導語：如何才能寫好一篇森林公園規(guī)劃設(shè)計方案，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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關(guān)鍵詞：森林公園；規(guī)劃；設(shè)計；問題；解決措施

森林公園是指由森林景觀與人文景觀為構(gòu)成要素，能夠為人們提供舒適的環(huán)境游玩，進行健身活動或科研活動、教育活動的地域。森林公園不僅促進了當?shù)厝藗兓蛴慰蛡兊纳硇慕】?，還極大推動了當?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展。

1 森林公園設(shè)計中存在的問題

1.1 規(guī)劃設(shè)計城鎮(zhèn)化

有些地方政府為了片面追求經(jīng)濟效益，會把開發(fā)建設(shè)森林公園作為促進地方經(jīng)濟的首要任務(wù)。雖然這對于森林公園的快速發(fā)展有一定的促進作用，然而這些地方政府因為對目標理解存在偏差，往往會忽視保留或有效利用某些非常有價值的自然景觀，而是過于追求服務(wù)設(shè)施、景觀建筑以及基礎(chǔ)工程的集中性。他們會將森林公園規(guī)劃成一個小城鎮(zhèn)，甚至在里面建商品房、工廠，這樣的后果是森林公園中的自然景觀會遭到嚴重損害，最終影響森林公園的健康發(fā)展。

1.2 設(shè)計理念不明確

森林公園是以森林景觀與人文景觀為主體，所以，在規(guī)劃設(shè)計時就應(yīng)該突出其自然的特性，并兼?zhèn)涔┤藠蕵返墓δ?。但是，現(xiàn)在某些地方對森林公園的這些功能特性認識不清，欠缺合理明確的規(guī)劃設(shè)計理念，而更注重商業(yè)性，這樣也嚴重阻礙了森林公園的后續(xù)發(fā)展。

1.3 設(shè)計人員素質(zhì)水平低

眾所周知，森林公園的規(guī)劃設(shè)計與工程建設(shè)往往都是同一單位或個人，這樣就會導致出現(xiàn)以下現(xiàn)象：為賺取差價，選用價格比市價高的自然景觀必備材料；阿諛奉承，迎合領(lǐng)導的意圖，隨意規(guī)劃；某些設(shè)計人員的整體素質(zhì)水平較低，只會對優(yōu)秀的設(shè)計方案進行生搬硬套，不會根據(jù)當?shù)氐膶嶋H情況進行科學論證，將不具備科學的設(shè)計方案用于建設(shè)森林公園，必然也是導致森林公園出現(xiàn)不良效果的重要原因。

2 相應(yīng)措施

2.1 提高規(guī)劃設(shè)計水平

提高規(guī)劃設(shè)計水平對加快森林公園的建設(shè)起著舉足輕重的作用，制定科學合理的總體發(fā)展規(guī)劃是提高規(guī)劃設(shè)計水平首先要考慮的。規(guī)劃小組人員應(yīng)由眾多專業(yè)人士組成，包括建筑、旅游、園林、環(huán)保等多方面人才。規(guī)劃小組應(yīng)針對當?shù)厣诛L景的特點及森林旅游的發(fā)展趨勢，設(shè)計出科學合理的總體規(guī)劃，既要突出森林景觀和地方特色，又要保護當?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境。規(guī)劃人員還要注重植物景觀的規(guī)劃，而不能單單側(cè)重基礎(chǔ)工程的規(guī)劃。設(shè)計人員要合理采購植物，避免植物種類競爭，要形成種群穩(wěn)定的群落結(jié)構(gòu)，有效利用環(huán)境資源。

2.2 明確規(guī)劃設(shè)計理念

森林公園的規(guī)劃設(shè)計在突出其自然特性的同時，還要發(fā)揮游玩健身、科學研究、教育探究等多種功能。每個地方的自然景觀不一樣，就會產(chǎn)生不一樣的森林公園，這樣每個森林公園才會具備自己獨特的特點。因此，規(guī)劃設(shè)計人員要有一個明確的設(shè)計理念，主要是要突出當?shù)厣止珗@的重點，發(fā)揮其優(yōu)勢。對于那些自然景觀居多的森林公園，規(guī)劃設(shè)計人員要盡可能地不加以改造，滿足游客對自然景觀欣賞的要求；對那些歷史名勝古跡居多的森林公園，規(guī)劃人員要維護好其中完好或者較好的歷史古跡，滿足游客對歷史文化的學習與教育的需求；對于綜合類型森林公園，規(guī)劃人員在設(shè)計時主要考慮滿足游客的娛樂游玩休閑之需。

2.3 提高設(shè)計人員素質(zhì)培養(yǎng)

一個能夠?qū)⑷伺c自然協(xié)調(diào)相處或能很好再現(xiàn)歷史內(nèi)涵的森林公園，不僅體現(xiàn)了當?shù)卣_的指導思想，還體現(xiàn)了該設(shè)計者擁有無比崇高的社會責任感及職業(yè)道德素質(zhì)。優(yōu)秀的規(guī)劃設(shè)計方案是可以借鑒的，但不應(yīng)當被生搬硬套，因為每個地方的文化、氣候、地理等各方面的因素都存在明顯的差異。一個素質(zhì)較低的設(shè)計人員就只會盲目跟風，不懂得科學規(guī)劃，這樣設(shè)計出來的森林公園觀賞價值肯定很低，而且還會造成資源浪費。因此，要設(shè)計出合理適宜，觀賞性強的森林公園，設(shè)計人員必須提高自身的素質(zhì)水平，要在整個規(guī)劃設(shè)計的過程中時刻懷著科學嚴謹?shù)膽B(tài)度。

3 結(jié)語

森林公園已成為人們生活中較為常見的公共活動場所，為人們的休息娛樂、旅游休閑、科學教育研究等帶來極大便利。然而森林公園在規(guī)劃設(shè)計過程中還存在諸多問題，包括設(shè)計理念不明確，設(shè)計人員的素質(zhì)水平低下等。為了解決上述問題，加快森林公園的健康、快速發(fā)展，本文提出了相應(yīng)的解決措施，以供參考。

參考文獻

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杭州“西湖”風景名勝區(qū)規(guī)劃面積約60平方千米，其中湖面6.5平方千米。為實現(xiàn)建設(shè)像“西湖”風景名勝區(qū)那樣國家5A級的“北湖”濕地風景名勝區(qū)的目標，建議擴大北湖濕地風景名勝區(qū)的規(guī)劃面積，可以考慮將現(xiàn)在規(guī)劃22.73平方千米面積的基礎(chǔ)上擴大一倍達到45～50平方千米，將規(guī)劃范圍內(nèi)的撈刀河區(qū)域的南岸、北二環(huán)北線的北面區(qū)域以及福元路以北的區(qū)域包括秀峰公園、太陽山森林公園、黑糜峰公園、長沙園林生態(tài)園、山鷹潭等劃歸到北湖濕地風景名勝區(qū)的規(guī)劃范圍以內(nèi)，增加規(guī)劃景區(qū)的自然森林面積、山水景觀和人文景觀?？紤]加大規(guī)劃中的濕地建設(shè)、濕地恢復、濕地保護的面積，最好能夠達到總規(guī)劃面積的50%，這部分的面積包括湖面、水塘、水渠、河流、小溪、灘涂等，打造適宜大量水生動植物、候鳥生長繁殖的濕地景觀，可以引來候鳥在這里歇息、生活，打造觀鳥景觀，吸引愛鳥、欣賞鳥的人群來這里觀鳥、賞鳥；而規(guī)劃用于城市房地產(chǎn)開發(fā)的面積應(yīng)限制在30%以下，在靠近主城區(qū)的區(qū)域規(guī)劃建設(shè)商業(yè)地產(chǎn)，如在芙蓉北路的東側(cè)、福元路的北側(cè)，在北湖公園景區(qū)、濕地公園景區(qū)規(guī)劃出一定的區(qū)域建設(shè)旅游度假的地產(chǎn)，其余的20%面積用于新農(nóng)村的建設(shè)用地。這部分面積解決當?shù)卮迕竦陌仓茫瑢⑦@個區(qū)域建成像四川“五朵金花”那樣的都市休閑農(nóng)業(yè)旅游區(qū)，解決當?shù)剞r(nóng)民的安置和生活以及可持續(xù)發(fā)展的問題。在此區(qū)域可以將傳統(tǒng)的村莊打造成各具特色的旅游休閑農(nóng)莊，如荷塘村、草莓村、百草村、園藝村、魚塘村等，在荷塘村可以欣賞荷塘美景，品茗、休閑娛樂；在草莓村可以去草莓園摘草莓、吃草莓，了解漂亮、可愛、可口的草莓的栽培過程；在百草村可以了解到我國傳統(tǒng)的中草藥的種植與栽培方法與技術(shù)，懂得中醫(yī)技術(shù)和中醫(yī)文化，品嘗傳統(tǒng)的藥膳，達到治病、養(yǎng)生的目的；在園藝村可以欣賞到一些本土的一些古樹名木、奇花異草和造型各異盆景，在欣賞藝術(shù)、美景的同時品茗交流將是一件十分愜意的事情；在魚塘村可以品嘗到湖南本土的活魚美味，龍蝦、螃蟹美味。這樣既滿足城市居民等大眾人群的不同的休閑游玩需求，又能促進當?shù)匦蓍e旅經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。將北湖濕地風景區(qū)建設(shè)成包括秀峰公園、太陽山森林公園、黑糜峰公園、長沙園林生態(tài)園、白鷺湖濕地公園、北湖公園、楚家湖公園、撈刀河風光帶、湖湘民俗文化園、現(xiàn)代休閑農(nóng)莊等十大景區(qū)的風景名勝區(qū)。在這些景區(qū)的周邊適當?shù)亻_發(fā)一些低層的高尚住宅區(qū)，不破壞景區(qū)的景觀是必須堅持的首要原則。

二、制訂相應(yīng)的法規(guī)來規(guī)范、管理風景區(qū)的規(guī)劃建設(shè)

在明確目標的基礎(chǔ)上，制定風景區(qū)內(nèi)每個擬保護、建設(shè)和開發(fā)區(qū)域的控制性詳規(guī)，進行公示，讓全民參與進來，集思廣益，同時聘請相關(guān)學科如生態(tài)、園林、地理、水利、生物、旅游和規(guī)劃等方面的專家、學者進行論證，然后再修訂控制性詳規(guī)，進行公示，由全民參與投票表決，最后提請區(qū)、市人大討論表決通過，提交省人大、省、市、區(qū)規(guī)劃部門備案，通過這種方式來控制規(guī)劃的隨意性，解決主要領(lǐng)導一變動，規(guī)劃設(shè)計就隨著改變的問題，例如云南昆明的規(guī)劃建設(shè)“像種莊稼，一年一改”。當然要解決規(guī)劃朝令夕改，缺乏延續(xù)性的問題，可以通過借鑒《岳麓山風景名勝區(qū)管理辦法》來制定《北湖濕地風景名勝區(qū)管理辦法》的措施，達到用法規(guī)的形式進行規(guī)范、管理風景區(qū)開發(fā)建設(shè)的目的。

三、挖掘當?shù)仫L俗民情風貌，打造出北湖濕地風景區(qū)的特色

長沙河西的梅溪湖公園的建設(shè)是為了打造城市的商業(yè)地產(chǎn)、人居地產(chǎn)服務(wù)的，洋湖濕地公園，是為了改善城市的生態(tài)環(huán)境，建設(shè)宜居的城市居住環(huán)境，周圍沒有什么人文特色。人文色彩濃厚的蘇圫垸，四周分布著眾多名勝，如道教福地鵝羊山、清初古剎鐵爐寺，以及羅漢莊、山鷹潭、秀峰山等。充分挖掘當?shù)氐牡赜蛎袂?、民俗、風貌等特點，結(jié)合湖湘文化的特色，打造出北湖濕地風景名勝區(qū)的特色，如：湖湘的寺廟文化、農(nóng)耕文化和民俗文化等，讓到此來的游客享受湖光山色、感受湖湘文化，體驗農(nóng)耕之樂、收獲垂釣之悅，享受濕地野趣、欣賞候鳥之美。以此吸引世界各地的游客前來觀光、游覽，促進旅游業(yè)的發(fā)展，使北湖濕地景區(qū)的經(jīng)濟、生態(tài)環(huán)境等可持續(xù)發(fā)展。打造開福區(qū)旅游經(jīng)濟的增長極。

四、做好風景區(qū)建設(shè)的近期、中期和長期的規(guī)劃

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摘要 文章借鑒了國際主要國家的國家公園管理體制模式，以美國為例分析了國家公園管理體制的基本特征，指出我國在設(shè)計國家公園體制時，平衡開發(fā)利用與保護關(guān)系時所需要關(guān)注的幾個核心問題，從合理界定國家公園概念、明確分類標準，統(tǒng)一管理的權(quán)力配置，國家公園管理機構(gòu)的職能定位，推動國家公園體制法制化，社會共治等方面提出了建立國家公園的實現(xiàn)路徑。

關(guān)鍵詞 國家公園；自然保護地；自然保護區(qū)：體制設(shè)計：美國

基金項目：環(huán)保公益項目“生態(tài)系統(tǒng)管理方式下的環(huán)境管理體制研究”(201209054)

“國家公園(National Park)”的概念源自美國，自1872年世界第一個國家公園——美國黃石國家公園建立以來，美國國家公園系統(tǒng)已達到400個左右。由于美國的成功實踐，使得國家公園作為一種實現(xiàn)自然生態(tài)保護與利用雙贏的先進管理模式，逐漸被越來越多的國家所接受，成為國際自然生態(tài)保護的主要方式之一。2013年末，自黨的十八屆三中全會將“建立國家公園體制”納人生態(tài)文明制度建設(shè)范疇，并成為中央全面深化改革領(lǐng)導小組重點推動生態(tài)文明制度建設(shè)的12項改革舉措之一以來，無論是學術(shù)界，還是國家相關(guān)部委和地方政府，對國家公園的討論和關(guān)注度急劇升溫，產(chǎn)生了關(guān)于國家公園的各種不同理解和認識。其爭論焦點主要集中在國家公園的功能定位，國家公園體制的本質(zhì)特征，以及與我國現(xiàn)有的自然保護區(qū)、森林公園、風景名勝區(qū)、地質(zhì)公園等多種自然生態(tài)保護管理模式的關(guān)系等方面。這些關(guān)鍵問題直接影響著我國國家公園體制設(shè)計和實現(xiàn)途徑的選擇。

國家公園的基本內(nèi)涵與功能定位

國內(nèi)外對國家公園的內(nèi)涵逐漸擴展，并有不同理解。20世紀三、四十年代以前，英美等國的國家公園主要保護對象是自然景觀和野生動物，后來擴展到包括歷史人文遺跡。Longman詞典把國家公園解釋為由國家規(guī)劃、保護及供人們游覽的具有自然、科學和歷史意義的區(qū)域。1872年美國國會通過的《關(guān)于劃撥黃石河上游附近土地為公眾公園專用地的法案》（簡稱《黃石國家公園法》）中，國家公園是指達到“保護并防止破壞或損壞，保護所有林木、礦藏、自然遺產(chǎn)，保護公園里的奇景，保持公園的自然狀態(tài)”目的，防止“由不明智的捕魚和游樂產(chǎn)生的破壞”而建立的自然資源保護區(qū)域，主要為“為人民福利和快樂提供公共場所和娛樂活動的場地”。1916年，國會通過的《國家公園管理局組織法》又進一步明確建立國家公園的目的就是“保護風景、自然和歷史遺存、野生動植物，讓人們以保護的態(tài)度和方法欣賞它們，并讓它們得到我們后代的永續(xù)利用”。

1994年，國際自然資源保護聯(lián)盟(IUCN)出版的《保護地管理類別指南》，認為國家公園主要以生態(tài)系統(tǒng)保護和游覽為目的實施管理的保護區(qū)，對該類陸地和／或海洋自然區(qū)有以下要求：為現(xiàn)在及將來一個或多個生態(tài)系統(tǒng)的完整性保護；禁止有損于保護區(qū)規(guī)定目標的資源開發(fā)或土地占用活動；為精神、科學、教育、娛樂及旅游等活動提供一個環(huán)境和文化兼容的基地。

IUCN將自然保護地(Protected Area)劃分為六種類型：嚴格的自然保護區(qū)／荒野保護區(qū)、國家公園、自然紀念物保護區(qū)、生境和物種管理區(qū)、陸地和海洋景觀保護區(qū)、資源管理保護區(qū)。國家公園作為其中的一種類型，截至2014年7月，根據(jù)IUCN和UNEP的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，全世界符合IUCN標準的國家公園共5220處，自然保護地為207201處，其數(shù)量約占上述各類自然保護地總數(shù)的2.5%。

我國《自然保護區(qū)條例》對自然保護區(qū)(Nature Reserve)的定義為“對代表性的生態(tài)系統(tǒng)、珍稀瀕危動植物種的天然集中分布區(qū)、有特殊意義的自然遺跡等保護對象所在地、陸地水體或者海域依法劃出一定面積予以特殊保護和管理的區(qū)域”。我國將自然保護區(qū)劃分為核心區(qū)、緩沖區(qū)和實驗區(qū)。核心區(qū)，禁止任何單位和個人進入；除《自然保護區(qū)條例》第二十七條的規(guī)定經(jīng)批準外，也不允許進入從事科學研究活動；緩沖區(qū)，只準進入從事科學研究觀測活動；實驗區(qū)，可以進入從事科學試驗、教學實習、參觀考察、旅游以及馴化、繁殖珍稀、瀕危野生動植物等活動?？梢姡覈摹白匀槐Ｗo區(qū)”基本包括了除歷史人文遺跡以外，幾乎所有的IUCN保護區(qū)(Protected Area)類型，側(cè)重強調(diào)和注重的是自然特征保護。緩沖區(qū)、核心區(qū)則分別與IUCN定義的嚴格的自然保護區(qū)和荒野保護區(qū)相似。我國自然保護區(qū)的實驗區(qū)，以及風景名勝區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園等從用途上與IUCN和美國定義的國家公園十分相似，但管理體制卻有很大差異。國際主要國家的國家公園管理體制模式

從世界范圍來看，目前建立了國家公園的多數(shù)國家和地區(qū)都成立了國家公園管理局，并通過立法來確立該機構(gòu)的地位。其中有英國、德國、意大利、挪威、澳大利亞、新西蘭、日本、韓國等不少國家將國家公園及類似保護區(qū)的管理工作納入國家環(huán)境保護行政主管部門的工作范圍，統(tǒng)一規(guī)劃、指導和監(jiān)督管理（見表1）。而美國的國家公園管理機構(gòu)隸屬內(nèi)政部。

例如，英國由環(huán)境、食品和農(nóng)村事務(wù)部負責制定國家公園在國家層面的環(huán)境政策，由其所屬的公共機構(gòu)——國家公園管理局負責國家公園的管理職能；挪威環(huán)境部的自然管理司負責各類保護區(qū)的保護和國家公園規(guī)劃；韓國由隸屬環(huán)境部的國家公園管理公團負責管理，依托環(huán)境部委托，保護國家公園內(nèi)的自然資源、開展資源調(diào)查及研究，公園設(shè)施設(shè)置、維護及管理、公園區(qū)域的清潔以及宣傳教育活動的日常管理工作；澳大利亞的國家公園監(jiān)管職能主要由其環(huán)境“大部”所屬的執(zhí)行機構(gòu)大堡礁海洋公園管理局和國家公園指導委員會承擔；新西蘭包括國家公園在內(nèi)的自然與歷史遺產(chǎn)由保護部負責管理。

在加拿大，國家公園的管理主要由聯(lián)邦政府、十個省政府和兩個地區(qū)政府進行。對于聯(lián)邦政府設(shè)立的國家公園，加拿大實行垂直管理體系，由聯(lián)邦遺產(chǎn)部國家公園局負責國家公園的一切事務(wù)，費用來源于財政預算。省立公園由各省自己管理，其管理機構(gòu)并不接受聯(lián)邦國家公園管理局的管理，也不接受其指導。

在德國，為國家公園設(shè)立的政府管理機構(gòu)成為國家公園管理處，隸屬于所在地的縣議會，必要的管理經(jīng)費由州政府根據(jù)規(guī)定下?lián)艿娇h。國家公園管理處提出并制定規(guī)劃和年度計劃，經(jīng)營并管理國家公園及其設(shè)施，保護、養(yǎng)護國家公園內(nèi)的動植物，鼓勵并參與有關(guān)科學考察和科學研究，對公眾進行宣傳教育并管理旅游和療養(yǎng)業(yè)。美國國家公園管理體制基本特征

在管理制度和組織體系設(shè)計上，各國體制設(shè)計差異較大，國際上公認的，最為完善的是美國國家公園管理體制，其管理體制具有以下幾個突出特征。

國家公園管理法律體系完善

美國聯(lián)邦政府、內(nèi)政部、國家公園管理局關(guān)于國家公園的決策，大到發(fā)展目標及規(guī)劃的確定，小到建設(shè)項目的審批和經(jīng)營行為的規(guī)范，無一不是按照法律規(guī)定的程序來進行。從1872年《關(guān)于劃撥黃石河上游附近土地為公眾公園專用地的法》（簡稱《黃石國家公園法》）、到1916年《關(guān)于建立國家公園管理局及相關(guān)目的法》（通常簡稱為《國家公園管理局組織法》）、1964年的《野生動物保護法》以及《土地和水資源保護法》、1965年《國家公園特許經(jīng)營法》、1968年的《國家小徑系統(tǒng)法》和《自然風景河流法》、1970年《國家公園管理局一般授權(quán)法》以及1978年的修正案、1980年的《阿拉斯加國家土地保護法》、1998年的《國家公園綜合管理法》、2000年的《國家公園空中觀光管理法》等一系列法律系統(tǒng)完整地明確了國家公園管理局的基本職責、權(quán)限和管理程序，以及與其他相關(guān)部門的事權(quán)、財權(quán)關(guān)系。對國家公園管理具體事務(wù)進行了規(guī)定。除了國家有完整的國家公園保護法律規(guī)定之外，每一個國家公園還有自己獨立的法律。

國家公園管理部門是國家公園資產(chǎn)的人

1872年美國《黃山國家公園法》規(guī)定，國家公園由美國全體公民所有，由聯(lián)邦政府直接管理。國家公園范圍內(nèi)需要變更土地利用方式，必須通過議會批準。1916年《國家公園管理局組織法》規(guī)定，如果確定的國家公園邊界內(nèi)包含了非聯(lián)邦所有的土地，國家公園管理局可以在相關(guān)聯(lián)邦法律授權(quán)下通過各種努力，如可以通過獲取全部房地產(chǎn)所有權(quán)，或采取讓渡或獲取路權(quán)等辦法獲取非房地產(chǎn)所有權(quán)等方式與土地所有者在購買價格達成協(xié)議。

作為管理者只能進行維護和管理，而沒有隨意支配的權(quán)力。如果需要變更國家公園內(nèi)的土地使用方式，必須要經(jīng)過國會批準通過。這一觀念在美國的國家公園管理過程中處于支配地位。作為美國國家公園管理體系唯一的統(tǒng)一管理機構(gòu)，國家公園管理局主要負責提出和起草有關(guān)國家公園體系管理立法建議、制定有關(guān)公園范圍內(nèi)的自然資源、土地資源和歷史資源保護的管理要求以及公園服務(wù)的特許經(jīng)營許可。國家公園管理局雖然是內(nèi)政部的一個獨立執(zhí)行局，但其局長要由參議院提名，總統(tǒng)任命。這種制度安排適應(yīng)了國家公園管理局作為國家和公共利益人的定位，也可以在一定程度上避免成為部門利益人的風險。

國家公園具有明顯的公益性

國家公園的設(shè)立是為全體公眾的，讓全體公眾享受國家公園。美國1916年通過的《國家公園管理局組織法》規(guī)定，“國家公園是聯(lián)邦政府為國民福利的專門需要而保留（免受開墾）的土地，國家公園內(nèi)不得從事盈利性開發(fā)，不得砍伐捕獵，不得引進外地物種”。因此，國家公園管理機構(gòu)不得從事商業(yè)性經(jīng)營活動，公園內(nèi)商業(yè)經(jīng)營項目通過特許經(jīng)營規(guī)定辦法委托企業(yè)經(jīng)營。管理機構(gòu)從特許經(jīng)營收入中提取的費用，所占比例非常低，必須全部用于公園系統(tǒng)的支出，為游客提供展覽、展示、解說、咨詢、安全保護、緊急避險等公益。美國有2/3的國家公園免收門票，國家公園的年票票價也很低。

聯(lián)邦政府對國家公園實行三級垂直管理

美國國家公園服務(wù)監(jiān)督職能由內(nèi)政部的國家公園管理局分國家公園管理總局、區(qū)域辦事處、基層管理局三級垂直管理。國家公園管理總局下設(shè)七個區(qū)域辦事處，負責各自地理區(qū)域的公園特許經(jīng)營許可和運營監(jiān)督。各國家公園設(shè)有公園管理局，具體負責本公園的管理事務(wù)。地方國家公園與公園所在地政府沒有隸屬聯(lián)系，保證了管理部門的權(quán)威性和獨立性。

在人事管理上，國家公園的管理人員由國家公園管理總局統(tǒng)一任命、調(diào)配，工作人員有固定員工和臨時員工的區(qū)別，固定員工納入國家公務(wù)員系列，一般要求有較高的學歷，必須經(jīng)過專門培訓才可能進入國家公園管理局及各個地區(qū)局。臨時員工主要是滿足旅游旺季的工作需要。管理人員統(tǒng)一著裝，配備先進設(shè)備，以保證國家公園的資源保護和服務(wù)質(zhì)量。

經(jīng)費獨立，列入美國聯(lián)邦經(jīng)常性財政支出

美國的國家公園是產(chǎn)權(quán)國有的自然遺產(chǎn)和自然狀態(tài)下不可移動的文化遺產(chǎn)，所以美國的國家公園為非營利性事業(yè)單位，為全體美國公民提供公共服務(wù)，經(jīng)費主要依靠政府的撥款，部分靠私人或財團捐贈。有24部聯(lián)邦法律以及62種規(guī)則、標準與執(zhí)行命令來確保國家公園體系作為國家性遺產(chǎn)資源在美國聯(lián)邦經(jīng)常性財政支出里的地位，保障了國家公園的主要資金來源，維持其非營利公益機構(gòu)的性質(zhì)，真正將“保護第一”的原則應(yīng)用到實踐。

分權(quán)、限權(quán)的權(quán)力配置方式較好地平衡了利用與保護的關(guān)系

美國國家公園管理局不是業(yè)主，雖然是產(chǎn)權(quán)人身份，但不具備產(chǎn)權(quán)處置權(quán)和經(jīng)營權(quán)，即不能將公園自然資源資產(chǎn)作為生產(chǎn)要素投入獲得收益，更無權(quán)將資源轉(zhuǎn)讓牟利。公園管理費用只能來自聯(lián)邦政府部門預算。門票收入不能用于員工的工資支出，臨時員工工資亦由公園管理局部門預算支出。作為公園資產(chǎn)使用的補償，國家公園管理局可以從特許經(jīng)營項目收入中提取一定比例收入，但只能專門用于為游客提供公益。為了約束這部分收入的合規(guī)使用，1998年美國國會又通過了《國家公園綜合管理法》，要求從1999年起，所有特許經(jīng)營收入必須存人美國財政部的一個特別賬戶，其中80%由公園管理機構(gòu)用于自身改善游客服務(wù)或為一些優(yōu)先或緊急項目提供資金，其余20%由國家公園管理局在全國國家公園內(nèi)調(diào)劑使用。

為了避免國家部門在國家公園建設(shè)中牟利，1965年美國國會通過《國家公園特許經(jīng)營法》，堅持管理和經(jīng)營分離原則，要求在國家公園體系內(nèi)全面實行特許經(jīng)營制度，即公園的餐飲、住宿、河流運營、紀念品商店等旅游服務(wù)設(shè)施向社會公開招標，經(jīng)濟收入與國家公園管理機構(gòu)的管理績效無關(guān)。這樣的體制安排有利于斬斷國家公園管理機構(gòu)自身的開發(fā)利用沖動。同時，還規(guī)定國家公園管理部門、工作人員不得從事商業(yè)性經(jīng)營活動，工作人員及家屬不得接受特許經(jīng)營權(quán)所有人提供的商品和服務(wù)，其家屬也不能到特許經(jīng)營權(quán)所有人所屬企業(yè)就業(yè)。1978年修正的1970年《國家公園系統(tǒng)一般授權(quán)法》又規(guī)定禁止國家公園管理局允許有損于公園價值和公園建立宗旨的任何活動，除非由國會做出直接和明確規(guī)定。如果發(fā)現(xiàn)國家公園管理局做出了有損于公園生態(tài)整體性的特許經(jīng)營許可或其他行為，其上級部門，內(nèi)政部直至國會都可以要求其終止，必要時可以通過司法途徑予以糾正。

公民作為國家公園產(chǎn)權(quán)的實際所有者參與管理決策

國家公園管理部門的重大舉措必須向公眾征詢意見甚至進行一定范圍的全民公決，尤其是國家公園的規(guī)劃設(shè)計方案必須經(jīng)過公眾討論并吸收公眾的合理意見，才能最終完成。這種決策過程可以更多地考慮多數(shù)人的利益而非局部或少數(shù)人的利益最大化。

我國建立國家公園體制的改革建議

國家公園體制設(shè)計關(guān)鍵點在于如何在利用與保護、開發(fā)與管理之間尋求平衡，在保護自然生態(tài)系統(tǒng)的完整性和原真性的前提下，實現(xiàn)其文化、休閑等方面的使用價值。為此，需要重點關(guān)注以下五個核心問題。

科學定義國家公園，分級分類選擇不同的自然生態(tài)保護體制模式，避免一刀切

定義國家公園首先需要明確設(shè)立國家公園的目的、入選國家公園的基本條件、國家公園涵蓋的保護地類型等。自然保護區(qū)是一種嚴格的保護地類型，其首要目的是保護珍貴且脆弱的生態(tài)環(huán)境，強調(diào)保護好生態(tài)系統(tǒng)的多樣性、完整性和原真性，其次才是開發(fā)利用其自然文化價值等。設(shè)立國家公園其目的是要在保證生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能不下降的前提下，適度開發(fā)其自然文化價值。

因此，建立國家公園體系之前首先要對現(xiàn)有各種自然生態(tài)保護地和自然景觀資源管理園區(qū)的自然景觀生態(tài)價值進行評定，依據(jù)自然生態(tài)系統(tǒng)的天然性、獨特性、稀有性、生態(tài)功能的重要性、生態(tài)敏感性和脆弱性等特征制定新的分類標準和入選條件，根據(jù)自然景觀生態(tài)價值分級管理，而不是將現(xiàn)有所有相關(guān)自然生態(tài)保護地都納入國家公園體系。具有重要環(huán)境調(diào)節(jié)功能，特別是生態(tài)敏感、脆弱的自然生態(tài)系統(tǒng)，應(yīng)納入嚴格保護，并限制其文化娛樂價值的使用，采用世界自然保護聯(lián)盟的自然保護區(qū)管理模式。具有一般環(huán)境調(diào)節(jié)功能的自然或人工生態(tài)系統(tǒng)可采取國家公園管理模式。

合理配置國家公園土地所有權(quán)、使用權(quán)和監(jiān)管權(quán)，形成相互制約、相互協(xié)調(diào)的有機整體

為了確保國家公園的公益性，世界各國除了英國、法國等少數(shù)國家外，大部分國家公園的土地都是國有或聯(lián)邦所有，即使私有土地也要通過贖買、捐贈等形式實現(xiàn)國有化，德國等聯(lián)邦國家因聯(lián)邦政府沒有直接管理土地，但也必須在州有土地上建立國家公園。在處理國家公園公共土地權(quán)屬問題上，各國普遍采取所有權(quán)、使用權(quán)和監(jiān)督權(quán)分離的方式，其中美國是國家公園體制設(shè)計在運用現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)管理方法和分權(quán)制衡理論最為成功的國家，由于其保護模式較好平衡了保護與利用之間的關(guān)系，而被越來越多國家所效仿，甚至形成了“國家公園運動”。美國內(nèi)政部統(tǒng)一行使國家公園土地所有權(quán)管理，國家公園土地變更利用方式，必須通過議會批準，內(nèi)政部和國家公園管理局均沒有隨意支配土地利用使用的權(quán)力。國家公園管理機構(gòu)作為監(jiān)督國家公園土地和自然生態(tài)資產(chǎn)使用的部門，采取管理與使用權(quán)分離、國家公園特許經(jīng)營的體制，國家公園管理局是非營利性的政府部門，其運轉(zhuǎn)的資金來源主要為國家財政預算撥款。同時，通過特許經(jīng)營方式實現(xiàn)國家與地方、與當?shù)鼐用竦睦婀蚕?。相關(guān)旅游服務(wù)由個人或企業(yè)在政府規(guī)制下開展特許經(jīng)營，而不是有關(guān)政府部門。國家公園的管理者不能是個人、企業(yè)或社區(qū)，只能是聯(lián)邦政府部門。同時，確立資金使用的程序和績效評定方法，保障國家公園的正常運行，服務(wù)于公眾需求，增進社會公共福利。國家公園管理部門從特許經(jīng)營許可中提取的收入必須專項用公園維護和服務(wù)公眾，并有專門賬戶管理。這一系列管理權(quán)限的分權(quán)和制衡體制，有效避免了公園管理部門傾向經(jīng)濟收益，而忽略生態(tài)環(huán)境保護的弊端。

推進國家公園體制的法制化

完備的法律體系是國家公園體制的保障。但是在我國正式的法律中沒有使用“國家公園”這一詞語。現(xiàn)有的保護地體系中，只有自然保護區(qū)和風景名勝區(qū)有相應(yīng)的行政法規(guī)，即《自然保護區(qū)條例》（2011年）和《風景名勝區(qū)條例》（2006年）。盡管有些地方性的法律法規(guī)規(guī)定了國家公園的開發(fā)、規(guī)劃、保護、管理等工作，但都顯得比較簡單、籠統(tǒng)，尤其是對地方政府及各級主管部門的權(quán)、責、利等方面沒有作出明確的界定。

新的體制需要與之相適應(yīng)的法律、政策來規(guī)范。建立國家公園體制，需要用法律的形式明確保護對象、主管部門的職責和義務(wù)、國家公園的保護和管理、資金來源、對資源進行破壞和損害的法律責任等內(nèi)容。由于制定法律的過程耗時較長，在立法過程中就需要用其他政府性文件指導、規(guī)范國家公園建設(shè)。

確保國家公園監(jiān)督管理部門監(jiān)督管理權(quán)的統(tǒng)—性、獨立性

為了有效處理國家公園體制運行中保護與利用的平衡關(guān)系，需要適度區(qū)分生態(tài)系統(tǒng)開發(fā)利用管理部門與生態(tài)系統(tǒng)保護管理部門的管理權(quán)限，設(shè)置權(quán)力濫用防火墻。為此，國家公園的土地權(quán)屬管理和自然生態(tài)資產(chǎn)使用監(jiān)督管理職責應(yīng)該分別實施統(tǒng)一管理，分別歸屬三個部門。國家土地管理部門統(tǒng)一管理國家公園的土地所有權(quán)，國家資產(chǎn)管理部門統(tǒng)一監(jiān)督國家公園土地的生態(tài)資產(chǎn)經(jīng)營收益及分配，國家公園土地使用的生態(tài)保護監(jiān)督權(quán)統(tǒng)一配置給生態(tài)環(huán)境保護監(jiān)督部門。國家公園的具體管理部門應(yīng)定位于監(jiān)督者的角色，同時必須做到國家公園管理與經(jīng)營的相對分離，同時，保證國家公園管理機構(gòu)具有穩(wěn)定獨立的財政經(jīng)費來源，保證其正常的保護與管理國家公園的日常開支，專注于保護監(jiān)管而非經(jīng)營開發(fā)、盈利，從而避免國家公園的管理受制于地方政府和其他部門，或因自身經(jīng)濟利益驅(qū)動而成為牟利主體，對保護帶來的不利影響。根據(jù)所管理的生態(tài)系統(tǒng)地域特點，跨行政邊界的國家公園列入上級行政主管部門或政府的直屬或派出機構(gòu)，并獨立于經(jīng)營性自然資源資產(chǎn)管理部門和相關(guān)行業(yè)管理部門，在保證一定的監(jiān)管獨立性的同時，提高執(zhí)法權(quán)威性。理想的國家公園管理部門應(yīng)該是政府的行政管理部門，具有執(zhí)法主體資格，至少應(yīng)是國家級公益性事業(yè)單位，從而保證其專注于保護監(jiān)管而非經(jīng)營開發(fā)、盈利。

鼓勵利益相關(guān)方參與，重視社區(qū)共建

國家公園是全國人民的自然或歷史財產(chǎn)，充分發(fā)揮公民、社區(qū)居民、地方政府、非盈利組織、企業(yè)等利益相關(guān)方的作用，塑造共同價值的觀念，鼓勵公眾參與國家公園的保護，重視公眾監(jiān)督的重要性和有效性，招募志愿人員，非公務(wù)性的國家公園管理事務(wù)盡量安排周邊居民就業(yè)，以保證國家公園管理目標和公共利益的實現(xiàn)。另一方面，可充分調(diào)動民間組織、國內(nèi)外機構(gòu)、社區(qū)、志愿者在內(nèi)的社會各界，采取社會捐助的方式，支持國家公園的保護管理工作。

主要

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