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節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境，關(guān)系經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展，關(guān)系人民群眾切身利益，關(guān)系中華民族生存發(fā)展。黨的十七大報告指出：要完善有利于節(jié)約能源資源和保護(hù)生態(tài)環(huán)境的法律和政策，加快形成可持續(xù)發(fā)展體制機制。前不久召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會議對此又作了強調(diào)。這是黨中央從戰(zhàn)略高度對我國能源資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)工作作出的總體部署，需要從各個方面包括財政政策方面加以落實。

推進(jìn)發(fā)展觀念轉(zhuǎn)變是當(dāng)前環(huán)境保護(hù)財政政策的首要任務(wù)

在我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加速發(fā)展的特殊階段，推進(jìn)污染減排，改善環(huán)境質(zhì)量，實現(xiàn)又好又快發(fā)展，必須按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，切實轉(zhuǎn)變發(fā)展觀念，實現(xiàn)四個突破：

一是突破污染排放壓力持續(xù)增加對實現(xiàn)“十一五”規(guī)劃確定的水體污染物排放總量削減目標(biāo)的約束。現(xiàn)階段我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化步伐加快，同時在經(jīng)濟(jì)全球化國際分工體系下制造業(yè)向我國加速轉(zhuǎn)移，這在客觀上必然導(dǎo)致污染排放總量增加。在這種背景下發(fā)展經(jīng)濟(jì)，必須堅持節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境，把推進(jìn)現(xiàn)代化與建設(shè)生態(tài)文明有機統(tǒng)一起來，把建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會放在工業(yè)化、現(xiàn)代化發(fā)展戰(zhàn)略的突出位置，下大氣力建立新機制，實現(xiàn)污染減排目標(biāo)。

二是突破行政性分散管理體制對建立標(biāo)準(zhǔn)化、數(shù)字化、系統(tǒng)化環(huán)境監(jiān)管體系的約束。當(dāng)前，我們在水環(huán)境保護(hù)方面主要實行區(qū)域管理、地域管理和水系管理，這勢必在客觀上造成分散決策。必須加大宏觀管理的力度，實現(xiàn)監(jiān)測的數(shù)字化、規(guī)范化和統(tǒng)一性。

三是突破價格上漲壓力對實現(xiàn)環(huán)境成本內(nèi)部化的約束。目前環(huán)境有價的觀念還沒有深入人心，更沒有上升到法律和制度層面。很多企業(yè)在生產(chǎn)中沒有承擔(dān)環(huán)境治理成本，而是將污染治理的責(zé)任甩給政府和社會，企業(yè)環(huán)境污染成本外部化的現(xiàn)象普遍存在。通過財政政策等措施將環(huán)境污染成本內(nèi)部化，是國際上通行的做法，是推進(jìn)污染減排的一項根本性措施。要靈活運用政策手段，防止企業(yè)轉(zhuǎn)嫁成本，借機抬升價格，加重價格上漲壓力。

四是突破微觀經(jīng)濟(jì)主體利益取向?qū)崿F(xiàn)政府宏觀調(diào)控目標(biāo)的約束。政府通過宏觀調(diào)控實現(xiàn)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，推進(jìn)節(jié)能減排，這些戰(zhàn)略目標(biāo)與微觀經(jīng)濟(jì)主體的短期利益不是完全一致的。要通過完善財稅等政策，將政府的宏觀調(diào)控目標(biāo)和企業(yè)追求利潤的目標(biāo)協(xié)調(diào)起來。

推進(jìn)治污機制創(chuàng)新是水環(huán)境綜合治理財政政策的重要職責(zé)

中央財政一直十分重視水污染防治工作，對“三河三湖”等重點流域的水污染防治在資金和政策上給予了重點支持。在投入上，不斷加大對“三河三湖”等重點流域污水處理設(shè)施建設(shè)、水環(huán)境監(jiān)測和執(zhí)法、流域面源污染防治等工作的資金投入，并采取一系列措施引導(dǎo)和督促地方財政和社會資金加大投入，在推進(jìn)形成多元化治污資金投入機制上邁出重要步伐。在收費政策上，通過完善排污費和污水處理收費等政策，進(jìn)一步強化經(jīng)濟(jì)手段對企業(yè)的約束作用。與此同時，通過一系列稅收優(yōu)惠政策，鼓勵企業(yè)保護(hù)環(huán)境，推動形成企業(yè)自覺珍惜環(huán)境的激勵機制。但迄今為止，“三河三湖”等重點流域水質(zhì)還沒有實現(xiàn)根本好轉(zhuǎn)。事實證明，資金投入僅僅是基礎(chǔ)性條件，關(guān)鍵是要推進(jìn)制度創(chuàng)新。財政政策應(yīng)重點轉(zhuǎn)向建立水污染防治新機制。

推進(jìn)治污思路創(chuàng)新。過去10多年，我們在對包括“三河三湖”等重點流域在內(nèi)的水環(huán)境管理方面，重污染點源控制，輕環(huán)境容量管理；重治污項目審批，輕基礎(chǔ)工作的完善；重行政手段外部治理，輕市場機制內(nèi)在約束。實踐證明，這種傳統(tǒng)治污思路已經(jīng)不能適應(yīng)“三河三湖”等重點流域水污染防治的嚴(yán)峻形勢。因此，必須把上述傳統(tǒng)治污思路調(diào)整到以環(huán)境容量和水質(zhì)管理為重點的總量控制的思路上來，將總量減排任務(wù)和水質(zhì)掛鉤，綜合運用支出、補貼、稅費等多種手段建立市場化治污長效機制。

推進(jìn)責(zé)任機制創(chuàng)新。關(guān)鍵是處理好中央和地方、政府和市場的關(guān)系，分清各自職責(zé)，解決動力和壓力問題。中央主要從資金、政策上給予引導(dǎo)，加強協(xié)調(diào)，花錢買機制，但核心還是落實地方政府和企業(yè)的責(zé)任。對工業(yè)污水處理，企業(yè)是責(zé)任主體，必須達(dá)標(biāo)排放，或者企業(yè)自己建廠處理，或者付費交給其他專業(yè)單位集中處理；對城鎮(zhèn)生活污水處理，地方政府是責(zé)任主體，要履行治理污水的職責(zé)，加大污水處理設(shè)施建設(shè)，提高污水處理率，利用市場機制推進(jìn)廢水利用。

推進(jìn)投入機制創(chuàng)新。在資金安排方式上，調(diào)整只“批項目”和“管項目”的做法，積極探索通過“以獎代補”、貸款貼息等方式，著力調(diào)動地方和企業(yè)的積極性，切實提高資金使用效益；在資金使用方向上，切實分清政府和企業(yè)的職責(zé)，政府應(yīng)從為企業(yè)治理污染中騰出財力，加大對城鎮(zhèn)生活污水處理管網(wǎng)建設(shè)等屬于政府職責(zé)范圍有關(guān)工作的資金投入。當(dāng)前的重點是填平補齊現(xiàn)有污水處理設(shè)施，充分挖掘現(xiàn)有設(shè)施的潛力，加大對現(xiàn)有設(shè)施脫氮除磷技術(shù)改造的資金支持，在此基礎(chǔ)上再新建污水處理廠。同時，引導(dǎo)形成多元化的資金投入格局，積極研究引導(dǎo)通過銀行貸款、發(fā)行企業(yè)債券、國際金融組織貸款等方式籌集資金，帶動社會和企業(yè)投入。

推進(jìn)管理體制創(chuàng)新。明晰產(chǎn)權(quán)、事權(quán)，建立協(xié)調(diào)機制，切實解決“公地災(zāi)難”問題。除中央部門組織協(xié)調(diào)外，流域內(nèi)相關(guān)省市要形成聯(lián)動，明確責(zé)任。否則，“三河三湖”等重點流域水環(huán)境治理只能落入事倍功半的境地，導(dǎo)致“公地災(zāi)難”。因此，必須將流域管理與區(qū)域行政管理有機結(jié)合，形成齊抓共管的體制。

水環(huán)境綜合治理財政政策的總體思路及工作重點

中央財政將按照黨的十七大精神，把完善水環(huán)境綜合治理財政政策放在更加突出的位置，加快建立珍惜環(huán)境的約束和激勵機制，創(chuàng)造企業(yè)實現(xiàn)利潤和保護(hù)環(huán)境雙贏體制，為全面實現(xiàn)節(jié)能減排目標(biāo)、推動科學(xué)發(fā)展提供體制機制保障。

水環(huán)境綜合治理財政政策的總體思路是：圍繞推進(jìn)發(fā)展觀念轉(zhuǎn)變和機制創(chuàng)新，以有利于調(diào)動地方政府和企業(yè)的積極性，有利于推進(jìn)污水處理產(chǎn)業(yè)化和市場化，有利于形成企業(yè)投入為主、政府投入為輔的資金投入機制為原則；進(jìn)一步調(diào)整資金支出方式，優(yōu)化資金支出結(jié)構(gòu)，加大資金支持力度；通過逐步完善所得稅、流轉(zhuǎn)稅、資源稅等現(xiàn)行稅收政策，加快研究開征環(huán)境稅，推進(jìn)排污費、污水處理費等收費政策改革，建立健全水環(huán)境保護(hù)和污染減排的獎懲機制，形成企業(yè)治污的外部壓力和內(nèi)在動力；通過完善財政補貼政策，加快淘汰落后產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級；推動相關(guān)體制改革，探索建立水污染防治和水環(huán)境保護(hù)長效機制和體制。

當(dāng)前，要抓好以下幾項重點工作：

制定和完善稅費政策。為提高污水處理產(chǎn)業(yè)化水平，對各級政府及主管部門委托自來水廠隨水費收取的污水處理費實行免征增值稅政策。同時，研究對污水處理企業(yè)處理污水取得收入給予適當(dāng)增值稅優(yōu)惠，減輕企業(yè)生產(chǎn)和銷售再生水取得收入的增值稅稅負(fù)；對企業(yè)從事符合條件的環(huán)境保護(hù)、節(jié)能節(jié)水項目的所得，要研究給予稅收優(yōu)惠政策；對企業(yè)購置用于環(huán)境保護(hù)、節(jié)能節(jié)水等專用設(shè)備的投資額，可以按一定比例實行稅額抵免。在收費政策上，加快完善排污收費政策，提高排污費收費標(biāo)準(zhǔn)，改進(jìn)征收方式，使排污費逐步消化污染治理成本，強化該項政策對企業(yè)排污的約束作用；推進(jìn)落實污水處理最低收費制度，凡收費不到位的地方，要督促當(dāng)?shù)刎斦\營成本給予補助，推進(jìn)污水處理產(chǎn)業(yè)化。

改進(jìn)財政支出政策。首先是按照政府和市場、中央和地方職責(zé)劃分的原則理順資金渠道，明確投資主體。企業(yè)是污染治理的責(zé)任主體和投資主體，必須采取有效措施加大環(huán)保投入。政府應(yīng)從替企業(yè)治理污染的泥潭中擺脫出來，抽出財力，做好環(huán)境監(jiān)測、執(zhí)法、標(biāo)準(zhǔn)制定以及市場不能提供的環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的工作，其中中央財政重點做好跨區(qū)域環(huán)境監(jiān)測、執(zhí)法以及重大環(huán)保技術(shù)開發(fā)等工作。其次要進(jìn)一步優(yōu)化資金支出方式，并加大投入力度。通過“以獎代補”等方式，充分調(diào)動企業(yè)和地方政府的積極性，引導(dǎo)建立多元化資金投入機制。中央財政將通過基本建設(shè)投資、國債資金、排污費專項資金、節(jié)能減排專項資金等多種渠道，加大對環(huán)境污染排放標(biāo)準(zhǔn)修訂、環(huán)境監(jiān)測和執(zhí)法等基礎(chǔ)性工作的支持力度。同時，按照公共服務(wù)均等化的原則，加大對農(nóng)村測土配方施肥、農(nóng)村集約化畜禽養(yǎng)殖污染防治等農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的投入力度。應(yīng)積極研究農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的新問題，制定切實有效的財政支持政策。此外，要加大對水污染防治重大技術(shù)攻關(guān)、水污染防治新技術(shù)、新工藝推廣等工作的支持力度。

引導(dǎo)建立落后產(chǎn)業(yè)退出機制。充分發(fā)揮財政政策對推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)升級的積極作用，尤其是要加大落后產(chǎn)業(yè)關(guān)停中人員安置等方面的保障力度。各級地方財政要結(jié)合當(dāng)前產(chǎn)業(yè)政策，研究制定切實有效的保障措施，建立落后產(chǎn)業(yè)退出保障機制，確保污染嚴(yán)重的落后生產(chǎn)能力平穩(wěn)退出市場。中央財政要研究通過設(shè)立專項資金、采取轉(zhuǎn)移支付方式對經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)淘汰落后產(chǎn)能給予一定獎勵，引導(dǎo)地方政府和企業(yè)加大產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和升級步伐。

探索建立水污染防治和水環(huán)境保護(hù)的市場機制。注重發(fā)揮市場機制在水污染防治和水環(huán)境保護(hù)方面的積極作用，通過財稅政策等手段引導(dǎo)建立企業(yè)珍惜環(huán)境的約束和激勵機制。當(dāng)前的重點是支持開展排污權(quán)有償使用和交易以及跨省流域生態(tài)補償試點。通過開展排污權(quán)有償使用和交易，使企業(yè)從減少污染排放中獲得利益，為增加污染排放支付費用。目前，中央財政制定的主要污染物減排專項資金管理暫行辦法已經(jīng)將太湖流域排污權(quán)交易市場建立和排污權(quán)交易試點列入支持范圍。此外，還要研究相關(guān)政策，引導(dǎo)跨省流域開展流域生態(tài)補償，建立起下游對上游水資源、水環(huán)境保護(hù)的補償和上游對下游超標(biāo)排污或環(huán)境責(zé)任事故賠償?shù)碾p向責(zé)任機制。