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篇1

近幾年來(lái)，在市委、市政府的領(lǐng)導(dǎo)下，全市各級(jí)安置幫教機(jī)構(gòu)積極發(fā)揮職能作用，在預(yù)防和減少重新犯罪、維護(hù)首都社會(huì)穩(wěn)定中取得了很大成績(jī)。在發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的新形勢(shì)下，刑釋解教人員的銜接和日常管理工作面臨著許多新情況、新問(wèn)題、新挑戰(zhàn)。今年發(fā)生的吳若甫綁架案、望京地區(qū)入室盜竊殺人案等重大案件暴露出目前我市在刑釋解教人員的銜接和日常管理工作方面存在一些漏洞，原有的工作體制和管理措施已不能適應(yīng)新形勢(shì)的要求。為此，今年以來(lái)，我們通過(guò)專(zhuān)項(xiàng)排查，典型事例分析，深入?yún)^(qū)縣座談，與香港善導(dǎo)會(huì)座談交流等多種形式開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)調(diào)研，旨在對(duì)我市安置幫教的銜接和日常管理工作進(jìn)行分析，查找問(wèn)題，堵塞漏洞，并提出解決問(wèn)題的思路與對(duì)策。

一、銜接工作的現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

1999年2月，中央四部委印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步做好服刑在教人員刑滿(mǎn)釋放、解除勞教時(shí)銜接工作的意見(jiàn)》。1999年5月，為貫徹落實(shí)中央的文件精神，進(jìn)一步協(xié)調(diào)銜接工作相關(guān)部門(mén)間的相互配合，結(jié)合我市實(shí)際情況，市安置幫教辦制定了《*市刑釋解教人員安置幫教工作領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于進(jìn)一步做好服刑、在教人員刑滿(mǎn)釋放、解除勞動(dòng)教養(yǎng)時(shí)銜接工作的實(shí)施辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》）。規(guī)范了銜接工作預(yù)放、通知、報(bào)戶(hù)、專(zhuān)訪四個(gè)重要環(huán)節(jié)，為減少刑釋解教人員漏管失控起到了積極作用。但是，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，就業(yè)、住房制度的改革、城市建設(shè)的發(fā)展，以前關(guān)于刑釋解教人員的銜接管理工作中的一些制度措施已不適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的變化，存在著一些薄弱環(huán)節(jié)。主要表現(xiàn)在：

（一）成員單位之間缺少信息交流，銜接工作不暢通

各成員單位及各級(jí)幫教組織之間缺少信息交流，聯(lián)系不緊密。沒(méi)有形成齊抓共管的局面，使得銜接工作渠道不暢通。如監(jiān)獄、勞教所、看守所只負(fù)責(zé)將通知書(shū)發(fā)放，而不管幫教組織是否收到；幫教組織收到釋解人員通知書(shū)后，如發(fā)現(xiàn)本轄內(nèi)沒(méi)有該人，有的不向有關(guān)機(jī)關(guān)查詢(xún)，也不向上級(jí)匯報(bào)，有的雖然查詢(xún)了，但有關(guān)部門(mén)并不十分配合。這些做法都嚴(yán)重影響了銜接工作的順利進(jìn)行，造成刑釋解教人員的脫管失控。

（二）未按規(guī)定履行職責(zé)，銜接工作不到位

有關(guān)銜接工作的規(guī)定對(duì)各部門(mén)的職責(zé)是明確的，在執(zhí)行中存在著未按規(guī)定履行職責(zé)的問(wèn)題。以吳若甫綁架案為例：涉案罪犯金乾屬崇文區(qū)天壇街道幫教對(duì)象，其服刑監(jiān)獄將刑滿(mǎn)釋放通知書(shū)寄到天壇派出所（其戶(hù)籍所在地）和天壇街道司法所，接到通知書(shū)后，兩個(gè)單位負(fù)責(zé)人沒(méi)有查到此人，未按規(guī)定履行職責(zé)，將通知書(shū)退回和報(bào)告上級(jí)管理部門(mén)，造成未對(duì)金乾進(jìn)行重點(diǎn)人口列管，區(qū)安置幫教辦沒(méi)有嚴(yán)格履行法律文書(shū)轉(zhuǎn)遞簽字手續(xù)，銜接工作沒(méi)到位，發(fā)生漏管失控。由此可見(jiàn)，區(qū)、公安派出所、基層幫教組織各級(jí)幫教機(jī)構(gòu)之間沒(méi)有嚴(yán)格按照《辦法》的有關(guān)規(guī)定，銜接工作不到位。

（三）人戶(hù)分離現(xiàn)象嚴(yán)重，銜接工作不落實(shí)

由于城市拆遷建設(shè)、房屋改革的發(fā)展，出現(xiàn)人戶(hù)分離現(xiàn)象，且人數(shù)逐年增長(zhǎng)。這種現(xiàn)象的發(fā)生，給各級(jí)安置幫教機(jī)構(gòu)銜接工作帶來(lái)不便。他們很難查到刑釋解教人員的現(xiàn)住址，不能落實(shí)住所地管理，使得銜接工作不能落實(shí)，造成脫管失控。

（四）刑釋解教人員通知書(shū)缺乏規(guī)范性、準(zhǔn)確性和時(shí)效性，通知書(shū)內(nèi)容簡(jiǎn)單，不便查找

刑釋解教人員的通知書(shū)書(shū)寫(xiě)潦草，不易辨認(rèn)；家庭住址不具體；刑釋解教日期錯(cuò)填或未填；部分項(xiàng)目漏填；部分監(jiān)所由于種種原因不能按照規(guī)定時(shí)間寄送通知書(shū)，造成部分刑釋解教人員回歸社會(huì)后多日、甚至數(shù)月，其原戶(hù)籍地或居住地安置幫教辦仍未收到通知書(shū)。這些問(wèn)題的出現(xiàn)，使得基層幫教組織不能及時(shí)對(duì)其實(shí)施有效安置幫教。

另外，目前使用的刑釋解教人員通知書(shū)“無(wú)性別、無(wú)出生日期、無(wú)戶(hù)籍性質(zhì)、無(wú)服刑勞教起止日期、無(wú)服刑勞教期間的具體表現(xiàn)”等內(nèi)容，甚至有個(gè)別監(jiān)所在制發(fā)的通知書(shū)中沒(méi)有犯罪性質(zhì)這一項(xiàng)。由于刑釋解教人員通知書(shū)一直是各級(jí)幫教組織開(kāi)展幫教工作的唯一依據(jù)，因此現(xiàn)有的刑釋解教人員通知書(shū)內(nèi)容過(guò)于簡(jiǎn)單，給各級(jí)幫教組織開(kāi)展核查分析、重點(diǎn)管理等帶來(lái)很大影響。

上述四種表現(xiàn)實(shí)質(zhì)上反映了兩類(lèi)問(wèn)題

一是安置幫教工作現(xiàn)行制度設(shè)計(jì)已不適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的需要。銜接工作四個(gè)環(huán)節(jié)涉及監(jiān)獄、勞教、公安、司法等多個(gè)部門(mén)，這些部門(mén)之間彼此獨(dú)立，缺少溝通，各部門(mén)都從便于自己開(kāi)展工作的角度出發(fā)，去看待、落實(shí)銜接工作。因此，很難使銜接工作真正落實(shí)，并達(dá)到預(yù)計(jì)效果。同時(shí)，在現(xiàn)行制度中對(duì)銜接工作四個(gè)環(huán)節(jié)的具體規(guī)定也非常原則，可操作性差，亟待完善。

二是人戶(hù)分離的社會(huì)現(xiàn)象，對(duì)現(xiàn)行安置幫教體制提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，給銜接乃至日常管理工作造成很大問(wèn)題，需要提出有效的解決辦法。

二、目前日常管理工作的現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

為切實(shí)做好刑釋解教人員的安置幫教工作，各級(jí)安置幫教機(jī)構(gòu)通過(guò)定期開(kāi)展排查活動(dòng)，定期談話(huà)等形式對(duì)幫教對(duì)象進(jìn)行幫教。今年，通過(guò)開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)調(diào)研了解到，目前對(duì)刑釋解教人員日常的管理工作尚存一些問(wèn)題。究其原因，主要包括主觀和客觀兩個(gè)方面。具體表現(xiàn)在：

（一）現(xiàn)有基層組織的力量薄弱，無(wú)力承擔(dān)此項(xiàng)工作

刑滿(mǎn)釋放、解除勞教人員從回歸社會(huì)后已屬合法公民。對(duì)其開(kāi)展安置幫教工作從性質(zhì)上講，是非強(qiáng)制性的引導(dǎo)、扶助、教育。對(duì)他們，幫教組織無(wú)法從時(shí)間和空間上施以任何限制，也沒(méi)有專(zhuān)門(mén)機(jī)關(guān)可以對(duì)其采取任何手段加以管理。在基層從事具體工作的都是社區(qū)（村）干部，他們大多承擔(dān)著治保、人民調(diào)解等多項(xiàng)職責(zé)，日常工作已超負(fù)荷。因此，這項(xiàng)工作在落實(shí)上打折扣是不可避免的。

作為在街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）履行司法行政職能的司法所一般為2-3人，本身有九項(xiàng)工作職責(zé)，還要承擔(dān)街鄉(xiāng)許多的中心任務(wù)，甚至包片包村，根本無(wú)暇去督促基層幫教組織抓落實(shí)。

（二）人員流動(dòng)增加管理難度，造成工作漏洞

人戶(hù)分離是安置幫教工作中經(jīng)常遇到且較為棘手的問(wèn)題，也是造成刑釋解教人員管理失控的一個(gè)重要原因。這個(gè)問(wèn)題解決不好，就會(huì)造成幫教對(duì)象脫管，從而為可能重新犯罪留下缺口和隱患。造成人戶(hù)分離的主要原因：一是城市建設(shè)中的危改、拆遷規(guī)模擴(kuò)大，部分幫教對(duì)象異地購(gòu)房或租房、借房，原戶(hù)口不遷；二是部分幫教對(duì)象因外出找工或受家人歧視，長(zhǎng)期離家不歸；三是部分幫教對(duì)象有多處住房，居住地址不固定；四是部分幫教對(duì)象出于戶(hù)口的利用率不高，登記落戶(hù)又沒(méi)有法律上的強(qiáng)制性規(guī)定，刑釋解教后既不到派出所登記落戶(hù)也不回原戶(hù)籍地居住；五是部分刑釋解教人員夫妻離異，原住房由對(duì)方和孩子居住，回歸社會(huì)后居無(wú)定所；六是部分幫教對(duì)象為了擺脫管理，采取各種方法不與配合，或仍報(bào)原住址隱瞞現(xiàn)住址，或遲遲不登記落戶(hù)，能拖就拖，能躲就躲，使基層幫教組織很少或根本見(jiàn)不到本人，甚至對(duì)有些人的具體去向都難以查清。

部分幫教對(duì)象的人戶(hù)分離狀況使日常管理面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，特別是戶(hù)在人不在的現(xiàn)象是當(dāng)前造成脫管失控的主要原因。

經(jīng)查，本市自1999年以來(lái)共有刑釋解教人員16821人，其中人戶(hù)分離3396人(人在戶(hù)不在356人，戶(hù)在人不在3040人),占總數(shù)的21%,脫管1199人,占總數(shù)的7.1%。

（三）日常管理難度大，造成落實(shí)難

目前，我們采取的方法是只要符合刑滿(mǎn)釋放五年、解除勞教三年的刑釋解教人員一律列入幫教管理的范圍。這種不加區(qū)分，沒(méi)有重點(diǎn)的工作形成了都管又都管不好的局面。同時(shí)，幫教對(duì)象及其家屬又大多不配合，因此，幫教管理控制措施的落實(shí)上有著很大難度。主要表現(xiàn)在：一是走訪談話(huà)時(shí)，許多刑釋解教人員及其家屬時(shí)常常存有強(qiáng)烈的抵觸情緒而不配合；二是了解有關(guān)刑釋解教人員的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)和具體去向時(shí)，家屬出于親情而拒絕提供，朋友出于友情而保密，鄰居出于來(lái)往少或多一事不如少一事的心態(tài)而不告知；三是基層幫教工作人員兼職過(guò)多，力不從心，疲于應(yīng)付；四是個(gè)別職能部門(mén)的人員缺乏對(duì)安置幫教工作的足夠認(rèn)識(shí)，責(zé)任心不強(qiáng)，摸底調(diào)查、情況反饋、監(jiān)管措施不到位。

三、進(jìn)一步做好銜接管控工作的基本思路和對(duì)策

鑒于以上工作中存在的問(wèn)題，現(xiàn)提出以下改進(jìn)措施。

（一）重新設(shè)計(jì)安置幫教工作架構(gòu)，進(jìn)行體制及制度創(chuàng)新

從根本上解決安置幫教銜接及日常管理工作，需要對(duì)安置幫教工作架構(gòu)進(jìn)行體制及制度創(chuàng)新。目前，我們已對(duì)此進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)調(diào)研，對(duì)安置幫教工作架構(gòu)進(jìn)行體制及制度創(chuàng)新。本文暫不涉及。

（二）改革完善銜接工作四個(gè)環(huán)節(jié)，明確職責(zé)，便于操作

1、完善預(yù)放制度。監(jiān)獄、勞教部門(mén)一般應(yīng)提前一年或半年將刑期將滿(mǎn)或即將解教人員轉(zhuǎn)入回歸社會(huì)前教育。教育的內(nèi)容包括：即將回歸社會(huì)的心理準(zhǔn)備，相關(guān)政策法規(guī)的學(xué)習(xí)，就業(yè)技能培訓(xùn)以及本人在監(jiān)所表現(xiàn)的評(píng)價(jià)、家庭有關(guān)情況的變更調(diào)查。

在監(jiān)所開(kāi)展出監(jiān)前教育的同時(shí)，應(yīng)同所在區(qū)縣幫教組織聯(lián)系，把現(xiàn)有區(qū)縣進(jìn)監(jiān)所開(kāi)展幫教活動(dòng)，引導(dǎo)到此階段。各監(jiān)所與地方共同對(duì)即將刑釋解教人員進(jìn)行排查分析，對(duì)有危險(xiǎn)傾向、家中有特殊情況的人提前制定預(yù)案，開(kāi)展有針對(duì)性的幫教工作。而對(duì)一般對(duì)象則可列入一般管理，從而避免刑釋解教人員出監(jiān)所后，地方政府毫無(wú)準(zhǔn)備，工作盲目無(wú)針對(duì)性。

2、完善預(yù)放通知。監(jiān)獄、勞教所、看守所定期對(duì)刑釋解教人員通知書(shū)制發(fā)的規(guī)范性、準(zhǔn)確性、時(shí)效性進(jìn)行抽查，明確具體要求，嚴(yán)格杜絕通知內(nèi)容書(shū)寫(xiě)的不規(guī)范、家庭住址不具體、個(gè)別項(xiàng)目漏填以及通知書(shū)寄發(fā)滯后或不寄等問(wèn)題的出現(xiàn)；市安置幫教辦要會(huì)同監(jiān)獄、勞教、公安部門(mén)重新設(shè)計(jì)通知書(shū)格式，改變通知書(shū)內(nèi)容簡(jiǎn)單的薄弱環(huán)節(jié)，給各級(jí)幫教組織及時(shí)有效的銜接奠定好的基礎(chǔ)。

3、完善銜接制度，建立規(guī)范的銜接流程。進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)、所同市、區(qū)安置幫教工作辦公室及公安分局的聯(lián)系，結(jié)合我市現(xiàn)狀，完善銜接制度，建立規(guī)范的銜接流程，杜絕因工作原因而出現(xiàn)的脫管失控。

各級(jí)幫教組織要嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)定要求，做到信息渠道暢通，銜接工作到位，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)與有關(guān)部門(mén)溝通，向上級(jí)幫教組織匯報(bào)，以減少刑釋解教人員脫管失控的發(fā)生。

（三）加快刑釋解教人員信息查詢(xún)系統(tǒng)建設(shè)

逐步在監(jiān)獄管理機(jī)關(guān)、各級(jí)公安機(jī)關(guān)和司法行政機(jī)關(guān)之間建立刑釋解教人員信息管理系統(tǒng)。該系統(tǒng)主要是利用計(jì)算機(jī)對(duì)刑釋解教人員和服刑、在教人員的自然情況、改造表現(xiàn)、親屬關(guān)系、幫教、安置等情況進(jìn)行信息采集、管理、交換和查詢(xún)。實(shí)現(xiàn)市、區(qū)縣、街鄉(xiāng)三級(jí)聯(lián)網(wǎng)，對(duì)刑釋解教人員基本情況的動(dòng)態(tài)管理，開(kāi)展全市協(xié)查通報(bào)工作有效減少刑釋解教人員特別是人戶(hù)分離人員的漏管失控，全面提升對(duì)刑釋解教人員的管理水平。

（四）健全安置幫教機(jī)構(gòu)組織建設(shè)，探索建立社區(qū)專(zhuān)職工作者隊(duì)伍

健全縱向貫通，橫向聯(lián)合的四級(jí)幫教機(jī)構(gòu)，規(guī)范管理，強(qiáng)化目標(biāo)責(zé)任，堵塞工作漏洞，切實(shí)發(fā)揮各級(jí)安置幫教機(jī)構(gòu)及相關(guān)成員單位作用，各單位要各司其職，協(xié)調(diào)配合，努力做好此項(xiàng)工作。

依托社區(qū)，實(shí)行專(zhuān)、群結(jié)合。刑釋解教人員回歸社會(huì)后，長(zhǎng)時(shí)間生活在社區(qū)，要把安置幫教工作措施落實(shí)到位，基層幫教小組顯得尤為重要。要改變目前基層幫教力量不足、工作不落實(shí)的狀況，政府應(yīng)加大投入為基層招聘一批專(zhuān)職社會(huì)工作者，探索建立一支社區(qū)專(zhuān)職工作者隊(duì)伍，與社區(qū)（村）干部配合從事安置幫教工作，與基層幫教機(jī)構(gòu)共同做好刑釋解教人員的安置幫教工作。

（五）加強(qiáng)人戶(hù)分離的刑釋解教人員的銜接管控工作，實(shí)施委托管理制度及協(xié)查通報(bào)制度

對(duì)于“人戶(hù)分離”的刑釋解教人員，原戶(hù)籍所在地幫教組織能夠提供其暫住地址的，應(yīng)主動(dòng)與暫住地派出所聯(lián)系，并委托暫住地幫教組織進(jìn)行管理。

對(duì)未回原戶(hù)籍地或居住地、去向不明、人戶(hù)分離當(dāng)?shù)匕仓脦徒坦ぷ鳈C(jī)構(gòu)無(wú)法查找的刑釋解教人員，開(kāi)展協(xié)查通報(bào)，努力減少脫管失控的發(fā)生。

（六）實(shí)施分級(jí)管理制度，加大對(duì)重點(diǎn)人的管理

刑釋解教人員回歸社會(huì)后，要按照其罪錯(cuò)性質(zhì)、改造表現(xiàn)、現(xiàn)實(shí)狀況等情況將幫教對(duì)象分為三級(jí)，一級(jí)代表警惕，即此類(lèi)幫教對(duì)象雖已刑釋解教，但改造表現(xiàn)一般，容易重新犯罪，需要重點(diǎn)加以管控、幫教，隨時(shí)掌握其動(dòng)態(tài)；二級(jí)代表關(guān)注，即此類(lèi)幫教對(duì)象因生活、就業(yè)等困難，思想波動(dòng)，可能重新犯罪，注意關(guān)注其動(dòng)態(tài)；三級(jí)代表穩(wěn)定，即此類(lèi)幫教對(duì)象已經(jīng)棄惡從善，改過(guò)自新，不再危及社會(huì)，對(duì)此類(lèi)人員不應(yīng)以有色眼鏡看人，要從生活、就業(yè)等方面為其解決困難，鼓勵(lì)其重新做人。

（七）加強(qiáng)監(jiān)督指導(dǎo)，實(shí)行責(zé)任倒查制度