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篇1

【關鍵詞】民族地區(qū)；檢察機關；內設機構；改革

檢察機關的內設機構是檢察權運行的組織載體，也是檢察權內部配置和管理的表現形式，因而對檢察職能的發(fā)揮起著十分重要的作用。隨著我國檢察改革的逐步深入，現行檢察機關內部機構設置中存在的問題逐步凸顯，特別是民族地區(qū)受人員數量、職業(yè)素能以及民族地區(qū)訴訟翻譯等特殊工作需求的影響，其內設機構設置是否科學、合理，直接影響到檢察職能的發(fā)揮和檢察機關人、財、等資源的合理分配，因此，探索民族地區(qū)檢察院內設機構改革，建立科學合理的內設機構體系，對于整合檢察資源、提高執(zhí)法辦案水平和辦案質量、深化檢察改革具有非常重要的意義。

一、民族地區(qū)檢察機關內設機構設置現狀及存在的問題

目前，我國檢察機關的內設機構可分為領導機構、業(yè)務機構和綜合機構，地方各級人民檢察院的內設機構大體上與此對應。民族地區(qū)檢察院相對于其它地區(qū)，工作業(yè)務總量小，人員數量少，內設機構設置同樣參照執(zhí)行同一標準，已不能適應民族地區(qū)法治建設和檢察工作發(fā)展的需要，亟待對民族地區(qū)檢察機關內設機構進行調整和完善，以保證檢察權得到全面、公正、高效行使。

（一）機構龐雜，人員分散、業(yè)務人員流失、工作效率底下

現行民族地區(qū)檢察機關內設機構也是依照《人民檢察院組織法》第20條的規(guī)定設置，自治區(qū)檢察院一般有內設機構20個左右，自治州及自治區(qū)轄區(qū)內市一級檢察院有18個左右，自治縣及自治州轄區(qū)內基層檢察院有10個左右。以甘南藏族自治州兩級檢察機關2013年底的內設機構和在編檢察干警人數為例。甘南藏族自治州檢察院經編制機構審批的一級內設機構16個，二級內設機構2個，未經編制機構審批的一級內設機構2個（計財裝備處、未成年人刑事檢察處），二級機構若干個（檢委會辦公室、偵查指揮中心、舉報中心等）?，F有在編檢察干警77人，除去院領導9人（檢察長1人、副檢察長4人，檢委會專職委員2人，政治部主任1人、紀檢組長1人），在一級內設機構的人數平均5.25人，實際上人數最多的反貪污賄賂局有7人，人數最少的民事行政檢察處、控告申訴檢察處、法律政策研究室、紀檢監(jiān)察處、翻譯科只有2人，未經編制機構審批的內設機構全部是兼職。甘南藏族自治州轄區(qū)8個基層檢察院，內設機構9至13個不等，內設機構最多的迭部縣檢察院有13個內設科、室，27名檢察干警，除去3名院領導（檢察長1人、副檢察長2人），每個科、室平均1.85人。實踐中，人員不足的問題都是通過兼職或者合署辦公的方式來解決。內設機構數量多、層級多，導致基層檢察院甚至自治州一級檢察院出現大量的1人、2人部門，業(yè)務能力較強的檢察人員1人跨幾個部門兼職，跨部門之間人員抽調頻繁，工作忙閑差距較大，干警情緒不滿，相互推諉扯皮，工作效率底下，專業(yè)化水平越來越低。內設機構數量越來越多，一方面是由于社會發(fā)展使檢察機關法律職能不斷擴展和檢察業(yè)務不斷增多而產生，另一方面也是檢察機關內部解決職級待遇的需要，機構設置多，職數必然多，相應地就能多解決幾個人的待遇。自治州一級檢察院的一級內設機構領導職數通常設一正二副或一正一副，二級內設機構領導職數通常設一正一副或一正職，自治縣檢察院一般不設二級機構，內設機構領導職數通常設一正一副或一正職，人數較多的部門設一正二副。為此，部分業(yè)務骨干和辦案能手為解決個人待遇不惜調離業(yè)務部門而擔任綜合部門的領導職務。內設機構過多也必然導致案件或信息需要在內部經過多環(huán)節(jié)的流轉，由此帶來的是較低的工作效率。

（二）內設機構之間職能重疊交叉，檢察資源不能充分利用

一是反貪污賄賂局、反瀆職侵權局和職務犯罪預防處三個部門職能重疊交叉。反貪污賄賂局和反瀆職侵權局在查辦職務犯罪方面雖然側重點不同，但是二者都是圍繞查處職務犯罪開展工作，其辦案程序、手段和主要內容都是相同的，且實踐中貪污賄賂犯罪和瀆職侵權犯罪相互交織，絕大多數、案都與貪污賄賂犯罪有緊密聯系，反貪污賄賂部門與反瀆職侵權部門分開設立，不利于統(tǒng)一調配偵查資源。反瀆職侵權部門多年來案件數量遠遠低于反貪污賄賂部門。就甘南藏族自治州兩級檢察院反瀆職侵權部門而言，2009年至2013年連續(xù)五年僅立案偵查3案，沒有偵查終結案件，造成大量偵查資源的閑置和浪費。職務犯罪預防工作對職務犯罪偵查有著天然的依賴性，實踐證明，職務犯罪預防權的分離嚴重影響預防職務犯罪工作的開展和預防效果的實現，也不利于實現“打防結合”。二是基層檢察院偵查監(jiān)督部門與公訴部門分開設置，造成人力分散，重復勞動，工作效率不高。偵查監(jiān)督部門與公訴部門對同一案件的重復閱卷、重復審查、重復制作筆錄、重復提審、重復進行法律和證據的思考，導致本來就緊缺的基層檢察資源的巨大浪費，不利于提高工作效率。同時，捕訴分離割裂了批捕與的內在聯系，這源于批捕具有很強的偵查引導作用，但引導偵查的不，負責的又無法對偵查給予指導，形成捕訴脫節(jié)。

（三）綜合機構分工過細，人員比例偏高，不能體現為檢察業(yè)務服務的理念

作為國家法律監(jiān)督機構，檢察業(yè)務是檢察機關工作的中心所在，綜合機構都應當圍繞檢察業(yè)務開展工作，辦公室、政治部、監(jiān)察處、法警支隊、技術處、裝備處、翻譯科都屬于綜合機構，主要職責是負責機關的文秘、檔案、保密、裝備、后勤、財會、行政事務以及政治思想、目標管理、人事管理、教育培訓、紀檢監(jiān)察、黨建工作、局域網管理、辦案安全等工作。綜合部門分工過細造成人員所占比例偏高，如甘南藏族自治檢察院，非業(yè)務部門人員29人，占全院人數的42.6%（9名院領導除外），這種設置勢必造成業(yè)務部門人員緊張，影響業(yè)務工作正常開展。造成綜合部門人員不斷增加的原因除了綜合機構本身分工過細之外，也與2008年開始甘肅省檢察機關推行績效考評機制有關?？冃Э荚u機制實行精細化管理，業(yè)務和綜合工作都設置了具體的考核標準，綜合工作既要服務于業(yè)務工作，又要完成考評規(guī)定的硬性任務，造成綜合部門工作量大增，人員數量也隨之增加。

（四）內設機構之間相互銜接空檔，檢察權出現真空地帶

法律賦予檢察機關的職權，必須通過一定的機構設置，落實為具體職能部門的職責，才能保證其行使。實踐中，內設機構職責銜接空檔，出現了法律賦予檢察機關的的某些職權沒有機構行使的情況。一是檢察機關對執(zhí)行機關執(zhí)行刑罰的活動監(jiān)督出現了空檔?！缎淌略V訟法》第224條規(guī)定了檢察機關對刑罰執(zhí)行活動進行監(jiān)督的職權，但是由于檢察機關的內設機構只有監(jiān)所檢察部門，所以對刑罰執(zhí)行活動的監(jiān)督僅限于監(jiān)獄、看守所，而對于法律規(guī)定由人民法院執(zhí)行的大量的財產刑，由派出所執(zhí)行的緩刑以及對假釋、保外就醫(yī)的社會服刑人員，就沒有機構承擔監(jiān)督的職責。二是檢察機關對人民警察履行職責的活動監(jiān)督出現了空檔。人民警察法明確規(guī)定，人民警察履行職責的活動受人民檢察院的監(jiān)督，即法律賦予檢察機關對人民警察的執(zhí)法活動進行監(jiān)督的職權，但是由于檢察機關內設機構中只有偵查監(jiān)督部門和公訴部門對個案的偵查活動是否合法進行監(jiān)督，因而對人民警察在偵查以外的執(zhí)法活動，就沒有機構履行監(jiān)督的職責。三是對訴訟活動的法律監(jiān)督職責劃分不清晰，影響檢察職權的有效行使。訴訟監(jiān)督是檢察機關一項非常重要的職權，為此各級檢察機關都做出了巨大的努力，但是產生的效果并不明顯。在檢察機關內部，究竟由哪個內設機構來履行訴訟監(jiān)督的職責，沒有明確的規(guī)定。似乎偵查監(jiān)督部門、公訴部門、監(jiān)所檢察部門、控告申訴部門等都可以行使監(jiān)督訴訟活動的職權，但是實際上，這些部門都有其專門的職責需要履行，訴訟活動監(jiān)督的工作難以真正落實。并且，這些部門之間在訴訟監(jiān)督過程中如何分工，界限如何劃分，由于缺乏明確的規(guī)定，也形成似乎哪個部門都可以管，哪個部門都不管的狀況，影響了訴訟監(jiān)督職能的充分發(fā)揮。由于職責不明，是否充分履行職責，就難以考核評價，不作為的現象就會變?yōu)槌B(tài)，出了問題，互相推諉責任，也就難以避免。

二、民族地區(qū)檢察機關內設機構改革構想

各級檢察機關的職能、任務大小不盡相同，因而其內設機構多少也應當有所區(qū)別。具體來說，在檢察內設機構的設置上，應當體現原則性與靈活性相結合的原則，各級檢察機關可以根據職能多少和業(yè)務量的大小，決定內設機構的具體設置，沒必要實行嚴格的上下對應，這樣可以節(jié)省司法資源。自治區(qū)檢察院除了辦案外，還要承擔檢察政策和工作思路的確定、對下指導和監(jiān)督、司法解釋和規(guī)范性文件的制定等等職能；同時，自治區(qū)人民檢察院還承擔著傳達最高人民檢察院各項政策和指令的任務，因而在內設機構的設置上應做到齊全對應。自治州、自治區(qū)轄區(qū)市級檢察院以及自治縣和自治州轄區(qū)基層檢察院的主要任務是辦理案件，同時各地業(yè)務量大小有很大區(qū)別沒有必要與自治區(qū)檢察院實行嚴格對應，可以根據本地區(qū)案件種類和數量的多寡，將具有相似職能的機構進行整合或減少同一職能的機構設置等，以避免1人、2人科、處、室的現象或1人兼任多個部門的現象，使有限的人力資源發(fā)揮更大的作用。因此，結合民族地區(qū)目前的檢察實踐，為了體現職能任務與內設業(yè)務機構設置相一致的原則，筆者提出如下改革建議。

（一）自治州以及自治區(qū)轄區(qū)內市一級檢察院內設機構改革

1. 設置反貪污賄賂局，將反瀆職侵權部門、職務犯罪預防部門與反貪污賄賂局合并，主要負責職務犯罪偵查和職務犯罪預防。由于目前法律對職務犯罪預防權及其行使程序、手段等缺乏明確的規(guī)定，近幾年來預防工作的有效開展主要依賴于職務犯罪偵查工作。雖然目前許多檢察院設立了獨立的職務犯罪預防機構，希望通過機構的分離和專業(yè)化，深化和加強職務犯罪預防工作，但預防職務犯罪工作對職務犯罪偵查有著天然的依賴性，職務犯罪預防權的分離必將嚴重影響預防職務犯罪工作的開展和預防效果的實現，也不利于實現“打防結合”，因此，應將職務犯罪預防融入到職務犯罪偵查工作中。對于反貪污賄賂部門和反瀆職侵權部門的設置問題，理論界主要有兩種意見，一種意見認為應當合并設立，理由是反貪污賄賂案件和反瀆職侵權案件都是職務犯罪案件，檢察機關查處這兩類案件都是行使檢察偵查權。一種意見認為應當分別設立，理由，一是《刑事訴訟法》第18條規(guī)定了檢察機關的偵查權分為貪污賄賂案件偵查權和瀆職侵權案件偵查權，兩類偵查權應當分別設立職能部門；二是分別設立有利于深入研究和總結這兩類案件的偵查技巧和規(guī)律，有效提高偵查效率；三是由于歷史的原因，反貪污賄賂部門和反瀆職侵權部門合并會造成機構過于龐大，與其它部門不協調。結合民族地區(qū)的檢察工作實踐，筆者認為，民族地區(qū)反貪污賄賂部門和反瀆職侵權部門應當合并設立。以甘南州藏族自治州兩級檢察院為例，兩級檢察院有反貪干警23人，反瀆職侵權干警15人，共38人，占全州干警總數的12.7%。2009年至2013年共辦理反貪污賄賂案件25件，反瀆職侵權部門沒有偵查終結案件，兩級檢察院平均每年辦理自偵案件是5件，辦案數量與其它地區(qū)相比有較大差距。從2011年開始，甘南藏族自治州兩級檢察院采用“大自偵”辦案模式，打破反貪污賄賂部門和反瀆職侵權部門的界限，在辦理案件過程中整合兩個部門的偵查資源共同開展工作，遇到哪種案件就辦理哪種案件，不分彼此，遇到問題共同研究、共同探討，共同總結兩類案件的偵查技巧和規(guī)律，2011年辦理自偵案件3件，2012年辦理自偵案件6件，2013年辦理自偵案件11件，兩級檢察院辦理自偵案件數量逐年上升。實踐證明，在民族地區(qū)和辦理自偵案件數量較少的檢察院，“大自偵”辦案模式不僅有利于形成反腐合力，而且能夠有效合理的整合檢察資源，避免造成檢察資源浪費?！缎淌略V訟法》只是規(guī)定了查辦反貪污賄賂案件和反瀆職侵權案件統(tǒng)一由人民檢察院行使，并沒有規(guī)定查辦反貪污賄賂案件與查辦反瀆職侵權案件必須由兩個不同的部門行使。合并反貪污賄賂部門和反瀆職侵權部門只是檢察機關內部不同部門的重新組合，并不改變其性質，也不會改變現行檢察體制，更不會改變目前我國公檢法權力的既有分配，因此并不違背法律的具體規(guī)定。反貪污賄賂部門和反瀆職侵權部門合并后，在內部實行局長領導下的主任檢察官制度，以主任檢察官為主組成若干個辦案小組，分別承擔不同的職能。

2. 分解刑事公訴檢察部門，主要負責刑事案件的公訴職能和刑事審判監(jiān)督職能。根據各地檢察院業(yè)務量的大小，設置1至2個公訴檢察部門，分別負責一般刑事案件的審查工作和未成年人刑事案件的審查工作。也有學者提出公訴職能和審判監(jiān)督職能分離的觀點，筆者不支持該觀點，審判監(jiān)督不能憑空產生，必須以一定的方式介入審判活動才能發(fā)揮職能作用，一旦脫離審查和出庭公訴的訴訟過程，審判監(jiān)督就會名存實亡。

3. 設置刑罰執(zhí)行檢察處，將監(jiān)所檢察處并入刑罰執(zhí)行檢察處。主要負責原監(jiān)所檢察處的職責以及其它刑罰執(zhí)行和變更執(zhí)行的監(jiān)督，同時調整職能范圍，賦予其對其它執(zhí)法行為的監(jiān)督權，比如對人民警察行使的偵查行為之外的執(zhí)法行為的監(jiān)督，填補檢察權行使的真空地帶。

4. 保留偵查監(jiān)督處，原有職能不變。也有學者提出偵查監(jiān)督部門與公訴部門合并的問題，筆者認為，這兩個部門都是傳統(tǒng)的檢察業(yè)務部門，曾近也是“大刑檢”的格局，因檢察工作發(fā)展的需要將兩個部門分開。多年實踐證明，在基層檢察院“大刑檢”的模式更有利于檢察職能的發(fā)揮，但在自治州及以上各級檢察院還是應當將公訴部門和偵查監(jiān)督部門分開設立，自治州及以上各級檢察院不僅僅要辦理相應的刑事案件，更重要的是對下級檢察院的業(yè)務指導和監(jiān)督，對本地區(qū)各類刑事案件的分析和研判，傳達上級檢察院的各項政策和指令，還要承擔檢察政策和工作思路的確定、司法解釋和規(guī)范性文件的制定，分開設立更有利于精細化開展工作。

5. 檢察業(yè)務部門繼續(xù)保留民事行政檢察處、控告申訴檢察處、法律政策研究、案件管理辦公室，行使原有職權。

6. 綜合機構改革。一是設置政治部，將紀檢監(jiān)察部門和法警支隊與政治部合并，主要負責政治黨務工作和人事工作等，包括政治思想教育、政治學習、教育培訓、宣傳報道等黨務工作，以及檢察人員的監(jiān)督、考核、任免和司法警察的管理、考核、統(tǒng)一調配等人事工作。二是設置辦公室，將財務部門、技術部門、裝備部門、后勤保障部門以及翻譯部門與辦公室合并。主要負責檢察機關文電的起草與處理、會議組織、財務管理、行政裝備建設、檔案管理、翻譯以及其它非辦案性質的工作。

（二）自治縣及自治州轄區(qū)內基層檢察院內設機構改革

1. 自偵部門與上級檢察院對應設置反貪污賄賂局，將反瀆職侵權部門和職務犯罪預防部門與反貪污賄賂局合并，主要負責是職務犯罪偵查和職務犯罪預防。

2. 設置刑事案件檢察科，將偵查監(jiān)督科、公訴科和未成年人刑事檢察科整合成立刑事案件檢察科，主要負責刑事案件的批捕、公訴職能和偵查監(jiān)督、刑事審判監(jiān)督職能。每年全國檢察機關有80%的案件是由基層檢察院辦理的，而基層檢察院干警待遇低、人員數量少，一人兼數職的現象大量存在，合并偵查監(jiān)督科和公訴科，可以減少大量的重復勞動，減輕工作量，釋放資源?；鶎訖z察院分設偵查監(jiān)督科和公訴科，主要是為了加強內部監(jiān)督制約，2013年各級檢察院分別成立了案件管理部門，承擔案件流程管理、程序監(jiān)控、質量評查、業(yè)務考評等監(jiān)督管理職責。偵查監(jiān)督科和公訴科合并后，在內部組合成以主任檢察官為主的辦案小組，分別履行審查逮捕、公訴職能，整合力量，提高工作效率。

3. 刑罰執(zhí)行監(jiān)督部門與上級檢察院對應設置刑罰執(zhí)行檢察科，行使相對應的檢察職能。

4. 檢察業(yè)務部門繼續(xù)保留民事行政檢察科、控告申訴檢察科、案件管理辦公室，行使原有檢察職權。

5. 原則上基層檢察院也應當設置法律政策研究室。法律政策研究是檢察機關的一項綜合性業(yè)務工作，與檢察機關的各項業(yè)務工作都具有密切的聯系，應當給予高度重視，因此，基層檢察院應當設置法律政策研究，但人數較少、法律政策研究任務量較輕的基層檢察院可以不設置法律政策研究室，可以將相關的法律政策研究任務放到辦公室。

6. 綜合機構改革。原則上設置辦公室，將政工、紀檢監(jiān)察、財務、技術、裝備、后勤保障、法警隊以及翻譯統(tǒng)攬到辦公室，負責與上級檢察院相對應的工作。政工和紀檢監(jiān)察應當由專人負責，其它工作專、兼職均可，但必須要具體到人，每一項工作都有人負責，不會出現相互推諉、相互扯皮以致工作落空的現象。人數較多且檢察業(yè)務量較大的自治地方基層檢察院根據本院的實際情況，可以靈活變通設置與自治州一級檢察院相對應的綜合機構。

參考文獻

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