指導(dǎo)制度變?yōu)橹怀姓J(rèn)最高法院對(duì)指導(dǎo)性案例的選拔和編纂，就是與大陸法系國(guó)家大多由具有權(quán)威性的機(jī)構(gòu)編纂判例的模式相比，這種壟斷指導(dǎo)性案例編纂的做法也顯具特色。具體言之，按照目前的指導(dǎo)性案例編纂規(guī)范和實(shí)踐，一方面，只有最高人民法院才有權(quán)編纂并指導(dǎo)性案例，地方各級(jí)法院都不得編纂和以指導(dǎo)性案例為名稱的判決案例；另一方面，由最高人民法院編纂和的指導(dǎo)性案例并非就是來自最高法院的司法裁判，而是來自于各級(jí)人民法院的既定生效裁判，這意味著任何一級(jí)的法院生效判決經(jīng)過推薦、選拔、審核和編纂也都有可能被為指導(dǎo)性案例，被編纂為指導(dǎo)性案例的案例具有了在一般生效判決基礎(chǔ)上另外的效力，將對(duì)全國(guó)各級(jí)法院的司法裁判具有參照適用效力。

根據(jù)以上兩個(gè)方面的認(rèn)識(shí)而斷，雖然我國(guó)案例指導(dǎo)制度是對(duì)世界司法判例制度的某些形式的借鑒，但是我國(guó)當(dāng)前的案例指導(dǎo)制度可謂打破了人們關(guān)于判例編纂的一般性認(rèn)識(shí)。且不說在普通法制度下任何一個(gè)層級(jí)的法院都可以假借對(duì)案件的審判形成新的裁判規(guī)則，法院的任何判例根據(jù)判例法制度的固有機(jī)制而有可能成為被后續(xù)審判特別是下級(jí)法院的審判所遵循的先例，就是大陸法系司法制度下的判決在其被做出之后也就能因自身的權(quán)威和“魅力”而成為有影響力的判例，而我國(guó)的指導(dǎo)性案例只有最高法院按照一定程序和條件才能組織選拔、編纂并。這樣，一個(gè)法院對(duì)某個(gè)案件的判決被做出并公希以后，并不能憑借某種固有機(jī)制或自身權(quán)威而就具有案例的效力，它僅僅只對(duì)案件當(dāng)事人發(fā)生作用，只有當(dāng)該案例被層層遴選，報(bào)經(jīng)最高人民法院編輯，并經(jīng)審判委員會(huì)討論決定并予以之后，才能成為具有效力的指導(dǎo)性案例。另外，在這種工作思路的統(tǒng)合下，可以說，被編纂為指導(dǎo)性案例的判決也并不是最高法院“正向”利用自然汰選的結(jié)果，而是案例編撰機(jī)構(gòu)和工作人員通過一定套路在全國(guó)各級(jí)法院已生效判決中尋找出的“遺珠”。

這種借助最高司法權(quán)威和文本壟斷的方式所進(jìn)行的指導(dǎo)性案例編纂，很顯然是為了在既有的司法制度框架內(nèi)實(shí)現(xiàn)對(duì)法律適用所應(yīng)有的司法統(tǒng)一的尋求，這種司法統(tǒng)一既包括司法裁判的統(tǒng)一，當(dāng)然也暗含著司法權(quán)威與司法組織結(jié)構(gòu)的統(tǒng)一。就司法權(quán)威而言，由于最高人民法院在我國(guó)法院體系中的最高權(quán)威地位，由最高人民法院壟斷性地進(jìn)行指導(dǎo)性案例的選拔編纂，有利于形成一元的司法判例體系，基于我國(guó)司法審級(jí)體系由最高人民法院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行指導(dǎo)性案例的遴選和編纂事宜自然是最具現(xiàn)實(shí)合理性的一種選擇。分析我國(guó)現(xiàn)行的司法審級(jí)體系，從形式主義的角度看，最高人民法院與地方各級(jí)人民法院構(gòu)成了一種等級(jí)化的裁判體系，作為這種體系最頂端的最高人民法院無疑是承擔(dān)司法統(tǒng)一最有權(quán)威性的機(jī)構(gòu)。就司法結(jié)構(gòu)而言，我國(guó)當(dāng)代法院的體系需要著重致力于在組織樣態(tài)和聯(lián)系機(jī)制上確立在國(guó)家主權(quán)范圍內(nèi)的一元化的整體系統(tǒng)，這種一元化的系統(tǒng)不僅要求各級(jí)法院在司法裁判中堅(jiān)持裁判依據(jù)的統(tǒng)一和裁判結(jié)果的統(tǒng)一，而且要求司法系統(tǒng)在整體上形成一元化的對(duì)外格局。就此而言，除了我國(guó)案例指導(dǎo)制度本身所具有的志在實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一法律適用，和需要積極借鑒世界范圍內(nèi)司法判例制度以促進(jìn)我國(guó)司法發(fā)展等緣由之外，這或許正是我國(guó)目前致力于建構(gòu)一元化的案例指導(dǎo)制度的一定正當(dāng)性所在。

通過由最高法院壟斷指導(dǎo)性案例編纂和的體制安排雖然在對(duì)司法統(tǒng)一的尋求方面有其不可被忽視的正當(dāng)性，但是在實(shí)現(xiàn)司法統(tǒng)一的道路上是否就意味著必然能夠到達(dá)呢？對(duì)此，已有研究做了深刻而細(xì)致的回答，根據(jù)該研究的論述可知，現(xiàn)行的指導(dǎo)性案例編纂制度使得各級(jí)法院所做出的生效判決都不當(dāng)然具備案例的效力但都具有成為指導(dǎo)性案例的資格，但又即使是最高法院自己裁判的案例也不能自動(dòng)成為指導(dǎo)性案例而必須經(jīng)過推薦程序，這樣，由最高法院統(tǒng)一編纂并指導(dǎo)性案例，表面上看似形成了一元的案例指導(dǎo)制度，但是這種表面的一元也因現(xiàn)行審級(jí)制度而實(shí)質(zhì)上趨于破裂，因?yàn)樽罡叻ㄔ翰⒉荒苓\(yùn)用其終審權(quán)力來確保各級(jí)法院統(tǒng)一參照指導(dǎo)性案例。倘若對(duì)此種原因進(jìn)行進(jìn)一步的追問，我們所要做的是必須考察判例制度建構(gòu)的實(shí)質(zhì)性原理，并從實(shí)質(zhì)上檢視我國(guó)法院體系職能設(shè)置的現(xiàn)實(shí)?？梢园l(fā)現(xiàn)，如果沿著指導(dǎo)性案例所具有的為法律適用提供和發(fā)展司法規(guī)則的作用尋找，那么以維護(hù)司法統(tǒng)一為目標(biāo)的指導(dǎo)性案例編纂需要具有更為深層內(nèi)容的制度設(shè)置的貫穿，而這種具有更為深層內(nèi)容的制度設(shè)置恰是司法體系中應(yīng)該具有的某種不統(tǒng)一，這種不統(tǒng)一的表現(xiàn)就是司法在不同級(jí)別的法院之間實(shí)行職能分層。

三、我國(guó)指導(dǎo)性案例編纂的行政程序性質(zhì)

如果從指導(dǎo)性案例的編纂程序與具體步驟出發(fā)審視，我國(guó)現(xiàn)行的指導(dǎo)性案例編纂體制在案例的推薦、選拔、審核、編輯再到公布的一系列環(huán)節(jié)，比較鮮明地體現(xiàn)了行政操作式樣的運(yùn)作機(jī)理。這種遴選與編纂指導(dǎo)性案例的方式和體制無疑不同于判例法制度下的判例產(chǎn)生和運(yùn)行機(jī)制，因?yàn)榕欣ü逃械臋C(jī)制讓法院的判決可以自動(dòng)成為對(duì)之后案件裁判具有約束力的判例，每個(gè)生效的判決作為先例也會(huì)因?yàn)樗痉ㄔ谥笥龅降陌讣c其相同或類似而被自動(dòng)地遵循適用，由此也可以說一定的判例匯編對(duì)于先前判決是否能成為判例并沒有意義。與此不同的是，在對(duì)案例的編纂方面，我國(guó)行政化的指導(dǎo)性案例編纂機(jī)制與大陸法系多國(guó)的判例編纂機(jī)制有著較為相似的家族特性，即案例的編纂是生效判決成為有約束力的判例的必要環(huán)節(jié)和程序，行政式的案例編撰程序是一般案例成為真正判例的前提，也是案例對(duì)后續(xù)司法裁判產(chǎn)生一定效力的真正源泉。

展開來談，雖然在全球化等時(shí)代形勢(shì)和現(xiàn)實(shí)背景下，大陸法系和英美法系一直在加速著互相吸收甚至融合的趨勢(shì)，但是，與英美法系的判例生成和發(fā)生約束力的機(jī)制不同，在大陸法系司法體制下，案例如要能夠成為應(yīng)當(dāng)被適用的判例就需要經(jīng)過一種類似行政式程序的編纂和確認(rèn)。所以，在大陸法系中“沒有判例編纂就沒有判例法”，判例的創(chuàng)制需要獲得國(guó)家權(quán)力的統(tǒng)一認(rèn)可，這如同制定成文法的立法程序一樣，由具備最高權(quán)威的司法機(jī)關(guān)創(chuàng)制并予以公布，只有這樣發(fā)表的判決才是具有法律效力的判例。就此而言，與英美法系的判例制度相比，大陸法系的判例就增加了一種專門的統(tǒng)一確認(rèn)、編纂乃至的程序，而這種程序的設(shè)置就是為了專門使一些案例獲得具有權(quán)威性的一定效力或約束力。

然而，還可以看到的是，我國(guó)指導(dǎo)性案例的編纂和在發(fā)展司法規(guī)則和催生案例的效力方面于整體上符合大陸法系判例編纂活動(dòng)的基本要義，但是在一定方面和程度上又有自身的不同之處。在我國(guó)當(dāng)前的案例指導(dǎo)制度下，指導(dǎo)性案例是由作為我國(guó)最高司法審判機(jī)關(guān)的最高人民法院專門設(shè)立的機(jī)構(gòu)（即案例指導(dǎo)工作辦公室）從全國(guó)各級(jí)法院中選的案例，而且指導(dǎo)性案例的效力也是通過最高人民法院審判委員會(huì)的審查予以賦予和確認(rèn)的。同時(shí)，在從一般性案例到指導(dǎo)性案例所經(jīng)歷的漫長(zhǎng)的行政性的篩選和確認(rèn)程序中，雖然指導(dǎo)性案例最終是由最高人民法院予以編纂和的，但是，如上所述，大部分指導(dǎo)性案例并不是由最高人民法院自己裁判的。這一系列的做法基本上是通過運(yùn)用最高人民法院司法審判職能之外的權(quán)力而得以完成的，至于各級(jí)人民法院的司法審判職能對(duì)于指導(dǎo)性案例的產(chǎn)生和效力的賦予也沒有發(fā)揮其自然而然的功能和意義。另外，最高人民法院審判委員會(huì)對(duì)指導(dǎo)性案例中裁判要點(diǎn)的審查和確認(rèn)“也基本上類似于司法解釋的出臺(tái)過程，而不僅僅是幫助法官或法律工作者理解、查閱、檢索案例?！?/p>

不僅如此，更為特別的要點(diǎn)在于，我國(guó)法院指導(dǎo)性案例的這種具有行政性質(zhì)的遴選和編纂程序沒有與司法的審級(jí)制度相切合，其除了在最高人民法院這一層次上體現(xiàn)出了一點(diǎn)對(duì)法院審級(jí)制度的關(guān)照之外，在事關(guān)指導(dǎo)性案例的最初生成和產(chǎn)生原始約束力的機(jī)制方面就不再進(jìn)行識(shí)別和區(qū)分。這種看似全體法院都可以參與并受其約束的指導(dǎo)性案例形成機(jī)制，其實(shí)把各級(jí)法院的審判職能和法院審級(jí)構(gòu)造中的司法連接制度（如上訴制度）排斥在外了，所以，由這種行政性質(zhì)的操作占據(jù)著主要方面和主導(dǎo)的案例指導(dǎo)制度，在何種程度和范圍上能夠?qū)崿F(xiàn)統(tǒng)一法律適用的目標(biāo)也就讓人生疑了。這正如有研究所分析指出的，如果依據(jù)我國(guó)現(xiàn)行的法院體系和兩審終審的司法體制構(gòu)建案例指導(dǎo)制度，盡管由最高人民法院統(tǒng)一編纂和指導(dǎo)性案例，但是每個(gè)地方法院為了免于判決過多地受到上級(jí)法院的發(fā)回重審或改判，只會(huì)有動(dòng)力去接受自身所屬的那個(gè)上級(jí)法院的相關(guān)判決和案例的約束，因?yàn)槲覈?guó)上訴制度所承擔(dān)的法院系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督大多發(fā)生在具有上下級(jí)關(guān)系的兩層法院之間，這樣，在全國(guó)范圍內(nèi)追求法律統(tǒng)一適用的制度夢(mèng)想就有可能破滅了。

既然如此，我國(guó)的案例指導(dǎo)制度應(yīng)當(dāng)如何來彌補(bǔ)上述可能出現(xiàn)的問題，且應(yīng)當(dāng)基于怎樣的制度原理認(rèn)識(shí)和促進(jìn)法院指導(dǎo)性案例編纂體制的合理化呢？同時(shí)，值得我們進(jìn)一步思考的是，在與中國(guó)司法模式具有一定相似性并同樣存在以類似行政性質(zhì)的程序推動(dòng)判例編纂并賦予案例約束力的大陸法系國(guó)家，他們是如何契合司法審級(jí)制度并因循法院層級(jí)體系來設(shè)計(jì)判例的生成機(jī)制和編纂程序的呢？對(duì)這些問題的思考與回答可以讓我們?cè)僖淮握J(rèn)識(shí)到，在司法判例的編纂乃至整個(gè)運(yùn)行制度中應(yīng)該具有更為深層內(nèi)容的制度安排和技術(shù)性操作。通過進(jìn)一步考察發(fā)達(dá)國(guó)家判例制度的運(yùn)作機(jī)制，并思考司法判例制度與法院體系和審級(jí)制度的關(guān)系，可以看出，完善和優(yōu)位的司法判例制度是只有通過依賴作為審判職能承載主體并符合現(xiàn)代司法結(jié)構(gòu)原理的法院體系，及其相應(yīng)的合理技術(shù)規(guī)范或要素才可以獲得建構(gòu)的。就此而言，在不同級(jí)別法院之間的司法職能分層，正是那種能夠保障司法判例制度合理建構(gòu)的更具深層次內(nèi)容的制度安排和技術(shù)設(shè)置。

四、現(xiàn)代法院司法職能分層設(shè)計(jì)的基本原理

一般來說，現(xiàn)代法院的司法職能主要就是審判職能，這種職能就是針對(duì)訴諸于司法的各類案件糾紛進(jìn)行審理判決。在現(xiàn)代法院的權(quán)力配置中，司法權(quán)也主要就是行使審判權(quán)的法院和法官就爭(zhēng)訟的案件事實(shí)進(jìn)行調(diào)查和認(rèn)定，并通過解釋、適用法律對(duì)案件作出裁判結(jié)論的權(quán)力。所以，現(xiàn)代法院通過司法權(quán)的行使所承擔(dān)的主要任務(wù)就是通過審判活動(dòng)來解決社會(huì)糾紛。與此同時(shí)，司法對(duì)案件糾紛的審理既然是通過解釋和適用法律的手段進(jìn)行的，通過對(duì)案件的審理和判決，現(xiàn)代法院也要以此來為社會(huì)公眾提供關(guān)于什么是法律的回答，并借由案件的審判活動(dòng)維護(hù)整體的法律秩序和法治價(jià)值。就這個(gè)層面而言，作為司法制度載體和承擔(dān)者的一國(guó)各級(jí)法院具有相同的職能，即通過審判案件以解決社會(huì)糾紛，代表國(guó)家對(duì)爭(zhēng)訟的案件給出法律上的解決答案，并以此維護(hù)法律秩序所應(yīng)有的安定性。然而，整體的司法職能并不意味著必須由同一法院承擔(dān)所有的職責(zé)和任務(wù)，特別是隨著現(xiàn)代社會(huì)法律專業(yè)發(fā)展的精細(xì)化以及司法職能構(gòu)造的分化，選擇在不同的法院之間進(jìn)行司法職能上的區(qū)分成為現(xiàn)代司法制度發(fā)展的必要趨勢(shì)，這一點(diǎn)在縱向維度上的表現(xiàn)就是，司法職能在不同級(jí)別的法院之間進(jìn)行再次界分，把厘定出的不同類型的司法職能分別交由相應(yīng)的審級(jí)的法院履行和完成。

在不同層級(jí)的法院之間實(shí)行司法職能的劃分，一般是根據(jù)不同層級(jí)的法院裁判之主要功能目標(biāo)和價(jià)值追求的重心差別來確定的，具體是以司法活動(dòng)主要是為直接解決具體糾紛、服務(wù)于個(gè)案當(dāng)事人，還是服務(wù)于為解決一般性糾紛而澄清法律、維護(hù)社會(huì)公共法律秩序作為理論基礎(chǔ)的。以民事訴訟的司法裁判為例，民事程序制度具有解決糾紛和維護(hù)法律秩序的雙重目的，審級(jí)制度在配置上訴程序具體功能時(shí)必須在服務(wù)于個(gè)案當(dāng)事人的私人目的和服務(wù)于社會(huì)公共目的二者之間權(quán)衡和妥協(xié)。當(dāng)然，以此為理論依據(jù)和目標(biāo)訴求的司法職能劃分需要借由進(jìn)一步的技術(shù)性規(guī)則來落實(shí)和展現(xiàn)。從現(xiàn)代各國(guó)通行的具有代表性的做法上看，在不同層級(jí)法院之間實(shí)行職能劃分的司法審級(jí)體系都強(qiáng)調(diào)性地區(qū)分初審法院、上訴法院與最高法院，其中掌握初次管轄權(quán)的初審法院負(fù)責(zé)對(duì)案件的初審，上訴法院負(fù)責(zé)對(duì)初審法院做出的判決進(jìn)行復(fù)查，最高法院是一國(guó)的最高司法機(jī)關(guān)。在此之內(nèi)，與區(qū)分初審法院、上訴法院與最高法院的目標(biāo)定位相適應(yīng)，更進(jìn)一步的實(shí)質(zhì)設(shè)計(jì)還在于，在不同層級(jí)的法院之間以對(duì)案件審理中的事實(shí)問題與法律問題的甄別為依據(jù)，分別安排出不同內(nèi)容的司法具體職能：初審法院需要兼顧對(duì)案件事實(shí)問題和法律問題的雙重審理，上訴法院在對(duì)事實(shí)問題的審理方面有所限制，只保留有限的事實(shí)審理而主要司職對(duì)法律問題的審理，最高法院因其主要致力于規(guī)則和政策的統(tǒng)一與創(chuàng)制而僅限于法律審理。當(dāng)然，相對(duì)于此處所論述的司法職能分層的一般理念，不同國(guó)家的制度在具體編排和設(shè)置上有所差異。

以美國(guó)的民事司法制度為例，其上訴制度設(shè)計(jì)中存在著關(guān)于上訴審查的總體原則，這些原則比較技術(shù)性地體現(xiàn)了上訴審理與初次審理在司法具體職能上的區(qū)分。其中，作為一項(xiàng)獨(dú)立訴訟，上訴審理的目的在于審查初審法院訴訟的正規(guī)性并受到三項(xiàng)總體原則的指導(dǎo)：第一，上訴法院通常不對(duì)一審法院業(yè)已決定的事實(shí)問題予以重新考慮；第二，上訴法院擁有對(duì)初審法院所決定的法律問題予以重新考慮的絕對(duì)權(quán)力，這種權(quán)力既涉及實(shí)體法律問題，也涉及程序法律問題；第三，上訴法院的職責(zé)在于判斷下級(jí)法院的判決是否明顯有誤，而不問其是否完全正確或結(jié)果是否公正。由此可見，在一審法院與上訴審法院之間的職能分層是一種具有原則性的制度要求，上訴法院與初審法院之間實(shí)現(xiàn)了涇渭分明的職能劃分。與美國(guó)式的司法職能分工不同，在德國(guó)實(shí)行的三級(jí)法院終審制中，在一審法院的全面審查之后，上訴法院進(jìn)行被稱為“Berufung”的初次審查，初審法院的全部記錄幾乎都要被上交給進(jìn)行審查的上訴法院，這種審查也是全面審查，而在被稱為“Revision”的二次審查中則完全基于低一級(jí)法院的審判記錄，而且僅限于具體的法律問題。據(jù)此可知，德國(guó)普通法院的一審程序側(cè)重于通過審判解決個(gè)案糾紛，二審程序作為第一次審判的繼續(xù)以保障事實(shí)認(rèn)定和法律適用的正確，而三審法院則承擔(dān)著統(tǒng)一法律解釋和發(fā)展的職能。

五、法院的司法職能分層與指導(dǎo)性案例的編纂

從以上論述就可以知道，在不同層級(jí)的法院之間實(shí)行司法職能上的劃分是現(xiàn)代國(guó)家審判制度建構(gòu)的一般做法，其也可被看作是現(xiàn)代司法審級(jí)體系建設(shè)的基本構(gòu)成要素和重要技術(shù)規(guī)范。簡(jiǎn)單地講，司法的職能分層就是在一國(guó)統(tǒng)一的法院體系和司法框架下，根據(jù)法院層級(jí)的不同而實(shí)行不同的司法具體職能的分工與區(qū)隔，并以此建構(gòu)相應(yīng)的司法審級(jí)體制和裁判終審制度。司法判例的編纂乃至整個(gè)判例制度的建構(gòu)其實(shí)與司法的職能分層有著甚為密切的關(guān)系。如果說維護(hù)司法的統(tǒng)一與追求形式正義是各種類型的司法判例編纂制度都努力趨之的主旨目標(biāo)和核心價(jià)值，那么以法院的司法職能分層為貫穿的法院審級(jí)體系則是司法判例生成并有效發(fā)揮效力作用的實(shí)質(zhì)性支撐。

如上所論，盡管世界上并沒有完全相同的司法制度和法院系統(tǒng)，但是，按照現(xiàn)代法院司法職能分層設(shè)計(jì)的基本原理，在一國(guó)統(tǒng)一的司法框架內(nèi)，由所有層級(jí)的法院所組成的司法審級(jí)結(jié)構(gòu)體系一般呈現(xiàn)為金字塔或梯形的模型式樣。在這種具有等級(jí)性的內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)中，越靠近底層的司法機(jī)構(gòu)越傾向于致力于對(duì)具體案件糾紛的直接處理和解決，這種法院在服務(wù)于私人目的的功能方面較強(qiáng)，這種法院特別是最基層的法院也分布廣泛，且一般都具有較大的規(guī)模，它們對(duì)案件的審判也多采用全面審理的原則，既要對(duì)事實(shí)問題做出認(rèn)定，也要對(duì)法律問題給出答案；與之相反，越靠近高層的司法機(jī)構(gòu)越傾向于對(duì)法律統(tǒng)一的維護(hù)，這種法院在通過政策制定、法律解釋甚至規(guī)則創(chuàng)制的方式服務(wù)于社會(huì)公共目的和整個(gè)國(guó)家法律秩序的功能方面較強(qiáng)，這種法院數(shù)量較少且一般也具有較小的規(guī)模，它們?cè)谒痉毮苌媳憩F(xiàn)為隨著級(jí)別的升高而逐漸遞減的特征，在案件裁判方面多采用有限審理的原則，一般是只進(jìn)行法律審理和有限的事實(shí)審理。特別是到了處于最頂層的最高法院，從現(xiàn)實(shí)來看，各國(guó)最高法院都只限于審查“法律事項(xiàng)”，排除對(duì)事實(shí)問題的考慮，且終審法院都保持較小規(guī)模并實(shí)行集體主義決策機(jī)制。

因此，由處于司法體系較高層的法院職掌判例的編纂是一種具有優(yōu)越性的制度安排，畢竟越接近高層的司法機(jī)構(gòu)越有條件在發(fā)展司法規(guī)則、規(guī)范裁判依據(jù)和統(tǒng)一法律適用等方面發(fā)揮積極作用，但同時(shí)也應(yīng)當(dāng)充分有效地發(fā)揮各級(jí)法院在司法職能劃分方面所各自承擔(dān)的具體功能。職是之故，判例制度作為一項(xiàng)關(guān)于法律適用的司法制度，其實(shí)際上是與各級(jí)法院發(fā)展法律的職能是相對(duì)應(yīng)的，據(jù)此，“發(fā)展法律職能強(qiáng)的法院才應(yīng)成為判例法院，而發(fā)展法律職能弱的法院則不應(yīng)成為判例法院?！边@正如任何組織系統(tǒng)內(nèi)部都需要以一種理性而有秩序的方式在各要素之間進(jìn)行具體的職能分工一樣，這對(duì)整個(gè)組織系統(tǒng)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)至關(guān)重要，因?yàn)楫?dāng)組織服務(wù)于一個(gè)明確程度或高或低的目標(biāo)時(shí)，其成員以此為導(dǎo)向從事不同的活動(dòng)，這一目標(biāo)應(yīng)該以理性的方式實(shí)現(xiàn)，尤其要借助于一個(gè)一般化的和形式化的內(nèi)部秩序，而基于組織的目標(biāo)，為每一位成員分派著界限分明、描述清晰的職能。以此方面來看，就作為一國(guó)司法制度整體或具體制度（如司法判例制度）運(yùn)作載體的法院組織系統(tǒng)而言，其誠(chéng)然也不會(huì)有何種程度的例外。

就我國(guó)當(dāng)前案例指導(dǎo)制度的構(gòu)建而言，指導(dǎo)性案例的編纂和事宜由最高人民法院統(tǒng)一組織和掌管，從最高人民法院在我國(guó)法院體系中的最高權(quán)威性及其司法職權(quán)范圍上看具有較強(qiáng)的合理性（前文已述），這也與許多成文法國(guó)家司法判例制度的安排較為一致。隨著我國(guó)司法制度改革的深入推行，特別是隨著完善司法體制和跨行政區(qū)劃設(shè)置法院等具體改革措施的落實(shí)，包括指導(dǎo)性案例編纂在內(nèi)的案例指導(dǎo)制度之建構(gòu)可以在更大的空間中獲得發(fā)展。完善我國(guó)的案例指導(dǎo)制度需要司法體制改革的支撐并建立相應(yīng)的配套制度，指導(dǎo)性案例編纂體制的合理化和科學(xué)化，也需要以整體的司法制度改革在相應(yīng)司法組織構(gòu)造方面的更大變革作為期待。例如，從既定的審判制度和訴訟體制上看，我國(guó)現(xiàn)行的司法審級(jí)體系在不同層級(jí)的法院之間并不存在司法具體職能的劃分，上下級(jí)法院之間的職責(zé)區(qū)別更多地體現(xiàn)為一種對(duì)案件審判管轄的分工?？梢哉f，除了在案件管轄權(quán)方面確立了各級(jí)法院的不同受案范圍，每一級(jí)法院在案件實(shí)質(zhì)審理的范圍上都具有基本相同的司法裁判職能，其主要表現(xiàn)就是訴訟的二審程序和一審程序幾乎重復(fù)相同的任務(wù)和程式，二審審理往往變成了一種二次審理，以事實(shí)問題和法律問題為依據(jù)的體制技術(shù)要素在規(guī)范各級(jí)法院之間的關(guān)系方面存在缺失?；谶@種認(rèn)識(shí)，我國(guó)案例指導(dǎo)制度的建構(gòu)就不再只是案例編纂等范圍的事宜，改變我國(guó)訴訟體制中在上下級(jí)法院之間缺失司法職能區(qū)分的狀況，并配之以確立得當(dāng)?shù)慕K審審級(jí)制度，也成為下一步的司法制度改革值得面對(duì)和亟需解決的重要問題。

所以，就目前情況來看，合理的法院組織體系和司法審級(jí)制度的建構(gòu)將是我國(guó)案例指導(dǎo)制度完善和發(fā)展的更大依賴。連接本文的主題來說，在指導(dǎo)性案例編纂致力于實(shí)現(xiàn)維護(hù)司法統(tǒng)一的目標(biāo)之語(yǔ)境和背景下，相應(yīng)的法院結(jié)構(gòu)體系和司法職能分層是值得主張的制度設(shè)計(jì)和改革安排。于此而言，綜上所論，對(duì)于構(gòu)想中的具有合理性的指導(dǎo)性案例編纂體制和案例指導(dǎo)制度，可以認(rèn)為，一方面，應(yīng)當(dāng)以當(dāng)前的深化司法體制改革為契機(jī)，在上下級(jí)法院之間實(shí)行司法職能劃分，在法院管轄分工的基礎(chǔ)上建立以事實(shí)審理與法律審理為技術(shù)要素的具體審判職能分層，并以推動(dòng)確立合理的訴訟終審審級(jí)制度為目標(biāo)和支撐；另一方面，應(yīng)當(dāng)積極推進(jìn)最高人民法院對(duì)司法審判職能的合理履行和完善，改變那種超越具體個(gè)案而作出司法解釋的通常做法，代之以由最高人民法院通過對(duì)具體個(gè)案的法律審來作出具有司法解釋性質(zhì)的裁判，且在全國(guó)范圍內(nèi)具有普遍的約束力。這可能正是值得我們關(guān)注和把握的關(guān)于中國(guó)司法判例制度未來發(fā)展的應(yīng)然規(guī)律。

結(jié)語(yǔ)

篇9

關(guān)鍵詞：法制 民事

    隨著我國(guó)法制進(jìn)程的向前發(fā)展，現(xiàn)代司法理念在人們思想中的深入，我國(guó)司法界一直進(jìn)行著如火如荼的司法體制改革，近幾年來民事審判方式的改革無疑是這場(chǎng)變革的突破口，是學(xué)術(shù)界和司法界普遍關(guān)注的問題。我們?cè)谒痉▽?shí)踐中的探索，取得了很大的成效，但是也存在諸多不符合我國(guó)社會(huì)文化背景和現(xiàn)實(shí)狀況的弊端。正確對(duì)待出現(xiàn)的問題，去糟存精，正確樹立適合我國(guó)國(guó)情的民事審判方式的現(xiàn)代司法理念，制定一套即符合改革發(fā)展方向又符合我國(guó)國(guó)情的民事審判方式，才是我們正確對(duì)待改革的態(tài)度。在繼續(xù)深化改革的同時(shí)，明確今后民事審判方式改革的方向在哪里，成為我們關(guān)注的焦點(diǎn)問題。

    一、樹立民事審判方式的現(xiàn)代司法理念，審判體制改革取得了顯著的成績(jī)

    1、法院和法官中立、被動(dòng)的現(xiàn)代司法理念得到體現(xiàn)。在我國(guó)傳統(tǒng)的民事審判中，法官被賦予了雙重的身份，既是裁判員，又是偵察員。法官在整個(gè)訴訟過程中十分積極，民事訴訟程序的進(jìn)行、證據(jù)材料的收集等權(quán)能全由法院承擔(dān)。在這種形勢(shì)下，法官很容易成為當(dāng)事人的代言人。以1991年民事訴訟法的頒布實(shí)施為契機(jī)，我國(guó)民事審判方式大量吸收了英美法系國(guó)家當(dāng)事人主義的民事訴訟原則，進(jìn)行了重大變革。

    在當(dāng)前的審判實(shí)踐中，法院內(nèi)部一般實(shí)行了立、審、執(zhí)分離的審判流程制度，使立案、審理、執(zhí)行相分離，案件的受理、審判、執(zhí)行分別由不同的庭室、不同的人員辦理，審判法官不再主動(dòng)收案，徹底改變了過去那種由審判業(yè)務(wù)庭直接收案，案件受理、審判、執(zhí)行都由同一個(gè)庭室、同一人員辦理，幫助當(dāng)事人理順證據(jù)、調(diào)查取證，甚至具有偵察性質(zhì)的法院職權(quán)主義色彩濃重的弊端?？剞q式審判方式的改革，削弱了法院的職權(quán)主義色彩，強(qiáng)化了當(dāng)事人的責(zé)任，訴訟主張的提出、理由及證據(jù)的搜集都由當(dāng)事人負(fù)責(zé)。最高人民法院《關(guān)于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》出臺(tái)以來，完善了我國(guó)民事訴訟中的證據(jù)制度，進(jìn)一步規(guī)定了當(dāng)事人舉證和法院調(diào)查取證的范圍，規(guī)定了當(dāng)事人舉證的期限以及不能舉證和不能按期舉證的法律責(zé)任，進(jìn)一步強(qiáng)化了當(dāng)事人的職責(zé)。這些改革措施的實(shí)施，使人民法院實(shí)現(xiàn)了保持中立的角色轉(zhuǎn)換，把原本應(yīng)當(dāng)由當(dāng)事人承擔(dān)的闡明案件事實(shí)、提供證據(jù)材料等權(quán)能還給了當(dāng)事人，法院只是居中裁判，行使訴訟指揮權(quán)。這不僅糾正了法院和法官在審理案件中的主觀傾向，而且將法官?gòu)膶?duì)案件的偵察中解放出來，專心致力于法律事實(shí)的審查和法律的適用，這是真正意義上的司法公正的體現(xiàn)，也相對(duì)提高了法院和法官的威望。

    2、牢固樹立現(xiàn)代的程序理念，保障程序穩(wěn)定方面得到加強(qiáng)，公正得到更好的實(shí)現(xiàn)。對(duì)法律程序的重視，在西方法律界是十分普遍的，而在我國(guó)過去則十分淡薄。"重實(shí)體輕程序"一直是困擾我們的問題，這些年也引起了法學(xué)界和司法界的普遍關(guān)注。

    自1991年民事訴訟法頒布實(shí)施以后，最高人民法院相繼頒布了一系列的解釋和規(guī)定，有效地完善了程序機(jī)制。立、審、執(zhí)分離審判流程體制的實(shí)施，使各庭室之間形成互相監(jiān)督機(jī)制，使得案件受理、審判、執(zhí)行透明化，每一個(gè)案件都必須按照法定程序?qū)徖硗戤?，使所有案件都能在法定的審限?nèi)審結(jié)，杜絕了原來那種因?yàn)橥煌ド踔镣蝗耸芾怼徟?、?zhí)行，而導(dǎo)致無法監(jiān)督，致使形成抽屜案，甚至案件出現(xiàn)對(duì)原告不利局面時(shí)，自行撤消案件的混亂、違法局面。最高人民法院《關(guān)于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》的實(shí)施，進(jìn)一步穩(wěn)定了審判程序，規(guī)定了證據(jù)在什么時(shí)間舉、反訴和變更訴訟請(qǐng)求在什么時(shí)間提等等，將舉證范圍、舉證時(shí)限、證據(jù)認(rèn)定問題予以詳盡的規(guī)定，將長(zhǎng)期以來在司法實(shí)踐中經(jīng)常遇到卻又無法可依的問題明確出來，這在我國(guó)訴訟制度發(fā)展史上具有歷史性的意義。法律文書的改革創(chuàng)新充分體現(xiàn)了案件審理的整

個(gè)過程，以及法袍、法槌的使用，審判場(chǎng)所的正規(guī)化，都使得審判程序更加穩(wěn)定，法院審判活動(dòng)的威嚴(yán)得到提高，使公正得到更好的實(shí)現(xiàn)。

    3、民事審判方式現(xiàn)代司法理念的實(shí)現(xiàn)，使審判效率和質(zhì)量得到明顯提高。審限制度的落實(shí)，加強(qiáng)了監(jiān)督機(jī)制，使得超審限辦案的現(xiàn)象得到有效遏制，積案大量減少，大大提高了訴訟效率。當(dāng)庭舉證、質(zhì)證、認(rèn)證及舉證期限等證據(jù)規(guī)則程序的運(yùn)用，有效地糾正了民事審判中當(dāng)事人延期舉證、證據(jù)形式不規(guī)范等現(xiàn)象，不但使審判程序簡(jiǎn)化而且更加規(guī)范?？剞q式審判方式的改革，當(dāng)事人責(zé)任的加強(qiáng)，將法官?gòu)拇罅糠彪s的調(diào)查取證工作中解放出來，使得法官有充分的時(shí)間和精力來考慮法律的適用，將案件的實(shí)體審理作為法官的主要職責(zé)，當(dāng)庭宣判成為現(xiàn)實(shí)，這不僅提高了審判效率，而且有效地保障了審判質(zhì)量。

    二、出現(xiàn)的問題和弊端——對(duì)現(xiàn)代司法理念應(yīng)該正確定位

    1、脫離實(shí)際，與國(guó)情的結(jié)合不夠，現(xiàn)代司法理念應(yīng)該與國(guó)情相結(jié)合。每一種訴訟模式建立和發(fā)展的背后，都存在制約它的社會(huì)、文化背景。特別是民事訴訟，與老百姓的生活息息相關(guān)，實(shí)際上就是人們現(xiàn)實(shí)生活的真實(shí)反映，蘊(yùn)含著廣大人民群眾的期望和要求，因而必然與社會(huì)基礎(chǔ)有著非常密切的聯(lián)系。如果脫離了這個(gè)基礎(chǔ)，就一定會(huì)影響其功效并最終無法生存。法律屬于上層建筑的范疇，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、社會(huì)文化背景與發(fā)達(dá)的西方英美法系國(guó)家相差甚遠(yuǎn)，就拿美國(guó)來說，美國(guó)的人均生產(chǎn)總值是中國(guó)的幾十倍，美國(guó)的法律發(fā)展了100多年，平均320人就有一名律師，而中國(guó)10000多人才有一名律師。在中國(guó)5000 年發(fā)展史中，有2000多年受儒家思想的控制，中西方國(guó)家的國(guó)情差異之大，可以說是天壤之別。而現(xiàn)在的民事審判方式改革照搬西方國(guó)家的東西太多，不注重結(jié)合我國(guó)國(guó)情進(jìn)行改造吸收，致使審判實(shí)踐中較難操作，有違真正意義上的公正。

    我國(guó)原有的職權(quán)主義模式——糾問式審判方式具有其弊端是不爭(zhēng)的事實(shí)：在追求客觀真實(shí)的理想訴訟模式下，法院的權(quán)利和當(dāng)事人的權(quán)利關(guān)系失衡。法院在訴訟中為了查清案情，不受當(dāng)事人所提出的事實(shí)和證據(jù)的限制，可以任意的調(diào)查取證，甚至對(duì)當(dāng)事人雙方均未主張的事實(shí)逕行判決，當(dāng)事人的主體地位沒有得到保障，在訴訟程序中處于相對(duì)被動(dòng)的位置，使民事訴訟程序核心的辯論程序形同虛設(shè)，最終導(dǎo)致整個(gè)民事訴訟程序空洞化。所以，我國(guó)民事訴訟制度是非改不可的。但是，我們?cè)谶x擇當(dāng)事人主義模式——控辯式審判方式為轉(zhuǎn)型目標(biāo)時(shí)要謹(jǐn)慎。在我國(guó)轟轟烈烈地向當(dāng)事人主義模式改革的同時(shí)，許多發(fā)達(dá)的西方國(guó)家卻在努力加強(qiáng)法院的職權(quán)，近年來的英美法系中 ，無論是被稱為"徹底的當(dāng)事人主義" 的法國(guó)民事訴訟法、還是被稱為"現(xiàn)代當(dāng)事人主義典范"的美國(guó)民事訴訟法，都明顯加強(qiáng)了法院的職權(quán)，同時(shí)，大陸法系中一直作為"職權(quán)主義"代表的德、日等國(guó)也在加強(qiáng)法院對(duì)訴訟的干預(yù)。因此，兩大法系都在通過改革來加強(qiáng)法院職權(quán)的國(guó)際大背景下，我們卻往傳統(tǒng)意義上的當(dāng)事人主義的老路上走，這是極不明智的。這不僅不符合我國(guó)人民群眾文化素質(zhì)普遍較低、法律意識(shí)不強(qiáng)的社會(huì)背景，而且很容易導(dǎo)致程序復(fù)雜、費(fèi)用增加的后果。

    例如當(dāng)事人主義為主的控辯式審判方式的改革，由當(dāng)事人當(dāng)庭舉證、質(zhì)證，法官當(dāng)庭認(rèn)證，當(dāng)庭舉證不能則承擔(dān)敗訴責(zé)任，最高人民法院《關(guān)于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》規(guī)定在舉證責(zé)任期限內(nèi)舉證否則不予組織質(zhì)證等等，而中國(guó)90%的案件在基層法院審理，而基層老百姓的經(jīng)濟(jì)狀況和文化素質(zhì)是怎么樣的？我想大家都是清楚的，他們無法負(fù)擔(dān)相對(duì)昂貴的律師費(fèi)，很多案件標(biāo)的額只有幾千、幾百，也不可能去請(qǐng)律師，美國(guó)標(biāo)的額只有幾千、幾百的案件有幾個(gè)？這也是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定的。實(shí)際上我國(guó)的農(nóng)村還有一定數(shù)量的文盲，大部分人對(duì)法律可以說是一竅不通，甚至有些人根本不知道什么是法律。他們不知道什么是舉證，需要證明什么問題，也不會(huì)舉證，而且受 5000年傳統(tǒng)文化的影響愛認(rèn)死理，這樣會(huì)導(dǎo)致很多實(shí)體上勝訴的案件因程序問題而敗訴，而中國(guó)的老百姓不理解，從而導(dǎo)致群眾對(duì)法院、法官一肚子意見，引發(fā)上訪、上告甚至引發(fā)社會(huì)問題。我們就經(jīng)常發(fā)現(xiàn)這樣的情況，當(dāng)事人雖然手里握著法院送達(dá)的舉證須知，卻仍然不能按照規(guī)定的時(shí)間、形式提供符合條件的證據(jù)材料，而經(jīng)濟(jì)水平的限制，又不允許人們?nèi)フ?qǐng)律師，這樣往往使得原本非常明了的案件，卻無法達(dá)到預(yù)期的效果。在這種情況下，法官仍然"鐵面無私"的堅(jiān)守著自己被動(dòng)的地位，顯然是違背了我們審判方式改革的初衷。

    由于以上我們所闡明的種種原因，導(dǎo)致我國(guó)目前民事審判中存在的一個(gè)比較突

出的問題是，庭審的功能得不到有效發(fā)揮。特別是第一次開庭，往往成為法官指導(dǎo)當(dāng)事人如何舉證和當(dāng)事人互相交換證據(jù)的過程。而對(duì)于證據(jù)的認(rèn)定和法律適用以及案件的最終裁判，這些工作全要由法官放到庭后去作。這樣，庭審就只是作為一個(gè)程序而存在，大大降低了庭審的效用。另外，英美法系國(guó)家審判機(jī)制的運(yùn)作，是在經(jīng)濟(jì)高度發(fā)展、社會(huì)各項(xiàng)制度配套的條件下進(jìn)行的 .而我們不得不承認(rèn)，在我國(guó)，各部門特別是一些職能部門，官僚習(xí)氣嚴(yán)重，當(dāng)事人僅靠自己根本無法取得相關(guān)證據(jù)。在這種社會(huì)遺留問題得不到解決的形勢(shì)下一味的談審判方式改革，一味的強(qiáng)調(diào)當(dāng)事人主義，必定是困難重重。

    2、對(duì)調(diào)解、法院控制訴訟、案件調(diào)查等傳統(tǒng)優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)的保留和改造不夠，現(xiàn)代司法理念與傳統(tǒng)優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)是不相沖突的、是相輔相成的。我們?cè)趯W(xué)習(xí)借鑒當(dāng)事人主義國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)時(shí)，必須充分地認(rèn)識(shí)到在適用控辯式審判方式的國(guó)家，還有許多其他制度相互配合，例如英國(guó)的庭前程序包括案情聲明、證據(jù)開示、和解、付款、缺席判決、簡(jiǎn)易程序、審前救濟(jì)等等。案情聲明中包括"進(jìn)一步信息"既法官可根據(jù)案情責(zé)令當(dāng)事人提供相關(guān)信息，當(dāng)事人也可以申請(qǐng)法官責(zé)令對(duì)方提供進(jìn)一步信息，"進(jìn)一步信息"包括法官認(rèn)為缺少什么證據(jù)而責(zé)令當(dāng)事人提供，可以理解為指導(dǎo)當(dāng)事人舉證。通過這一整套庭前程序，能夠窮盡當(dāng)事人的主張和證據(jù)，而我國(guó)控辯式訴訟制度的改革只是片面地使用了這種訴訟模式，刻意的追求從一種模式到另一種模式的變革，陷入了"非此即彼"的誤區(qū)，忽略了英美訴訟模式多年來得以生存并發(fā)展的配套設(shè)施，而沒有認(rèn)識(shí)到我國(guó)傳統(tǒng)的訴訟模式存在的一些值得保留和發(fā)揚(yáng)的東西，使得很多當(dāng)事人有證舉不出，嚴(yán)重影響了改革的效果。

    就拿調(diào)解制度來說，調(diào)解制度在我國(guó)民事訴訟法中的確立，經(jīng)歷了一個(gè)從"調(diào)解為主"到"著重調(diào)解"，再到"根據(jù)合法、自愿原則進(jìn)行調(diào)解"的歷程。傳統(tǒng)的調(diào)解制度在我國(guó)，以極具特色的調(diào)解與審判相結(jié)合的方式存在，在實(shí)踐中為化解糾紛、維護(hù)社會(huì)治安發(fā)揮了重要的作用。但是隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，"調(diào)解型"的審判方式日益暴露出其弊端，使得法學(xué)界一度有人對(duì)調(diào)解制度存在的必要產(chǎn)生懷疑，在司法界也因?yàn)閺?qiáng)調(diào)注重程序而越來越忽視了調(diào)解制度，僅將其作為庭審的一個(gè)環(huán)節(jié)來開展，也就是在法庭辯論終結(jié)后，根據(jù)雙方當(dāng)事人的意愿，決定是否進(jìn)入調(diào)解程序。這不僅不符合民商事案件靈活、機(jī)動(dòng)的特點(diǎn)，而且極大地增加了訴訟成本，降低了訴訟效率。這無疑是我們?cè)趶?qiáng)調(diào)程序化、制度化的過程中的一種矯枉過正的表現(xiàn)，我們這種過于機(jī)械的做法也使得一些原本很容易解決的矛盾更加激化起來。在80年代初，美國(guó)曾經(jīng)專門派人來我國(guó)學(xué)習(xí)調(diào)解制度，現(xiàn)在在民事案件的審理中也十分重視調(diào)解的運(yùn)用。而在我國(guó)，調(diào)解制度作為我們?cè)V訟法中的一項(xiàng)優(yōu)良傳統(tǒng)，卻在改革的過程中走入了十分尷尬的境地。實(shí)踐中我們的很多法院，特別是基層法院已經(jīng)認(rèn)識(shí)到了這個(gè)問題，庭前調(diào)解制度已經(jīng)作為一種先進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)得以推廣。

    我國(guó)使用多年的調(diào)解制度可以達(dá)到簡(jiǎn)化程序、提高效率以及繁簡(jiǎn)分流的效果，調(diào)查取證制度可以象"提供進(jìn)一步信息"制度一樣使案情明朗化，雖然這些優(yōu)秀傳統(tǒng)制度也有其弊端，但是只要我們注意辨證的吸收，仍然可以使它們?cè)诮窈蟮膶徟袑?shí)踐中發(fā)揮積極的功效。

    3、盲目冒進(jìn)，走入只談改革，而不注重司法穩(wěn)定性與成效的誤區(qū)，現(xiàn)代司法理念應(yīng)該具有現(xiàn)實(shí)性。由于我國(guó)的法制基礎(chǔ)比較薄弱，法制建設(shè)事業(yè)可以說是任重道遠(yuǎn)，所以我們當(dāng)前所處的是一個(gè)不斷發(fā)展、不斷完善的時(shí)期。為了尋找到一種最適合中國(guó)社會(huì)文化背景的審判模式，我們必須要在實(shí)踐中反復(fù)嘗試，不斷的摸索。伴隨著理論界對(duì)許多前沿問題的探索和對(duì)現(xiàn)有制度的研究，立法方面各種解釋和規(guī)則相繼出臺(tái)，而各級(jí)法院則根據(jù)立法的精神和當(dāng)?shù)夭粩喟l(fā)展的實(shí)際情況，經(jīng)常性的改變?cè)V訟程序和制度。應(yīng)當(dāng)說我們的初衷是積極而美好的，邊嘗試邊改革，聽起來似乎無可非議。但是我們不能忽視的是，這種"朝令夕改"的做法，有的制度剛剛推行甚至沒有來得及推行就被廢改了，在老百姓看來"今天一個(gè)樣，明天一個(gè)樣"，使本來就法制觀念比較淡、素質(zhì)相對(duì)較低的我國(guó)當(dāng)事人更加無所適從，這不僅損害了司法程序的穩(wěn)定性，而且極大地影響了法律在人們心目中神圣、威嚴(yán)的形象。

    由于刻意強(qiáng)調(diào)改革，很多情況下我們的法院就是"為改革而改革 "，錯(cuò)誤的領(lǐng)會(huì)了國(guó)家和上級(jí)法院提倡改革的出發(fā)點(diǎn)和目的所在，沒有結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，只是盲目的推經(jīng)驗(yàn)、要新意。這種在不正確的指導(dǎo)思想下匆忙推出的所謂"經(jīng)驗(yàn)"，通常只是在形式上有所變化，只停留在問題的表面，并不能觸動(dòng)實(shí)質(zhì)上的東西，難及問題之體膚，往往經(jīng)不住時(shí)間和實(shí)踐的

考驗(yàn)，在實(shí)行一段時(shí)間之后就必然面臨著廢止或者新的改革，而我們必須認(rèn)識(shí)到的是，改變一項(xiàng)失敗的制度所花費(fèi)的成本要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于建立一項(xiàng)原本并不存在的制度。

    4、對(duì)現(xiàn)有審判程序落實(shí)不夠、缺乏監(jiān)督體制的制約，要建立完整的現(xiàn)代司法理念。孟德斯鳩曾經(jīng)說過"一切有權(quán)力的人都易濫用權(quán)力，而且他猛使用權(quán)力一直到遇到界限的地位才休止，這是一條萬古不變的真理。"權(quán)力如果不受到監(jiān)督和制約，必然導(dǎo)致專斷和濫用，而這樣的結(jié)果只能是腐敗。隨著法官獨(dú)立審判的呼聲日益強(qiáng)烈，我們的審判程序的規(guī)定相繼出臺(tái)并予以實(shí)施。這些制度的本身是可行的，但是因?yàn)槿狈ε涮椎谋O(jiān)督機(jī)制或制約措施，使法官的隨意性太大，制度得不到很好的執(zhí)行。如庭前固定證據(jù)、固定訴訟請(qǐng)求、固定當(dāng)事人的三固定制度，我認(rèn)為如果該制度結(jié)合庭前聽證并在聽證過程中指導(dǎo)當(dāng)事人舉證，將是一個(gè)比較好的制度，但是當(dāng)事人是否在舉證責(zé)任期限內(nèi)向法院提供了證據(jù)或申請(qǐng)變更了訴訟請(qǐng)求，對(duì)方當(dāng)事人并不知曉，完全在于法官的操縱，致使法官可以隨意審理當(dāng)事人未在舉證期限內(nèi)提交的證據(jù)，并可以無限制的多次開庭，使該制度得不到很好的執(zhí)行。又如二審中對(duì)當(dāng)事人在一審存在而沒有提交的新證據(jù)應(yīng)該不予審理，但是審判實(shí)踐中卻存在隨意性太大的弊端，是否審理完全在二審法官的態(tài)度而沒有監(jiān)督措施。

    三、改革的方向和設(shè)想-民事審判方式的現(xiàn)代司法理念之我見

    由以上的闡述不難看出，我們的改革中確實(shí)存在許多不足和弊端，有的甚至阻礙了司法改革的進(jìn)程，許多現(xiàn)代司法理念得不到很好的實(shí)現(xiàn)，但這并不是說改的不對(duì)，應(yīng)該說我們改革的目的、方向和制度的本身是好的，關(guān)鍵是如何結(jié)合我國(guó)國(guó)情進(jìn)一步完善的問題，建立適應(yīng)我國(guó)國(guó)情的現(xiàn)代司法理念。我認(rèn)為我們今后的改革應(yīng)當(dāng)注意從以下幾個(gè)方面入手：

    1、糾問式和控辯式庭審制度相結(jié)合，制定一套既能與國(guó)際接軌又符合我國(guó)國(guó)情的審判體制和庭審程序。現(xiàn)在基層民事審判方式改革的方向應(yīng)該向控辯式審判方式結(jié)合法院指導(dǎo)當(dāng)事人舉證以及能控制法官隨意性的方向發(fā)展，從而完善現(xiàn)有的審判方式。當(dāng)事人主義和職權(quán)主義交錯(cuò)，是當(dāng)今世界各先進(jìn)國(guó)家在民事訴訟模式問題上形成的共識(shí)和共同的發(fā)展趨勢(shì)，也應(yīng)當(dāng)成為我國(guó)民事審判方式改革的目標(biāo)。如何保留我國(guó)糾問式審判方式中的優(yōu)秀審判制度，同時(shí)吸取國(guó)外控辯式審判制度中的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)的國(guó)情，有機(jī)地將二者結(jié)合起來；在采用先進(jìn)制度的同時(shí)，如何解決基層當(dāng)事人不會(huì)舉證導(dǎo)致舉證不能、如何及時(shí)化解矛盾及庭前解決簡(jiǎn)易糾紛、如何制約法官權(quán)力的濫用，從而提高審判效率，實(shí)現(xiàn)真正意義上的公正，才是我們最應(yīng)該下功夫解決的問題。

    對(duì)于這些問題，筆者有如下設(shè)想：

    （1）庭前聽證法定化，并增加指導(dǎo)當(dāng)事人舉證程序。這種程序有點(diǎn)類似于英國(guó)的要求當(dāng)事人"提供進(jìn)一步的信息".規(guī)定案件必須進(jìn)行庭前聽證，在聽證結(jié)束階段，總結(jié)雙方當(dāng)事人提供證據(jù)情況，然后指導(dǎo)當(dāng)事人舉證，向當(dāng)事人說明還應(yīng)該提交哪方面的證據(jù)、還須證明什么問題以及當(dāng)事人認(rèn)為還應(yīng)提交的相關(guān)證據(jù)，使當(dāng)事人現(xiàn)有的證據(jù)窮盡，這樣做可以使案件基本事實(shí)和證據(jù)以及當(dāng)事人訴辯主張明朗化，給開庭審理打下扎實(shí)的基礎(chǔ)，同時(shí)避免了二審成為實(shí)際上的一審的延續(xù)的現(xiàn)象。庭前聽證也是進(jìn)行調(diào)解工作的良好時(shí)機(jī)，當(dāng)事人爭(zhēng)議不大的案件可以逕行調(diào)解，使簡(jiǎn)易案件不再進(jìn)入審理程序。這種做法，解決了由于我國(guó)經(jīng)濟(jì)落后、國(guó)民素質(zhì)偏低引起的舉證不能問題，保證了在公正的前提下來提高效率的問題。

    （2）二次開庭事由法定化。經(jīng)過庭前聽證，當(dāng)事人的訴辯主張、證據(jù)已經(jīng)明朗，完全可以經(jīng)過一次庭審查明案件事實(shí)和解決適用法律問題。如何杜絕法官隨意開庭、無次數(shù)限制開庭的問題，克服庭審成為羅列證據(jù)的機(jī)械化過程，就是要求一次庭審結(jié)案。同時(shí)作出二次開庭事由法定化的規(guī)定，即出現(xiàn)不可抗力、發(fā)現(xiàn)必要的共同訴訟人、有新發(fā)現(xiàn)的證據(jù)等事由，才能進(jìn)行二次開庭，除這些事由外的其他事項(xiàng)均不得成為法官任意安排二次開庭的理由。這樣規(guī)定不但能夠制約案件審理中的等、拖、靠現(xiàn)象，制約無限制開庭的隨意性，提高審判效率和當(dāng)庭宣判率，還可以優(yōu)化法官隊(duì)伍，淘汰不能適應(yīng)現(xiàn)代審判要求、素質(zhì)較低的法官。

    （3）落實(shí)法官助理制度（或叫準(zhǔn)備法官），讓法官?gòu)姆彪s、瑣碎的事物中脫離出來，提高審判效率和質(zhì)量。這一點(diǎn)北京的某些法院已經(jīng)落實(shí)，并收到了良好的效果。法官助理和書記員負(fù)責(zé)送達(dá)、調(diào)查取證、庭前聽證、相關(guān)環(huán)節(jié)的調(diào)解工作、卷宗整理以及法官交辦的其

他事項(xiàng)。法官專心根據(jù)證據(jù)和庭審情況考慮法律適用問題，審判效率和質(zhì)量肯定會(huì)大幅度提高，相應(yīng)地可以減少審判法官的數(shù)量，優(yōu)化法官隊(duì)伍，讓業(yè)務(wù)水平不高的法官?gòu)氖路ü僦砉ぷ?。這樣做同時(shí)避免了法官進(jìn)行庭前聽證容易引起先入為主的弊端。當(dāng)前有些比較先進(jìn)的地區(qū)在考慮庭長(zhǎng)這一職位是否還有存在的必要的問題，事實(shí)上結(jié)合法官助理制度，完全可以解決這一問題，可以實(shí)行1+2+2制度，即一名審判長(zhǎng)既主審法官加兩名法官助理加兩名書記員，兩名法官助理和兩名書記員分工協(xié)作，完成法官助理應(yīng)完成的工作，審判長(zhǎng)專門負(fù)責(zé)案件的庭審和裁判，可以與兩名助理法官組成合議庭，他們的工作取代了原來一個(gè)審判庭的工作，而去掉了庭長(zhǎng)這一稱呼。

    2、破除庭審三大塊，弱化職權(quán)主義，將法庭辯論貫穿庭審的始終，調(diào)解貫穿于整個(gè)審判程序中。

    （1）我國(guó)民訴法對(duì)于辯論的規(guī)定過于簡(jiǎn)單，沒有充實(shí)的內(nèi)容。在實(shí)踐中雙方當(dāng)事人之間的辯論往往對(duì)法院判決不產(chǎn)生任何作用，即使在雙方當(dāng)事人相互之間也不產(chǎn)生拘束作用。這就意味著在法庭辯論階段，當(dāng)事人可以任意發(fā)揮，讓自己在法庭調(diào)查階段不能隨便講的話可以有機(jī)會(huì)宣泄，這實(shí)際上是為當(dāng)事人雙方提供了一個(gè)爭(zhēng)論的場(chǎng)所和機(jī)會(huì)，對(duì)于案件事實(shí)的查明、證據(jù)的認(rèn)定作用甚微。我們目前這種調(diào)查與辯論完全分離的模式，使得法庭辯論失去了其存在的價(jià)值，可以說是可有可無的，當(dāng)事人的訴權(quán)得不到維護(hù)，特別是在基層顯得尤為突出，這可能與我國(guó)是成文法國(guó)家也有一定關(guān)系。如何更好的發(fā)揮辯論的作用，我認(rèn)為在這一點(diǎn)上有必要借鑒英美法系國(guó)家的做法，將辯論貫穿于整個(gè)庭審過程中，雙方可以針對(duì)與案件有關(guān)的問題，遵循著庭審的程序，在法官的指揮下進(jìn)行辯論。通過辯論，來達(dá)到進(jìn)一步查明事實(shí)的目的。在舉證、質(zhì)證階段，可以就某一證據(jù)展開辯論，也可就某一組證據(jù)展開辯論，使當(dāng)事人的意見能在恰當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)及時(shí)的反映出來，法庭辯論階段再結(jié)合案件整體進(jìn)行辯論，讓當(dāng)事人能自由發(fā)揮，及時(shí)的窮盡其意見，法官主持好庭審秩序，禁止當(dāng)事人發(fā)表與本案無關(guān)以及重復(fù)的發(fā)言等。

    （2）調(diào)解制度是適合我國(guó)國(guó)情的一項(xiàng)傳統(tǒng)優(yōu)秀制度，在我國(guó)的審判實(shí)踐中發(fā)揮了巨大的作用，我們應(yīng)該做的是如何結(jié)合新的審判方式去使用它，而不是弱化它。我國(guó)民事訴訟法專門用一章對(duì)它做了規(guī)定，而我們現(xiàn)在出臺(tái)的關(guān)于審判程序的規(guī)定卻很少提及，沒有給它一個(gè)應(yīng)有的位置。我認(rèn)為應(yīng)該把他貫穿于整個(gè)案件審理過程中，特別是我國(guó)基層的大部分案件事實(shí)都很清楚、爭(zhēng)議不大，能夠及時(shí)的調(diào)解將大幅度提高審判效率，審判實(shí)踐中很多法院也是這樣做的，在送達(dá)時(shí)、庭前聽證中、庭審過程中、庭審結(jié)束后都可以做調(diào)解工作。結(jié)合庭前聽證制度，可以規(guī)定法官助理在進(jìn)行庭前聽證時(shí)必須進(jìn)行調(diào)解工作，將簡(jiǎn)易案件消滅在庭審前。

    3、裁判文書的創(chuàng)新。裁判文書是法院行使審判權(quán)的體現(xiàn)，是法院審判活動(dòng)的載體，裁判文書改革是審判方式改革的延續(xù)，近兩年改革力度較大。一個(gè)案件的處理過程和結(jié)果怎樣、法院審判活動(dòng)公正與否，最終都要通過裁判文書表現(xiàn)出來。一份好的裁判文書，應(yīng)當(dāng)如實(shí)記載和客觀反映審判程序方面的內(nèi)容，是對(duì)案件審理全過程的再現(xiàn)。周道鸞教授就曾經(jīng)將裁判文書制定的原則歸納為"公正原則、公開原則、說理原則、針對(duì)性原則".針對(duì)我國(guó)法院作出的裁判文書內(nèi)容過于簡(jiǎn)單、推理部分解釋不清的現(xiàn)象，我們對(duì)裁判文書進(jìn)行了改革，借鑒英美國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，力求內(nèi)容詳細(xì)、推理嚴(yán)謹(jǐn)，特別是在證據(jù)的認(rèn)定方面下了一番功夫。過去的裁判文書透明度不高，對(duì)案情陳述不詳盡，判決說理及法理的分析不夠，并且法官對(duì)某些問題的陳述和認(rèn)定可以摸棱兩可、打擦邊球，例如對(duì)合同效力不作認(rèn)定而只對(duì)付款和賠償問題進(jìn)行判決，如果判決數(shù)額正確，你如何評(píng)判他的對(duì)與錯(cuò)？近兩年我們?cè)谶@方面的改革是很成功的，注重了體現(xiàn)整個(gè)庭審過程，增加了案件審理的通明度，增加了對(duì)證據(jù)的分析認(rèn)定，加強(qiáng)了判決說理，已經(jīng)基本形成了一套合理的模式，但是出現(xiàn)了大量堆砌羅列證據(jù)、冗長(zhǎng)不條理、缺乏邏輯分析、簡(jiǎn)繁不分、樣式繁多的現(xiàn)象。

    筆者認(rèn)為在裁判文書改革上，應(yīng)該注重對(duì)雙方爭(zhēng)議焦點(diǎn)的主要證據(jù)加強(qiáng)分析認(rèn)定，進(jìn)一步加強(qiáng)判決說理，除對(duì)法律如何適用外，加強(qiáng)對(duì)法理的說明，加強(qiáng)對(duì)當(dāng)事人權(quán)利的闡釋，固定簡(jiǎn)繁分離的兩種書寫模式。另外，對(duì)民事法律行為的效力、證據(jù)的分析認(rèn)定等法定化既規(guī)定判決中必須對(duì)這些事項(xiàng)作出認(rèn)定。

    （1）進(jìn)一步加強(qiáng)判決說理。這是一個(gè)老問題，但是我們做得遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。在實(shí)踐中，經(jīng)常會(huì)因?yàn)榕袥Q說理部分只有"理由不當(dāng)"或者"證據(jù)不足"這幾個(gè)字，根本無法說服當(dāng)事人，從而導(dǎo)致當(dāng)事人拿著

判決書到處反映、申訴。能夠透徹的講明道理，是對(duì)一份裁判文書最起碼的要求。裁判文書的作用不在于羅列大量的事實(shí)，而必須是事實(shí)推導(dǎo)出正確的結(jié)論，了解為什么要這樣推導(dǎo)以及推導(dǎo)的過程是當(dāng)事人的權(quán)力。這一點(diǎn)我們已經(jīng)有很大進(jìn)步，需要強(qiáng)調(diào)的是，在今后的判決說理中應(yīng)該注意對(duì)法理的運(yùn)用和說明。

    （2）注重對(duì)爭(zhēng)議較大的主要證據(jù)分析認(rèn)定，固定簡(jiǎn)繁分離的兩種書寫模式。機(jī)械的對(duì)每一個(gè)證據(jù)分析認(rèn)定，我認(rèn)為是沒有必要的，當(dāng)事人提交的有些證據(jù)與案件關(guān)系不大，沒有必要逐一進(jìn)行分析認(rèn)定，這樣做反而使判決書內(nèi)容龐雜、晦澀難懂。另外，建議在對(duì)判決文書樣式進(jìn)行改革時(shí)，建立簡(jiǎn)繁分離的兩種式樣。

篇10

（一）黨和人民對(duì)檢察機(jī)關(guān)的要求越來越高。隨著我國(guó)民主法治化建設(shè)的不斷深入，人民群眾的法制觀念日益增強(qiáng)，對(duì)檢察機(jī)關(guān)提出了更高、更新的要求。檢察機(jī)關(guān)只有認(rèn)真踐行“三個(gè)代表”重要思想，用“三個(gè)代表”重要思想統(tǒng)攬、檢驗(yàn)和衡量檢察工作，不斷增強(qiáng)政治意識(shí)、責(zé)任意識(shí)和大局意識(shí)，端正執(zhí)法思想，轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念，始終把“立黨為公、執(zhí)法為民”的本質(zhì)要求貫穿到全部檢察執(zhí)法活動(dòng)中，把維護(hù)和發(fā)展人民群眾的根本利益作為檢察工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，本著對(duì)群眾利益高度負(fù)責(zé)的精神去辦案，帶著對(duì)人民群眾的深厚感情去執(zhí)法，認(rèn)真解決人民群眾反映的強(qiáng)烈問題，真正做到權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀，才能不辜負(fù)黨和人民的希望和重托，努力讓黨和人民滿意。

（二）經(jīng)濟(jì)的發(fā)展對(duì)檢察機(jī)關(guān)的要求越來越高。我國(guó)加入世貿(mào)組織，不僅僅是一個(gè)經(jīng)濟(jì)貿(mào)易方面的問題，它對(duì)我國(guó)法律制度產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響，也給檢察工作帶來了前所未有的挑戰(zhàn)。對(duì)此，作為少數(shù)民族地區(qū)的檢察機(jī)關(guān)和檢察干警，首先要在執(zhí)法理念上與時(shí)俱進(jìn)，牢固樹立以公正與效率為核心的公開公平、高效透明的現(xiàn)代司法理念，堅(jiān)持懲治犯罪與保障人權(quán)并重，人權(quán)保障優(yōu)先；實(shí)體公正與程序公正并重，程序優(yōu)先；客觀真實(shí)與法律真實(shí)并重，法律真實(shí)優(yōu)先；效率與公正并重，公正優(yōu)先。樹立平等保護(hù)的觀念，為各類市場(chǎng)主體提供平等的司法保護(hù)和法律服務(wù)。要進(jìn)一步深化以引導(dǎo)偵查取證、人民監(jiān)督員為主的檢察體制改革。抓住“兩房”建設(shè)等有利時(shí)機(jī)，加快科技強(qiáng)檢步伐。繼續(xù)深化“強(qiáng)化法律監(jiān)督，維護(hù)公平正義”主題教育，不斷提高隊(duì)伍整體素質(zhì)。

（三）地方治安形勢(shì)對(duì)檢察機(jī)關(guān)的要求越來越高。雖然經(jīng)過近幾年的“嚴(yán)打”整治斗爭(zhēng)，刑事案件發(fā)案雖然總量有所減少，但當(dāng)前影響民族地區(qū)穩(wěn)定的因素依然很多，斗爭(zhēng)形勢(shì)嚴(yán)峻，境外一些組織借宗教之名進(jìn)行滲透顛覆活動(dòng)加劇，“__功”、“門徒會(huì)”等組織地下活動(dòng)頻繁，殺人、搶劫、故意傷害、等嚴(yán)重暴力犯罪和入室盜竊、盜搶牲畜等嚴(yán)重影響人民群眾安全感的多發(fā)性犯罪在一些地方還有較大幅度反彈，因人民內(nèi)部利益調(diào)整而引發(fā)的不安定因素和增多，維護(hù)穩(wěn)定的形勢(shì)更加嚴(yán)峻。面對(duì)嚴(yán)峻的治安形勢(shì)，作為檢察機(jī)關(guān)要充分認(rèn)識(shí)到維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的極端重要性，牢固樹立“穩(wěn)定壓倒一切”的思想，在黨委和上級(jí)院的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，加強(qiáng)與有關(guān)部門的密切配合，全面正確地履行好職責(zé)，努力創(chuàng)造和諧穩(wěn)定的社會(huì)治安環(huán)境。

二、民族地區(qū)檢察機(jī)關(guān)發(fā)展的瓶頸與制約因素

（一）檢察基礎(chǔ)業(yè)務(wù)薄弱。一個(gè)突出的問題是少數(shù)民族地區(qū)檢察機(jī)關(guān)有相當(dāng)數(shù)量的干警監(jiān)督意識(shí)不強(qiáng)，監(jiān)督水平不高，監(jiān)督手段不多，監(jiān)督力度不夠，嚴(yán)重制約了訴訟監(jiān)督工作的開展；職務(wù)犯罪查處力度不夠，偵查水平低，科技含量少，懲治腐敗工作徘徊不前。

（二）人才短缺、檢察官斷層現(xiàn)象突出。普遍缺乏偵查、公訴、計(jì)算機(jī)方面的專業(yè)人才，由于受地方條件限制，引進(jìn)高學(xué)歷的法律專業(yè)人才十分困難；司法考試的“高門檻”使新進(jìn)人員很難解決法律職稱，目前大多數(shù)基層院出現(xiàn)新老檢察官接替不上，具有辦案資格人員逐年減少，部分縣院甚至無法達(dá)到“有關(guān)業(yè)務(wù)科室負(fù)責(zé)人須為檢察員”的規(guī)定。

（三）隊(duì)伍整體素能不高。干警的文化專業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，大多干警原有文化基礎(chǔ)較差，沒有系統(tǒng)受過法律教育，學(xué)歷教育旨在拿文憑，文憑與水平之間存在較大差距；由于長(zhǎng)期缺乏“領(lǐng)軍”人物的有效正規(guī)帶領(lǐng)，導(dǎo)致執(zhí)法手段單一，執(zhí)法方法比較簡(jiǎn)單，經(jīng)驗(yàn)化現(xiàn)象突出；個(gè)別干警思想空虛，不思進(jìn)取，安于現(xiàn)狀，不求有功，但求無過。

（四）管理機(jī)制不規(guī)范。在隊(duì)伍管理、機(jī)關(guān)建設(shè)等方面仍然沿用行政管理模式，缺乏與檢察官法相配套的改革措施；在辦案、監(jiān)督制約方面的運(yùn)行過程中，人的主觀因素較重，隨意性較大，缺乏一套科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)囊?guī)范化管理機(jī)制。

（五）基層檢察機(jī)關(guān)保障不夠有力。目前檢察機(jī)關(guān)實(shí)行“雙重領(lǐng)導(dǎo)”的領(lǐng)導(dǎo)體制和“分灶吃飯”的財(cái)政體制，作為少數(shù)民族地區(qū)基層檢察機(jī)關(guān)來講，一方面嚴(yán)格要求不能吃“雜糧”，而另一方面又不能保證吃飽“皇糧”。辦公條件差，裝備落后，辦案經(jīng)費(fèi)困難的現(xiàn)象十分突出。干警政治生活待遇落實(shí)差，不少中層干部因?yàn)槭苈殧?shù)限制，無法解決職級(jí)待遇，與經(jīng)歷相似的其他行政干部相比工資收入差了一截，住房條件面積小、質(zhì)量差、不成套，有的干警長(zhǎng)期住在危房里。

三、民族地區(qū)檢察工作創(chuàng)新發(fā)展的思路

按照“工作要有新思路、改革要有新舉措、隊(duì)伍要有新氣象、管理要有新手段”的目標(biāo)，立足于本地工作實(shí)際，要有針對(duì)性地采取非常措施，克服各種制約因素，著力實(shí)現(xiàn)工作的創(chuàng)新與發(fā)展。

（一）找準(zhǔn)工作重心。院黨組特別是檢察長(zhǎng)要帶好頭，增強(qiáng)履職能力、服務(wù)全黨大局的政治責(zé)任感，以“不須揚(yáng)鞭自?shī)^蹄”的姿態(tài)，把心思放到干實(shí)事，抓落實(shí)，解決實(shí)際問題上，要針對(duì)自身工作中存在的問題尋找對(duì)策，高起點(diǎn)定位，高標(biāo)準(zhǔn)要求，從中理出既符合檢察工作發(fā)展規(guī)律又適合本院工作實(shí)際并富有創(chuàng)新精神的工作思路，從而在 全院構(gòu)筑凝心聚力、開拓創(chuàng)新的嶄新平臺(tái)。

（二）創(chuàng)出工作特色和品牌。將上級(jí)院的精神同本地工作有機(jī)結(jié)合起來，認(rèn)真分析工作現(xiàn)狀，在影響和制約發(fā)展的關(guān)節(jié)上做文章，尋求工作的突破與提高，才能創(chuàng)特色、做亮點(diǎn)，做出自己的“拳頭產(chǎn)品”，使強(qiáng)項(xiàng)更優(yōu)、弱項(xiàng)變強(qiáng)，以點(diǎn)帶面，以難帶易，推動(dòng)業(yè)務(wù)亮點(diǎn)的樹立，帶動(dòng)各項(xiàng)工作邁上新的臺(tái)階。

（三）全面實(shí)行規(guī)范化管理機(jī)制。規(guī)范化管理對(duì)于確保檢察機(jī)關(guān)正確履行法律監(jiān)督職能，有力維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，樹立嚴(yán)肅的執(zhí)法權(quán)威和執(zhí)法形象具有十分重要的意義和作用。民族地區(qū)的檢察機(jī)關(guān)一定要審時(shí)度勢(shì)，在管理方法上創(chuàng)新，以管理促隊(duì)伍，以管理促辦案，以管理促效率。通過認(rèn)真總結(jié)近幾年檢察改革的基本經(jīng)驗(yàn)，吸取先進(jìn)地區(qū)好的做法，對(duì)現(xiàn)有的工作模式、運(yùn)行機(jī)制全面認(rèn)真加以審視，從辦案工作、隊(duì)伍管理、機(jī)關(guān)建設(shè)、監(jiān)督制約和保障機(jī)制六個(gè)方面進(jìn)行規(guī)范化建設(shè)，從而全面增強(qiáng)檢察工作的活力和發(fā)展后勁，提高工作質(zhì)量和效率，提升各項(xiàng)工作的層次和水平。

（四）提高隊(duì)伍的整體素能和管理水平。牢固樹立“建院先育人”的思想，切實(shí)把創(chuàng)建“學(xué)習(xí)型”活動(dòng)納入重要議事日程，加大對(duì)教育培訓(xùn)的投入力度，積極開展創(chuàng)建“學(xué)習(xí)型”活動(dòng)，通過強(qiáng)化崗位培訓(xùn)、崗位輪換等方式培養(yǎng)專業(yè)骨干和一專多能的人才。充分調(diào)動(dòng)現(xiàn)有人才的工作積極性和創(chuàng)造性，最大限度地盤活人力資源，使不同的人才在績(jī)效管理體系中合理流動(dòng)，最終與最適合的崗位相匹配。提高“人才資源”的管理水平，認(rèn)真總結(jié)和完善競(jìng)爭(zhēng)上崗和雙向選擇機(jī)制，選好用好人才，增強(qiáng)干部隊(duì)伍管理的活力，最大限度的發(fā)揮現(xiàn)有人才資源的整體效能。

（五）切實(shí)轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)。對(duì)檢察實(shí)踐中遇到的共性、疑難和熱點(diǎn)問題進(jìn)行專項(xiàng)調(diào)研和科學(xué)總結(jié)，把感性的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)上升到理性的科學(xué)思維。領(lǐng)導(dǎo)干部要率先垂范，要求干警做到的，自己帶頭做到，切實(shí)把思想工作寓教于平時(shí)，寓教于經(jīng)常，在全院創(chuàng)造一種相互信任的氛圍。同時(shí)，一方面提倡艱苦奮斗的精神，引導(dǎo)干警把艱苦奮斗等革命傳統(tǒng)滲透到學(xué)習(xí)和工作中去，另一方面在對(duì)干警進(jìn)行思想教育，提倡奉獻(xiàn)的同時(shí)，也應(yīng)充分考慮工作條件的改善，努力創(chuàng)造條件，解決存在的實(shí)際問題，充分調(diào)動(dòng)干警的工作積極性。