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篇1

隨著我國資本項目可兌換的不斷推進，非銀行金融機構外匯業(yè)務規(guī)模、需求日益增長，面對不同類型的非銀行金融機構，外匯局應適時調整對其的管理方式、管理重點，并從有利于投融資便利化的角度考慮對其實施管理的制度設計，切實提高管理效率，服務涉外經濟發(fā)展。

【關鍵詞】

外匯管理；非銀行金融機構；主體監(jiān)管

一、研究非銀行金融機構外匯管理問題的現(xiàn)實意義

2009年以來，國家外匯管理局對外匯管理法規(guī)進行全面梳理、精簡，行政許可事項大幅減少，外匯管理理念、管理方式逐步轉變。而在外匯管理的個別領域，如在非銀行金融機構外匯管理方面，因涉及其他行業(yè)監(jiān)管部門，在法規(guī)清理、規(guī)范管理方面存在較大難度，如何通過審慎界定非銀行金融機構外匯管理重點、改進管理方式是破解當前非銀行金融機構外匯管理問題的必然選擇。一方面，我國資本項目可兌換不斷推進，非銀行金融機構參與國際、國內兩個市場的內在需求日益強烈，所產生的直接投融資活動以及跨境收支行為也日益增多，這迫切要求外匯管理部門從促進經濟發(fā)展、促進國際收支平衡的角度通盤考慮相關外匯管理問題；另一方面，國家對政府部門簡政放權、依法行政的相關要求，促使外匯管理部門在管理理念、方式上發(fā)生轉變，在對非銀行金融機構外匯管理的問題上，則是要體現(xiàn)精簡行政審批環(huán)節(jié)、流程，并通過事后監(jiān)測分析對主體實施監(jiān)督管理的理念、方式。

特別是近些年，非銀行金融機構所涉外匯業(yè)務呈現(xiàn)持續(xù)增長態(tài)勢。以湖南為例，2010年以來，保險公司、證券公司、財務公司、融資租賃公司等非銀行金融機構盡管在全轄跨境收支、結售匯等指標中所占比重較小，但呈現(xiàn)逐年上升態(tài)勢；其跨境收支總額、結售匯總額絕對數也呈現(xiàn)逐年增長趨勢，個別指標還呈現(xiàn)出爆發(fā)式增長態(tài)勢。對此，外匯局也有必要從制度層面考慮對非銀行金融機構外匯業(yè)務的事后監(jiān)管問題。2011年以來，外匯局在打破現(xiàn)行業(yè)務條塊管理、簡化賬戶管理、促進實體經濟發(fā)展等方面進行嘗試，特別是推出了跨國公司外匯資金集中運營管理試點政策，這項政策對于作為某些跨國公司主辦企業(yè)的財務公司來說，無疑是賦予其更多資金管理中心的職能。境內外成員企業(yè)外匯資金在岸歸集、統(tǒng)一調度使用，一方面降低了跨國公司集團內部外匯資金運營成本，另一方面也激增了財務公司外匯業(yè)務數量，這迫切要求外匯局要加強對財務公司自身資產負債業(yè)務以及外匯資金池業(yè)務的監(jiān)督管理，也有必要從非銀行金融機構外匯管理制度設計上予以充分考慮。

二、現(xiàn)行非銀行金融機構外匯管理框架及特點

（一）非銀行金融機構外匯管理框架通過對現(xiàn)行外匯管理以及非銀行金融機構外匯管理法規(guī)文件的梳理，目前，對非銀行金融機構的外匯管理主要包括三個方面：1、對中資非銀行金融機構外匯業(yè)務管理：主要包括對中資信托投資公司、融資租賃公司、財務公司、證券公司、保險公司和其它金融公司經營外匯業(yè)務實施監(jiān)督管理，外匯局具體負責對非銀行金融機構外匯業(yè)務的審批、終止、管理、指導、協(xié)調、監(jiān)督和檢查，重點對證券公司經營外匯業(yè)務資格，企業(yè)集團財務公司即期結售匯業(yè)務資格，非銀行金融機構外匯利潤結匯，外匯營運資金匯兌等實施管理，相關管理規(guī)定主要集中于《非銀行金融機構外匯業(yè)務管理規(guī)定》（〔92〕匯業(yè)發(fā)字第15號）。2、外資參股非銀行金融機構所涉外匯管理：目前，對外資參股非銀行金融機構所涉外匯管理暫無統(tǒng)一管理規(guī)定，外匯局重點對非銀行金融機構外匯資本金賬戶開立，外匯資本金結匯；外方股東減（撤）資、中方股東受讓外匯股權購付匯；中方股東向外方股東轉讓股權結匯；外方股東利潤境內再投資（增資）等進行管理，相關管理規(guī)定散現(xiàn)于外商來華直接投資外匯管理政策以及外匯賬戶、匯兌、劃轉管理相關規(guī)定。3、非銀行金融機構境外投資、融資所涉外匯管理：目前，對于非銀行金融機構境外投資、融資所涉外匯管理暫無統(tǒng)一管理規(guī)定，相關管理規(guī)定散現(xiàn)于境外直接投資、外債、跨境擔保管理以及外匯賬戶、匯兌、劃轉管理等相關規(guī)定。

（二）非銀行金融機構外匯管理特點由于非銀行金融機構種類繁多，所開展的外匯業(yè)務差異性大，因此，現(xiàn)行的非銀行金融機構外匯管理有如下特點：1、管理未形成體系。目前，非銀行金融機構行業(yè)主管部門主要包括人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會、國資委、發(fā)改委、商務部、地方金融辦等多個部門，如融資租賃公司的發(fā)起成立方式不同，涉及的主管部門也不盡相同，銀監(jiān)、商務、稅務等部門都有可能成為其主管部門。由于非銀行金融機構所涉行業(yè)主管部門的多樣性，歸口管理的不統(tǒng)一性等諸多因素，致使外匯局對其外匯業(yè)務市場準入、跨境收支等實施管理上，難以形成管理體系。2、兩元監(jiān)管模式并存。隨著我國金融行業(yè)逐步對外開放，外資在金融領域的參與程度、境內非銀行金融機構境外投融資需求等日益增長，伴生的外匯業(yè)務種類繁多且不斷發(fā)生變化，引發(fā)外匯管理問題層出不窮。外匯局對于部分非銀行金融機構主體，如對汽車金融公司等的管理理念、方式較為成熟，形成了以主體監(jiān)管為主線的監(jiān)管體系；而對于部分主體的特定業(yè)務，如企業(yè)集團財務公司即期結售匯市場準入（退出），融資租賃公司收取外幣租金、對外債權登記等，因其所涉外匯業(yè)務較為特殊，在對其的管理方式上往往采取以業(yè)務行為監(jiān)管為主線的監(jiān)管模式。3、管理覆蓋面有限。目前，中資非銀行金融機構外匯業(yè)務市場準入、外資參股非銀行金融機構所涉外匯業(yè)務、非銀行金融機構境外投融資等已納入現(xiàn)行外匯管理范疇，但中外合資或外商獨資的非銀行金融機構其外匯業(yè)務市場準入暫未納入。由地方金融辦批準成立的小額貸款公司、擔保公司等，其外匯業(yè)務的市場準入、外資參股所涉外匯業(yè)務、境外投資融資管理等暫未明確納入現(xiàn)行外匯管理范疇。4、管理手段較單一。外匯局除對非銀行金融機構部分主體外匯業(yè)務市場準入、因外資參股所涉外匯業(yè)務、境外投融資等須經審批、核準、登記（備案）外，對其經營的外匯業(yè)務、外匯資產負債以及損益等情況持續(xù)監(jiān)管的手段、措施相對缺乏。

三、亟待解決的幾個問題

隨著銀行、證券、保險業(yè)監(jiān)管職能從人民銀行監(jiān)管職能中分離出來，原來由人民銀行制定的，特別是涉及非銀行金融機構外匯管理方面的相關管理規(guī)定已經不適應當前實際情況，一些內容有必要進行重新修訂或調整。目前，在完善非銀行金融機構外匯管理方面，存在一些問題、難點亟待解決：1、法規(guī)清理問題。非銀行金融機構外匯管理相關規(guī)定存續(xù)時間序列長，如對中資非銀行金融機構實施監(jiān)督管理的《非銀行金融機構外匯業(yè)務管理規(guī)定》是1992年制定的，至今未作修訂或調整，而后續(xù)的一些相關規(guī)定隨著國家外匯管理形勢以及主體業(yè)務需求的變化不斷充實、完善，但由于一些基本法規(guī)制定時涉及其他行業(yè)主管部門，此類法規(guī)的清理存在較大難度。2、監(jiān)管方式問題。從現(xiàn)行的相關管理規(guī)定不難看出，外匯局對非銀行金融機構實施全方位、全流程的監(jiān)管，即包括對其外匯業(yè)務市場準入、外匯業(yè)務處理、內控制度建設等的監(jiān)督管理。一方面，外匯局在實施上述全流程監(jiān)管的過程中，積累了大量工作經驗，并取得了較好監(jiān)管效果，因此，一些觀點認為從規(guī)范業(yè)務發(fā)展、保一方金融平安的角度實施全方位監(jiān)管很有必要；另一方面，隨著國家資本項目可兌換進程加快以及人民幣國際化的提速，一些觀點認為外匯管理應及時轉變理念，調整管理思路，通過簡化、取消行政審批事項，把外匯管理一線崗位的同志從行政審批等繁瑣的事務性工作中解脫出來，積極開展事后監(jiān)測分析與業(yè)務核查。監(jiān)管方式的優(yōu)化并達成共識，是解決當前對非銀行金融機構外匯管理問題的關鍵。3、監(jiān)管信息采集問題。近些年來，外匯局一直注重業(yè)務系統(tǒng)建設，國際收支申報、結售匯、賬戶等業(yè)務管理系統(tǒng)日臻完善，隨著2013年5月推出資本項目信息系統(tǒng)，為非銀行金融機構外匯業(yè)務管理提供了良好的監(jiān)管平臺。由于制度框架設計問題，業(yè)務管理需求不明確，如何通過現(xiàn)有系統(tǒng)采集相關業(yè)務信息，實施后續(xù)監(jiān)管是強化對非銀行金融機構外匯管理的重要環(huán)節(jié)。4、內部協(xié)調問題。目前，對非銀行金融機構的外匯管理，大部分主體管理權限歸屬于資本項目外匯管理部門，保險公司外匯管理歸屬于經常項目外匯管理部門，而其他一些可能涉及跨業(yè)務條線管理的又由綜合管理部門牽頭，這種多頭業(yè)務管理模式，無疑在管理層面上，特別是在管理制度的調整、重新設計上將增加協(xié)調成本，不利于管理效率的提升。

四、完善外匯管理框架的初步設想

按照外匯管理理念、管理方式的調整思路，即從重審批轉變?yōu)橹乇O(jiān)測分析、從重事前監(jiān)管轉變?yōu)閺娬{事后管理、從重行為管理轉變?yōu)楦訌娬{主體管理、從“有罪假設”轉變到“無罪假設”、從“正面清單”轉變到“負面清單”的外匯管理“五個轉變”，統(tǒng)籌考慮非銀行金融機構外匯管理問題，在梳理現(xiàn)行外匯業(yè)務市場準入、綜合頭寸管理、匯兌管理等的基礎上，構建一個涵蓋信托投資公司、融資租賃公司、財務公司、證券公司、保險公司和其它金融公司的外匯業(yè)務、跨境投融資管理等內容的管理框架，統(tǒng)一、規(guī)范對中、外資機構的管理。1、管理原則及目標。對非銀行金融機構的外匯管理應遵循簡化前置管理、拓寬管理覆蓋面、突出事后監(jiān)測分析、強化主體監(jiān)管的原則，以達到以下目標：（1）簡化事前審批管理。主要是將非銀行金融機構視同一般企業(yè)主體實施外匯管理，取消其外匯資本金賬戶開立以及賬戶內資金結匯、補充營運資金購匯、外資參股所涉相關外匯業(yè)務的核準等。（2）實施全面監(jiān)管。一是將中、外資非銀行金融機構以及經政府相關部門批準設立的準金融機構等均納入外匯管理范疇；二是對上述機構所涉外匯業(yè)務實施全面監(jiān)督管理。（3）開展事后監(jiān)測分析。通過不斷完善現(xiàn)有外匯業(yè)務系統(tǒng)功能，充分利用系統(tǒng)數據對非銀行金融機構監(jiān)管指標實施監(jiān)測分析，并對異常情況進行風險提示。（4）實施主體監(jiān)管。打破投資、外債、資本市場等業(yè)務條線監(jiān)管模式，對非銀行金融機構外匯業(yè)務、跨境投融資等行為實施監(jiān)管，全面分析、掌握監(jiān)管主體的業(yè)務合規(guī)性。2、管理框架初步設想。筆者認為，基于非銀行金融機構外匯管理現(xiàn)狀，有必要重新制定統(tǒng)一的規(guī)章制度或辦法，通過簡化、規(guī)范相關業(yè)務操作，切實提升監(jiān)管效率。該項規(guī)章制度或辦法核心內容應該包括：（1）外匯業(yè)務市場準入管理：主要包括非銀行金融機構外匯業(yè)務市場準入（退出）、企業(yè)集團財務公司即期結售匯市場準入（退出）等業(yè)務辦理流程、主體資格以及需提交審核資料等。（2）外匯業(yè)務管理：主要包括外匯業(yè)務范圍，對非銀行金融機構外匯賬戶、匯兌管理，跨境投融資管理等原則及相關要求。（3）頭寸管理：主要包括結售匯頭寸等額度管理、監(jiān)管要求。（4）業(yè)務數據報送：主要包括通過銀行向外匯局報送外匯賬戶、匯兌、跨境收支、境內劃轉數據的原則、方式以及要求；定期向外匯局系統(tǒng)報送外匯業(yè)務數據、外匯資產負債數據等。（5）罰則：對違反外匯局相關規(guī)定，如擅自開辦外匯業(yè)務、未實施頭寸管理、未向外匯局報送相關數據等行為應明確處罰原則、措施等。3、實現(xiàn)措施與建議。為了進一步完善非銀行金融機構外匯管理，外匯局應明確牽頭部門，組織協(xié)調相關制度、措施的制定工作。（1）關于外匯業(yè)務市場準入問題，一是簡化業(yè)務申請資料清單，制定統(tǒng)一的外匯業(yè)務市場準入要求；二是放寬企業(yè)集團財務公司申請即期結售匯業(yè)務資格條件中關于“未存在違反外匯管理法規(guī)行為“”近兩年”的限制性要求。（2）關于頭寸管理問題，一是針對不同主體施行有差別的頭寸管理制度。如保險公司、證券公司、財務公司等，可根據其外匯業(yè)務規(guī)模的一定比例測算頭寸額度；如信托投資公司等，可按照其凈資產的一定比例測算頭寸額度。二是外匯局定期對非銀行金融機構的外匯頭寸實施監(jiān)督管理。（3）關于事后監(jiān)管問題，一是外匯局應督促非銀行金融機構按要求定期向外匯局系統(tǒng)報送外匯業(yè)務數據以及外匯資產、負債數據；二是對事后監(jiān)測分析發(fā)現(xiàn)的苗頭性問題，建議采取風險提示函、約談相關負責人等方式予以告知；三是通過業(yè)務核查，發(fā)現(xiàn)的實質性違規(guī)問題，按程序移交外匯檢查部門查處。

【參考文獻】

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篇2

關鍵詞：基本狀況；服務模式；保證措施

中圖分類號：G25文獻標識碼：A文章編號：1009-0118（2012）05-0180-02

公共圖書館是人們獲取知識、吸取精神食糧、充實人生的理想去處。不管你是富翁還是窮人，讀書都會改變著你的人生，使你的生活更加富有樂趣，對未來更加充滿信心。在一個較為開明與競爭激烈的社會里，人們對知識的渴求更加強烈，對信息的需求越來越多，對公共圖書館免費開放的服務模式更是越來越企盼。實行免費開放不僅大大拉近了市民與圖書館的距離，方便了讀者，提高了讀者的到館率，而且還起到了示范效應，履行了我們的社會責任，能真正實現(xiàn)公益性文化資源的全民共享。

一、圖書館免費開放的基本狀況

為貫徹十七大提出的“堅持把發(fā)展公益性文化事業(yè)作為保障人民基本文化權益的主要途徑”精神，圖書館回歸公益的具體舉措，是文化惠民的一個切實有效的舉措，其將為更多渴求讀書和從中汲取養(yǎng)分的人們帶來福音，這既是讀書人之幸，更是教育之幸和民生之幸。目前，公益文化娛樂場所免費向社會開放已成為社會主流。因此，公共圖書館在響應國家號召，實現(xiàn)無障礙、零門檻進入的同時，還應根據實際情況，在免費開放的服務過程中采取切實有效的管理模式來滿足廣大群眾的文化需求。

二、圖書館免費開放的服務模式

（一）免費辦理借閱卡

公共圖書館向市民免費開放，說易不易，說難也不難，首要是要解決觀念問題。即首先要明確公共圖書館的公益服務性質定位，明確公共圖書館的公益服務宗旨，真正從讀者的利益出發(fā)，體現(xiàn)其公益服務性。因此，首要的工作就是消除障礙，實現(xiàn)零門檻進入。以泰安市圖書館為例，其具體做法就是所有人包括老人、小孩、暫住居民、殘疾人等弱勢群體都可持有效證件免費辦理一個借閱證，此證可在各個功能部室使用，俗稱一卡通。在辦理此證時免除了工本費、注冊費等相關費用，但是還要收取一部分押金，其目的就是保證讀者所借閱的讀物安全、有效周轉而免受損壞和流失，提高其他讀者的使用機會和資源利用率。

（二）免費使用電子閱覽室

電子閱覽室免費開放后，上網人數明顯增多，有時出現(xiàn)人等機現(xiàn)象。針對這種情況，泰安市圖書館從實際出發(fā)，統(tǒng)籌規(guī)劃，合理安排，制定了一系列相關措施緩解這種壓力，通過規(guī)定上機時間、上機性質和上機人員成分等舉措實現(xiàn)了電子閱覽室高效合理運行，從而滿足不同人員的上機需求?，F(xiàn)在上機時間暫時規(guī)定每人上機時間為1.5小時，娛樂性上機一天最多兩次機會，避免個別讀者長時間沉迷于網絡游戲之中。將電子閱覽室劃分為老年兒童區(qū)、上網查閱學習區(qū)和娛樂區(qū)，規(guī)定兒童上網必須有家長陪同，上網閱讀、查閱資料優(yōu)先等措施。

（三）加大圖書上架量

傳統(tǒng)意義的借閱方式是讀者通過目錄檢索到自己需要借閱的讀物，再由圖書管理員到相應的書架尋找書籍，經過登記將讀物借于讀者。這種方式費時費力，效率低下，根本不能滿足新形勢下知識經濟迅速發(fā)展的客觀要求。為緩解這一矛盾和壓力，泰安市圖書館加大資金投入，增加服務設備，改進服務方式，使用新的圖書管理系統(tǒng)，提高了工作效率。為此，上架的流通書籍全部免費對外開放，新增圖書上萬冊，大大增強了讀者選擇的余地，徹底解決了讀者的借閱需求。如今圖書館免費開放，更加拉近了與市民的距離，市民看書、看報非常方便，圖書館成了許多人每天必去的地方，不來圖書館，就會覺得那天有件事情沒做一樣，已經形成了習慣。

（四）信息公開，提供免費咨詢服務

隨著現(xiàn)代科學技術的高速發(fā)展和經濟建設的不斷深入，文獻咨詢服務已成為圖書館現(xiàn)代信息服務工作的核心。圖書館通過自身的文獻優(yōu)勢，通過各種檢索工具，解決了讀者在教學、科研和學習中的各種疑難問題。泰安市圖書館憑借自身的優(yōu)勢，制定嚴格的工作標準，規(guī)范工作程序，將咨詢服務滲透到每一個工作崗位，更大程度地為讀者提供免費咨詢。在咨詢服務中，一是要做到信息資源開發(fā)的廣泛性，廣辟信息來源；二是要充分利用各種條件和一切可能的設備，確保可提供的信息范圍適當，內容完整；三是要掌握信息的準確時效性，所提供的信息要及時，要以最快的速度使用戶得到所需的最新信息，確保傳遞過程中出現(xiàn)失真。

三、圖書館免費開放的保證措施

圖書館免費向社會開放，對廣大讀者而言，感受最深的變化就是以前需要花錢才能享受到的服務現(xiàn)在免費就能得到，其過程好像一個非常簡單的變化。但是對圖書館的管理服務而言卻不是那么容易，它不僅是一個浩大的管理服務系統(tǒng)，而且還必須有可靠的保證措施得以實現(xiàn)，不然會出現(xiàn)一些連鎖性的新問題，每一件處理不好，都會嚴重影響到圖書館的服務形象，甚至會導致免費開放的失敗。為保證圖書館免費開放服務得以順利實施，從以下三個方面簡要介紹：

（一）優(yōu)美的借閱環(huán)境

固定的建筑場所是實現(xiàn)圖書館免費對外開放服務的基本保證，其環(huán)境和布局在讀者閱讀書刊、汲取知識的過程中起到非常重要的作用，它不僅涉及圖書館的建筑風格，而且還涉及到館內的布局、裝飾、燈光、設施等，這些對讀者的閱讀心理有極大的影響。泰安市圖書館館舍面積8000平方米，館藏文獻35萬冊(件)。內設期刊、報紙、老年閱覽室、少兒館、外借部、電子閱覽室等專業(yè)部室。新館將于2013年投入使用，規(guī)劃建筑面積2萬平方米，閱覽座位1500多個，各類文獻總量達到100多萬冊，全文報刊印刷型400多種，全部服務和業(yè)務工作實行自動化和網絡化管理。新館從建筑、設施、到服務功能、管理模式基本上達到國內先進水平，體現(xiàn)了全新的理念：大開間、全開架，集藏、借、閱、檢、管于一體化。圖書館還在安全、衛(wèi)生保潔、設施的維護和維修方面聘請物業(yè)公司進行管理，使圖書館領導和工作人員能從繁瑣的事務中擺脫出來，全身心的鉆研業(yè)務，提高服務質量。

（二）館員素質的提高

隨著現(xiàn)代信息技術在圖書館的應用更加廣泛，圖書館處在由傳統(tǒng)圖書館向現(xiàn)代開放式圖書館轉變的過程中，館員的角色也將定位于知識提供者、信息管理者、電子咨詢員，用戶需求的多樣性要求館員必須具備復合化的知識結構和多元化的服務技能。如果沒有一支熱愛圖書館事業(yè)、具有良好的職業(yè)道德能全心全意為讀者服務，并能積極主動拓展各項業(yè)務的工作隊伍，圖書館不可能在免費向社會開放服務中發(fā)揮它最大的潛能。

（三）公共資源的合理整合

公共圖書館實現(xiàn)免費對外開放，將各種資源的合理整合尤為重要。1、人力資源的整合。（1）要將熱愛圖書館事業(yè)、有一定專業(yè)特長的高素質人才放在接待讀者的崗位而不是內務部門，要使一線工作人員真正由圖書館守門員向信息導航員轉變；（2）要整合圖書館的專業(yè)人才，做好網上咨詢、讀者培訓以及專題服務等工作，發(fā)揮圖書館的學科特長，為有不同需求的讀者提供個性化服務；2、信息資源的整合，面對讀者越來越高的要求，僅靠公共圖書館的藏書是不夠的，必須加強圖書館間的聯(lián)合，實現(xiàn)不同類型、不同地區(qū)資源的共享。

四、結束語

“腹有詩書氣自華”，這不僅是對人而言，對于一座城市更是如此。書香飄溢的城市往往是居民知書明禮、安居樂業(yè)的和諧之城。公共圖書館向公眾免費開放，不僅顯示出文化事業(yè)惠及所有公眾的趨向，凸現(xiàn)了公共文化設施回歸“公益本位”，以啟迪民智、提高全民素質，對提高整個城市的群眾文化素養(yǎng)起到不可估量的作用，還能讓公眾感受到政府公共財政的陽光，共同分享改革發(fā)展的豐碩成果。

參考文獻：

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2、依托健康保險信息平臺，推動行業(yè)開展健康保險標準化工作。依托信息平臺，建立健康保險經營規(guī)則，明確起付線、封頂線、共保比例等風險控制原則；制定健康保險經營自律公約，通過信息平臺約束惡性競爭行為，規(guī)范市場行為；建立從業(yè)人員準入、考核和資格認證體系，促進保險公司加大專業(yè)人才培養(yǎng)力度，提高行業(yè)競爭能力。

3、行業(yè)成立人身意外與健康險專業(yè)委員會，專門負責人身意外和健康險行業(yè)合作事宜，總結健康保險發(fā)展經驗，改善客戶服務水平，保護消費者利益，提高行業(yè)形象。

（二）協(xié)調相關部門，出臺保險業(yè)深度參與政府委托業(yè)務的管理辦法

保險公司和醫(yī)保機構合作，放大保障范圍，完善社會保障體系，需要有相關政策指引，因此保監(jiān)會應協(xié)調國務院相關部門，出臺保險業(yè)深度參與政府委托業(yè)務管理辦法，重點明確以下幾個方面：

1、明確社會保險與商業(yè)保險合作領域、內容和界限等政策依據，加強雙方經辦服務的銜接，在涉及兩方經辦的流程上互相給予便利。

2、建立和完善對商業(yè)保險經辦各類社會醫(yī)療保障管理服務的相關制度規(guī)范，通過彼此交流、借鑒待遇設計、醫(yī)療審核和醫(yī)療監(jiān)管經驗，合理引導需求，規(guī)避違規(guī)行為，提高實際成效。

3、推動建立信息共享平臺。構建統(tǒng)一的疾病數據庫和醫(yī)療費用數據庫，為完善社會醫(yī)療保險政策和商業(yè)保險科學開發(fā)適合的補充醫(yī)療保險產品提供更準確的依據。

（三）依據健康保險經營特性，逐步對健康保險實施單獨監(jiān)管、專屬經營

監(jiān)管部門應依據健康保險經營特性，將健康保險作為與財險、壽險并列的第三領域，建立單獨的監(jiān)管制度和體系，實施單獨監(jiān)管、專屬經營，進一步提高健康保險專業(yè)化經營水平。

1、設置專門的監(jiān)管部門。在保監(jiān)會內部設置專門的監(jiān)管部門，對健康保險實施單獨監(jiān)管。這樣既有利于監(jiān)管機構在更高層面上與社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生等相關部門進行溝通協(xié)調，爭取更有利的政策環(huán)境，又有利于通過專門的力量加強對健康保險的研究、指導和監(jiān)管，推進健康保險的專業(yè)化發(fā)展。

2、建立專門的監(jiān)管制度。進一步細化和完善與財產保險、人壽保險相區(qū)別的，適應健康保險經營特點的核算制度、精算制度、統(tǒng)計制度、風險管理制度和核保理賠制度，進一步規(guī)范和推進健康保險的發(fā)展。

3、嚴格準入制度，逐步實現(xiàn)健康保險由專業(yè)健康保險公司專屬經營。明確保險機構參與中國多層次醫(yī)療保障體系建設的專業(yè)資質、領域、方式和監(jiān)督辦法，實施嚴格的準入制度。加大對《健康保險管理辦法》貫徹落實的檢查力度，推動健康保險的專業(yè)化經營。將健康保險作為與財產保險和人壽保險并列的第三領域加以培育，在時機成熟時，對兼營健康保險業(yè)務的保險機構進行業(yè)務剝離，通過設置獨立的經營機構，逐步實現(xiàn)健康保險業(yè)務由專業(yè)健康保險公司專屬經營。

（四）參照國際經驗，進一步出臺健康保險發(fā)展激勵政策

鑒于健康保險在服務民生健康保障、維護社會公平正義、促進和諧社會建設等方面都具有重要作用，政府部門應參照國際經驗，進一步出臺健康保險發(fā)展激勵政策。首先是財稅優(yōu)惠政策。要進一步提高企業(yè)購買健康保險保費支出稅前列支比例，對個人購買健康保險保費支出實行稅前全額扣除，對保險公司經營的健康保險業(yè)務全部免征營業(yè)稅。其次是資源配置政策。在土地出讓、醫(yī)療資源整合及相關產業(yè)發(fā)展規(guī)劃方面，要按照健康保險的發(fā)展規(guī)律，對專業(yè)健康保險公司進行政策傾斜，形成政策合力，營造發(fā)展環(huán)境。支持專業(yè)健康保險公司過資本紐帶等多種方式與醫(yī)療服務機構建立“風險共擔、利益共享”的合作機制。最后是健康管理政策。要將健康管理服務納入專業(yè)健康保險公司的營業(yè)范圍，加強對保險公司健康管理業(yè)務的指導和監(jiān)督，推動行業(yè)建立和完善“健康保險+健康管理”的專業(yè)化經營模式。

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篇3

期間，特別是市委、市政府提出堅持“四個第一”，加速“五大突破”、實現(xiàn)“三個率先”戰(zhàn)略目標以來，我市金融業(yè)得到了快速健康發(fā)展。金融業(yè)規(guī)模不斷壯大，金融體系逐步完善，金融改革加快推進，金融的集聚輻射功能明顯增強，對經濟的貢獻能力持續(xù)提高。

（一）金融組織體系日趨健全，發(fā)展框架基本形成。

期間，我市金融機構數量不斷增加，初步形成了以銀行、保險機構、證券為主體、其他金融機構并存的金融組織體系。截止年末，全市共有銀行類金融機構22家。其中：政策性銀行1家（農發(fā)行），國有商業(yè)銀行4家（工、農、中、建），郵政儲蓄銀行1家，股份制銀行2家，地方法人金融機構14家（地方商業(yè)銀行1家、縣區(qū)農信聯(lián)社12家、村鎮(zhèn)銀行1家），各類網點共計592個；保險公司總數達到25家；西部證券、齊魯證券營業(yè)部6家；小額貸款公司5家；融資性擔保機構2家；金融從業(yè)人員達17000多人，形成了競爭有序，服務多元化的金融組織體系。

（二）金融總量不斷增長，支持經濟發(fā)展能力日益提升。

期間，全市各級金融機構認真貫徹國家金融政策，圍繞重大項目、產業(yè)集群和支柱企業(yè)，不斷加大信貸投入，有力地促進了全市經濟的快速健康發(fā)展。截至年12月末，全市金融機構各項人民幣存款余額為1076.77億元，各項貸款余額為436.95億元，金融業(yè)總資產過千億元，均比年末翻了一番。不良貸款率持續(xù)下降，金融風險得到有效防范和化解，金融秩序進一步穩(wěn)定。保險業(yè)等其它非銀行類金融機構有了較快的發(fā)展，截至年12月末，全市保費總收入達到29.87億元，賠款與給付支出6.68億元，全市保險深度3.06%，保險密度800.5元，在時期年均增長15%以上。利用資本市場成效明顯，截至年12月末，在滬、深證券交易所共有上市公司5家（寶鈦股份、秦川發(fā)展、寶光股份、易食股份、烽火電子），總市值257.37億元，流通市值172.83億元，近幾年通過資產注入、重組等方式，上市公司質量得到了極大提升。

（三）金融生態(tài)建設有力推進，金融環(huán)境明顯優(yōu)化。

圍繞“誠信道德體系、信用維護體系、征信體系”三大工程，金融生態(tài)建設工作取得階段性成果。建立全省首家市縣兩級金融生態(tài)環(huán)境領導工作機制，在西北地區(qū)首家將金融生態(tài)環(huán)境建設工作納入政府目標責任考核體系，在西北地區(qū)首家研究制定了“縣（區(qū)）金融生態(tài)環(huán)境評價指標體系”，并研發(fā)了電子軟件系統(tǒng)，榮膺了第四批“中國金融生態(tài)城市”桂冠和中國金融生態(tài)模范城市的稱號，年又榮獲“最佳創(chuàng)新型金融生態(tài)城市”、“最具經濟活力金融生態(tài)城市”稱號。

（四）金融改革步伐不斷加快，產品創(chuàng)新層出不窮。

期間，我市國有商業(yè)銀行先后完成了股份制改造，市商業(yè)銀行并入長安銀行。到年12月末，農村信用聯(lián)合社12家聯(lián)社資本充足率達到3.41%，加權風險資產達到168.65億元，金融改革步伐不斷加快。金融產品日益增多，已從傳統(tǒng)存、貸、匯業(yè)務發(fā)展到銀行卡、融資、電子、理財和結算等5類、100多個產品，拓展到票據承兌及貼現(xiàn)、回購、國債交易以及資產托管等領域。金融網絡化、信息化建設也取得了較大進展，服務便捷性顯著增強，服務功能更為完善。

（五）政府管理金融職能日益加強，扶持金融發(fā)展政策體系逐漸完善。

市委、市政府進一步加強對全市金融工作的指導和管理，成立了金融工作辦公室，出臺了《市關于金融機構支持地方經濟發(fā)展考核評價辦法》、《市加快保險業(yè)發(fā)展的實施意見》、《市加快資本市場發(fā)展實施意見》、《關于鼓勵金融業(yè)發(fā)展的若干意見》、《市中小企業(yè)貸款風險補償資金管理辦法》、《關于金融支持我市在關中—天水經濟區(qū)率先發(fā)展的意見》等一系列政策措施，每年拿出300萬元資金獎勵優(yōu)秀金融機構、鼓勵金融機構增設網點。通過召開銀企對接會、聯(lián)席會議等方式，搭建了良好的銀政企溝通平臺。加強了對金融支持中小企業(yè)、“三農”情況的調研，開展了金融生態(tài)環(huán)境評價工作，進一步加強了對小額貸款公司和融資性擔保公司的日常監(jiān)管，政府對金融的管理職能進一步加強。

二、期間金融業(yè)發(fā)展存在的問題及挑戰(zhàn)

改革開放以來，我市的金融業(yè)得到了長足發(fā)展，但從總體上看，仍然處于傳統(tǒng)金融業(yè)向現(xiàn)代金融業(yè)的初步轉型時期，金融業(yè)推動金融資本向產業(yè)資本轉化的效率還不高，金融資源優(yōu)勢還難以有效轉化為產業(yè)發(fā)展優(yōu)勢，地方金融機構發(fā)展還相當緩慢，在結構、質量、效益、制度創(chuàng)新等方面，還存在許多亟待解決的問題。

（一）金融對經濟的支持作用有待進一步加強。

年，全市各項存款增速17.96%，低于全省平均增速（18.73%）0.77個百分點；貸款增速20.46%，基本與全省增速（20.48%）持平，高于全市GDP16.44%的增速；貸款對GDP的貢獻達到38.71%；存貸款余額比40.58%，低于全省62.12%的比率；存貸款增量比率也低于全省的平均水平。金融資本的配置效率差，資金沉積和資金饑渴并存，供需矛盾仍很突出。

（二）銀行機構總量不足、結構不均衡，農村金融仍是最薄弱的環(huán)節(jié)。

銀行結構矛盾突出，著重表現(xiàn)在金融組織結構、信貸結構、產品業(yè)務結構失衡。市銀行機構總量不足，機構配比不盡合理。地方商業(yè)銀行等中小金融機構實力弱、份額?。辉谛刨J結構上，銀行中長期貸款存量較大、短期貸款增長緩慢、信貸資金期限結構錯配比較突出。中間業(yè)務發(fā)展不足，金融創(chuàng)新能力和競爭力不強，信托公司資本金偏小，業(yè)務創(chuàng)新能力和風險抵御能力偏弱。

（三）金融風險仍不可忽視。

銀行業(yè)由于歷史現(xiàn)實等各種因素，資產質量較差，商業(yè)銀行（農村信用社）存量不良貸款消化處置能力較弱。年末，市不良貸款率為6.99%，比年末下降了13.71個百分點，但仍遠遠高于全國和全省的平均水平，金融機構化解信貸風險的任務十分艱巨。

（四）資本市場發(fā)展有待進一步開發(fā)。

作為全省工業(yè)強市，裝備制造業(yè)基地，資本市場發(fā)展緩慢。主要表現(xiàn)在我市資本市場發(fā)展滯后，為企業(yè)直接融資的服務體系不健全。證券業(yè)務結構單一，投行業(yè)務發(fā)展緩慢；已上市公司總體質量不高，規(guī)模偏小，盈利能力較弱，再融資能力亟待加強；培育后備上市資源力度不夠，符合上市條件的未上市企業(yè)還不多；債券發(fā)行份額小，市場發(fā)展相對不足；產權市場不完善，交易機構整合進展緩慢。

（五）保險市場有待進一步規(guī)范和提高。

市保險機構相對豐富，但保險業(yè)務品種單一、保險資金運用貧乏。農業(yè)保險、責任保險、意外健康保險等險種發(fā)展相對不足，產品差異化較小，不能滿足市場多樣化的需要；與全省情況相比，我市保險業(yè)存在的問題：一是保險覆蓋面較窄，特別是農村保險體系薄弱，對農村經濟的保障程度不夠；二是保險產品單一，保險作用發(fā)揮不夠充分；三是保險市場秩序有待進一步規(guī)范；四是在保險資金利用上仍顯不足。

（六）經濟對資金的吸附能力不強。

主要表現(xiàn)在經濟增長速度、增長方式及經濟主體上。在增長速度上,雖然保持了較快增長，但與榆林、延安、咸陽和渭南等地市相比，仍顯得較慢。在增長方式上，主要依賴項目投資拉動和少數國有企業(yè)支撐，大企業(yè)貸款余額62.75億元，占全市轄內貸款余額的17.5％，以致集中趨勢明顯。在經濟主體上，中省大企業(yè)管理體制變革，財務集中，在的存貸款市場總量同時縮減。企業(yè)數量總體偏少，符合銀行信貸條件的企業(yè)更少。特別是中小企業(yè)和非公企業(yè)法人治理結構不健全，財務管理不規(guī)范，企業(yè)落后的管理制度與先進的銀行經營制度反差顯著，造成信貸有效載體偏少，以致于銀行資金大量富余。

（七）金融生態(tài)環(huán)境建設需要進一步加強。

我市的信用信息資源尚未實現(xiàn)整合和共享。受我市經濟總量偏低、歷史包袱沉重、信用環(huán)境不佳等因素的制約，在全國金融生態(tài)環(huán)境綜合排名上，我市仍落后于省內西安、榆林等城市。另外，我市行業(yè)性誠信主體培育不夠廣泛、不深入，社會信用體系建設總體步伐慢、協(xié)作差、信息資源利用率低。部分中介機構道德水平不夠高、經營不規(guī)范，影響了社會信用體系的建立和發(fā)展；一些企業(yè)和個人的誠信意識不強，信用狀況不佳，逃廢銀行債務的情況仍時有發(fā)生；部分上市公司不講信用，大股東違規(guī)占用資金和公司違規(guī)擔保問題仍然存在；提高失信者的失信成本和處罰力度的制度建設還相對滯后。

三、金融業(yè)發(fā)展面臨的優(yōu)勢和機遇

（一）發(fā)展優(yōu)勢

作為關中—天水經濟區(qū)副中心城市，具有以下幾個方面的優(yōu)勢：

1.交通優(yōu)勢。位于省會城市的幾何中心，在全國經濟布局上具有承東啟西、連南接北的重要作用，一日交通半徑達1000公里，三條國家主干鐵路在此交匯，是我國東中部連接西南、西北的交通大樞紐。隨著鄭州至西安快速客運專線延伸和鐵路樞紐工程的動工，鐵路貨運能力將得到極大提升。公路交通發(fā)達，連霍高速公路穿境而過，川陜路、310國道、寶平路、西寶高速、寶天高速以及110多條支線公路網連接東西南北，“三縱五橫”的公路網基本形成。

2.產業(yè)優(yōu)勢。工業(yè)基礎雄厚，國有大中型企業(yè)、國防軍工企業(yè)相對集中，現(xiàn)有規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)558戶，其中國有及國有控股大中型企業(yè)57戶，上市公司5戶，機械電子、煙酒食品、有色金屬冶煉加工等在國內有一定的地位，是中國品牌經濟城市和制造業(yè)信息化試點城市。經過多年發(fā)展，現(xiàn)已初步形成汽車及零部件、鈦及鈦合金、機床工具、石油裝備、煤化工、酒類、軌道交通、航空安全裝備、太陽能光伏等九大產業(yè)集群和陜汽、石油鋼管、機床、秦川機床、寶鈦、石油機械、寶二電、東嶺集團、中鐵寶橋、寶煙等一批龍頭骨干企業(yè)，機床、石油鉆采設備、鋼管、鐵路橋梁道岔、真空開關、好貓煙、西鳳酒等60多種產品銷量和科研實力位居全國前列。

3.資源優(yōu)勢。是炎帝故里、周秦王朝發(fā)祥地，是享有盛譽的佛骨圣地、青銅器之鄉(xiāng)、民間工藝美術之鄉(xiāng)，出土的國寶級文物占全省的近一半，是中國優(yōu)秀旅游城市、中國旅游競爭力百強城市。土地肥沃，是中國西部商品糧、果、畜、菜主產區(qū)，布爾羊、秦川牛、沙能奶山羊、獼猴桃等農產品享譽全國。有豐富的礦產資源，鉛鋅礦儲量位居全國第三，已在麟游北部地區(qū)探明煤炭儲量達30億噸，是除了陜北以外全省煤炭第二大分布區(qū)域。被稱為關中“水龍頭”，境內有渭河、嘉陵江及各級支流300多條，全市水資源年擁有量達到37億立方米，全市地表水開發(fā)利用程度僅為22.4％，馮家山、石頭河兩個大型水庫的總容量超過6億立方米。

4.科技優(yōu)勢。是國家創(chuàng)新型試點城市，擁有國家級和省級技術研發(fā)與創(chuàng)新中心20多個，各類專業(yè)技術人員2萬多人。部省屬企業(yè)集中，軍工企業(yè)、科研院所和民營科技企業(yè)較多。還是國家新材料高新技術產業(yè)化基地和國家知識產權試點城市，高新區(qū)經濟總量在西北地區(qū)八個國家級高新區(qū)居第二位，僅次于西安。以34個農業(yè)科技專家大院和10個良種繁育中心為科技支撐的現(xiàn)代農業(yè)是乃至農業(yè)的一大特色。的自主創(chuàng)新能力和品牌經濟實力在全省乃至西部居于領先。

5.功能優(yōu)勢。城市功能不斷完善，在關中西部城鎮(zhèn)群中的帶動作用日益增強。期間，始終突出生態(tài)環(huán)保和人文理念，高起點、大手筆規(guī)劃建設大城市，經過幾年建設，城市建成區(qū)面積由2002年的55平方公里擴大到目前的83平方公里，“四橫十縱”的城市立體交通網絡基本形成，大城市骨架已具雛形。五年累計完成城建投資28億元，建成了一批道路、橋梁、城市廣場、垃圾處理場、污水處理廠、天然氣利用等重點項目，城市功能日趨完備，城市精細化管理水平明顯提升。

6.環(huán)境優(yōu)勢。近年來，始終堅持統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展，全力打造最佳投資環(huán)境和最佳人居環(huán)境。經過幾年建設，全市綠化覆蓋面積達10820公頃，城市建成區(qū)綠化覆蓋率達到10.29％，人均公共綠地達到14.53平方米，市區(qū)空氣質量全年達到二級和二級以上的天數穩(wěn)定在80％以上。建成了長達8公里、寬200到250米的開放式生態(tài)綠地公園，獲得了建設部中國人居環(huán)境范例獎；通過加閘(壩)蓄水，在市區(qū)河道形成了3個水面，其中最大的金渭湖水面達到140萬平方米；建成了占地幾百萬平方米的森林公園。在國家環(huán)保局公布的年全國城市環(huán)境綜合考核中，名列全省第一。建成了國家衛(wèi)生城市、國家園林城市和西北地區(qū)首家國家環(huán)保模范城市、國家節(jié)水型城市、全國綠化模范城市，獲得了中國人居環(huán)境獎。

（二）發(fā)展機遇。

“十二五”時期，將進入以經濟轉型為前提的科學發(fā)展提速期、以社會轉型為基礎的全面小康攻堅期、以體制轉型為核心的統(tǒng)籌發(fā)展關鍵期。金融業(yè)穩(wěn)健發(fā)展對推動全市經濟社會又好又快發(fā)展至關重要。隨著我國金融體制改革的不斷深化，金融市場快速成長、金融創(chuàng)新日趨活躍、金融競爭更加激烈的時代特征日益凸顯，金融業(yè)必將進入“黃金發(fā)展期”，我市金融業(yè)改革發(fā)展面臨著難得的機遇。

1.國內外發(fā)展形勢為金融業(yè)發(fā)展注入了強大動力。“十二五”時期，和平、發(fā)展、合作仍是世界發(fā)展的潮流，國際政治經濟總體將保持穩(wěn)定，經濟全球化趨勢更加明顯，美、日、歐經濟復蘇勢頭較好，亞洲新興市場經濟繼續(xù)增速，國際金融發(fā)展呈現(xiàn)新趨勢，全球金融市場聯(lián)系日益密切，資本流動規(guī)模不斷擴大，金融創(chuàng)新日新月異，新產品新業(yè)務層出不窮，國際金融競爭日趨激烈，機遇和挑戰(zhàn)并存。與此同時，我國經濟將保持平穩(wěn)較快發(fā)展，國際競爭力持續(xù)提高，西部大開發(fā)新十年規(guī)劃穩(wěn)步推進，關中—天水經濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃的實施，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化步伐加快，經濟結構調整和經濟社會發(fā)展對金融需求越來越多、越來越強烈。所有這些，必將為我市金融業(yè)發(fā)展提供強大的經濟基礎、市場動力和新的機遇。

2.區(qū)位經濟優(yōu)勢為金融業(yè)發(fā)展拓展了廣闊空間。位居我國腹地，具有承東啟西、連南接北的區(qū)位優(yōu)勢，是西部大開發(fā)的橋頭堡，是長江經濟區(qū)與黃河經濟區(qū)的連接點。這種區(qū)位優(yōu)勢將為加強同經濟發(fā)達地區(qū)經濟合作、強化對西部特別是西北地區(qū)的經濟輻射提供廣闊的發(fā)展前景。此外，經濟社會發(fā)展進入快車道，站到了新的發(fā)展起點上，今后相當長的一個時期仍將保持高速增長，九大集群建設和特色產業(yè)將進一步增強，三大區(qū)域經濟更加協(xié)調發(fā)展，消費結構進一步提升，經濟活力將空前提高，西部大開發(fā)的實際效果更加顯現(xiàn)。在此過程中，及其周邊地區(qū)金融服務需求將更為強烈，將會促進以為中心的區(qū)域金融市場規(guī)模迅速擴大、金融市場領域不斷拓展，從而加快推進金融業(yè)現(xiàn)代化進程。

3.各項改革全面推進為金融業(yè)發(fā)展營造了良好環(huán)境。十七大以來，我市經濟社會發(fā)展煥發(fā)了新的生機。今后一段時期，我市加快發(fā)展、率先發(fā)展兩大任務，將更加注重經濟結構戰(zhàn)略性調整，更加注重培育產業(yè)集群、增強經濟綜合實力，更加注重加快大城市建設、構建關中西部城鎮(zhèn)群，更加注重改善生態(tài)環(huán)境、創(chuàng)建最佳宜居城市，更加注重深化農村改革、推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，更加注重保障和改善民生、推動社會和諧穩(wěn)定。這些都必將為金融業(yè)發(fā)展營造難得的良好環(huán)境。

4.國家高度重視為金融業(yè)發(fā)展提供了重要保證。黨和國家對金融工作十分關注，一直將金融工作擺在突出的重要位置。我國金融業(yè)目前處在一個重要的轉折期，也處在一個重要的發(fā)展期，既面臨著良好的發(fā)展機遇，又面臨著新的嚴峻挑戰(zhàn)，要求必須站在改革開放和現(xiàn)代化建設全局，不斷增強責任感和使命感，努力把金融改革推向新的階段。這就為金融業(yè)改革發(fā)展指明了方向。市委市政府對金融業(yè)發(fā)展極為重視、非常關注，確立了要將我市建設成為關中—天水經濟帶西部金融創(chuàng)新中心的戰(zhàn)略目標，這些都為我市金融業(yè)加快發(fā)展提供了保證。

5.的發(fā)展基礎為金融業(yè)發(fā)展提供了重要保障。綜合實力不斷壯大，在關中經濟帶中的影響力日益提高。的整體實力在全省僅次于西安，連續(xù)三年躋身全國綜合實力百強城市行列。改革開放繼續(xù)深化，體制機制更加完善。國有企業(yè)改制進一步深化，醫(yī)藥衛(wèi)生等重點領域改革穩(wěn)步推進，政府機構改革基本完成，農村綜合改革進一步深化。自主創(chuàng)新能力不斷增強，在關中經濟帶中的引領作用日益明顯。自主創(chuàng)新能力和品牌經濟實力在全省乃至西部居于領先。期間共建成國家級技術研發(fā)中心4個，被國家確定為國家新材料高新技術產業(yè)化基地和國家知識產權試點城市、國家創(chuàng)新型試點城市，科技進步對經濟增長的貢獻率達到53%。

6.金融監(jiān)管日益強化為金融業(yè)發(fā)展提供了有力保障。隨著金融改革不斷深化，金融管理制度將更加完善，金融監(jiān)管職能作用將更能充分發(fā)揮，與地方政府的配合機制將更加協(xié)調有效，金融信息和網絡建設將會得到進一步強化，必將為全市金融業(yè)規(guī)范發(fā)展提供有力保障。

四、“十二五”金融業(yè)發(fā)展的指導思想、基本原則和目標任務

（一）指導思想

堅持以科學發(fā)展觀為指導，以打造關中—天水經濟區(qū)金融副中心城市為目標，緊緊圍繞我市“十二五”發(fā)展規(guī)劃的經濟建設目標和任務，以建立全方位的政策支持體系、多層次的金融市場體系、多元化的金融機構體系、立體式的金融服務體系為基礎，以加快企業(yè)體制改革、培育和發(fā)展資本市場為重點，以提高金融運行效率為手段，以加強金融生態(tài)環(huán)境建設為保障，大力推進我市投融資體制建設，做大金融總量，提升我市金融產業(yè)的發(fā)展能力、創(chuàng)新能力和輻射度，盡快建立起大范圍、寬領域的銀政企金融合作新機制，形成經濟與金融融合互動發(fā)展新格局，為實現(xiàn)我市“四個第一”、“五大突破”充分發(fā)揮金融促進經濟增長的核心作用。

（二）基本原則

1.堅持金融和經濟相協(xié)調原則，促進金融業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。金融是展示經濟和社會發(fā)展水平的窗口?！笆濉睍r期要加快金融業(yè)發(fā)展，努力提升金融層次，盡快做大做強金融產業(yè)，發(fā)揮金融業(yè)的重要支撐與促進作用，大力推進全市經濟社會快速、協(xié)調、健康發(fā)展。

2.堅持政府推動與市場導向相結合原則，大力推進金融體制改革。堅決貫徹落實中、省金融工作會議精神和金融改革的各項決定，加強與改進黨和政府對金融工作的領導，適應不斷變化的市場環(huán)境，增強金融體系活力，提高金融業(yè)綜合實力，促進金融市場有序合理競爭。以政府推動與市場主導相結合，積極引導金融機構內部改革，正確處理好擴大規(guī)模和優(yōu)化結構質量、提高自身效益和支持經濟社會發(fā)展、推進金融創(chuàng)新和加強金融監(jiān)管以及金融改革發(fā)展穩(wěn)定等方面重要關系，保持金融穩(wěn)定，提高運行效率，實現(xiàn)金融業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。

3.堅持開放與創(chuàng)新并舉原則，不斷提高金融業(yè)競爭力。充分認識當前國內外金融形勢及其發(fā)展特點，強化危機意識、機遇意識、競爭意識，積極參與國際國內金融競爭。深刻認識金融創(chuàng)新是金融業(yè)發(fā)展的動力，不斷深入推進金融業(yè)的觀念創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、管理創(chuàng)新和技術創(chuàng)新，積極開發(fā)適合我市經濟發(fā)展需要的金融新產品、新服務，堅持以開放促發(fā)展，以創(chuàng)新求提升，以服務樹品牌，努力提高金融業(yè)競爭實力。

4.堅持全面發(fā)展與突出重點相結合原則，著力扶持地方金融機構發(fā)展。積極支持大、中、小各類金融機構共同發(fā)展。重點發(fā)展地方金融機構，把培植地方金融機構龍頭放在優(yōu)先地位，著力優(yōu)化縣域以下農村金融體系，努力構建功能互補、競爭力強、服務高效的地方金融機構體系，全面推動我市金融業(yè)的協(xié)調發(fā)展。

5.堅持間接融資與直接融資并重原則，努力構建服務高效的融資市場體系。在大力推動間接融資市場建設的同時，依據不同層次、不同性質、不同規(guī)模的融資需求，加大直接融資力度，通過對全國性、國際性直接融資市場的積極參與，顯著提升直接融資的比重，努力構筑具有區(qū)域特點的融資市場體系。

6.堅持加快發(fā)展與強化監(jiān)管相統(tǒng)一原則，促進金融業(yè)安全穩(wěn)健發(fā)展。正確處理加快發(fā)展與強化監(jiān)管的關系，既不能單純追求發(fā)展的高速度、高效率而放松監(jiān)管，忽視風險的客觀存在，也不能過分強調風險防范而導致業(yè)務停滯不前、發(fā)展效率不高，努力做到“促發(fā)展”和“防風險”相統(tǒng)一、兩不誤，有效推進金融業(yè)安全穩(wěn)健發(fā)展。

（三）目標任務

1.總體目標

我市金融業(yè)通過改革、開放、創(chuàng)新和發(fā)展，以把打造成關中—天水經濟區(qū)金融副中心為目標，積極實施，穩(wěn)妥推進，到年要達到“五個基本建成”：基本建成國內多種所有制金融機構共同發(fā)展、功能互補、規(guī)范穩(wěn)健、覆蓋廣泛、競爭有序的金融組織體系；基本建成貨幣市場、資本市場、保險市場和產權市場協(xié)調發(fā)展、間接融資和直接融資互補、股票融資和債券融資均衡發(fā)展，融資功能和服務功能相統(tǒng)一的多層次金融市場體系；基本建成高效開放、創(chuàng)新活躍、服務優(yōu)質、功能齊全，與全市經濟相互促進、共同發(fā)展的現(xiàn)代金融體制和運行機制；基本建成以政府為領導、金融管理與監(jiān)管部門為主體、有關行政執(zhí)法部門為支撐、社會各方面共同維護的金融監(jiān)管安全體系；基本建成信用征集、評估、擔保等功能完善的社會信用體系，使金融業(yè)成為我市重要支柱產業(yè)，初步實現(xiàn)向金融大市跨越的歷史性轉變。

2.金融業(yè)發(fā)展目標

（1）銀行業(yè)：建成由政策性銀行、國有商業(yè)銀行、股份制商業(yè)銀行、地方商業(yè)銀行、農村合作金融組織、村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司等構成的功能完備、結構完善的銀行業(yè)機構體系。到年，全市存款規(guī)模達到2165億元，年均增長15%左右；貸款達1333億元，年均增長25%以上；主要銀行業(yè)金融機構不良貸款余額、占比每年實現(xiàn)雙降。

（2）保險業(yè)：建成中外保險公司、保險中介機構共同發(fā)展的結構合理、互補共贏、競爭有序的現(xiàn)代保險市場體系。到年，全市保費收入達70億元，年均增長20%左右；保險深度（保費占GDP之比）達到4%，保險密度達到1500元以上。

（3）證券業(yè)等：積極發(fā)展各類證券、期貨、債券和產權交易業(yè)務，推動企業(yè)利用國內外資本市場融資、企業(yè)債券及企業(yè)短期融資券和產權交易融資等均有較大增長。到年，力爭上市公司達到8家左右，融資50億元；上市公司再融資80億元；企業(yè)債券、短期融資券和資產證券化等融資規(guī)模達到50億元以上；產權市場初步建成；爭取建立產業(yè)投資基金，規(guī)模達到一定程度；發(fā)行信托規(guī)模達到15億元以上。

3.金融機構發(fā)展目標

（1）銀行類機構：到年，爭取設立3—5家股份制商業(yè)銀行；完成農村信用社以縣為單位的統(tǒng)一法人社改制，在條件基本達標的情況下，力爭成立2—3家村鎮(zhèn)銀行、2—4家農村商業(yè)銀行，農村資金互助社、小額貸款公司20戶左右，進一步提高全市金融機構覆蓋率。

（2）證券期貨類機構：努力培育證券公司，力爭吸引4—5家資產質量優(yōu)良、治理結構完善、內控機制健全、業(yè)務結構合理、具有持續(xù)創(chuàng)新發(fā)展能力的證券公司落戶我市，2―3家具有金融期貨結算資格和專業(yè)特色、業(yè)務創(chuàng)新能力較強的期貨公司落戶我市。

（3）保險類機構：到年，全市保險公司數量達到35家以上；爭取外資保險公司在我市設立分支機構。

（4）信托類機構：加大對信托投資公司的引進力度，力爭有4—5家信托投資公司在我市設立分支機構。

（5）中介服務類機構：加快各類中介機構發(fā)展，完善服務功能，鼓勵和支持創(chuàng)辦各種類型的信用擔保機構，探索組建市

級再擔保公司；積極支持國內外有實力的會計師事務所、律師

事務所、評估機構在我市設立分支機構。

（6）基金管理類機構：積極支持產業(yè)投資基金、創(chuàng)業(yè)投資基金的發(fā)展，及早設立西部開發(fā)投資基金，爭取成立2-3家基金管理公司，初步建立起以社會資金為投資主體的產業(yè)投資基金、創(chuàng)業(yè)風險投資基金和基金管理公司發(fā)展協(xié)調、運行規(guī)范的基金投資管理體系。

（7）其他金融機構：規(guī)范發(fā)展財務公司、金融租賃公司、金融控股公司等具有金融性質的機構；促進有條件的集團公司成立財務公司。爭取設立一家實力較強、運行較好、具有一定影響力的金融控股集團。

五、加快金融業(yè)發(fā)展政策措施

（一）建立高效的金融工作機制

1.加強金融工作的組織領導。市金融辦要在市委、市政府的領導下，切實做好全市金融業(yè)發(fā)展統(tǒng)一謀劃、統(tǒng)一協(xié)調、統(tǒng)一指導的職能；研究制定中長期金融業(yè)發(fā)展目標與規(guī)劃；建立金融機構年度目標責任考核制度，發(fā)揮考核評價的激勵約束功能，增強政府對金融產業(yè)發(fā)展的引導作用；全力推動我市投融資體制建設基礎工作，努力實現(xiàn)既定的目標任務。

2.建立金融運行協(xié)調機制。市金融辦要完善與人民銀行、金融監(jiān)管部門的溝通協(xié)調機制，建立重大事項報告制度，每季度召開“金融形勢分析會”；建立與市發(fā)展改革委、市財政局、市國資委、市工信局、市人力資源和社會保障局等部門的工作協(xié)調機制，定期或不定期召開“重點和各類項目融資對接會”；編制市重點產業(yè)、重大項目、中小企業(yè)、招商引資各類項目匯編，作為各類金融機構項目選擇的參考依據。建立與銀行、證券、保險等金融機構的聯(lián)動機制，調度各方面金融資源服務于地方經濟發(fā)展。

（二）建立健全多元化的金融機構體系

3.完善金融機構建設。認真落實《關于鼓勵金融業(yè)發(fā)展的若干意見》，指導全市各金融機構根據各縣(區(qū))經濟特色和產業(yè)布局，優(yōu)化網點布局，鼓勵金融機構將網點向縣(區(qū))、向鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸，健全服務功能。加大金融機構的引進力度，通過“走出去、請進來”方法，吸引更多的銀行、證券、保險機構來寶設立分支機構。積極向域外金融機構推介優(yōu)勢企業(yè)和重點項目，吸引外地金融機構考察立項和信貸介入。

4.加強地方金融機構建設。大力支持農村信用聯(lián)社改革，完善縣域金融服務體系；規(guī)范民間融資，引導各類社會資金創(chuàng)立小額貸款公司；積極支持各縣區(qū)組建小額貸款公司、村鎮(zhèn)銀行和農村資金互助社，逐步擴大村鎮(zhèn)銀行、農村商業(yè)銀行的試點范圍。渭濱、鳳翔和眉縣等縣區(qū)要實現(xiàn)農村商業(yè)銀行的組建目標，為支持“三農”經濟發(fā)展提供強有力保障；突出裝備制造業(yè)優(yōu)勢，推進重型汽車、數控機床、電子儀器儀表、石油鉆采設備、鐵路橋梁及鈦材等行業(yè)設立金融租賃公司，支持陜汽、東嶺、寶鈦、西鳳酒等優(yōu)勢企業(yè)設立財務公司。

（三）創(chuàng)新融資模式，支持重點產業(yè)項目建設

5.創(chuàng)新重大項目融資方式。認真研究保險、社保等資金與重點項目對接的方式。探索通過信托融資、委托貸款、聯(lián)合貸款、銀團貸款、資產證券化以及BOT、TOT、TT、PPP等新型融資工具支持重點項目建設。對重型汽車、數控機床等裝備制造企業(yè)按照“百億集團引領、工業(yè)園區(qū)承載、五大基地支撐、產業(yè)集群發(fā)展”的思路，在規(guī)劃、研發(fā)、產能提升和產業(yè)鏈發(fā)展方面，提供財務顧問、外匯貸款等金融工具服務，支持優(yōu)勢企業(yè)走出去，開發(fā)境外資源，開展技術管理合作；通過信用證、進出口押匯、打包貸款等融資方式，扶持外向型企業(yè)開展外匯業(yè)務。積極探索科技保險試點和股權、專利權、商標權等權益質押貸款業(yè)務，支持文化產業(yè)、旅游產業(yè)做大、做強。對全市納入計劃的重大項目，各金融機構要提前進入，并與發(fā)改委、工信局、項目業(yè)主建立溝通渠道和方式，審查并完善融資方案，促其早日申報成功。

（四）不斷探索中小企業(yè)融資新途徑

6.加快建立市縣(區(qū))兩級擔保體系。鼓勵民間成立各類擔保公司，壯大中小企業(yè)擔保公司。各縣(區(qū))要積極組建擔保公司，輔以商業(yè)化擔保，形成功能互補、分擔有序、高效運行的市縣(區(qū))兩級擔保體系，促進銀行、擔保機構與企業(yè)開展互利合作。各信用擔保機構，要按照《省中小企業(yè)信用擔保業(yè)管理試行辦法》有關規(guī)定，適當放大中小企業(yè)貸款的擔保倍數。

7.加快設立中小企業(yè)專營機構。支持商業(yè)銀行設立中小企業(yè)貸款經營中心，支持股份制商業(yè)銀行設立中小企業(yè)分行，鼓勵商業(yè)銀行簡化中小企業(yè)審貸流程，創(chuàng)新信貸產品，擴大有效信貸投入，在支持中小企業(yè)發(fā)展中提高自身效益，努力實現(xiàn)銀企雙贏。要大力發(fā)展擔保業(yè)，探索動產抵押、倉單質押、權益質押等各類擔保形式,增強金融機構向中小企業(yè)提供貸款支持的信心。

8.創(chuàng)新中小企業(yè)融資模式。按照“統(tǒng)一冠名、分別負債、統(tǒng)一擔保、集合發(fā)行”的新模式，做好中小企業(yè)集合融資券的申報發(fā)行工作。

（五）建立支持“三農”發(fā)展的農村金融體系

9.健全農村金融體系建設。著力構建以政策性金融、商業(yè)性金融和合作性金融信貸資金為主體，民間資金為補充，政策性農業(yè)保險為保障的農村資金供應體系，在制度安排和財政資金支持上，引導信貸資金流向農村，促進縣域經濟發(fā)展。制訂縣域金融機構新增存款和新增貸款考核辦法，并列入縣域金融機構主要負責人的任期目標責任考核之中。建立新增貸款獎勵辦法，調動縣域金融機構信貸投放的積極性，加大對縣域經濟發(fā)展的金融支持力度。

10.加大對農業(yè)龍頭企業(yè)的金融支持力度。以龍頭企業(yè)為核心，以農房、大型農機具為抵押，以土地權、林權﹑應收賬款和存貨為質押，采取“公司+農戶+信貸”、“公司+農業(yè)保險+農戶+信貸”、“公司+中介機構+農戶+信貸”等融資方式，提升整個產業(yè)鏈企業(yè)的群體競爭力，實現(xiàn)龍頭企業(yè)和農戶的共同發(fā)展。力爭扶貧開發(fā)、農業(yè)綜合開發(fā)、農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)項目貸款貼息，年均放貸5億元。

11.大力推廣農戶小額信用貸款和農戶聯(lián)保貸款。緊緊圍繞我市“一村一品”、“一縣一業(yè)”、“百村示范”等工程，大力發(fā)展小額信用貸款、農戶聯(lián)保貸款和訂單貸款業(yè)務，適時推廣“一證通”小額信用貸款、“幸福家園”農民住房貸款、農戶商品房抵押貸款、林權抵押貸款、庫存商品抵押貸款等新的信貸產品，拓寬“富秦卡”、“惠農卡”的服務功能，讓農民切實享受到現(xiàn)代金融的便利。

12.支持農村基礎設施建設。對非經營性的基礎設施項目，政策性銀行要發(fā)揮好信貸支持作用，促使項目早日建成，早日發(fā)揮效益；對于經營性基礎設施項目，鼓勵商業(yè)銀行以項目未來現(xiàn)金流和收益為擔保，通過政府增信，積極吸引社會資金和信貸資金參與建設。

13.積極開展農業(yè)保險業(yè)務。鼓勵商業(yè)性保險機構開發(fā)“三農”保險市場，增加參保險種和參保農戶，在涉農保險產品開發(fā)上全面突破，力爭農業(yè)保險占總體業(yè)務的20%以上，逐步擴大政策性農業(yè)保險的覆蓋面，促使農村保險支持“三農”發(fā)展邁入新階段。

（六）加大貸款力度，促進全民創(chuàng)業(yè)

14.擴大小額擔保貸款范圍，提高小額貸款發(fā)放標準。按照《市人民政府關于進一步支持創(chuàng)業(yè)擴大就業(yè)的通知》的要求，及時給予財政貼息，對信用記錄好的可再次給予小額擔保貸款的支持。對小額擔保額度按照不同的經營和生產情況給予提高和貼息補助。

15.降低創(chuàng)業(yè)貸款擔保門檻。按照《市人民政府關于進一步支持創(chuàng)業(yè)擴大就業(yè)的通知》的要求，通過擔?；鸷拓斦Y金的存放，來調動金融機構開展小額擔保貸款的積極性，確保年均放貸10億元目標的實現(xiàn)。

（七）大力發(fā)展資本市場

16.完善推動上市融資的工作機制。要加強對上市工作的統(tǒng)一領導和工作協(xié)調，開辟企業(yè)上市的“綠色通道”。每年選擇30戶優(yōu)勢企業(yè)，與深圳、上海創(chuàng)司和基金公司開展合作，爭取包裝上市。同時，把投資效益好的項目推介到資本市場招募資金，吸引對重大項目和重點企業(yè)的投資。

17.加快我市企業(yè)上市步伐。在擴大規(guī)模，提高質量上做好工作。全力支持紅旗民爆、西鳳酒業(yè)、瑞科醫(yī)藥等企業(yè)上市，實現(xiàn)低成本、裂變式的資本擴張，打造資本市場的“板塊”，促進我市經濟結構的調整和產業(yè)升級；重點引導一批前景好的中小企業(yè)特別是高新技術企業(yè)在中小企業(yè)板市場上市，扶持一批高科技中小企業(yè)在創(chuàng)業(yè)板上市；加強對已上市公司的再融資工作。

18.引導私募股權和產業(yè)風險投資基金的發(fā)展。制定私募股權相關操作辦法，鼓勵多種形式的風險創(chuàng)業(yè)投資，鼓勵以民營資本為主體的創(chuàng)業(yè)投資基金的發(fā)展，使充裕的民間資金轉化為產業(yè)資本。

19.強力推進投融資平臺建設。實現(xiàn)經濟總量的跨越式發(fā)展，必須有強大的資金支持和保障，所以推進市級投融資平臺改革和建設成為支持我市重大項目建設、引導產業(yè)發(fā)展的重要力量，是一項尤為重要和緊迫的工作。通過財政注資、資產劃撥、兼并、重組、信托等多種方式，不斷做大做強市城司、高新投資公司、中小企業(yè)信用擔保公司、文化旅游投資公司，提高其經營管理水平，增強融資能力。各縣區(qū)也要做好投融資平臺的搭建工作，積極創(chuàng)造條件成立各類投資公司，壯大經濟發(fā)展的資金源泉。

（八）積極穩(wěn)健發(fā)展債券和保險市場

20.加快發(fā)展債券市場。搭建發(fā)債企業(yè)與金融機構對接平臺。通過政策扶持，引導和鼓勵符合條件的能源、交通、基礎設施等行業(yè)中效益好、償債能力強的企業(yè)，通過發(fā)行短期融資券和中期票據,募集企業(yè)發(fā)展所需資金,改善融資結構,降低財務成本。

21.不斷完善我市保險市場體系。積極支持商業(yè)保險參與社會保障體系建設。鼓勵保險公司參與新型農村合作醫(yī)療保險以及城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險,鼓勵保險公司參與弱勢群體、高危行業(yè)從業(yè)人員等特殊群體的社會保障建設；加快保險產品創(chuàng)新。鼓勵保險公司積極開發(fā)高科技保險，推動保險在自主創(chuàng)新成果推廣、重大裝備應用、物流市場培育等方面發(fā)揮作用。鼓勵保險為政府、企事業(yè)單位提供風險管理服務，參與公共安全應急管理體系建設；鼓勵出口信用的保險支持，逐步提高扶持比例，鼓勵開發(fā)中小型企業(yè)一攬子保險產品，并實施相應的優(yōu)惠政策；要充分發(fā)揮保險資金在重大基礎設施建設上投入的作用，擴充基礎設施建設的投資來源。

（九）充分發(fā)揮財政資金杠桿作用

22.整合政府財政資金，完善生產性財政資金的投入方式。發(fā)揮財政資金引導作用，引導銀行信貸資金、社會資金支持重點項目和民生富民領域發(fā)展。

23.設立農村綜合保險公司。以財政出資為主設立農村綜合保險公司，為設施農業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、果業(yè)、農產品加工業(yè)發(fā)展提供保險，增強農戶抵御風險的能力，同時通過投保實現(xiàn)對農戶增信，提高其融資能力。

24.健全企業(yè)擔保公司。引導民間資本設立擔保公司和信用再擔保公司，支持我市的中小企業(yè)融資，建立風險準備金制度，對發(fā)生的損失進行分擔補償。

25.設立創(chuàng)業(yè)投資引導資金。財政出資設立創(chuàng)業(yè)投資引導基金，扶持創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)發(fā)展壯大，從而活躍我市創(chuàng)投市場，推動中小企業(yè)加快發(fā)展。

（十一）進一步推動金融生態(tài)環(huán)境建設

26.努力打造“誠信”。全面推進“誠信”建設，將金融生態(tài)建設作為城市管理、建設和發(fā)展的重點，打造誠信。圍繞“三大工程，打造三大平臺”，全力推進金融生態(tài)城市建設。建設社會誠信體系是優(yōu)化金融生態(tài)環(huán)境的基礎和保障，對地區(qū)經濟社會可持續(xù)發(fā)展具有深遠的影響和重要的戰(zhàn)略意義。在全市倡導、形成誠信為重、操守為重、守信光榮、失信可恥的社會氛圍。

27.強化考核考評機制。完善各縣區(qū)金融生態(tài)工作考評機制，每年對各縣區(qū)金融生態(tài)建設情況進行綜合評價，評價結果作為對各縣區(qū)政府目標責任考核的重要內容。

28.打擊非法集資。建立全市非法集資處置聯(lián)席工作會議制度，嚴厲打擊各種形式的非法集資、非法證券活動，切實維護金融市場穩(wěn)定，保障人民群眾的切身利益。

（十二）大力推動社會信用體系建設，為經濟發(fā)展保駕護航。

29.編制區(qū)域社會信用體系建設規(guī)劃。成立區(qū)域社會信用體系建設組織機構，將辦公室與金融生態(tài)辦合并辦公，并把社會信用體系建設作為金融生態(tài)環(huán)境建設的核心工作來抓，建立區(qū)域社會信用體系建設聯(lián)席工作制度，由政府主導、人行牽頭定期召開會議，制定行業(yè)信用體系建設指導意見，推進信息在行際間交流與共享。

30.加快中小企業(yè)信用體系建設。將高新區(qū)申報為全國的中小企業(yè)信用建設試驗區(qū)，開展企業(yè)信息征集、信用評級（或評分）、征信產品運用、征信宣傳等工作，在企業(yè)信用評級上實現(xiàn)突破。實施“雙百”工程：即舉辦百戶中小企業(yè)融資項目推介會；在全轄篩選100戶符合國家產業(yè)政策、具有一定規(guī)模、經營情況良好、發(fā)展?jié)摿^大、無不良信用記錄的中小企業(yè)，舉辦項目推介會，推薦給金融機構，作為信貸支持的重點；開展百戶中小企業(yè)信用培植活動。篩選100戶進入中小企業(yè)信用體系、與金融機構有密切結算往來、經營情況良好的中小企業(yè)進行系列的信用培植活動，以盡快達到金融機構信貸要求，解決企業(yè)貸款難題。系列信用培植活動：包括會計事務所的企業(yè)制度培訓、金融機構信貸政策與信貸產品培訓、政府扶持政策培訓、人民銀行征信知識與產品培訓。

31.創(chuàng)建農村信用體系建設新模式。成立全市農村信用體系建設領導小組，各縣區(qū)成立農村信用體系建設領導小組，形成市、縣兩級農村信用體系建設組織機構，建立信用縣（區(qū)）、信用村鎮(zhèn)聯(lián)評工作機制，由政府統(tǒng)一組織開展信用縣（區(qū)）、信用村鎮(zhèn)評選活動。建立農村企業(yè)和農戶信用等級聯(lián)評機制，制定統(tǒng)一的涉農企業(yè)和農戶信用等級評定標準，成立農村信用等級聯(lián)合評定小組，按照統(tǒng)一的標準對涉農企業(yè)和農戶進行評級，并在涉農金融機構之間實現(xiàn)信息共享。

（十三）大力推進金融信息化建設，提高金融效率

32.加強金融網絡建設。積極推行納稅、行政事業(yè)性收費等銀行代收代付制，積極推廣銀行卡的應用和網上銀行業(yè)務。加強金融信息網絡、信息資源、信息技術、信息法規(guī)環(huán)境與信息人才建設，構筑各金融機構金融信息的互聯(lián)系統(tǒng)網絡，進行金融經營、管理、服務模式的創(chuàng)新，實現(xiàn)金融電子化、網絡化和國際化。

（十四）實施金融人才戰(zhàn)略，加大各類金融人才的引進和培養(yǎng)

33.加大金融人才培養(yǎng)力度。根據金融行業(yè)人才特點，制定引進和培養(yǎng)計劃，推動戶籍制度改革，簡化落戶手續(xù)，使成為吸引各類金融人才的高地。與金融院校聯(lián)合建立金融干部培訓中心，通過開展學歷教育、組織專業(yè)講座、舉辦業(yè)務培訓、組織國內外金融專家授課等形式，為金融人才及金融從業(yè)人員提供繼續(xù)深造機會，提高金融從業(yè)人員專業(yè)素質，為金融業(yè)發(fā)展提供充足的人才儲備。

篇4

論文摘要:合同解釋原則具有行為準則及授權司法機關進行創(chuàng)造性司法活動的功能，對司法實踐中法官(仲裁員)解釋合同時行使自由裁量權應進行有效規(guī)制和引導。我國對合同的理解與大陸法系是基本一致的，強調的是當事人的意志，而不強調外部表示。

合同需要解釋，源于客觀需要。合同是當事人之間通過磋商達成的具有法律約束力的協(xié)議，其表現(xiàn)形式多種多樣，有口頭、書面、行為默示、或其中各項的組合形式。但是無論合同采取何種表現(xiàn)形式，合同當事人都在以某種方式將其權利義務規(guī)定下來，從而規(guī)范著他們以后的行為，可以說當事人在為自己制定法律。當事人自己應該已經預見到行為后果和可能出現(xiàn)的各種情況，并將之合理規(guī)定在權利、義務之中，用明確無誤的語言表達于外部。但是在現(xiàn)實生活中，由于語言的不確定性和多義性，使得表達出來的文字不能完全表述當事人的內心真實意思或者出現(xiàn)多種理解而引起糾紛。另外，當事人在訂立合同時沒有思量到的事項，這些事項又影響著當事人重要的權利和義務，這在客觀上就要求對合同依據一定的原則，遵循一定的方法去解釋或補充合同條款。

本文在考察了兩大法系合同解釋的理論和方法原則的基礎上，認為公平、正義和對弱勢的人性關懷是兩大法系在合同解釋原則理論的崇高理念和方法原則選擇的重要標準，這也是我國合同解釋的理論和方法原則追求的目標和取舍的依據。

一、合同解釋的主體和對象

在探討合同解釋的理論和原則之前，本人認為首先要明確合同解釋的主體和對象，這有助于加深對合同解釋理論和方法原則的研究和理解。我國現(xiàn)行法律未對合同的解釋主體給予明確的規(guī)定，學理上有不同的觀點。

1、廣義的合同解釋主體說

此觀點認為合同解釋是所有的合同關系人基于不同的目的對合同所做的解釋。其中包括合同的雙方當事人、第三人或者其他利害關系人，如合同爭議調解人、公證機關、鑒定機關、批準機關、仲裁機構和人民法院等。

2、準狹義的合同解釋主體說

此觀點認為合同解釋是指當事人、人民法院或仲裁機構為了解決合同糾紛對合同約定不明確或矛盾的內容所做的闡述和說明。

3、狹義的合同解釋主體說

該觀點認為合同解釋則是專指受理案件的人民法院或仲裁機構依法對合同爭議條款所做的闡釋或說明，從而明確當事人在合同中確定的權利和義務的活動過程。[1]

本文贊同狹義的合同解釋主體說的觀點，基于如下考慮:

首先，解釋合同，無論旨在探求當事人訂立合同時的內心“真實意思”，還是依據表示于外部的文字憑據做出客觀判決，都應當體現(xiàn)民事法律的公正、公平、誠實信用的法理和原則。當事人其解釋缺乏客觀的公允性和超然的公正性，當事人對合同的解釋固然有助于認清事實，但因其身在利害關系內，總會傾向于做出有利于自己的解釋，這符合人性的特點，但不符合正義的要求。

其次，對合同的爭議條款的解釋，其效力結果是對當事人權利義務的闡明或重新安排，若這種解釋為當事人所接受，就成為當事人的新的意思，就應該遵守和執(zhí)行。因此，解釋主體除了應具有公正的光環(huán)外，還需要享有權威性和強制性，其他參加人缺失這些特性而不能成為合同的有效解釋主體。

第三，筆者也贊同這樣的觀點:雖然法院和仲裁機構對合同的解釋都具有強制力，但是兩者又存在著區(qū)別。法院是國家的審判機關，代表著國家行使審判權，其對合同的解釋是一種代表國家的司法活動，它的約束力體現(xiàn)在將合同解釋的結果通過判決中查明事實體現(xiàn)出來;仲裁機構是民間性質組織，其對合同的解釋是一種民間性質的活動，仲裁裁決的約束力來自于當事人對仲裁方式的選擇和仲裁效力的認可。相比之下，法院對合同的解釋才是根本的。

關于合同解釋的對象，也是合同解釋中的一個重要的問題。它是指需要法院或仲裁機構闡明或明確的部分。我國新合同法第125條規(guī)定:“當事人對合同條款的理解有爭議的，……，確定該條款的真實意思。”

這是第一次以立法的形式規(guī)定了合同的解釋的對象是“有爭議的合同條款”。對合同條款的理解，我國的多數學者認為應做擴大理解，不僅包括有爭議的列入合同中的條款，如合同標的、數量、質量、付款方式等明示條款，而且亦包括當事人有爭議的未列入合同中但影響合同權利義務規(guī)定的內容如默示條款、共同規(guī)則等。

二、大陸法系合同解釋理論和方法原則

大陸法系國家大多秉承了主觀主義的解釋理論，即通過探求“締約當事人的共同意思”為合同解釋的根本目的和出發(fā)點。其理論建立在如下幾個方面的考慮:

首先，大陸法系民法典將合同理解為一種合意。如，1804年法國民法典第1101條規(guī)定:“契約為一種合意，依此合意，一人或數人對于其他一人或數人負擔給付、作為或不作為的債務”。據此，合意為合同成立的必要條件或靈魂，除卻當事人之間的協(xié)商一致后達成意思上的一致，否則合同就失去存在的根基。因此，合同的內容及法律效果的確定，應以當事人存在于內心的真實意思為準，而不能以其表現(xiàn)于外部的意思為準。盡管外部表示作為內心意思的證據是必要的，但僅具參考作用，并無本身的價值。[2]

其次，立法者認識到語言文字本身的多義性、復雜性和局限性，在表達當事人真實內心意思時具有局限性，從而讓他們確立這樣的觀念:為了真實反映當事人的真正的意思，在解釋合同時，可以不拘泥于文字，甚至撇開合同文字條款本身，而從其他方面探討當事人的真實意思。法國民法典1157條規(guī)定:“解釋合同時，應探求訂約當事人的共同意思，而不拘泥于文字”。德國民法典第133條也有類似的規(guī)定:“解釋意思表示，應探求當事人的真意，不得拘泥于所用的詞句”;第157條規(guī)定:“契約的解釋，應遵守誠實和信用的原則，并考慮交易上的習慣”。

從上述可以看出，大陸法系將探求當事人的真實意思作為解釋合同的基本原則，以達到公平和正義為解釋合同的追求理念。但是，法院在解釋合同時，需要遵循一定的原則、方法去探求當事人的真實意圖，而并非主觀臆斷、將個人的意思強加于當事人的思想上，使合同解釋成為司法專橫。概括起來，大陸法系系主要有目的解釋原則、習慣解釋原則、誠信解釋原則和利益衡量原則。就方法論而言，以探求當事人的真實意思理論原則在適用位階上處于第一位，其他原則都圍繞或為這一基本原則服務的。

1、目的解釋原則

目的往往表明當事人的追求，通過訂立合同所預期達到的目標。締約人在訂立合同時都有明確的目的，為法院和仲裁機構在解釋合同時所采用。1804年法國民法典第1158條規(guī)定:“文字可能做兩種解釋時，應采取做適合于契約目的的解釋”。1942年意大利民法典第1396條規(guī)定:“在有疑問的情況下，對有多重意思的表達應采取其更符合契約性質和目的的意思”。我國新的合同法也規(guī)定了在解釋合同時，對爭議條款可按照其訂立的目的進行解釋。

2、習慣解釋原則

習慣是其行業(yè)、部門長期實踐中形成的，反復使用并被該領域內的人所普遍遵循。從某種意義上說，習慣就是自治法律，除非當事人在訂立合同時聲明慣不適用，當合同存在著漏洞或爭議時，得以習慣進行補充或闡明。該原則在法國、德國等民法典中(如法國民法典第1159條、第1160條、德國民法典第157條)有明確的規(guī)定，在日本、美國等也有眾多的判例予以確定。

關于合同解釋是適用締約人的習慣、是締約地的習慣、舉證責任如何分配的問題，法國民法典第1159條規(guī)定:“有歧義的文字依契約訂立地的習慣解釋之”。意大利1942年民法典第1368條規(guī)定:“模棱兩可的條款要根據契約締結地的一般慣例進行解釋。在契約中，若當事人一方是企業(yè)主，則模棱兩可得條款要根據企業(yè)所在地的一般慣例進行解釋”?？梢?，大陸法系在習慣的適用上一般是遵循契約訂立地的習慣。

3、誠實信用的原則

誠實信用原則被奉為現(xiàn)代民法的“帝王條款”，原則性強，彈性大，其基本精神在于保障合同解釋結果的公平和合理。早于1900年德國民法典就規(guī)定:“契約的解釋，應遵循誠實和信用的原則”。

4、利益衡量原則

利益衡量原則來源于利益法學。利益法學認為:“法律的目的是平衡個人利益和社會利益，實現(xiàn)利己主義和利他主義的結合，從而建立起個人與社會的伙伴關系?！狈ü僭诮忉尯贤瑫r，既要衡量締約各方的利益，又要衡量社會利益，尤其在合同效力上更考慮社會利益。1804年法國民法典第1157條規(guī)定:“如果一個條款可能做兩種解釋時，寧舍棄使該條款不能產生任何效果的解釋，而采取實質可能產生某些效果的解釋?！币獯罄?942年民法典第1367條規(guī)定:“在有疑問的情況下，不是將契約或個別條款解釋為無任何效力，而是在得有一定效力的意思內進行解釋?！睘榱私档蜕鐣灰壮杀?，法官應少認定合同無效，增加合同可撤銷、可變更的范疇。[3]

二戰(zhàn)后，發(fā)達國家進入了現(xiàn)代化市場經濟時期，社會關系更為復雜，國家干預經濟的現(xiàn)象非常普遍。法律思想也由單純的個人本位轉變?yōu)樯鐣疚?，法律的價值標準也從強調絕對的自由和公平轉向強調交易的安全和效益并兼顧公平和正義，法官或仲裁員更趨向于從“理性人”的角度去探求當事人的內心意思。上述的習慣解釋原則、利益衡量原則或多或少地體現(xiàn)了這種趨勢，大陸法系各國關于合同的解釋的理論更趨于表示說，演化為以表示說為原則，以表示說為補充，或以表示說為原則，以意思說為補充的“折衷說”的解釋傾向。[4]

三、英美法系國家關于合同解釋的理論及其方法原則

英美法系在合同的解釋上堅持表示說。表示說認為，對合同的解釋應該以客觀表示出來的意思為標準，而不能根據當事人自己的意思解釋，這種采用客觀標準的解釋方法，注重合同文句，而不必探求當事人內心的“真意”?！昂贤漠斒氯艘驗樗耐舛艿郊s束。但是合意并不是一種心理狀態(tài)，而是一種表現(xiàn)于外部的行為，并且作為一種行為，是從行為中推斷出來的。要判斷當事人，不是看他心里有什么，而要看他說了什么，寫過什么，……普通法特別注重與外部表示。”[5]

英美法系的合同解釋理論，在各個時期受不同的社會經濟背景和法律哲學思想的影響，也呈現(xiàn)出不同的狀態(tài)，但是在每一種狀態(tài)的背后都有公平和正義為指引方向，并且越來越趨于對弱勢的人性關懷。

19世紀初，表示說的主要理論有兩大規(guī)則:其一，證言規(guī)則(Parole Evidence Rule)，即嚴格按照合同文字本身所確定的內容解釋合同，而不去探究當事人的內心意思。如，《美國統(tǒng)一商法典》第2-202條規(guī)定:“書面文件構成最終意思表示……當事人在確認性備忘錄中所同意的條款或當事方所商定的最終協(xié)定條款，不得以任何千古協(xié)定或同時達成的口頭協(xié)議加以反駁”。其二，平意原則(Plain Meaning Rule)，即對文字必須按他的通常具有的、普通說話者所理解的平白樸實的意思去理解。如果文字簡單明白，就要按文字本身具有的意思解釋，而不得求助于任何外部證據。若說諍言規(guī)則為了交易的安全，則平意原則更趨向于對合同中非專業(yè)當事人的利益保護。

20世紀以來，由于經濟生活的變化，完全否定當事人的真實意志的嚴格表示說得到了進一步的發(fā)展，表現(xiàn)在默示條款理論的建立和假定意圖理論的興起。默示條款理論認為，即使合同中未明確規(guī)定的條款，解釋者可依法加入，以實現(xiàn)情理和正義。假定意圖理論主張，解釋者應根據變化了的情況去試圖發(fā)現(xiàn)當事人如果當初設想到這種情況大概會具有的意圖，以公平的解決當事人的糾紛。此外，參照行業(yè)慣例解釋，依交易過程和履行過程解釋，從事前協(xié)商或事后行為判斷當事人意圖等新的規(guī)則的確立，使合同解釋的標準更為客觀和公正。[6]

現(xiàn)代美國法院在合同解釋問題上已經放棄了極端的合同解釋客觀原則，而代之為修正的客觀原則。按照這一原則，法院在解釋合同時，應以合同當事人賦予合同語言的含義為合同語言的含義。如果當事人雙方賦予合同語言以某種含義，那么這一含義便具有決定意義和法律意思，即使這一含義與一個明智的第三人對合同語言的理解不同;如果合同當事人賦予合同語言的含義互不相同，而一方當事人知道或應有理由知道另一方當事人賦予合同語言的含義，那么法院將以另一方當事人賦予合同語言的含義為合同的含義。在確定合同當事人賦予合同語言的含義和一方當事人是否知道或應當知道另一方當事人賦予合同語言的含義時，法院應當綜合考慮與合同有關的各種因素，包括最初談判的內容、行業(yè)術語的含義和雙方業(yè)務往來的歷史記錄等。

使用修正的客觀原則來解釋合同的關鍵，是確定一方當事人是否知道或有理由知道另一方當事人賦予合同語言的含義。如果一方當事人知道或有理由知道另一方當事人賦予合同語言的含義，那么這一含義就是合同的含義，雙方均受這一含義的約束。但如果合同雙方賦予合同語言的意義有實質性的區(qū)別，而任何一方都不知道，也沒有理由知道另一方當事人在合同中的意思，那么法院將傾向于認定當事人雙方不存在合同。[7]

此外，英美法系對保險合同解釋原則亦應引起關注，這些司法判例中引申出來的合同解釋原則，更清楚明白地表達了對弱勢的人性關懷。英國保險判例確立了疑義利益解釋原則、保險合同用語按期通常意義解釋原則、限制保險人責任的條款應依其字面含義進行嚴格解釋的原則，美國保險法合同解釋理論發(fā)展了合理期待原則。

下面簡述其精神。

1、疑義利益解釋原則(沃爾甫及里默公司訴摩亞案)

疑義利益原則是指當保險人與投保人或被保險人對合同內容發(fā)生爭議時，應做出有利于投保人或被保險人的解釋。依照英國法院的觀點，其理由是:“保險人設計了保險合同并在合同中插入了免責條款，而被被保險人通常是未經訓練并對保險合同條款的細微差異不懷疑的外行，因此，從公平原則的角度出發(fā)，保險合同中有爭議的內容應以一個外行解釋相關語句的方式進行解釋”。當然，疑義利益原則解釋保險合同中有爭議的內容時，應僅為消除疑問的目的，并且該原則不能在案件的實際情況并未產生真正的困難時，以制造疑問或擴大模糊之處的方式使用。

2、保險合同用語按期通常意義解釋原則(湯普森訴公平火災保險公司案1910年)

此原則主張對有爭議的保險合同用語進行解釋時，除了法律及商業(yè)技術用語通常以他們的專業(yè)含義進行解釋外，其他用語將按其普通的日常含義進行解釋。

3、限制保險人責任的條款應以其字面含義進行嚴格解釋的原則

該原則主張，限制保險人的責任的條款應以其字面含義進行嚴格解釋的原則。該原則要求保險人如欲通過一個條款限制或免除自己對被保險人某些行為的責任，該條款必須以清楚和明確的用語和方式訂立，并且法院在解釋這樣的條款時，將嚴格依照其字面含義并結合疑義利益解釋原則進行從嚴解釋。[8]

4、合理期待原則

20世紀70年代初，在美國的保險判例法上興起了“滿足被保險人合理期待”的學說，倡導一種新型的優(yōu)先保護保險消費者權益的法益思潮——法院重視并尊重被保險人以及受益人對保險合同條款的客觀合同的期待，即使保單中嚴格的條款術語并不支持這些期待。

與傳統(tǒng)的解釋規(guī)則完全不同，合理期待規(guī)則作為一種新型的解釋原則要求，法官從一個合理的外行的被保險人的角度去考察他的合理期待是什么，對保險單應根據被保險人的合理期待進行解釋，即“根據一個未經保險或法律等專門訓練的人的理性預期來解釋保險單;如果一個理性的人預期保單會對某一種損失提供保障，法院就會要求保險人賠償，盡管可能是合同文字已經清楚排除了的賠付。[9]據此，我國有學者認為合理期待原則不僅是對傳統(tǒng)保險合同解釋規(guī)則及其體系的突破與超越，而且在一定意義上可以說是對合同法基本思想的背離，但其弘揚了保險人應主動履行信息披露義務的法理思想，在世界范圍內引領一種全新的優(yōu)先保護保險消費者權益的法益思潮。[10]

四、我國合同解釋理論與方法原則

合同解釋原則具有行為準則及授權司法機關進行創(chuàng)造性司法活動的功能，在我國成文法傳統(tǒng)濃厚的法制氛圍里，有利于克服司法中的條文主義、概念主義和教條主義，同時，對司法實踐中法官(仲裁員)在解釋合同時行使自由裁量權進行有效規(guī)制和引導。

在中國建立什么樣的合同解釋理論和原則，學者們多對三個方面加以關注:合同解釋的理論、方法原則選擇和司法實踐合同解釋活動的規(guī)范化問題。

1、合同解釋理論和方法原則的選擇

關于合同解釋的理論選擇和方法原則，是選擇意思主義還是表示主義的理論，我國的多數學者傾向于折衷說，[11][6][1]其他學者或有支持表示主義或主張意思主義。筆者認為，在我國建立合同解釋理論不必要硬套國外的理論，遵循實現(xiàn)公平、正義崇高理念和體現(xiàn)關心弱勢的人性情懷，借鑒兩大法系的有益的理論，根據我國經濟和社會發(fā)展狀況建立我國合適的理論框架是必要的和可行的。

從兩大法系的合同解釋理論的發(fā)展歷程來看，兩者在各個時期受不同的社會經濟背景和法律哲學的影響，其觀點發(fā)生變化，相互之間也明顯存在著借鑒和吸收。但是，兩大法系的根本的理論觀點和法律哲學思想沒有改變，仍然存在著較大的分野。他們并沒有一味地去求得統(tǒng)一，實現(xiàn)公平、公正和關懷弱勢是他們理論不斷改進的最高理念。1980年《聯(lián)合國國際貨物銷售合同公約》采用了折衷說，不是因為它代表了合同解釋理論的發(fā)展趨勢，而更多的是對兩大法系理論的妥協(xié)和調和。

我國法律深受大陸法系的影響，從民法通則對合同概念的定義來看，我國對合同的理解與大陸法系是基本一致的，強調的是當事人的意志，而不強調外部表示。新合同法第125條規(guī)定:“當事人對合同條款的理解有爭議的，應該按照合同所使用的詞句、合同的有關條款、合同的目的、交易習慣以及誠實信用的原則，確定條款的真實意思”。據此，我國合同解釋采用的法定方法原則有文義解釋、整體解釋、目的解釋、習慣解釋、公平解釋和誠實信用解釋原則。而“文義解釋”之解釋合同應探求當事人的共同的真實的意思，不得拘泥于所用的詞句。可見我國立法上是采用了意思主義的理論來解釋合同的。

兩大法系的理論是涇渭分明的，但是共同的規(guī)則和方法又可以相互借鑒。因此，目前我國在堅持意思主義的理論的前提下，在汲取大陸法系的有益的解釋方法的基礎上，不妨對英美法系的有關方法原則進行揚棄。特別是一些格式合同，如保險合同、海商合同等，一方處于優(yōu)勢地位，而另一方明顯處于不利地位。我國可以借鑒對弱勢群體進行保護的原則，如疑義利益解釋原則、保險合同用語按通常意義解釋原則、限制保險人責任的條款應以其字面含義嚴格進行解釋、合理期待原則等，其目的是在法院在解釋合同時有法可依，解決糾紛中實現(xiàn)利益的平衡和社會的和諧。

2、法官自由裁量權的規(guī)范化問題

許多學者在合同解釋時對裁量權需要規(guī)范傾注了較大的關注，普遍認為應當對其進行明確的規(guī)定和限制。其包括兩個方面:首先，法官具備何種素質和水平才能擁有解釋權，也就是解釋權的授予對象;其次，法官進行解釋的條件、方法、步驟和證據的采用等內容。

有學者認為這種具有法律效力的自由裁量權只能授予素質標準高的審判機關(如最高人民法院、省高院)，并實行法官資格制，對有資格的法官實行高薪終身制。[12][6]這似乎有道理，但其實難以操作，如，素質高低的標準如何劃定?不具有合同解釋權的法官在遇到合同糾紛需要對合同進行解釋時，是否將案件移交有解釋權的法官或在其解釋后再判案?另外，對法官區(qū)別定級管理，不實行統(tǒng)一的組織管理制度，法院組織法時必會陷入混亂。在目前，最高法院加強了典型案件的匯編和公布工作，對各級法院在辦理同類案件有重要的指導作用。其實，我國早在古代就有判例制度，而且判例法運行得較為有效。因此，以加強對司法過程的規(guī)范和約束，保證判例對合同解釋的權威性和典型性，吸收英美法系判例合理成分的基礎上，在我國建立判例制度較為可取。

參考文獻

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[4]　蘇慧祥.中國當代合同法論[M].長春:吉林大學出版社，1992.252，267，269 .

[5]　王利民等.民法新論(下)[M].北京:中國政法大學出版社，1998.393.

[6]　龔英姿.論我國合同解釋的規(guī)范化[J].法學評論，1997，(5).

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[8]　張燕.從英國保險判例看保險合同解釋的若干重要原則[J].上海保險，1998，(12).

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[10]　樊啟榮.美國保險法上“合理期待原則”評析[J].法商研究，2004，(3).