導語：如何才能寫好一篇人工智能的法律規(guī)制，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

關鍵詞：人工智能；犯罪；刑法；立法構建

一、人工智能時代刑法構建的必要性

（一）刑事立法可以防控人工智能技術帶來的風險

人工智能與現(xiàn)實社會的聯(lián)系日益緊密，已經成為法律無法回避的領域，互聯(lián)網時代的發(fā)展推動了人工智能時代的到來，互聯(lián)網技術中的信息與數據是孕育人工智能的土壤。當今社會，人工智能技術已經滲透到生活的各個方面，我們的醫(yī)療、軍事、交通、城市建設等方面，處處都有人工智能的身影。當我們享受著先進技術帶來的好處時，也不能忽略其潛在的法律風險。因為這樣緊密的聯(lián)系就決定了人工智能會高頻率地參與人類社會的活動，那么當其參與的行為涉及刑法時，就需要立法來規(guī)制。

（二）刑事立法可以及時應對這一新生事物對于現(xiàn)行刑法的挑戰(zhàn)

不可否認，法律具有滯后性，新技術帶來的犯罪無法被現(xiàn)行的刑法及時規(guī)制，甚至會產生沖擊。只有通過立法及時修補法律的空白之處，解決刑法對于人工智能類犯罪的適用等問題，才可以保證這一技術的健康發(fā)展和合理使用。［1 ］

二、現(xiàn)行刑法規(guī)制人工智能犯罪的困境

（一）從刑事責任主體角度

在我國現(xiàn)行刑法中可以規(guī)制的人工智能類犯罪極其有限，僅限于行為人直接將人工智能當作工具進行生產、利用的情形，換言之，人工智能此時執(zhí)行的一切操作僅為犯罪者的意志和行為的延伸，這種情形下的刑事責任主體為利用人。例如，紹興市破獲的全國首例利用人工智能侵犯公民個人信息案，犯罪團伙利用人工智能技術盜取數據，識別圖片，進行詐騙，竊取公民個人信息進行犯罪。在這個案件中，人工智能被當作工具直接被犯罪分子支配利用，可以根據刑法第二百五十三條之一侵犯公民個人信息罪對犯罪分子進行定罪。當然，即便如此，這樣的定罪依然存在瑕疵，后文第（二）節(jié)將從另一角度闡述。然而，真正棘手的問題是，當人工智能在無自然人利用、操縱時，或者違背利用者的初衷，自行發(fā)生了犯罪行為（如無人駕駛汽車涉及交通事故罪，手術機器人涉及醫(yī)療事故罪等），其刑事責任主體又該如何確定，是人工智能本身，還是其用戶，又或者是發(fā)明者，由于現(xiàn)行刑法刑事責任主體認定的局限性，這種情形下刑事責任主體的確定存在爭議。

（二）從罪名角度

不可否認，人工智能時代的到來產生了許多前所未有的行為方式，所以，針對以下三種情形，即便行為主體符合我國現(xiàn)行刑法對于刑事責任主體的認定（自然人、單位），因為缺乏與之相對應的罪名，也無法直接且有效的規(guī)制：首先，是犯罪主體濫用人工智能學習技術訓練其進行犯罪的情形。正如前文所述的，紹興市破獲的全國首例利用人工智能侵犯公民個人信息案，我們可以按照侵犯公民個人信息罪對犯罪分子進行定罪，但是其非法濫用人工智能技術的行為是無法規(guī)制的。其次，是由于人工智能的生產者、發(fā)明者在程序編寫等技術方面的問題，導致人工智能運行時發(fā)生危害社會安全的犯罪行為的情形。比如，2018 年3 月發(fā)生在亞利桑那州坦佩市的Uber無人駕駛汽車意外撞死一名行人的案例，［2 ］經后續(xù)調查給出的技術解釋是，由于技術限制，其識別系統(tǒng)會在惡劣環(huán)境下發(fā)生識別有誤，甚至無法識別的情況，Uber公司對其人工智能的某一算法設置上存在紕漏，但最終的審判結果卻是Uber公司不負刑事責任。這雖然是國外的案例，但也對我國刑事立法提供了思考的方向，或許有觀點認為，在我國發(fā)生類似案例，可以直接按照刑法第一百四十六條的相關規(guī)定按照生產、銷售不符合安全標準的產品罪來定罪。但筆者認為，人工智能本就屬于新興技術，其發(fā)展必然存在不成熟的因素，但也不能忽視其進步性，所以，在一定限度內，我們應該對人工智能產品所帶來的風險有一定程度上的容許，如此才有利于行業(yè)的發(fā)展，而這就需要設立新的罪名來解決。

三、人工智能刑事立法構建策略

（一）關于刑事責任主體認定

針對上文提出的，人工智能在無自然人利用、操縱時，或者違背利用者的初衷，自行發(fā)生的犯罪行為的責任主體認定問題，我們可以分為兩類討論：首先，是弱人工智能發(fā)生的犯罪行為。所謂“弱人工智能”是指沒有自主意識，缺乏創(chuàng)造性、遵循機械規(guī)律的人工智能。此類人工智能在無自然人利用、操縱時，或者違背利用者的初衷，自行發(fā)生的犯罪行為，多半是程序等技術的瑕疵造成的。此時，此類人工智能無法滿足犯罪主客觀一致的要求，不具有承擔刑事責任的能力，所以應該認定其發(fā)明者為刑事責任主體，因為發(fā)明者在發(fā)明此類弱人工智能時，可以且應當預見到人工智能的行為和潛在的風險，發(fā)明者此時具有確保其發(fā)明物不會危及公共安全和人身安全的義務。當然，也有例外情況，如果是由于他人（黑客等）惡意入侵的行為造成的犯罪，應當認定該介入因素切斷了原先的因果關系，應該認定入侵者為刑事責任主體。其次，是強人工智能發(fā)生的犯罪行為。所謂“強人工智能”是指具有獨立意識，有思考能力，通過學習可建立對于周圍環(huán)境的認識、判斷的自主運行的人工智能。這類人工智能的犯罪能夠符合客觀方面（危害行為、危害結果、因果關系、犯罪的時間、地點、方法）的要求，也能夠符合主觀方面（如意識因素、意志因素）的要求，應當認定其為刑事責任主體，獨立承擔刑事責任。首先，這類人工智能具有更強的學習能力，思考能力，它們可以通過學習和思考產生自主意志和是非判斷能力，已經不再是使用者意志和行為的延伸；其次，強人工智能在自主意識和判斷力的基礎上，完全有能力獲取其研發(fā)人未編入其程序的知識，而這些知識極有可能具有人身危害性，但這些內容是很難被及時預見并立刻刪除的；最后，基于前兩點的內容，我們完全有理由認為，強人工智能是具有可罰性的，此時的人工智能已經具有了自然人的倫理屬性，可以被當作“機械犯罪人”。我們可以對其執(zhí)行刪除數據并且將該人工智能銷毀的刑罰。故針對強人工智能的犯罪，我們不必設立新的罪名，但需要出臺相關的司法解釋來調整、明確刑事責任主體的認定。比如，針對現(xiàn)行刑法的某些犯罪（如公共安全類犯罪、除外侵犯人身權利的犯罪、侵犯財產類型的犯罪等等）出臺司法解釋，增加強人工智能本體為刑事責任主體，并補充強人工智能的刑罰執(zhí)行制度，只有完善了司法解釋，才不會使上述策略成為空中樓閣。

（二）關于新罪名的設立

1 ．設立濫用人工智能技術罪隨著技術的發(fā)展，人類對于人工智能技術的依賴性會越來越大，這已是大勢所趨，但這勢必會引起該技術濫用的行為。就如全國首例利用人工智能侵犯公民個人信息案，犯罪分子利用人工智能，可以使傳統(tǒng)的犯罪行為更加快速，更加低成本，低風險。所以我們有必要設立濫用人工智能技術罪，在規(guī)制犯罪分子基本犯罪行為的基礎上，［3 ］該罪名應該納入刑法分則第六章妨害社會管理秩序罪中進行明確規(guī)定。2 ．設立人工智能重大責任事故罪針對人工智能的生產者、發(fā)明者在程序編寫等技術方面的問題（主要針對弱人工智能），導致人工智能自行運行時發(fā)生危害社會安全的犯罪行為的情形，應該成立人工智能重大責任事故罪，規(guī)制發(fā)明者、生產者在發(fā)明、設計、生產環(huán)節(jié)中未完全按照行業(yè)標準和國家標準履行義務的行為。但是，結合前文所述對于新興技術發(fā)展的支持態(tài)度，應該對其中的生產方采取嚴格責任制，即如果生產商有足夠證據證明自己的生產過程是嚴格遵守現(xiàn)有的相關標準的，則可以免于承擔刑事責任。該罪名應該納入刑法第二章危害公共安全罪中進行明確規(guī)定。

四、結語

人工智能時代的到來既給我們以便利，同時也會給我們帶來法律的困擾，甚至對傳統(tǒng)的刑法帶來沖擊，相關的刑事立法可能會改變長久以來的傳統(tǒng)的刑事責任定義，這正是新興技術的發(fā)展對于刑事立法的挑戰(zhàn)，所以我們既要制裁人工智能類的犯罪，又不能阻礙該行業(yè)的發(fā)展，只有這樣，才是成功應對我國當下人工智能犯罪的刑法困境。

參考文獻

［1 ］李振林．人工智能刑事立法圖景［J］．華南師范大學學報（社會科學版），2018 （6 ）：125-133+191 ．

篇2

[關鍵詞]機器人 物倫理學 自治行為體 倫理設計 責任環(huán)

（中圖分類號]B82-057 [文獻標識碼]A [文章編號]1007-1539（2013）03-0133-06

隨著新興科技的出現(xiàn)及其機械化程度的提升，智能化、自治型機器人開始走進了我們的生活視野。面對機器人行業(yè)的出現(xiàn)與發(fā)展，計算機行業(yè)的重要締造者比爾·蓋茨給出了鮮明的洞見：“機器人行業(yè)的出現(xiàn)……正如30年前計算機行業(yè)一樣正在蓬勃發(fā)展?！彼帧澳柖伞辈孕旁诓痪玫膶?，機器人的飛速發(fā)展將會達到和當今計算機一樣的普及程度。然而，另一方面，“機器人在可預見的未來將面臨人類道德的拷問，也面臨擔負著人類道德和法律的責任”。美國著名計算機倫理學家詹姆斯·摩爾以及黛博拉·約翰遜也警醒世人關注機器人倫理學。呼吁為未來機器人奠定道德性根基。

“物倫理學”是當前哲學研究中“物轉向”在倫理學領域內的映射，是當前哲學研究中的一個重要動向。在“物倫理學”的轉向下，對自治型機器人進行倫理考量是高科技時代人類需要持有的責任倫理，是前瞻性倫理原則和關護性倫理學的題中要義。我們把機器人這樣的人工物看作道德主體，并在社會技術系統(tǒng)中進行道德分配的基礎上，以“嵌入”道德的方式（即實行“物倫理”）對機器人進行倫理設計，消弭機器人的安全問題，以期機器人在“需求工程”的大框架中表現(xiàn)為一個道德完備的人工物行為體。

一、機器人倫理設計的必要性

機器人作為智能行為體是新興技術中最具前沿和發(fā)展空間的技術之一。然而，歷史經驗證明，缺乏道德性的高智能機器很可能變得肆無忌憚，具有破壞性。因此，智能機器必須加入倫理因素的考量，對其進行倫理規(guī)制。

（一）人與機器人的交互與合作

高智能機器人能夠由自然語言控制。安裝在夾具上的攝像機可以模擬人的視力功能，驅動器為機器人的行動提供足夠的動力，機械手臂也顯得越來越靈活。然而，最為重要的是，機器人可以通過傳感器的輸入和用戶的語音命令與周圍環(huán)境進行交互，并能保持對周圍環(huán)境的實時反饋。對于人類來說，兼具理性并能夠與人類進行交談的機器人是全新的挑戰(zhàn)，尤其對于具有靈活移動能力并能自由行進的機器人更是如此，例如具有代表性的日本“阿西莫（ASIMO）”和美國“漢森（Hanson）”機器人就已經具備了面部情緒表達的類人型功能，表現(xiàn)出與人類進行全面交互的獨特能力。

智能機器人具有復雜的“人一機交互”的性質，交互的雙方可以是人類，也可以是機器人，人與機器之間的物理邊界變得模糊并逐漸融合。專家機器人可能在一個群體組織中擔任領導的角色，它可以基于數據庫里有效的知識提出最佳解決方案。除此之外，機器人可以快速運行復雜的邏輯計算，并作出最優(yōu)化的決策。不但人與機器存在著交互，而且機器人之間也可以形成交互，比人類更有效率地從數據庫中汲取信息。

（二）“需求工程”中的機器人倫理責任

機器人設計師對機器人的功能和行為負有特殊責任。對我們來說，在“需求工程”的核心活動中的特殊利益就在于分析、討論和引導確保機器人的倫理需求的設計?！靶枨蠊こ獭奔仁且粋€宏觀層面上的組織活動（判定產品中需要嵌入什么樣的需求），又是一個微觀層面上關于最終需求的項目活動。因此，我們要把主要觀點放在“需求工程”的整體特征上，將目光聚焦在宏觀層面的需求上，構建具有倫理設計的智能化自治型機器人。

然而，不少學者也提出了不同的意見，他們擔心在構建人工物的道德特征上可能造成人類逃避責任。如提出“物倫理學”的荷蘭學者維爾貝克（Verbeek）強調：“工程多聚焦于設計者的責任和道德決策，其余的則擴展到技術本身的意義方面。然而，這些關于非中性技術的分析使得工程倫理把一些道德歸咎于人工物就不免顯得有些牽強了?！彼J為除了設計之外，能夠實現(xiàn)其應用價值也是定義人工物的一個重要方面。維爾貝克的重點在于闡明為什么要對機器人進行倫理設計，并且不能對設計師、制造商和其他利益相關者進行責任豁免。

瑞典馬蘭德蘭大學（Mlardalen University）的G.道濟格·森科威克（Gordana Dodig Crnkovic）教授和皮爾森（Persson）教授也提出了類似的觀點：“社會技術系統(tǒng)要求把道德責任看作是一個道德分配網絡，對具有道德意義的工作任務必須要被視為道德責任，即使行為主體是一臺智能機器也應具有道德責任。”

（三）機器人的安全問題

自20世紀50年代工業(yè)機器人出現(xiàn)以來，機器人就已經成為各生產工序中的一個重要部分從而走進了我們的生活，并深刻改變著我們的生存世界。在電子領域，計算機科學和機電一體化的發(fā)展使這些智能工具更加完善，能力也得到了增強，這也使得其在非工業(yè)領域的應用得到了飛速發(fā)展。我們可以想象，在不久的將來，從娛樂行業(yè)到醫(yī)療行業(yè)，從私人住宅到公共場所，都將遍布著各式機器的身影，甚至我們的環(huán)境也會受到周圍電子設備的影響而變得兼具智能性和適應性，并能與人類進行良好的溝通。

安全問題是所有新技術相關事務中最為重要的問題。我們需要明確的是，無論是工業(yè)機器人還是社會機器人的發(fā)展，它們都對人類的安全構成了挑戰(zhàn)，這種境況具有長期性和艱巨性。為了解決該問題，在工業(yè)機器人領域中，制造商、終端用戶以及其他涉眾已經起草和頒布了一系列相關安全準則與法規(guī)，例如，韓國信息通訊部在2008年頒布的《機器人道德》，日本頒布了《下一代機器人安全問題指導方針（草案）》等。

然而，在安全問題的解決機制上，我們僅僅把機器人在工業(yè)應用領域的經驗直接拿來解決非工業(yè)領域的問題是不恰當的。其原因在于，雖然當今工業(yè)機器人領域經歷了一次重大變革，人們可以把工業(yè)機器人禁錮在柵欄內，以防其與人過近接觸而引發(fā)安全問題，但是在將來，智能機器人將變得能夠自由移動，并能夠與人類密切交互。這些新情況將給機器人的安全問題帶來新的挑戰(zhàn)。

二、物倫理學對人工智能的適用性

G.道濟格·森科威克（G.Dodig Crnkovic）和皮爾森（Persson）都強調了人工智能和人工道德的相似性：“人工智能被定義為一種人工物行為體能夠完成傳統(tǒng)上只有人類智能才能完成的任務過程中所具有的一種能力；人工道德被定義為一個人工物行為體按照人類道德的標準進行行為時所表現(xiàn)出的一種能力?！庇纱?，我們得知，雖然人工智能和人類智能不屬于同一現(xiàn)象，但它們都能夠產生相同的特定行為。隨著人工物變得越來越智能化和自治化，我們期望它們能夠遵守我們人類的價值體系和道德規(guī)范。

與經典道德責任理論相比，“物倫理學”是一種實用道德責任。從宏觀層面上看，像智能機器人這種物行為體在社會技術系統(tǒng)中也擔負著巨大責任，這是大科技時代中倫理責任的題中要義。因此，這就要求我們在物倫理框架內尋求對人工物的行為規(guī)制。

（一）物行為體在社會技術系統(tǒng)中擔負的責任

有關技術產品系統(tǒng)的責任問題必須把設計者、制造商、用戶以及技術產品自身都考慮在內。人類行為體可以通過工程和操作指令影響物行為體的道德，然而，作為在社會技術系統(tǒng)中的人工物也可以限制和影響人類。盡管如此，人類和技術之間的關系研究直到現(xiàn)在還一直強調從研發(fā)環(huán)節(jié)上對設計師和制造商進行倫理規(guī)制。然而，當我們看到全球社會技術系統(tǒng)的巨大進展時，我們應該認識到，應把物行為體納入到整個社會技術系統(tǒng)中進行倫理考量。

人工智能的生產和使用增加了社會技術系統(tǒng)的復雜性。甚至當今機器人也被當作一種智能化自治工具而被賦予倫理功能。然而，技術不是價值中立的，對于有道德相關性的任務來說是具有責任的，這些應當通過“功能性道德責任”（通過對物行為體進行功能結構的設計進而使其擔負倫理責任）來完成。這正如美國印第安納大學科學哲學與歷史系的科林·艾倫（Colin Alien）教授所指出的那樣：“無論人工物的道德是否具有真正的道德，人工產品的行為都會產生道德后果。這不能簡單地說他們可能導致傷害，相反地，我們需要明確這樣的事實，人工物所引發(fā)的危害可以通過行為體自身進行調節(jié)和規(guī)制?！?/p>

首先，經典道德責任——道德責任是一種個人責任。道德責任是主體倫理行為中最重要的內容。道德責任的兩種主要方法是經典道德責任方法和實踐道德責任方法，其中經典道德責任認為機器不肩負責任，而實踐道德責任則認為人工智能機器依據其智能程度而具有不同的功能性責任。

美國斯坦福大學的埃謝爾曼（Eshleman.A）、索諾馬州立大學的蘇林斯（SulHns）和芬蘭奧陸大學的西坡恩（Siponen）都反對把道德責任歸咎于人工智能系統(tǒng)，他們認為對人工智能系統(tǒng)的贊揚或責備就像對一個物行為體一樣都是無意義的。美國著名文化傳播學者尼森鮑姆（Nissenbaum）認為，判定一個行為體是否對一個行為具有道德負責，通常要考慮兩個方面：“因果責任”和“精神狀態(tài)”。一般認為，只有人類才被認為具有道德行為能力。人類行動能力的基礎是“意向（intention）”，因為“意向性”賦予了人們能夠從錯誤的事物中進行學習的能力，這被視為人類特有的能力。

同樣地，信息哲學家盧西亞諾·弗洛里迪（Luciano Floridi）也反對把道德責任歸于人工智能系統(tǒng)，他認為人工智能系統(tǒng)不具有“意向性”這樣的精神因素。然而事實上，即使對于人類來說，意向性也只是建立在被觀察對象的行為表現(xiàn)的基礎上，因為我們無法完全洞悉人類大腦的內部運作。

以上觀點主要出于人工智能主體是一個孤立實體的觀點。然而，為更好地解答這個道德責任問題，我們必須把智能行為體看作是一個“社會技術組織”系統(tǒng)的一部分。從該維度講，責任在這樣一個復雜的系統(tǒng)中是分配式的和網絡式的，智能機器在一定程度上肩負著重要的角色。

總之，人工智能技術正飛速發(fā)展，具有自治型的智能行為體將會變得更加先進，以至于我們把機器人劃為具有“意向性”精神狀態(tài)的物將不成問題，因此，對于人工智能機器來說，兼具因果責任和意向性的“精神狀態(tài)”也都將會實現(xiàn)。

其次，實用道德責任——道德責任是一種系統(tǒng)責任?！耙庀蛐浴眴栴}和行為體的自由意志都很難解決工程科學中出現(xiàn)的實際情況，例如關于自治型機器人的具體開發(fā)和使用就是明證。對此，美國斯塔夫大學哲學系教授丹尼特（Daniel C.Dennett）認為，我們不能僅僅把道德責任理解為一種個人責任，而是要把其看作一組“外在主義實用準則”。我們應該采用這種更接近于機器人應用程序的實用方法。

對此，科林·艾倫（Colin Allen）引入“工具性方法（Instrumental approach）”：把道德責任看作是一個系統(tǒng)責任、一種社會調節(jié)機制，其旨在增強人們認為是善的行為，減少惡的行為。因此，對于一個能行使任務并能自行評估其后果的行為體來說是肩負責任的。他認為，當成熟的道德行為者可能超越當今和未來的技術時，我們采用“工具性方法”，然而，在適用性道德和“真正的（genuine）”道德行為體之間還存有很大的空間。這就是我們確定為“功能性道德”的利基。美國羅格斯大學的阿薩羅同樣認為，我們把機器人看作是一種社會技術系統(tǒng)，隨著機器人表現(xiàn)出越來越復雜的行為時，它們將被賦予更大的道德權限，這就要全面考察機器人的道德責任問題。

綜上所述，道德責任是行為體的行為方式，這就要求行為體應遵循可接受性的道德準則。這些可接受性的道德準則影響著行為體在分配責任中的行為表現(xiàn)。

（二）物倫理學對機器人行為進行規(guī)制

物倫理學和人工智能兩者是一種平行關系。倫理規(guī)范對于特定的人工物行為體類型來說也是特定的。當然，這并不是說豁免工程師的道德責任，相反地，根據預防原則（相當于約納斯的“關護倫理”和“責任倫理”），工程師被期望在道德上可以對物行為體進行倫理設計。

我們認為，包括自治型智能機器人在內的社會技術系統(tǒng)的道德責任，應該遵循實用主義的路徑，把其當作一個調節(jié)機制來看待。出于實用的目的，自治型智能系統(tǒng)和“高可靠性組織”（HRO）一樣，都面臨著在復雜性風險下安全運行的境況，因此，應把責任問題納入到一個整體責任環(huán)中進行倫理探討，用物倫理學對機器人行為進行規(guī)制進而解決相關安全問題和倫理問題。

三、機器人倫理學在責任環(huán)中的設計

共同擔責的復雜系統(tǒng)應該保證“人機”混合組織的安全性。因此，必須把具有自治型人工智能物的發(fā)展納入到一個責任環(huán)中進行倫理設計。這為設計師、制造商、用戶處理問題奠定了思想基礎，為其后果評估和技術的使用提供了一個解決途徑。

（一）針對人體安全的倫理設計

人身安全是人類與人工智能機器的交互中必須考量的重要問題之一。這主要表現(xiàn)為兩個方面：一方面，指有利于增強人類安全度的機器人，主要包括在危險環(huán)境中的作業(yè)機器人和救援機器人等；另一方面，指具有承受強大負荷能力的機器人，主要包括需要大幅度移動并可能對人類造成身體傷害的機器人。

可能出現(xiàn)安全問題的環(huán)節(jié)包括人機協(xié)作、機器人與機器人的交互等方面。針對這些安全問題，通常采用安全標準來對人工智能物進行安全問題的規(guī)制。例如，美國新頒布的“工業(yè)機器人安全運行標準”（ANSI/RIA/1S010218-1：2007）就是為了規(guī)制新興機器人技術的安全問題。該標準的制訂和頒布對于諸如軟件機器人、認知機器人和其他人工機器來說，都是極其必要的。

（二）安全關鍵系統(tǒng)的調節(jié)機制設計

面對高新科學技術的發(fā)展，人們應該對可能產生社會不利影響的智能系統(tǒng)保持審慎的態(tài)度。對此，我們應像對待其他技術的發(fā)展一樣，對人工智能技術的發(fā)展采取“預防原則”。根據預防原則，我們能合理預見其發(fā)展趨勢及道德后果。

審視人工智能的實際應用方面，大家最為關注的是安全關鍵系統(tǒng)問題。在航空航天、交通和醫(yī)療等“安全關鍵系統(tǒng)”的經驗基礎上，不同等級的組織通常都需要做好應對各種事故的準備。有人認為，支持它們功能的社會技術結構是由預防和減少故障的安全屏障所組成的。這正道出了安全關鍵系統(tǒng)中的倫理設計問題的核心：要確保系統(tǒng)能夠正常安全運行，就必須通過減少反常和意外事故來進行補充。

宏觀層面的安全保障必須考慮技術、管理、使用和影響等多個層面的問題。對于工程師來說，真正倫理方面的憂慮則是風險識別與評估，以及安全保障問題。

（三）工程師的道德設計

從以上提到的經典道德責任和實踐道德責任的分歧可以看出，對于物行為體是否具有道德意蘊的問題，許多學者存在著正反兩方面的觀點。然而，我們在宏觀層面上可以把該問題看作是“需求工程”問題。我們關注的焦點是道德責任的肩負主體問題，具體來說也就是自治型人工產品的出現(xiàn)可能導致人類把全部責任推卸給機器人的問題。

因此，調動工程師關注智能（計算機）人工產品則顯得尤為重要。美國伊利諾伊大學計算機科學系的凱思·W.米勒（Keith W.Miller）教授率先發(fā)起了“計算機相關人工產品道德責任的規(guī)則”的討論。他“重申了對（計算機）人工物產品保有道德責任的重要性，并警醒每個人和科研機構在生產和使用（計算機）人工物產品時都要牢記自己所肩負的責任”。此外，凱思·W.米勒還組成了一個“國際責任計算機特設委員會”，該委員會由50名專家組成。在該委員會制訂的27條現(xiàn)行草案中總共提出了五個規(guī)則，其中的首要規(guī)則就是：“從事設計、開發(fā)計算機人工智能產品的人們都對其肩負道義上的責任，都對人工智能產品的社會效應肩負責任。該責任應該與其他從事于設計、開發(fā)以及專門從事于把人工智能產品當做社會技術系統(tǒng)一部分來使用的人們共同擔負?！?/p>

（四）安全文化和高可靠性組織（HR（））的設計

機器人安全是機器人倫理設計的一個最基本的問題。根據安全性要求，可靠性（reliability）是最重要的行為考量準則。安全設計是指鼓勵產品設計師在開發(fā)過程中“設計出”既健康又能規(guī)避安全風險的一個概念。安全設計大致分為兩條防線：“第一條防線”在于構建安全風險中恰當的工程解決方案；“第二條防線”作為“第一條防線”的補充，是一種旨在減少各種風險的安全文化（主要包括管理程序、防護措施等）?！皟蓷l防線”相結合可以培養(yǎng)一個人預知安全威脅和建立預防措施的能力。

安全文化是一種調控機制，旨在社會技術系統(tǒng)中建立一個高可靠性安全機制。此外，安全文化也可以看作是管理層和員工共同承諾并進行實施的一系列安全保障活動。因此，安全文化的基礎是高效、開放和透明的溝通，它在承認安全風險存在的前提下，主動發(fā)現(xiàn)和消除潛在的危險和隱患?！耙踩幕?，組織就必須從錯誤中不斷改正。一種安全文化應意識到錯誤的存在，安全文化作為企業(yè)的一部分，應該以一種非懲罰性方式來規(guī)制錯誤行為?！?/p>

自治型機器人作為計算機的一種應用拓展，被廣泛用于諸多復雜性、高危性組織部門中，在高可靠性組織（HRO）中具有重要性地位。因此，保障高可靠性組織（HRO）的安全設計和倫理設計是解決機器人在責任環(huán)中設計的重要內容和環(huán)節(jié)。

總之，在當前情況下，我們需知確保系統(tǒng)的安全性才是最重要的目的，這就要求高可靠性組織（HR（））通過不斷學習和改進組織行為程序來實現(xiàn)?！鞍踩O計”既是安全文化的主要內容，也是預防原則的題中要義。它對于一切新技術的出現(xiàn)都保有一種前攝性態(tài)度，這為我們在宏觀層面上探討道德機器人的“需求工程”提供了有益的借鑒。

結語

篇3

魏則西之死迅速刷爆了微信朋友圈，伴隨其中的莆田系醫(yī)院涉嫌虛假宣傳、百度搜索競價排名逐利、部隊醫(yī)院監(jiān)管缺失等一系列問題，再次引起輿論廣泛關注。5月2日，國家網信辦會同國家工商總局、國家衛(wèi)計委成立聯(lián)合調查組進駐百度公司，對此事件及互聯(lián)網企業(yè)依法經營事項進行調查并依法處理。

而就在今年年初，百度“血友病貼吧”被賣給醫(yī)院的新聞就曾引起社會大眾關注。于是，百度與莆田系再次站在了風口浪尖。一時之間，譴責的聲音比比皆是。

《廣告法》第五十六條明確規(guī)定，關系消費者生命健康的商品或者服務的虛假廣告，造成消費者損害的，其廣告經營者、廣告者、廣告代言人應當與廣告主承擔連帶責任。

但是，現(xiàn)行的廣告法并未明確把競價排名認定為廣告。而近期絕大多數生效判決都認為，搜索推廣屬于搜索引擎企業(yè)提供的信息檢索服務，而非廣告服務。

根據摩根士丹利的研究報告稱，百度年報顯示，2015年有五大行業(yè)對百度營銷業(yè)務總營收的貢獻合計超過50%，醫(yī)療行業(yè)名列其中。估計醫(yī)療廣告占百度總體廣告收入的超過20%。

“技術本身并無罪過”，這正如淘寶的假貨問題一樣，不是因為有了淘寶，才有假貨，因為假貨一直存在；不是因為有了順風車，才有了劫殺，而是劫殺一直存在；不是因為有了互聯(lián)網，才有了越來越多的罪惡，而是罪惡一直存在……

百度作為中國最大的搜索引擎公司，是普通人接觸網絡空間的入口。老百姓打開的每一扇門都與現(xiàn)實生活息息相關。而百度無法推卸的社會責任是，它能不能做好網民進入網絡空間的守門人？就好比一家超市，不管上架什么商品，都會有一套完整的流程和機制，保證產品的基本質量安全。

顯然，百度沒有做好守門人這個角色。并不是說百度非要代表政府的行業(yè)企業(yè)監(jiān)管職責，或者說百度從此放棄競價排名的商業(yè)模式，而是說百度應該在力所能及的范圍內，在現(xiàn)有的法律法規(guī)制度要求下，有責任避免不良信息通過網絡搜索擴散到更多的網民。

在我們越來越依賴科技的時候，科技所承擔的責任慢慢變得越來越重。人們?yōu)槭裁磻峙氯斯ぶ悄?，除了擔心被機器人搶走飯碗外，擔心被不可知力量控制也是一個重要原因。

篇4

【關鍵詞】林業(yè)產業(yè)集群；特征；組織；生態(tài)系統(tǒng)；生態(tài)鏈

1.林業(yè)產業(yè)集群

林業(yè)產業(yè)集群是相互聯(lián)系的多個林業(yè)企業(yè)的集合體，與生物種群極為相似。林業(yè)產業(yè)集群由一定的種類組成，有一定的內部結構關系，有一定的資源共享性，擁有一定的集群環(huán)境，具有一定的動態(tài)特征。產業(yè)集群的本質是同一區(qū)域中由同一類企業(yè)、相關配套服務企業(yè)及組織之間的合作共生所組成的集合體。產業(yè)融合是我國林業(yè)產業(yè)發(fā)展過程中的一個重大變革，突破了林業(yè)與其它產業(yè)原有的技術、市場和業(yè)務邊界，使得他們之間的產業(yè)邊界和產業(yè)分工界限日益模糊，從而形成新型林業(yè)。隨著產業(yè)融合越來越普遍，必將導致林業(yè)產業(yè)發(fā)展基礎、產業(yè)關聯(lián)、結構、組織形態(tài)和產業(yè)區(qū)域布局等方面的根本變化，對整個經濟與社會產生影響。

2.林業(yè)產業(yè)集群組織生態(tài)系統(tǒng)的內涵

林業(yè)產業(yè)集群組織生態(tài)系統(tǒng)的內涵：產業(yè)集群是一個由多種環(huán)境要素組成的有機復雜體，每種環(huán)境要素都不同程度地對集群的發(fā)展起著推動和制約作用。這些要素與集群及構成主體一起構成了以持續(xù)發(fā)展過程為中心的具有特定的內部結構、功能機制和作用表現(xiàn)的產業(yè)集群組織生態(tài)系統(tǒng)。林業(yè)產業(yè)集群是在一定區(qū)域范圍內各產業(yè)之間相互有規(guī)律地結合在一起所形成的經濟結構中元，它是一種產業(yè)種群生態(tài)系統(tǒng)，通常包含至少一個主導產業(yè)，還有與之相互配套、相互支持的關聯(lián)產業(yè)，這些產業(yè)在特定區(qū)域范圍內，相互依存，相互依賴，集群成員通過復雜的群內關系組成一個有機的統(tǒng)一體。林業(yè)產業(yè)集群組織生態(tài)系統(tǒng)是由顧客、市場、產品或服務、經營過程、組織，利益相關者、社會價值和政府政策等利益相關方組成的價值交換和利益相關的復雜系統(tǒng)。林業(yè)產業(yè)集群系統(tǒng)的運行過程實際上是系統(tǒng)中各利益相關方通過組織和市場進行的價值交換過程，組織和市場既是這種價值交換的平臺和媒介，也是實現(xiàn)系統(tǒng)中各方的利益的具體形式。組織與市場從群體的本質上說是生態(tài)型的，它們與人口―經濟環(huán)境、技術―自然環(huán)境、政治―法律環(huán)境以及社會―文化環(huán)境密切相關，并且受環(huán)境變遷的影響而演化。因此無論從系統(tǒng)內部構成的角度上，還是從其運行的機制的角度上考察，都可以將林業(yè)產業(yè)集群系統(tǒng)看成是一種生態(tài)系統(tǒng)。

3.林業(yè)產業(yè)集群組織生態(tài)系統(tǒng)的特征

3.1動態(tài)性

產業(yè)集群組織生態(tài)系統(tǒng)始終與經濟系統(tǒng)、政治系統(tǒng)、教育系統(tǒng)、科技系統(tǒng)、文化系統(tǒng)等存在著不同形式的互動聯(lián)接，吸收這些系統(tǒng)提供的物質、能量和信息因子，不斷優(yōu)化集群生態(tài)系統(tǒng)的結構型態(tài)與功能機制，通過輸出相關產業(yè)的產品、技術和服務，不斷適應和滿足外部市場需求及變化，進而對外部環(huán)境產生一定程度的影響。

3.2區(qū)域性

表現(xiàn)為產品區(qū)域特色化和服務區(qū)域特色化。區(qū)域特色是區(qū)域專業(yè)化形成和發(fā)展的必然結果，它既可以優(yōu)化集群內部各主體之間的關系結構，也可以提高集群外部適應能力、競爭能力和創(chuàng)新能力。

3.3網絡性

在林業(yè)產業(yè)集群生態(tài)系統(tǒng)內部，存在諸多相互間具有關聯(lián)性又各自獨立的企業(yè)和組織機構，這些構成要素聚集并形成特有的“生境”，林業(yè)產業(yè)集群生態(tài)系統(tǒng)是一個交易網絡、技術網絡和社會網絡相互交織的網絡化系統(tǒng)。信息化林業(yè)是集知識、信息、智能、技術等生產經營要素于一體的開放型、高效化、高科技的新型林業(yè)，是我國由傳統(tǒng)林業(yè)向現(xiàn)代林業(yè)發(fā)展和轉變的必然選擇。隨著信息技術和人工智能的發(fā)展，林業(yè)科學知識，產品生產知識以及產品市場營銷知識等都可以集成到“智能化林業(yè)專家系統(tǒng)”中。這種“智能化林業(yè)專家系統(tǒng)”，是以林業(yè)專家系統(tǒng)為核心，集人工智能和林業(yè)知識為一體，通過對單項技術的加工和集成，形成可為林業(yè)生產和林業(yè)管理提供決策、咨詢信息，指導林場子進行高效率、集約化生產的綜合性的專家系統(tǒng)。這種系統(tǒng)通過全國聯(lián)網并入因特網和全球電子商務系統(tǒng)中，既可以根據用戶的需要分解成“用戶系統(tǒng)”，也可以對系統(tǒng)中的數據，信息和知識依據技術的創(chuàng)新發(fā)展、和產品市場的變化等實時進行更新；同時，通過“智能化林業(yè)專家系統(tǒng)”。林農可以詳細了解到引種與良種推薦、合理施肥、節(jié)水灌溉、病蟲害綜合防治、綜合栽培調控等苗木栽培全過程；林場也可以獲得林業(yè)專家直觀、準確的指導意見。此外，如何依托林地資源進行種植、養(yǎng)殖及林內、林下資源的采集加工和銷售，如食用菌、山野菜、藥材等和種植、采集、加工和野生動物的林下養(yǎng)殖及其產品加工、銷售，也都可以在專家的指導下完成。

3.4調節(jié)性

為了保持內外環(huán)境及相互關系的平衡，產業(yè)集群生態(tài)系統(tǒng)需要在內部層面上合理協(xié)調要素結構關系，有效搭配要素組分，在外部層面上優(yōu)化整合與外部環(huán)境的物能輸出，增強動態(tài)適應能力。

4.林業(yè)產業(yè)集群組織生態(tài)體系構成及其結構

4.1林業(yè)產業(yè)集群組織生態(tài)體系

林業(yè)產業(yè)集群除包括林業(yè)企業(yè)的聚集外，還包括市場中介如行業(yè)協(xié)會、培訓機構以及金融機構、大學和科研機構、地方政府和各種環(huán)境因子等，實質上已構成一個完整的組織生態(tài)系統(tǒng)，稱為“林業(yè)產業(yè)集群組織生態(tài)系統(tǒng)”。企業(yè)集群系統(tǒng)分為核心要素系統(tǒng)、支持要素系統(tǒng)和環(huán)境要素系統(tǒng)。核心要素系統(tǒng)包括供應商、競爭企業(yè)、協(xié)作企業(yè)和客戶四個因素，它們之間通過產業(yè)價值鏈、競爭-合作或其他內部聯(lián)結模式實現(xiàn)互動；支持要素系統(tǒng)是指為集群的核心要素提供網絡資源和基礎設施，如知識、技術、人力、信息等生產要素的支持；環(huán)境要素系統(tǒng)指集群系統(tǒng)所處的地區(qū)和行業(yè)的宏觀環(huán)境，包括國家、地方政府的法規(guī)、政策及社會文化環(huán)境、自然資源環(huán)境和外部市場環(huán)境等， 其職能通過不斷完善支持要素系統(tǒng)。

4.2林業(yè)產業(yè)集群組織生態(tài)系統(tǒng)

林業(yè)產業(yè)集群組織生態(tài)系統(tǒng)的結構關系可以概括為：核心要素系統(tǒng)是集群創(chuàng)新系統(tǒng)的最核心的部分，供應商、企業(yè)和用戶之間通過產業(yè)價值鏈、競爭合作或其他內部聯(lián)結模式實現(xiàn)互動，構成一個密集的企業(yè)關系網絡，包含垂直關系網絡和水平關系網絡兩部分；支持要素系統(tǒng)部分主要是為核心要素系統(tǒng)提供有力支持的價值網絡，不僅為集群成員企業(yè)提供格式化的、一般性的科學知識，還負責協(xié)調集群成員之間的聯(lián)系，促進成員之間的相互聯(lián)結和支持；環(huán)境要素系統(tǒng)，或直接通過有關規(guī)制的建設，或通過其他間接的作用方式，影響著核心要素系統(tǒng)的行為和相互聯(lián)結方式，實現(xiàn)集群區(qū)域創(chuàng)新。

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（一）大數據增值價值巨大，商業(yè)價值、經濟價值和社會價值不可估量，終極價值在于助力社會進步與升級。美國奧巴馬政府將數據定義為“未來的新石油”，是對其價值最生動的再現(xiàn)。大數據雖然價值密度低，但通過對數據的處理、整合和分析并使用，可創(chuàng)造出巨大的商業(yè)價值、經濟價值和社會價值。面向大數據市場的新技術、新產品、新服務、新業(yè)態(tài)已不斷涌現(xiàn)，大數據成為經濟高速增長的新引擎，正在“吞噬”和重構傳統(tǒng)組織架構，必將引發(fā)政府、公共事業(yè)、制造業(yè)、流通等領域全方位變革。特別是人機“生命共同體”快速進化，大數據將為人類的生活創(chuàng)造前所未有的可量化的維度，成為當代文明建設的助力器，讓社會得以革新與升級，最終改變未來。

（二）大數據橫空出世，源于個人全球化、記憶數字化、社會網絡資本化的全力驅動，是IT業(yè)發(fā)展演進的歷史使然。大數據不是突然產生的，是IT技術發(fā)展的必然產物。大數據浪潮主要源于三大驅動力推動。一是互聯(lián)網、移動互聯(lián)網及物聯(lián)網等新一代信息技術，實現(xiàn)了信息、知識和社會關系網絡乃至“個人”全球化，為大數據提供了廣泛的數據來源。二是數據開放運動和數據民主化，實現(xiàn)了數據的分布式共享和全球性覆蓋，云計算等廉價、高效的存儲提取方式，讓數據成為“共享的社會記憶”，客觀上開啟了大數據時代大門。三是挖掘復雜社會網絡資本價值，加速了大數據技術的深度應用，構成了大數據的經濟驅動力。全球化、數字化和社會網絡資本化齊力推動了大數據大發(fā)展。

二、大數據：國家審計改革發(fā)展新動力

正在發(fā)生和演變的趨勢表明，大數據時代無論對于社會、組織還是個人，都是一次革命，一個巨大的挑戰(zhàn)，一個重大的轉型機遇和飛躍的契機。國家審計無疑也是如此。1.飛速發(fā)展的經濟社會新實踐，必將推進國家審計理論與時創(chuàng)新。當前，人工智能、社交網站、RFID、語義網、云計算等技術或理念風馳電掣一般闖入我們的工作生活，數據開放、軟件開源、普適計算、智慧地球等新思想令人眼花繚亂，新的技術和觀念層出不窮。在信息技術環(huán)境下，豐富多彩的經濟社會實踐，通過信息交換、權能傳遞和功效聯(lián)動等方式，將先進的信息技術、網絡技術、網絡時空觀、數據挖掘、系統(tǒng)集成以及多媒體等多種學科理論和技術思想深層次地植根于審計理論，刺激審計理論的變革和創(chuàng)新。同時，國外一些先進管理理念，如企業(yè)再造工程、虛擬組織、穆爾法則(Mooreslaw)、基爾德法則(Gilderslaw)和麥特卡夫法則(Metcalfeslaw)等，與傳統(tǒng)審計理論進行分化、碰撞、對接與融合，必將從廣度和深度上推進審計理論不斷繁衍與創(chuàng)新，審計理論將呈現(xiàn)多樣性、交融性和虛擬性。2.審計客體內涵和外延的擴張，必將呼喚國家審計權力邊界順勢突圍。近年來，經濟社會實踐活動中，計算機、數據庫、網絡等現(xiàn)代信息技術得到了廣泛運用，實物流、資金流表現(xiàn)向無紙化、數字化和信息流的轉變，業(yè)務處理和財務管理逐步實現(xiàn)自動化和網絡化，國家審計的審計內容、審計對象、審計資料、審計證據線索等都呈現(xiàn)出普遍電子化、數字化的特點。從而擺脫了傳統(tǒng)帳套、傳統(tǒng)財務信息、紙質的業(yè)務軌跡，從被審計單位的財務收支及有關的經營管理活動，會計資料和其他相關資料，擴展到電子數據、系統(tǒng)內部控制和信息系統(tǒng)自身；從財務數據延伸到業(yè)務數據；從內部數據關聯(lián)到外部數據，審計客體外延和內涵的擴張，突破了以財政財務收支、紙質載體為主的審計權限范圍。必然要求法律賦予審計部門數據采集、技術偵查、行政強制、訴訟等更多權力，以應對大數據時代的高科技舞弊，確保審計職能的充分發(fā)揮。3.新型大數據技術的廣泛應用，必將推動國家審計作業(yè)流程優(yōu)化再造。聯(lián)機分析、數據挖掘、WEB2.0互聯(lián)網審計、云技術等大數據技術普遍運用，將所有的審計內容、審計技術、審計方法納入大數據審計之中。傳統(tǒng)的現(xiàn)場審計作業(yè)流程必將改造優(yōu)化為：了解調查，獲取信息；采集數據，整理數據；進行數據轉換、清理和驗證；創(chuàng)建審計中間表；進行數據分析，找出審計重點；構建審計分析模型，分析數據；延伸落實，審計取證。數據分析成為審計作業(yè)的核心。信息技術還可以優(yōu)化審計項目管理，如利用信息技術為審計項目管理內置一個標準的、符合質量要求的審計作業(yè)流程，用以規(guī)范審計人員的審計作業(yè)行為，使不同背景、不同水平的審計人員能夠執(zhí)行相同的審計動作。通過虛擬組織形態(tài)和數據集成智能化管理，實行遠程控制審計項目，包括審計方案的控制、分工控制和授權控制，為質量控制和風險預防搭建一個良好的、高效的管控平臺。4.國家審計供需矛盾更為激烈，必將要求國家審計主體能力自我革命。審計作為綜合性經濟監(jiān)督部門，覆蓋領域之廣，涉及的經濟社會活動之多，所產生和集聚的數據規(guī)模不可謂不大。大數據價值的發(fā)現(xiàn)和挖掘，必定給審計創(chuàng)造了更多需求，打開了更廣闊的市場，對審計供給能力提出了新挑戰(zhàn)。而決定審計供給能力的關隘就是國家審計主體能力。大數據時代，IT審計師將主導國家審計舞臺。而目前，大部分審計人員主要精通財會知識，計算機知識和技能比較欠缺，知識結構還不能滿足大數據技術的要求，數據分析與管理高端人才緊缺。審計人員除了要有專業(yè)的審計、會計知識外，必須精通信息技術，掌握網絡、數據庫、電子商務、信息系統(tǒng)的開發(fā)與管理和計算機輔助審計技術。優(yōu)化審計人員能力結構，增強審計干部信息化審計基礎能力、數據采集處理和分析能力、監(jiān)測指標和模型的構建和分析能力、信息系統(tǒng)內部控制測評能力，尤為緊迫。

三、大數據背景下國家審計發(fā)展路徑

無論是組織結構，還是國家文明，只有充分發(fā)揮大數據時代的價值、迎接好大數據面臨的挑戰(zhàn)并積極應對，才會處于不敗之地。因此，國家審計應放眼未來，以大數據審計為目標，加快改革創(chuàng)新步伐，搶占審計發(fā)展的突破點和制高點，迎接新時代挑戰(zhàn)。

（一）加快理論創(chuàng)新，為大數據審計落地提供實踐指南。要堅持實踐上的“摸著石頭過河”與理論上的“頂層設計”相結合，加強審計理論和實務的研究，在理論上對大數據審計的性質以及由此決定的審計職能與任務等基本問題進行深入研究，構筑起適應大數據時展的、可用于解釋和預測多種審計現(xiàn)象的審計理論。加強與國家信息化咨詢委員會、公安部、發(fā)改委、工信部、財政部和國家信息中心等相關部門的合作研討，多角度、更準確地把握客觀現(xiàn)實及政策約束；組建由學術界專家、審計研究人員和實務骨干組成的團隊，承擔把握前沿熱點、規(guī)劃審計思路等工作，為加快大數據審計實踐提供操作指南。要制定大數據審計發(fā)展的長遠規(guī)劃，堅持把大數據審計作為國家審計發(fā)展的核心戰(zhàn)略，從數據、制度、人才和技術等方面逐步積累基礎資源，有計劃、有步驟、長期不懈地堅持推進。要加大宣傳，營造數據審計文化氛圍，革新思想觀念，樹立正確數據觀，建立基于全數據模式、從整體到局部的審計思維模式，用大數據時代精神武裝頭腦。

（二）加快制度創(chuàng)新，健全完善大數據審計相關法規(guī)建設。目前，我國電子商務、網絡經濟和計算機應用相關法律法規(guī)制定相對滯后于經濟社會實踐活動，有些甚至還是盲區(qū)，導致大數據審計的法律地位和權限虛置。要加強電子商務、網絡經濟等相關立法，把電子合同、電子憑證、電子證據、電子簽名的法律效力和保管要求，數據認證機構的管理，電子信息與網絡安全等相關問題，以法律法規(guī)的形式明確固化下來，為大數據審計提供法律依據。要強化審計權威，擴大審計權限，賦予審計審查審計對象計算機信息系統(tǒng)的功能與安全措施，利用網絡和審計軟件進行審計，接入、采集、存儲、提煉審計對象所有數據等的權力。要堅持本土自創(chuàng)與模仿移植相結合，建立健全與大數據時代相適應的審計標準和準則，如制定大數據審計評價準則、技術標準，數據挖掘分析指南，信息系統(tǒng)輸入—處理—輸出的符合性和實質性測試的準則，云計算以及網絡審計準則等，確保大數據審計有法可依、有章可循。

（三）加快機制創(chuàng)新，積極構造政府主導、審計主推、IT企業(yè)參與的大數據審計聯(lián)動機制。大數據技術在國家審計領域中的推廣應用是技術進步的必然要求，但根據國家審計行業(yè)自身的特點，其無法自發(fā)地獨自實現(xiàn)，必須積極構造政府主導、審計主推、IT企業(yè)參與的多點支撐聯(lián)動機制，形成聚合效應。對政府而言，要積極把握大數據戰(zhàn)略機遇，制定積極的政策法規(guī)，提供高質量的網絡基礎設施，營造適度寬松的大數據發(fā)展環(huán)境，鼓勵企業(yè)、審計部門進行大數據相關的技術研發(fā)與應用創(chuàng)新，從標準、法律和意識形態(tài)層面大力引導大數據審計發(fā)展。對審計部門而言，要制定戰(zhàn)略數據儲備計劃，加快與被審計單位數據實時互聯(lián)互通，消除“信息孤島”，為大數據審計提供數據載體；要逐步建立完善中央和地方的審計數據中心，構建審計管理、審計業(yè)務、審計方法和評價信息資源庫，加快推進國家電子審計信息資源目錄體系和交換體系建設，實現(xiàn)數據大集中。對IT企業(yè)而言，要深刻洞察大數據審計的需求，提供從硬件到軟件、從產品到服務的一體化解決方案；要專注細分領域創(chuàng)新，提供具有審計行業(yè)特色的大數據審計專家級方案。

（四）加快應用創(chuàng)新，不斷研究、探索、實踐大數據審計技術方法?？梢灶A見，大數據時代，審計人員時時刻刻都需要利用信息技術手段處理各種審計業(yè)務和工作。要結合審計工作實際，認真研究并積極實踐A/B測試、關聯(lián)規(guī)則挖掘、分類、數據聚類、眾包、數據融合和集成、數據挖掘、集成學習等大數據分析技術，BigTable、商業(yè)智能、云計算、Cassandra、數據倉庫、數據集市、分布式系統(tǒng)等大數據處理技術，以及標簽云、Clustergram、歷史流、空間信息流等可視化技術。要深度分析挖掘審計部門的大數據價值，從“業(yè)務驅動”轉向“數據驅動”，實現(xiàn)審計決策和管理智能化。通過云計算的IaaS、PaaS和SaaS三大服務模式，建立國家層面的跨行業(yè)、跨領域的審計私有云和審計大數據分析平臺。要建立審計專家和信息技術專家合作的審計信息技術研發(fā)模式，加強審計大數據分析模型和軟件的研究開發(fā)。建立審計信息技術評選機制，對優(yōu)秀的審計技術創(chuàng)新進行表彰獎勵。建立審計信息技術庫，把現(xiàn)有審計信息技術分類整理錄入，實現(xiàn)網上查詢、培訓和新技術添加功能，加快大數據審計技術的推廣和應用。

篇6

一、應急管理科學決策在預防和處置突發(fā)公共事件中的地位和作用

1.應急管理決策是突發(fā)公共事件處置的前沿核心。當前，由于各種突發(fā)事件頻發(fā)，各級政府紛紛建立危機應急管理機制，就未來可能發(fā)生的危機事件的事前預警系統(tǒng)、事中的處置效果、危機事件應對的善后等環(huán)節(jié)作出規(guī)制，而在地方政府應急管理體系中，處于最核心地位的則是應急管理的科學決策過程。

2.應急管理決策水平關系到突發(fā)公共事件的處置效能。政府應急管理決策水平如何，直接影響著決策的質量和效果，另外，應急管理決策層的素質、決策手段以及決策前期對突發(fā)危機的真實情況和發(fā)展態(tài)勢的掌握等，與應急管理決策水平都有著十分緊密的聯(lián)系，從某種程度上講，面對突發(fā)事件時地方政府的決策水平影響決策質量的高低，而突發(fā)事件的處置效能又與決策質量密不可分。

二、地方政府應急管理決策的現(xiàn)狀

1.觀念陳舊，主體單一。實踐中，一些地方政府在對突發(fā)事件作出應急管理決策時，仍然采用行政慣性思維模式，觀念比較陳舊，對政府機構和所屬部門的力量依賴性強，另外，對非政府組織在應急管理決策中發(fā)揮的作用認識和重視不足，從而造成應急管理的主體較為單一，社會大眾對應急管理的參與程度低。

2.條塊分治，缺乏整合。地方政府轄區(qū)內總是有這樣那樣的中央直屬、省市直屬的單位。而長期以來我國在危機應急管理方面一直采用的是分災種分行業(yè)的管理模式，對于應急管理的職責、銜接配合等沒有明確的界定，“條”管理的單位，“塊”不干預，反之亦然。條塊分治情況下，面對突發(fā)公共事件，縱向無法直達，橫向缺乏聯(lián)系，決策難以有效執(zhí)行。

3.經驗決策，缺乏科學。在以往發(fā)生的突發(fā)事件中，地方政府在進行決策時的失誤主要有：處置時忽視專家咨詢、專業(yè)知識指導、決策支持系統(tǒng)（DSS）的輔助決策作用，往往依靠行政命令、行政指導，帶有強烈的個人感彩。

三、建立地方政府應急管理決策的新模式設想

1.事前（預案規(guī)劃階段）決策模式?；趯嶋H需要，事前決策模式的主要內容包括：（1）前期決策的任務（目標）。①組織機構整體框架設計、專業(yè)分工、責任落實。設立最高領導機構：市（縣）突發(fā)公共事件委員會，應急管理協(xié)調各專業(yè)委員會；設立常設辦公機構――市（縣）應急管理工作辦公室。②審定突發(fā)公共事件應急預案體系。應急預案體系首先必須有明確的指揮系統(tǒng)，即在突發(fā)危機事件中，誰應該是指揮者，誰應該輔助指揮，誰應在第一時間報告等一系列指令的上傳下達過程必須清晰，以便在突發(fā)事件出現(xiàn)時快速作出反應，其次，確立啟用現(xiàn)場外應急隊伍的方法；再次，構建事態(tài)評估與應急決策的程序。（2）前期決策使用的原理和方法。應急管理中面對的都是社會經濟系統(tǒng)中用數學模型無法進行精確描述的復雜型、復合型問題，網絡層次分析法即適應這種決策的需要。如為預防并及時處置大型油庫可能發(fā)生的火災災害，消防部門則應在油庫附近地段設立一個消防中隊。（3）事前決策支持系統(tǒng)。事前決策支持系統(tǒng)包括專業(yè)委員會或專家咨詢組；人工智能決策支持系統(tǒng)。

2.事中（應急處置階段）決策模式。（1）事中決策的方法。決策屬于非規(guī)范決策，決策目標追求“相對滿意”結果，確定“實際可行”方案。目標順序：保證人民生命――減少財產損失――縮小社會影響。①現(xiàn)場分析決策法。決策者“在進行政策工具的具體選擇時，往往不能適當地多花一些時間來做分析的工作”。政策分析人員必須區(qū)分優(yōu)先的次序、風險的大小、成本效益的多少，不僅要看當前的，也要看將來的。對每一選項，政策分析人員必須了解它使用的詞匯，支持者、反對者和提出建議和實施的時間表。②直覺決策法。運用該種決策方法進行決策時，需要依賴于決策者的直覺以及已有的知識和經驗。通過直覺決策，能夠防止“貽誤戰(zhàn)機”，造成公眾生命和財產的重大損失，以及發(fā)生更加嚴重的次生和衍生災害。（2）事中決策的分析論證。事中決策的分析論證也包括可行性論證和逆向論證，逆向性論證也即反向論證，即從相反的角度去論證決策的不可行性。

3.事后（恢復重建階段）決策模式。事后決策的任務（目標）主要包括：（1）調查與評估。通過比較執(zhí)行管理活動的資源消耗和所獲得的利益來確定某一項政策的實際施行效果。（2）恢復重建。啟動恢復計劃和措施，組織開展各種善后工作，開始實施各項恢復重建工作。

四、地方政府應急管理科學決策的政策建議

1.加快應急管理預案體系建設。進行風險分析和應急能力評估，為應急準備和應急響應提供必要的信息和資料，提供劃分預案編制優(yōu)先級別的依據。

2.運用網絡平臺和技術支持提高應急管理決策水平。從應用整合、業(yè)務整合和數據整合三個層面建設應急信息處置平臺，使分布于不同地理位置、不同行業(yè)、不同領域的領導和專家組成統(tǒng)一協(xié)同工作的虛擬指揮中心。通過應急減災信息系統(tǒng)，虛擬指揮中心可以控制不同的企業(yè)應用，處理不同的業(yè)務流程，控制不同的數據資源。重視決策支持系統(tǒng)在應急管理決策中的作用，注重聽取和采納專業(yè)委員會和專家的意見和建議，提高應急管理決策的科學化程度，改進決策質量。

3.構建柔性行政指導的應急管理新格局。在憲法、法律和規(guī)則允許的限度內，各級政府和行政機關在處置突發(fā)危機事件中，需要以人為本，采取積極適度、剛柔相濟的應急管理措施，選擇采用“勸告、說服、警示”等行政指導措施，與各項行政指令相配合，尋求行政相對人同意或協(xié)力，從而實現(xiàn)處置危機應對的行政目標。目前，在我國現(xiàn)有的關于公共危機安全管理的應急法律法規(guī)中，并未明確確立行政指導措施。筆者認為，今后我國在修訂現(xiàn)行的應急管理法律法規(guī)或在條件成熟時，應完善或通過立法將行政指導納入應急管理法律規(guī)范，內容應主要包括行政指導的原則、方式、程序、監(jiān)督、責任、救濟等。同時，要充分實現(xiàn)行政指導措施在應急管理中的積極作用，還需完善行政指導的運行機制，創(chuàng)造其運行的良好環(huán)境，盡量避免其負面效應，為創(chuàng)建更加完善的應急法制體系提供理論支持。

4.落實績效考核與責任追究機制。應急管理作為一項系統(tǒng)性工程，往往牽涉到政府管理工作的方方面面，各地、各部門由于對應急管理的重視程度存在差異，以致于當前我國各地的應急管理進展不平衡，因此，我國在應急管理中應該實施績效評估，發(fā)揮其示范帶動、宣傳推動、考核促動的作用，可以確保應急管理政策措施執(zhí)行無盲區(qū)、無弱化?？冃гu估作為政府應急管理制度創(chuàng)新和有效管理的工具，能夠使政府在行政管理各環(huán)節(jié)實現(xiàn)行政資源的合理配置和使用，從而避免應急管理資源的重復建設和鋪張浪費，實現(xiàn)降低行政成本和提高行政效率的目的。因此，構建并完善應急管理績效考評與責任追究體系是當前的重要任務之一。

5.重視網絡輿論危機應急工作。網絡公共輿論在表達社會大眾的思想和感情方面發(fā)揮著巨大的作用，同時，網絡公共輿論也是政府了解民意、體察民情的重要途徑之一，因此，對待網絡輿論危機不能采用簡單的封和堵的辦法，而應樹立與時俱進的原則與方針，快速搶占先機。為此，政府應重點把握四個方面的原則：第一，開誠布公原則，工作中有差錯就虛心、坦誠地接受媒體的輿論監(jiān)督，以人為本，出發(fā)點是為老百姓的切身利益，而不是為了謀求個人政績或某些少數人的私利，一切都沒有什么隱瞞的，讓廣大老百姓有充分的知情權；第二，及時處理原則，當出現(xiàn)網絡輿論公共危機時，各級政府應在第一時間了解具體事件的發(fā)生原因和發(fā)展趨勢，并立刻作出回應，占領公共輿論制高點，正確引導公共輿論導向（很多地方沒有處理好突發(fā)事件，與沒有做到第一時間處理有直接關系）；第三是依法行政的原則；第四是宜疏不宜堵的原則。

五、把創(chuàng)新社會管理與維護公共安全相結合

篇7

一、問題的提出

在2015年的政府工作報告中，李總理提出“互聯(lián)網＋”行動計劃，并首提“互聯(lián)網＋”環(huán)境下創(chuàng)新行政管理、強化行政服務的理念，推行電子政務和網上辦事以提高政府效能，這不僅反映了政府對互聯(lián)網背景下行政管理的重視程度，也反映了互聯(lián)網產業(yè)在我國的迅速勃興。毫無疑問，基于互聯(lián)網的虛擬性、多變性、開放性、協(xié)作性、跨域性與交互性等特征，傳統(tǒng)行政管理模式亦迅速轉向，作為回應現(xiàn)代行政管理所面臨的挑戰(zhàn)而實現(xiàn)行政治理方式多元化理念的行政指導也應同樣如此。主要原因有兩點：一是以行政指導為切入點是研究“互聯(lián)網＋”背景下我國行政事實影響機理的一條重要路徑。隨著信息化突飛猛進的發(fā)展，互聯(lián)網業(yè)已深入到社會生活的方方面面，作為行政事實行為之一的行政指導亦深受影響，通過行政指導這一視角審視互聯(lián)網背景下行政事實行為的時代變革，正在成為未來的行政指導理念。二是通過“補白”，可為應對新形勢下行政事實行為乃至整個行政法面臨的新挑戰(zhàn)提供理論基礎與實踐理性。當前，全球化在信息化的作用下提速，公民權益觀日漸覺醒，新的利益訴求將不斷涌現(xiàn)，傳統(tǒng)行政方式亟待變革，限制政府權力、維護公民合法權益業(yè)已凝聚為新形勢下全黨全社會的共識。所以，對互聯(lián)網背景下的行政指導影響機理研究，可為加快變革行政方式、更好維護公民權益提供理論支撐和智識幫助。

作為行政事實行為，具有“非權力”性質的行政指導并不意味著完全排斥行政強制力。在此有必要明確的是規(guī)制性行政指導與調整性行政指導非本文論述要旨，本文所論行政指導限定于助成性行政指導的范圍。所謂助成性行政指導，是指“對私人提供信息，以助成私人某種活動的行政行為”,［1］行政機關出于“幫助、促進、保護相對方利益而進行的行政指導”。［2］即便如此，也僅僅表明筆者立論重心所在，并不能說明助成性行政指導在任何場合均不具有強制性的一面。

二、互聯(lián)網背景下的行政機關、行政

指導事實與政指導相對人

行政指導是指“行政機關基于國家的法律、政策的規(guī)定而作出的，旨在指導行政相對人自愿采取一定的作為或者不作為，以實現(xiàn)行政管理目的的一種非職權的行為。”［3］而在互聯(lián)網背景下，互聯(lián)網以其獨特的方式影響著行政指導理念與方式。具體表現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）行政機關

傳統(tǒng)行政機關“通過制定法規(guī)或進行裁決，控制人民的某些行為，給予人民某些福利，和人民的生活密切聯(lián)系。”［4］但隨著互聯(lián)網環(huán)境下現(xiàn)代行政理念的革新，傳統(tǒng)管理型行政逐漸呈現(xiàn)出向服務型、控權型與平衡型行政轉向的發(fā)展趨勢。一是行政指導雙方關系平直化。傳統(tǒng)行政兩造關系建立在行政機關與行政指導相對人“先天”不平等基礎上，強制性、規(guī)制性是此時行政指導的主流。但互聯(lián)網以其平等、包容的精神特質，方便快捷的溝通方式，信息多元互通的傳播模式，促使行政指導兩造關系逐漸趨于平直化。二是行政指導權威的日漸式微。行政機關在率先掌握大量信息的前提下，使威懾與恐懼、強制與服從、樹威與崇拜構成了傳統(tǒng)行政管理的基本生態(tài)。在我國全面推進政府信息公開及互聯(lián)網日益發(fā)達的當下，行政指導相對人也可以是信息的制造者和傳播者，無需過多地請求行政機關提供信息給付，甚至行政指導相對人可能成為某方面信息的引領者，使其對行政機關的依賴程度日益降低，促使行政機關信息優(yōu)勢與權威的克減。三是行政指導的自由裁量權受到限制。姜明安教授認為：“行政自由裁量是法律、法規(guī)賦予行政機關在行政管理中依據立法目的和公正合理的原則自行判斷行為的條件、自行選擇行為的方式和自由做出行政決定的權力”。［5］若以此定義檢視行政指導，那么指導的條件、場合、情形、方式、方法以及相關法律的解釋等問題均存在遭遇行政指導相對人質疑的可能。而高度信息化環(huán)境可使得該問題得以較好地解決：首先，行政指導相對人可充分利用互聯(lián)網便利條件向行政機關反饋相關信息，據此行政機關可對指導的必要性、可行性予以綜合判斷；其次，在適用法律層面行政機關可通過互聯(lián)網平臺將其選擇適用的法律公布于眾，行政指導相對人可根據所公布信息判斷行政指導行為的合法性；最后，作為限制行政自由裁量權重要方式的行政程序，亦可通過互聯(lián)網平臺將行政指導的方式、程序的選擇和選擇的時間等信息事先告知行政指導相對人。四是行政指導理念日趨轉變。如果說傳統(tǒng)行政指導是建立在“金字塔形”行政管理與信息溝通基礎之上的，那么互聯(lián)網環(huán)境下的信息溝通則形成了“擴散式”溝通網絡?；ヂ?lián)網中的各方主體在占有信息量上不分伯仲，甚至行政指導相對人的信息占有量有時會超過行政機關。傳統(tǒng)自上而下的信息壟斷局面已被打破，任何一方欲獨享信息資源、信息傳播權力的意圖和行為都是徒勞的。關鍵問題在于，若行政機關仍以傳統(tǒng)行政法理念影響行政指導方式，那么其行政合法性與合理性必將在信息化大潮中淹沒于無形。

（二）行政指導事實

行政指導旨在弱化行政事實行為作為公法行為的某些原有屬性，而互聯(lián)網的加入則使“弱化”的結果更具顛覆性。其具體表現(xiàn)為：一是公權力性質進一步淡化。與傳統(tǒng)行政兩造關系不同，日本學者鹽野宏認為，行政機關“不具有逼迫相對方接受指導的手段”，并尊重行政指導相對人的自由意志。這一理念在我國首部地方性行政程序——《湖南省行政程序規(guī)定》中得以充分體現(xiàn)：首先，行政指導相對人可選擇性接受行政機關作出的行政指導亦可不予接受，這是行政指導相對人的自由；其次，行政機關不可因行政指導相對人拒絕接受行政指導而采取行政處罰等不利于行政指導相對人的措施而破壞其行政指導相對人“服從的任意性”；第三，行政指導相對人“接受”行政指導非因行政機關逼迫。互聯(lián)網的開放性、平等性觀念將進一步消減行政公權力的原有屬性與作用，每一個接受指導的行政相對人都享有監(jiān)督與發(fā)表意見的權利。二是“誘導性”特質日臻強化。行政機關在作出行政指導之前就已預料到指導作出之后可能達到行政目的的狀態(tài)，故多采取信息、勸告、提醒、建議、推廣、示范等方式對行政指導相對人產生實質“誘導”效果。首先，行政機關在考慮行政指導的合法性與必要性之時就應立足現(xiàn)實狀況；其次，行政指導合法性與必要性的客觀情況非一成不變，紛繁復雜的社會生活狀況增加了行政指導的變量；第三，既然變量在增加，行政機關就應當采用更加多元的方式認識客觀情況?？梢?，在互聯(lián)網背景下，行政指導的“誘導性”特質在不斷強化，這是因為：一方面，由于互聯(lián)網信息在“傳播意義上具有即時性、瞬時性、快捷性和高時效性”，［6］產生“誘導性”的變量在成倍增加，客觀條件急劇變化；另一方面，在互聯(lián)網背景下的行政指導方式呈現(xiàn)多元化趨勢，“誘導”效果更加顯著。

（三）行政指導相對人

行政指導相對人，是指與行政指導實施主體相對應，承受行政指導行為的公民、法人或者其他組織。互聯(lián)網作為行政指導關系中的自變量，以其特有的方式影響著行政指導相對人的心理、組織、行為與地位。具體影響如下：

一是對行政指導相對人的認知與心理的影響。根據美國學者羅爾克的觀點：人性包含認知、心理和生理三個因素。［7］在認知層面，行政機關利用互聯(lián)網通過文字、圖形、聲音及視頻等方式傳播行政目標，行政指導相對人則可對信息進行接收、轉換、提取、重建與判斷。在這一過程中，行政指導相對人專注于信息的實用度和相關性而非人的權威。在心理層面，互聯(lián)網為行政指導相對人提供了不必親往行政機關即可獲得信息的可能性，從而增強了行政指導相對人思考、判斷與選擇的獨立性。二是對行政指導相對人組織的影響。在互聯(lián)網背景下建立人與人之間的關系，不再是單純的依靠身份、親緣與地緣，而更多的是基于利益追求和情感偏好建立起來的利益關系。通過互聯(lián)網組織化之后的行政指導相對人會對原有行政指導產生以下影響：第一，信息在幾經傳播后消減了行政機關的本意；第二，由于存在多元解釋方，行政機關原有解釋權威受到極大沖擊；第三，基于利益追求與情感偏好建立起來的新型組織關系，在互聯(lián)網的作用下將被無限放大，從而形成旨在分享信息、實現(xiàn)利益的巨大網絡；第四，臨時或長久組建的利益組織體在實現(xiàn)了既定目標后即被宣告解散，行政監(jiān)管面臨極大困難；第五，利益組織體以實現(xiàn)利益為目標，不甚關心行政機關制定的法律、法規(guī)及其他規(guī)范性文件的限制作用，給行政機關實現(xiàn)行政指導目標、監(jiān)控指導過程、評估指導實效帶來一定的負面影響。三是對行政指導相對人行為的影響。在網絡環(huán)境下，個體行為逐漸趨于模糊與不確定，行政指導相對人的行為更加趨于分散化、立體化，行政機關對個體的控制力在降低，同時，作為利益組織體其理性程度與達成共識的程度也在降低。但任何事物都具有兩面性，互聯(lián)網在放大行政指導相對人個體非理性因素的同時，也促成了行政指導相對人獨立思考、獨立行為的可能性，這為控制行政權的恣意行使與提高公民的自決能力提供了技術性可能。四是對行政指導相對人地位的影響。傳統(tǒng)行政法治突出地表現(xiàn)為行政兩造關系的“不對等性”，行政機關處于主導地位而行政指導相對人則處于從屬地位，因此，行政機關侵害行政指導相對人權益的可能性依然存在。行政實體法、行政程序法與行政訴訟法構成了我國行政法律體系，但依賴行政法律規(guī)制這一單一方式保障公民合法權益的想法是不切實際的。在互聯(lián)網技術的支撐下，行政控權、保權的法律價值性問題轉變?yōu)榧兗夹g性問題，行政指導相對人的主體地位愈加彰顯，力量愈加強化，使其有組織地實現(xiàn)個體權益并通過多元途徑獲取信息，以平等姿態(tài)與行政機關對話成為可能，行政指導相對人的法律地位在不斷提高。

三、互聯(lián)網作用于我國行政指導之核心

要素：實施、方法與程序

實施、方法與程序是行政指導的核心要素，也是互聯(lián)網施加影響的重心所在。

（一）行政指導的實施

合法性與合理性原理自然衍生出行政指導的實施依據與事實條件。行政指導的實施依據，就是指行政機關實施行政行為的合法性與正當性，即可為與否的判斷依據；行政指導的實施條件則是指導的客觀條件，即有無必要為之的判斷依據。

⒈行政指導的實施依據。行政機關可依法律、法規(guī)、規(guī)章及政策對行政指導相對人進行指導，但在規(guī)范性依據之外還存在大量非規(guī)范性依據。章劍生教授認為，非規(guī)范性依據“不具有行政指導行為內容的法律原則、客觀情況和社會發(fā)展需求的狀態(tài)等”。與規(guī)范性依據不同，非規(guī)范性依據在很大程度上擴大了行政自由裁量權：一方面，行政機關會利用非規(guī)范性依據而出于某種潛在動機濫用行政指導權；另一方面，行政機關借自由裁量權怠于行政指導而構成行政不作為。這些都不利于行政指導目標的達成。但在互聯(lián)網大背景下，行政指導相對人的組織程度進一步強化，利益表達方式更加多元，這在一定程度上可抑制行政機關恣意行使指導權。另外，行政指導相對人還可通過互聯(lián)網技術等手段獲悉指導的路線圖和計劃表，從而有望實現(xiàn)督促行政機關予以積極指導，維護自身信賴利益之目的。

⒉行政指導的實施條件?！逗鲜⌒姓绦蛞?guī)定》是通過列舉的方式規(guī)定了行政機關實施行政指導的法定條件，限制行政指導適用范圍。此外，還有以下幾種限制情形：一是行政指導行為需在行政機關法定管轄權限內行使，不能越權指導。二是行政指導的性質決定了行政機關在未經行政指導相對人同意的情況下主動指導，但行政機關不得采取強制措施逼迫行政指導相對人就范。三是行政機關在作出行政指導之時就應當向行政指導相對人明示其指導依據與事由，并受明示內容限制。作為一種高效快捷的技術手段，行政機關可通過互聯(lián)網向行政指導相對人公布其實施行政指導的法律依據與具體事由，行政指導相對人亦可通過互聯(lián)網平臺要求行政機關作出解釋與答復。

（二）行政指導方法

日本學者鹽野宏將行政指導方式提煉為“說服、教育、示范、勸告、建議、協(xié)商、政策指導、提供經費幫助、提供知識、技術幫助等”。此外，我國學者莫于川教授也對行政指導方式進行了列舉，共計有38種之多。［8］我國立法實踐所采納的行政指導方式有5大類共計9種。筆者限于篇幅，在此著重說明以下幾種代表性方法：

⒈建議。行政指導中的“建議”，是指行政機關通過調查走訪行政指導相對人，針對發(fā)現(xiàn)的問題提出改進、完善的看法與見解。“建議”具有明確性、針對性、操作性、協(xié)作性、書面性與程序性特征。建議作為行政指導方法之一可在一定程度上改善行政機關的形象，但存在行政機關指導后難以實時復查指導效果的缺陷?；ヂ?lián)網技術為實時復查提供了技術支持，即行政機關通過建立監(jiān)管系統(tǒng)的方式可隨時跟進復查，如通過要求行政指導相對人向網絡平臺上傳材料與資質的方式實時了解材料收集情況、在培訓中可要求行政指導相對人借助互聯(lián)網技術向其同步傳輸管理業(yè)務培訓的實時視頻以監(jiān)督培訓工作，等等。

⒉協(xié)商。協(xié)商是建立在雙方關系平等且信息真實、準確基礎之上的。互聯(lián)網一方面可作為傳達行政機關意志的技術性工具，另一方面可作為行政機關與行政指導相對人開展溝通、協(xié)商的平臺。其具有以下優(yōu)勢：一是避免直面沖突，有助于緩和雙方的緊張關系；二是互聯(lián)網溝通帶有一定的延時性，可給予雙方充分的思考時間，避免因面對面沖突而導致情感或言詞沖突；三是有助于雙方以更加審慎的心態(tài)解決相關沖突；四是可吸納更多行政指導相對人參與協(xié)商，以有效幫助行政機關更加廣泛地了解行政指導相對人的意愿。

3．。行政指導信息是建立在行政公開理論與信賴保護原則基礎之上的。在互聯(lián)網環(huán)境下，一方面行政機關指導信息的方式更加多元，集合聲像媒介使得說明理由更加充分，易于被行政指導相對人接受；另一方面，行政指導相對人與其他社會公眾可通過互聯(lián)網平臺事先了解行政指導的法律依據、事中的指導過程和事后的指導結論。行政機關向行政指導相對人公布指導信息可起到以下幾方面作用：一是有效限制行政指導對行政指導相對人利益產生的影響；二是進一步增強社會大眾與行政指導相對人參與公共事務的意識；三是有利于維護行政指導相對人信賴利益；四是進一步保障公民的憲法性權利。值得引起注意的是，行政機關所公布的行政指導信息是否具有法律效力或者公布的途徑（如在線溝通信息平臺）是否合法，因為這在一定程度上會對行政指導相對人的信賴利益與政府權威性產生影響。因此，國家應當以立法方式確認公布信息與公布途徑的法律地位，這對維護行政機關的權威與保障公民權利至關重要。

（三）行政指導程序

制度效能的發(fā)揮依賴程序設計，所以鹽野宏教授主張將行政指導納入到程序控制的視野中。①

⒈行政指導方式。行政機關在行使行政指導權力的同時應當明確告知行政指導相對人行政指導的相關情況。“明確告知”的方式既包括口頭告知又包括書面告知，但不論采用何種告知方式，一經告知便產生確定力與執(zhí)行力。利用互聯(lián)網技術，行政機關在“非要求行政相對人當場服從行為”的情況下可通過電子技術明示其“電子意思表示”，行政指導相對人則可通過電子簽名的方式確認被告知內容已收悉。

⒉行政指導程序。盡管“助成性行政指導”可獨立運行，但出于規(guī)范行政權力運行、保障行政指導相對人合法利益之目標，有必要將其納入到程序控制中。

⑴行政指導一般程序。一般指導程序是所有行政指導都應當遵守的程序，具體包括行政指導決策程序、具體實施程序與公布備案程序。首先，在遵循行政指導法律規(guī)范的前提下，判斷指導實施條件突出地表現(xiàn)為行政指導決策，在決策過程中需要通過收集信息、社會調研、評估論證等環(huán)節(jié)，以構筑行政指導正當性基礎。在程序之下應當建立指導啟動制度、信息收集制度、指導方案編制制度與公布制度。在行政決策階段，行政機關可利用互聯(lián)網技術廣泛收集行政指導所需信息、開展社會調研與評估論證，力求決策的科學性、民主性。其次，在行政指導的實施階段，行政機關根據指導方案通過互聯(lián)網平臺向行政指導相對人發(fā)送指導信息，行政指導相對人亦可通過互聯(lián)網平臺答復行政機關是否愿意接受行政指導或者協(xié)商與行政指導相關的具體內容。在此過程中，行政機關應當通過互聯(lián)網技術確保行政指導相對人充分的知悉權、參與權與利益表達權。同時，行政機關也應基于誠實信用與信賴保護原則積極回應行政指導相對人的訴求，以達成雙方良性互動。最后，在公布備案程序上，行政機關可根據指導案件的重要程度自主判斷是否呈送上級主管部門。此外，行政機關還應依據法定程序，通過互聯(lián)網媒介向社會大眾公布行政指導結論。

⑵行政指導特別程序。對于“重大行政指導”，現(xiàn)有立法例中規(guī)定應當采用特別程序。行政機關除采取公布草案、聽證會、座談會方式聽取意見外，還可采取“開放式”方式聽取意見。具體而言，應當明確審議會組織程序、實施程序、指導效能評估程序等。首先，審議會應當由相關領域的專家、第三方咨詢機構及行政指導相對人代表組成，就行政指導的可行性、科學性、合理性等方面進行評估，然后由相關部門起草指導草案并通過互聯(lián)網平臺向社會大眾公布。行政機關亦可通過“開放式”的網絡平臺向社會大眾廣泛征求意見，形成審議會評審與面向社會大眾廣泛征求意見“雙管齊下”的決策機制；其次，同一般行政指導程序一樣，指導實施環(huán)節(jié)是行政指導過程的重中之重，確保行政指導相對人的知悉權是此過程的工作重心。行政機關依據行政指導相對人的要求，通過網絡平臺實時向其公布相關信息，負責解釋并接受監(jiān)督，雙方也可就爭議焦點展開討論。第三，在指導效能評估程序上，行政機關可首先通過互聯(lián)網平臺廣泛收集相關信息，接收行政指導相對人的反饋意見，在此基礎上通過審議會討論評估，最終形成效能結論并撰寫評估報告。

綜上，筆者認為行政指導程序應遵循以下立法架構（如圖）。

■

四、互聯(lián)網助推我國行政指導變遷

之作用：催化、同步與重塑

在較早時候，西方學者們就已經敏銳地注意到了計算機信息技術對法律的作用。［9］筆者認為，互聯(lián)網發(fā)展至今，其對我國行政指導“作用”的方式主要表現(xiàn)為催化、同步與重塑三個方面。

（一）催化——為我國傳統(tǒng)行政指導模式變革提供現(xiàn)實機遇

⒈組織?；ヂ?lián)網使得信息的交互變得更加方便、快捷，動搖了傳統(tǒng)行政組織管理模式。第一，在互聯(lián)網的作用下，建構于事務管轄、級別管轄與地域管轄基礎上的行政組織變得高度虛擬化、電子化；第二，互聯(lián)網使行政指導相對人臨時性、零散性的組織變得長期而組織化，帶來的結果是互聯(lián)網使利益表達的呼聲無限放大至足以與行政機關相抗衡的程度。所以，由網絡行政指導巡查系統(tǒng)、在線溝通信息平臺等網絡“組織”構建的24小時電子政府應運而生。

⒉溝通。正如考夫曼所言：“只有一切參與者的利益至少被卷入討論中，合意才具有意義”?；ヂ?lián)網正是將“參與者的利益”置于一個能夠為大家一致接受以實現(xiàn)“談論”的平臺。值得注意的是，與互聯(lián)網催生出信息的電子傳播方式隨之而來的電子電文、電子印章、網絡送達的法律效力與程序等諸多問題還有待進一步探討。

⒊互動?；ヂ?lián)網使得行政指導相對人打破了原先依賴地域、血緣、職業(yè)、語言等因素建構起來的互動模式，反而依賴信息或利益重新架構起人與人之間互動模式，盡管對方的詳細信息無從知曉，但只要利益與訴求相似就可為交換信息而結合為一個完整的且極具開放性的利益組織體。在互聯(lián)網作用下，超越性別、職業(yè)、地域、血緣邊界的互動模式正在形成，各種信息充斥于各種互聯(lián)網平臺中，多元化利益訴求被提出、放大，進而成為平衡行政權的強大潛在力量。

（二）同步——有利于我國行政指導模式緊跟時代步伐

互聯(lián)網同步作用的突出表現(xiàn)在于對行政合法性與行政合理性影響層面，既能推動行政合法性發(fā)展的進程，也能創(chuàng)造全新的行政合理性環(huán)境。但現(xiàn)實情況則是互聯(lián)網之軸并非同步驅動兩部輪子向前行進，行政合法性與行政合理性在很大程度上存在錯差。如果行政指導的理念與方式總是能夠伴隨社會發(fā)展步伐，合法性價值便難以維護；如果行政指導理念與方式總是滯后于社會發(fā)展節(jié)奏，合理性價值便會失去現(xiàn)實依據。行政指導的合法性依據與合理性依據總是處在動態(tài)變化中，兩者比率的大小反映著行政指導的實然狀態(tài)：如果兩者比率為1，說明行政指導相對人能夠有效地回應行政機關，行政指導已達到最為理想的狀態(tài)，行政機關便能圓滿地達到行政目標；如果兩者比率小于1，由此說明行政指導的合法性較差，已有部分規(guī)范失去了現(xiàn)實基礎而過度地強調行政指導合理性，行政機關唯有以擴大自由裁量權適用范圍才能達致行政目標的實現(xiàn)，但實現(xiàn)后的行政目標仍存在合法性缺失的不足；如果兩者比率大于1，那么就意味著行政機關過度強調行政指導的合法性依據而忽視了行政指導的合理性依據，說明行政指導的實效性、現(xiàn)實性較弱，沒有很好地達到行政目標。

此外還需強調的是，互聯(lián)網技術在為行政機關實施行政指導提供便利、行政指導相對人更有效實現(xiàn)合法權益的同時，負面作用也會隨之顯現(xiàn)。因此，如何防范違法犯罪分子侵害行政指導相對人的隱私與商業(yè)秘密，防范竊取關系國家安全的機密信息便成為新形勢下的重要任務。

（三）重塑——為我國行政指導進步提供了信息條件

網絡技術作為一項高精尖技術，一旦被運用于行政指導領域，就會產生出巨大潛能，從而極大地推動我國行政指導發(fā)展進程。

⒈行政兩造關系空間扁平化。行政機關與行政指導相對人一改以往自上而下的監(jiān)管關系，在互聯(lián)網開放、平等、交互、共享、分散等特點的共同作用下，逐漸建構起了以“大數據”共享為目標的信息傳播平臺、開放包容的公眾參與行政路徑、自由平等的社會交往方式與匿名分散的行政控制模式。為了回應上述變化，行政機關應當采取以下措施：一是將不涉及國家、商業(yè)、個人隱私的“大數據”通過網絡平臺向行政指導相對人公布；二是通過網絡媒介向行政指導相對人廣泛征求意見；三是行政機關應積極探索更加自由、平等的行政指導網絡模式；四是應進一步完善網絡“一站式”服務模式以實現(xiàn)行政指導的便民性與高效性；五是在行政管理中大力推廣使用“人工智能（AI）”技術；六是樹立行政指導雙方信息保護的觀念與意識。

⒉行政兩造溝通時間同步化?；ヂ?lián)網技術突破了時空阻隔，使得信息交換變得觸手可及，加之新型互聯(lián)網媒介的不斷涌現(xiàn)以及便攜式信息交換終端的普及化，行政指導相對人只需使用便攜式電腦、手機、政府APP等電子終端與電子平臺即可實現(xiàn)與行政機關的信息交換。因此，行政機關與行政指導相對人在、接收信息時間的次序上幾近于同步。

⒊行政指導相對人關系社會化。與傳統(tǒng)互動方式不同，“虛擬空間”中的行政指導相對人在互動方式上更加趨于多元化，其可利用電子平臺在匿名情況下突破時空限制實現(xiàn)無障礙互動，行政指導相對人之間互動的社會化趨勢逐漸顯現(xiàn)出來（如圖）。

互聯(lián)網對我國乃至世界行政管理理念與方式的革新有目共睹，但仍存在以下不足：如何在適應社會發(fā)展與運用互聯(lián)網技術的基礎上進一步明確在互聯(lián)網環(huán)境下行政指導的主體、權限、程序、形式的合法性與行政指導的法律效力、法律責任、權利救濟等重要內容，從規(guī)范層面保障行政指導相對人的合法權益與實現(xiàn)行政目標。這些仍是今后需深入探討的重要課題。

【參考文獻】

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篇8

關鍵詞：農村產業(yè)融合；就地城鎮(zhèn)化；路徑

隨著我國經濟發(fā)展進入新常態(tài)，傳統(tǒng)產業(yè)的轉型升級以及資源環(huán)境的制約使得大中城市難以再承受大規(guī)模農業(yè)剩余勞動力的轉移；同時，傳統(tǒng)的以大工業(yè)為推動力帶動農民“進城”為主的城鎮(zhèn)化衍生出的“城市病”和“農村病”愈發(fā)凸顯。在此雙重背景下，探索以農業(yè)自身發(fā)展為推動力，帶動農民“不離土不離鄉(xiāng)”就地城鎮(zhèn)化，將成為新時期我國城鎮(zhèn)化發(fā)展進程中亟待破解的一個重大課題。

一、農村產業(yè)融合與就地城鎮(zhèn)化的內涵

（一）農村產業(yè)融合的內涵

農村產業(yè)融合是以農業(yè)為基本依托，通過農業(yè)與第二、第三產業(yè)的融合發(fā)展，拓展農業(yè)產業(yè)鏈條和產業(yè)功能，形成農業(yè)生產、農產品加工流通、農資銷售和農業(yè)休閑旅游等新興業(yè)態(tài)，借此推進農村產業(yè)協(xié)調發(fā)展和農業(yè)競爭力提升，實現(xiàn)農業(yè)現(xiàn)代化、農村繁榮和農民增收。［1］在農村產業(yè)融合發(fā)展中，一產是基礎，二產是水平，三產是引領，即農業(yè)為二三產業(yè)發(fā)展提品基礎，農產品的加工、特色農產品開發(fā)等第二產業(yè)通過對農產品的加工帶動一產的種植業(yè)和第三產的餐飲業(yè)、住宿業(yè)、旅游業(yè)的發(fā)展；第三產業(yè)的現(xiàn)代服務產業(yè)、休閑旅游業(yè)的發(fā)展，促進了農業(yè)產業(yè)審計，增強了種養(yǎng)業(yè)和農產品加工業(yè)的發(fā)展后勁。可見，農村產業(yè)融合發(fā)展是農業(yè)與二、三產業(yè)共贏與發(fā)展的過程，是當前我國推進農業(yè)現(xiàn)代化的現(xiàn)實選擇。

（二）就地城鎮(zhèn)化的內涵

就地城鎮(zhèn)化是相對于農民的進城城鎮(zhèn)化而言的。在我國傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化發(fā)展的實踐歷程中，主要形成了以鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)帶動農民“離土不離鄉(xiāng)”的就地城鎮(zhèn)化發(fā)展模式和以城市大工業(yè)帶動農民“離土又離鄉(xiāng)”的進城城鎮(zhèn)化發(fā)展模式。農村人口不向大中城市遷移，而是在原有的居住地實現(xiàn)生產和生活方式的由傳統(tǒng)到現(xiàn)代的轉變。但與20世紀80年代鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)（與農業(yè)聯(lián)系較少的工業(yè)）帶動的農民“離土不離鄉(xiāng)”的就地城鎮(zhèn)化不同，這里所指的就地城鎮(zhèn)化是以農業(yè)、農村、農民的內生力量為依托，在不改變農業(yè)性質，不對外轉移農業(yè)人口的情況下，通過農業(yè)自身的縱向融合以及農業(yè)與工業(yè)、服務業(yè)等非農產業(yè)的橫向融合發(fā)展，推動農民“不離土不離鄉(xiāng)”，就地實現(xiàn)生產方式和生活方式由傳統(tǒng)到現(xiàn)代的轉變。可見，這種就地城鎮(zhèn)化發(fā)展模式既能規(guī)避鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)帶動就地城鎮(zhèn)化進程中農民兼業(yè)、進廠不進城的半城鎮(zhèn)化現(xiàn)象，也能緩解進城城鎮(zhèn)化進程中農業(yè)拋荒、農村三留守等“農村病”以及交通擁堵、住房困難、環(huán)境污染和霧霾嚴重等“城市病”，是以“人”為核心的新型城鎮(zhèn)化的重要實現(xiàn)形式。從農村產業(yè)融合與就地城鎮(zhèn)化的內涵界定中不難發(fā)現(xiàn)，農村產業(yè)融合是我國農業(yè)現(xiàn)代化的重要實現(xiàn)形式，就地城鎮(zhèn)化是我國農村、農民的現(xiàn)代化，二者統(tǒng)一于我國的“三農”現(xiàn)代化。同時，農村產業(yè)融合本身也內涵了農業(yè)生產方式的現(xiàn)代化，農村產業(yè)融合所搭建的農業(yè)產業(yè)化、農業(yè)與工業(yè)融合、農業(yè)旅游業(yè)等新的產業(yè)體系既為就地城鎮(zhèn)化發(fā)展提供了重要的產業(yè)支撐和物質基礎，也為農民生產方式和生活方式的變革提供了引擎。此外，農村的就地城鎮(zhèn)化也有利于土地的集約化、規(guī)?；a，大量農民就地接近轉移就業(yè)也為農村產業(yè)融合發(fā)展提供了人力和市場支撐?？梢?，農村產業(yè)融合與就地城鎮(zhèn)化不是單向的表征關系，而是互為動力，相互促進，是當前我國破解“三農”難題的重要抓手。

二、農村產業(yè)融合推動就地城鎮(zhèn)化發(fā)展的機理

農村產業(yè)融合推動就地城鎮(zhèn)化發(fā)展的內在機理與城鎮(zhèn)化發(fā)展的動力規(guī)律是相契合的。城鎮(zhèn)化發(fā)展的動力規(guī)律表明：農業(yè)發(fā)展是城市化發(fā)展的初始動力，在城鎮(zhèn)化發(fā)展的初級階段，農業(yè)發(fā)展的推力和工業(yè)化發(fā)展的拉力成為這一時期城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要動力；隨著城鎮(zhèn)化水平的提高，進入城鎮(zhèn)化發(fā)展的高級階段，以信息技術和服務業(yè)為代表的第三產業(yè)逐漸成為推動城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要動力。農村產業(yè)融合內涵了三大產業(yè)的交融互動發(fā)展，從其互動發(fā)展的模式看，一是農業(yè)自身的縱向融合即農業(yè)產業(yè)化；二是農業(yè)與二三產業(yè)的橫向融合；三是農業(yè)與高新技術、信息技術的融合發(fā)展。這三種典型融合模式其實質都是依托農業(yè)大力發(fā)展第二、第三產業(yè)，通過發(fā)揮農業(yè)的基礎動力、第二產業(yè)的根本動力，第三產業(yè)的后續(xù)動力來推動就地城鎮(zhèn)化發(fā)展，并以此來實現(xiàn)農民就地就近的產業(yè)轉移及生產生活方式的轉換的。其具體機理為：

（一）農業(yè)產業(yè)化推動農民就地城鎮(zhèn)化

農業(yè)產業(yè)化強調工業(yè)、服務業(yè)等商業(yè)活動在農業(yè)生產中的融合與延伸，它以市場為導向，旨在將農業(yè)的產前、產中和產后各環(huán)節(jié)聯(lián)結為一個完整的產業(yè)鏈，從而實現(xiàn)種養(yǎng)加、產供銷、農工貿一體化經營。農業(yè)產業(yè)化是農業(yè)生產模式的重大變革，是推進農業(yè)經營規(guī)模化、市場化、現(xiàn)代化的有效途徑。［2］農業(yè)產業(yè)化的發(fā)展在一定程度上提高了農業(yè)的生產率，為城鎮(zhèn)化的發(fā)展提供優(yōu)質高效的農產品。在農業(yè)產業(yè)化經營體系中，以農業(yè)企業(yè)為中心的上下游企業(yè)部分屬于工業(yè)產業(yè)，如肥料制造業(yè)、農產品加工業(yè)等，部分還屬于第三產業(yè)，如物流運輸業(yè)、農業(yè)技術開發(fā)等。這些企業(yè)尤其是農產品加工業(yè)、農產品銷售、儲藏、運輸企業(yè)，就業(yè)門檻相對較低，對農業(yè)剩余勞動力就地就近進行產業(yè)轉移提供了產業(yè)支撐，一定程度上緩解了經濟新常態(tài)下農民工結構性失業(yè)問題。此外，對農業(yè)進行產業(yè)化生產經營能夠優(yōu)化并提高農業(yè)和農村經濟結構水平，提高農產品附加值，拓寬農民就業(yè)增收渠道，為農民就地城鎮(zhèn)化奠定了經濟基礎。伴隨著農業(yè)工業(yè)化、產業(yè)化發(fā)展，農工貿相關產業(yè)逐漸向農業(yè)產業(yè)園區(qū)聚集，而農業(yè)產業(yè)區(qū)不是孤立存在的，它必然需要農業(yè)產業(yè)工人、需要配套的基礎設施等，隨著產業(yè)的發(fā)展和基礎設施的完善，農業(yè)區(qū)人氣、財氣逐漸聚集，小城鎮(zhèn)逐漸形成。

（二）農業(yè)與工業(yè)、旅游業(yè)融合發(fā)展帶動農民就地城鎮(zhèn)化

農業(yè)與工業(yè)的融合發(fā)展簡稱農業(yè)工業(yè)化，從廣義上講，農業(yè)工業(yè)化是指用現(xiàn)代化的工業(yè)設備和技術裝備農業(yè)，如用現(xiàn)代的生物技術、種植技術、信息技術等改造農業(yè)，提高農業(yè)的生產效率，用現(xiàn)代工業(yè)的經營理念和組織方式來管理農業(yè)的生產和經營。［3］其實，農業(yè)工業(yè)化其實質就是工業(yè)化。工業(yè)化的實質是一個產業(yè)升級和發(fā)展的過程，也是一個各產業(yè)生產經營方式向規(guī)?；?、社會化、專業(yè)化發(fā)展的過程，還是一個社會由自然經濟觀念向商品經濟觀念全面轉變的過程。具體而言，農業(yè)工業(yè)化推動就地城鎮(zhèn)化一方面是指立足農村實際，用工業(yè)化理念、思路對農業(yè)生產方式進行脫胎換骨的改造，使農業(yè)勞動生產率得到迅速提高，為農民就地城鎮(zhèn)化提供生產要素支持；另一方面，要依托農業(yè)抓工業(yè)，圍繞工業(yè)抓農業(yè)，實現(xiàn)農業(yè)資源工業(yè)化，帶動農民產業(yè)工人化，以工業(yè)和農業(yè)相互融合促進城鄉(xiāng)經濟協(xié)調發(fā)展。農業(yè)與旅游業(yè)的融合發(fā)展就是依托農業(yè)生產、農村風貌和農民生活而發(fā)展起來的休閑農業(yè)、都市農業(yè)等。農業(yè)與旅游業(yè)的融合發(fā)展，一方面能夠促進城鄉(xiāng)之間人員與物質的交流，打破農業(yè)、農村、農民相對封閉狀態(tài)，使現(xiàn)代文明在農村得以傳播和普及，促進農民生活、生產觀念的城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化。通過農業(yè)與旅游業(yè)的融合發(fā)展還能帶動農村經濟的發(fā)展、基礎設施的完善，使農民在自己的家園就能享受到城市的生活條件；另一方面，農業(yè)與旅游產業(yè)的融合發(fā)展所形成的休閑農業(yè)、鄉(xiāng)村旅游業(yè)屬于勞動密集型產業(yè)，就業(yè)層次多，涉及面廣，可以吸納大量的農村剩余勞動力就近就地非農化，還可以充分發(fā)揮女性、老年勞動力等農村弱勢勞動力的作用，實現(xiàn)勞動力多元化就業(yè)，為農村剩余勞動力的就地轉移提供了新路。［4］

（三）農業(yè)與高新技術、信息產業(yè)的融合發(fā)展帶動農民就地城鎮(zhèn)化

農業(yè)與現(xiàn)代高新技術的融合發(fā)展，產生了工廠式農業(yè)、塑料大棚、玻璃溫室、無土栽培、沙地種植，水體養(yǎng)殖等技術，擺脫了農業(yè)因氣候、環(huán)境等自然條件帶來的發(fā)展難題，大大提高農業(yè)生產率，為城鎮(zhèn)發(fā)展提供了充足的糧食保障，也為工業(yè)生產提供了充足的生產原料，進而推動了農業(yè)剩余勞動力不斷向非農產業(yè)轉移。同時，農業(yè)與現(xiàn)代技術的融合發(fā)展改變了“面朝黃土背朝天”的勞動局面，并且農業(yè)信息化使得精準農業(yè)得以實現(xiàn)，不僅可以幫助農民從繁瑣勞累的勞作中解放出來，而且能夠實現(xiàn)高層次的耕種細作，無限提高農業(yè)的勞動生產率，使農民的生產方式越來越現(xiàn)代化，農民與城里人的區(qū)別僅僅在于生產的產品不同，賺錢的方式不同，農民不再是身份的標簽，而是與工人一樣成為一種職業(yè)。此外，互聯(lián)網+農業(yè)的發(fā)展，通過云計算、物聯(lián)網、移動終端通信以及人工智能等技術的支撐為農產品、農業(yè)旅游提供服務平臺，很大程度地提高了城鄉(xiāng)交流的頻度和層次，為城鄉(xiāng)一體化水平不斷向更高級的階段發(fā)展提了供源源不斷的動力。

三、農村產業(yè)融合推動就地城鎮(zhèn)化發(fā)展的實現(xiàn)路徑

農村產業(yè)融合推動就地城鎮(zhèn)化發(fā)展，其基本要義就是強調在不放棄農業(yè)優(yōu)勢、不改變農業(yè)性質，通過發(fā)展以農業(yè)為核心的農業(yè)產業(yè)化、農業(yè)工業(yè)化、農業(yè)旅游化發(fā)展，促進農業(yè)生產、增加農民收入、提高農民素質、改變生活方式，讓農民過上與城市人一樣的生活，最終實現(xiàn)農民就地就近城鎮(zhèn)化。要實現(xiàn)這個目標，需要從以下幾個方面著手：

（一）加大對農村產業(yè)融合發(fā)展的政策支持

農村產業(yè)融合發(fā)展是農民就地城鎮(zhèn)最可靠的物質基礎和動力。但是，農業(yè)作為弱質性產業(yè)，走以農業(yè)為核心的產業(yè)融合發(fā)展之路必須要依靠政府給予政策上的大力傾斜和支持。當前，盡管我國政府一直把“三農”問題作為全黨工作的重中之重，不斷加大對農業(yè)、農村的投資力度，但主要以農業(yè)直補、農業(yè)基礎設施的投入為主，缺乏對農村產業(yè)發(fā)展這一促進農村內生發(fā)展模式的支持力度。因此，政府一方面要利用一些宏觀調控措施或制度促進農業(yè)與其他產業(yè)價值鏈進行交叉、重組、整合以形成新的產業(yè)形態(tài)，另一方面，政府要注重對農業(yè)農村的財政支持的針對性和實效性，增加必要的激勵規(guī)制，促進其他產業(yè)加入到農業(yè)競爭中。具體而言，要對農村產業(yè)融合發(fā)展的項目給予資金支持并通過市場準入、稅收扶持、人才引進等方面給予政策性支持；同時積極引導金融資本投向農業(yè)開發(fā)，農產品生產等項目，在建立完善的農村金融組織體系和完備的農村金融市場的基礎上，引導金融組織支持農村產業(yè)融合發(fā)展過程中所需的各項資金。

（二）加強農村產業(yè)融合推動就地城鎮(zhèn)化發(fā)展的制度供給

農村產業(yè)融合推動就地城鎮(zhèn)化發(fā)展需要建立和完善相關制度為其保駕護航。目前，影響農村產業(yè)融合帶動就地城鎮(zhèn)化的制度因素主要有土地制度、戶籍制度、社會保障制度等。一是深化土地制度改革。土地制度改革是推進農村產業(yè)融合發(fā)展以及農民就地城鎮(zhèn)化的關鍵因素。農村的土地制度包括農村土地承包制度和農村宅基地制度。土地制度改革關系到農民生產方式的變革，農戶宅基地制度的改革有助于農民生活空間的轉變和農民的生活方式轉變。土地流轉不暢和農村宅基地的閑置，既影響農村產業(yè)融合難以規(guī)模化、集約化發(fā)展，又在一定程度上造成土地資源的浪費。因此，要進一步加強和完善農村土地制度，明晰土地產權，健全土地流轉機制，實現(xiàn)土地的所有權、承包權、經營權三權分置，進而引導土地經營權有序流轉，從而促進土地的適度規(guī)模經營和土地的有效整合，為農村產業(yè)融合發(fā)展帶動就地城鎮(zhèn)化提供最基本的物質條件。同時要探索農村宅基地退出機制，通過以宅基地換房等形式，為分散的農村向中心村集聚提供制度支撐。二是深化戶籍制度改革。打破城鄉(xiāng)二元戶籍制度是實現(xiàn)城鄉(xiāng)生產要素自由流動的前提。因此，戶籍制度改革的方向是在給原來嚴格控制人口遷移的政策松綁的同時，拆除戶籍壁壘，改革戶籍制度與福利掛鉤的局面，同時要改變就業(yè)、社會保障、就學等制度規(guī)定中對戶口的特殊要求，建立符合市場經濟發(fā)展的現(xiàn)代城鄉(xiāng)戶籍管理制度，以實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民的自由遷徙，進而為農村產業(yè)融合推動就地城鎮(zhèn)化發(fā)展提供要素支持。三是深化社會保障制度改革。影響農村產業(yè)融合推動就地城鎮(zhèn)化發(fā)展的最大難題就是農民的社會保障問題。雖然近幾年農村醫(yī)療、養(yǎng)老覆蓋率較高，但不能否認的是這是一種低水平的全覆蓋。其實，低水平的社會保障是阻滯農村土地的有序流轉的最大障礙，也抑制了城鄉(xiāng)勞動力資源的雙向流動，很多農業(yè)科技人才望農村低水平的社會保障而卻步。因此，政府要加強對農村社會保障的投入力度，多途徑的籌措社會保障性資金，尋求有效的城鄉(xiāng)社會保障體系的銜接機制，并通過城市反哺農村加快城鄉(xiāng)社會保障一體化，縮小城鄉(xiāng)社保差距，才能為農村產業(yè)融合發(fā)展提供最基本的土地、人才等生產要素。

（三）加大對農村教育的投入

農民是農村產業(yè)融合與就地城鎮(zhèn)化的主體，以農村產業(yè)融合發(fā)展推動就地城鎮(zhèn)化，一方面需要農民提高素質技能，適應大量機械化作業(yè)和企業(yè)化管理這種新型生產和管理方式；另一方面，也需要通過農民文化素質的提高來改變傳統(tǒng)后的小農思想。對此，要強化農村的基礎教育，加大對農村基礎教育的投資，完善農村教育培訓體系，提高農民的整體素質，改變農民的思想觀念。此外，還要努力探索農村教育的辦學體制，發(fā)展與農村環(huán)境相配合的職業(yè)教育、成人教育培訓，培訓的內容除了包括現(xiàn)代農業(yè)技術和農業(yè)經營知識外，還要強化對農民進行農業(yè)性質與農業(yè)功能、農業(yè)政策及農業(yè)文化、農業(yè)管理、農業(yè)法律等農業(yè)教育，同時對于培訓費用、設施、師資方面要給予支持。通過扎實的基礎教育和農業(yè)技能及管理培訓，為農民提供現(xiàn)代文明社會所需要的最基本的知識與技能，使農民不再是愚昧落后的傳統(tǒng)農民，而是有知識有文化有技能的現(xiàn)代新型農業(yè)產業(yè)工人，從素質上和身份上拉近農民與城鎮(zhèn)居民的距離。

（四）加強小城鎮(zhèn)的建設

小城鎮(zhèn)是農村產業(yè)融合帶動就地城鎮(zhèn)化的空間載體。農村產業(yè)融合發(fā)展推動就地城鎮(zhèn)化發(fā)展并不是在原地城鎮(zhèn)化，也需要農村人口通過農業(yè)產業(yè)的發(fā)展、農業(yè)企業(yè)集聚等方式引導村莊合并，形成小城鎮(zhèn)。由于小城鎮(zhèn)就業(yè)門檻低，就業(yè)風險低，生活成本相比大城市較低，天然地成為農民就地城鎮(zhèn)化的載體。因此，政府要科學規(guī)劃小城鎮(zhèn)建設，要立足于當地的資源優(yōu)勢，科學編制產業(yè)規(guī)劃，發(fā)展以農業(yè)企業(yè)、特色加工業(yè)、商貿流通和旅游服務業(yè)為主要類型的特色小城鎮(zhèn)。同時要注重小城鎮(zhèn)功能的完善，加大對小城鎮(zhèn)基礎設施和商業(yè)、科技、教育等社會化服務體系的建設，為農村產業(yè)融合推動就地城鎮(zhèn)化發(fā)展提供空間支持。

參考文獻

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