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十七屆五中全會提出，要進一步轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政審批制度改革，加快建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府。2008年以來，市紀(jì)委監(jiān)察局圍繞優(yōu)化發(fā)展環(huán)境，轉(zhuǎn)變政府職能，探索和實施了“陽光新政”工程，建立行政審批、市場監(jiān)管、公共服務(wù)、社會監(jiān)督的綜合電子信息化管理平臺，實現(xiàn)行政權(quán)力的陽光透明、公共服務(wù)的便捷高效、綜合監(jiān)督的全程跟蹤，為全市經(jīng)濟社會發(fā)展發(fā)揮了重要的促進作用。全球知名的《福布斯》雜志把納入“中國最佳商業(yè)城市100強”之列，在“中國大陸最適宜開設(shè)工廠的城市”排行榜中列第四位。

一、加快發(fā)展催生“陽光新政”工程

加快發(fā)展是中西部地區(qū)面臨的共性問題，與東部發(fā)達地區(qū)相比，中西部地區(qū)除了缺乏區(qū)位優(yōu)勢外，最重要的是經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境方面存在差距。盡管過去也采取了一系列治理措施，但是效率不高、作風(fēng)不優(yōu)、執(zhí)法不規(guī)范等問題依然沒有從根本上得到治理，束縛發(fā)展的體制機制性障礙依然沒有消除。市紀(jì)委監(jiān)察局探索運用新的理念和新的視覺來治理和優(yōu)化發(fā)展環(huán)境，“陽光新政”工程應(yīng)運而生。

1、減少辦事環(huán)節(jié)、提高辦事效率迫切需要實施“陽光新政”工程。行政審批項目多，辦理時間長、手續(xù)繁、效率低的問題是各類市場主體反映最強烈的突出問題。一個工業(yè)項目從立項到開工建設(shè)，是內(nèi)資的要蓋46個章，是外資的，要蓋58個章。在正常情況下，內(nèi)資需要150個工作日，外資需要大半年時間，再加上法定休息日，就是一年多的時間。低效的行政審批嚴(yán)重阻礙了地方經(jīng)濟社會發(fā)展。要解決這一頑癥，就必須擺脫慣性思維，從改革和優(yōu)化行政審批管理的體制機制入手，通過壓縮行政審批事項，再造行政審批流程，壓縮行政審批時限，提高行政審批的整體效率，實現(xiàn)陽光審批、高效審批、低成本審批，為各類市場主體的發(fā)展壯大創(chuàng)造寬松的環(huán)境。

2、減少自由裁量、規(guī)范執(zhí)法行為迫切需要實施“陽光新政”工程。行政執(zhí)法作為政府維護經(jīng)濟社會管理正常秩序的重要手段，事關(guān)廣大人民群眾切身利益。但是行政執(zhí)法中存在的檢查過多過濫、執(zhí)法隨意性強、處罰彈性大等問題卻影響了執(zhí)法的公正性。有的單位搞“議價執(zhí)法”。執(zhí)法人員在實施處罰時不是依據(jù)當(dāng)事人違法事實、情節(jié)和法定處罰依據(jù)確定處罰標(biāo)準(zhǔn)，如果當(dāng)事人找人說情或給點好處，就可能輕罰或不予處罰。有的是“以罰代管”。少數(shù)單位執(zhí)法從部門利益出發(fā)，甚至下達罰款指標(biāo)，執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中僅以罰款為目的，一罰了事。有的違反程序執(zhí)法。少數(shù)執(zhí)法人員執(zhí)法程序不到位，執(zhí)法隨意性很大，不注意維護行政相對人的陳述權(quán)、申辯權(quán)等。實施“陽光新政”工程，就是要從規(guī)范行政執(zhí)法行為入手，通過規(guī)范執(zhí)法程序，細(xì)化裁量標(biāo)準(zhǔn)，最大限度地減少執(zhí)法部門和執(zhí)法人員的自由裁量權(quán)，保證行政執(zhí)法權(quán)力的陽光、規(guī)范、透明運行。

3、轉(zhuǎn)變干部作風(fēng)、提高服務(wù)水平迫切需要實施“陽光新政”工程。長期以來，行政機關(guān)干部的責(zé)任意識不強，服務(wù)水平不高，行政不作為、慢作為、亂作為的問題比較突出。有的審批、執(zhí)法人員以管理者自居，給市場主體設(shè)置障礙，“門難進、臉難看、話難聽、事難辦”等現(xiàn)象依然存在;有的在涉企檢查中存在耍特權(quán)、逞威風(fēng)、態(tài)度惡劣等粗暴執(zhí)法現(xiàn)象；有的不按“首問負(fù)責(zé)制”的要求辦理服務(wù)事項，推諉扯皮現(xiàn)象普遍，這些問題實際上是缺乏有效的內(nèi)部監(jiān)管和外部監(jiān)督造成的?！瓣柟庑抡惫こ掏ㄟ^建立覆蓋行政審批和行政執(zhí)法行為全過程的電子監(jiān)察平臺，開展經(jīng)常性的“企業(yè)評議機關(guān)、群眾評議科長”活動，使政府的行政行為置于社會的監(jiān)督之下，有效減少政府部門決策的隨意性和失誤，轉(zhuǎn)變機關(guān)干部的工作作風(fēng)，真正實現(xiàn)政府由管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，讓群眾時時處處感受到政府的陽光高效服務(wù)。

二、“陽光新政”工程的初步實踐

2008年以來，我們以行政審批流程再造，規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)，加強行政權(quán)力運行監(jiān)督，建立科學(xué)的政務(wù)評議評價體系為主要內(nèi)容，對“陽光新政”進行了一系列有益的探索。中央電視臺、《人民日報》等17家中央媒體集中報道了我市推進“陽光新政”工程的主要做法。

（一）大力推行“三減”，再造審批流程。我們實施了以“三減”為主要內(nèi)容的行政審批流程改革，實現(xiàn)了工業(yè)項目、非工業(yè)項目和便民項目行政審批流程再造。一是減時限。在認(rèn)真學(xué)習(xí)研究東南沿海發(fā)達城市的行政審批狀況的基礎(chǔ)上，我們集眾家之長，哪個地方審批時限最短，我們參照哪個執(zhí)行，力求創(chuàng)造行政審批的“速度”。改革后，工業(yè)項目從名稱預(yù)先核準(zhǔn)到拿到施工許可證，審批時限由原來的160個工作日壓縮最多的60個工作日、最少的只需18個工作日。二是減程序。在不改變國家法定程序的基礎(chǔ)上，盡可能地將行政審批由“串聯(lián)”改為“并聯(lián)”，壓縮審批環(huán)節(jié)，提高審批效率。我們建立了網(wǎng)上審批信息共享平臺，為投資者實行項目全程免費代辦。投資者只需遞交一份符合規(guī)定的原始資料，軟件就自動生成下一審批環(huán)節(jié)的表格，相關(guān)審批機關(guān)可在共享平臺上下載、打印所需資料。通過建立信息共享平臺，投資者不用來回奔波于各審批窗口，重復(fù)遞交各種資料。整個工業(yè)項目申報資料由原來的163項減少到56項，減幅達66%。三是減費用。即減少直至免除行政事業(yè)性收費，全部由政府“買單”，由財政直接補償給收費部門，從而減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。目前在我市開辦企業(yè)，工商注冊的行政事業(yè)性規(guī)費全免，工業(yè)企業(yè)建設(shè)過程中的行政事業(yè)性規(guī)費全免。實行新流程以來，政府每年為投資者減免行政事業(yè)性收費近2500萬元，大大激發(fā)了企業(yè)的投資熱情。

（二）建立“四項制度”，規(guī)范執(zhí)法行為。我們緊扣社會反映強烈的執(zhí)法檢查隨意性大、行政處罰彈性大等突出問題，建立“四項制度”，切實規(guī)范行政執(zhí)法行為。一是進企業(yè)檢查備案制度。制定實施了《市行政執(zhí)法部門進企業(yè)執(zhí)法檢查監(jiān)督管理辦法》，督促執(zhí)法部門分季度制定進企業(yè)檢查計劃，報市法制辦審核備案，全面壓縮進企業(yè)檢查的規(guī)模和次數(shù)。二是首違不罰、幫助整改制度。督促行政處罰實施機關(guān)建立以教育為目的的預(yù)警執(zhí)法制度，對于初次違法且情節(jié)輕微的，先口頭教育或幫助整改，違法行為人及時糾正或者在限期內(nèi)糾正且沒有造成危害后果的，不予行政處罰。三是重大處罰案審會制度。行政處罰實施機關(guān)對情節(jié)復(fù)雜或者重大違法行為給予停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額的罰款等重大的行政處罰前，必須經(jīng)過法制機構(gòu)審核、分管領(lǐng)導(dǎo)審查、案審會集體討論決定，防止濫用行政處罰自由裁量權(quán)。四是從輕或減輕處罰制度。去年以來，全市47個執(zhí)法機關(guān)按照《市規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)暫行辦法》的要求全面開展了規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)工作，共清理實施行政處罰的法律依據(jù)1538件，對依法應(yīng)當(dāng)或可以給予行政處罰的3031條處罰條款進行了規(guī)范，并按照免于處罰、從輕處罰、減輕處罰、頂格處罰的原則，依據(jù)具體違法情節(jié)設(shè)定處罰標(biāo)準(zhǔn)。據(jù)統(tǒng)計，2010年元至9月全市行政處罰案件數(shù)與去年同期相比下降30%、處罰金額下降42%。

（三）開展“兩項評議”，促進作風(fēng)轉(zhuǎn)變。發(fā)展的背后是環(huán)境，環(huán)境的背后是干部作風(fēng)。為切實加強機關(guān)作風(fēng)建設(shè)，我市連續(xù)開展了“企業(yè)評機關(guān)、群眾評科長”兩項評議活動，對市直機關(guān)及其科室負(fù)責(zé)人服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展情況進行評議。一是讓有權(quán)者接受評議。我們選取了具有行政審批（許可）、執(zhí)法檢查和便民服務(wù)等職能部門，以及那些直接與市場主體、服務(wù)對象打交道的職能部門科室負(fù)責(zé)人作為評議對象，實行分類別評議，避免了“一刀切”，增強了可比性。二是讓服務(wù)對象來評定。我們創(chuàng)新評議的方式，把評議權(quán)交給企業(yè)和群眾，評議代表全部為被評部門的服務(wù)對象。通過建立囊括各類別企業(yè)的評議代表數(shù)據(jù)庫，隨機選取評議代表進行測評，使評議結(jié)果更加客觀公正。三是實行聯(lián)動評議。評議活動采取市、區(qū)聯(lián)動方式，三個城區(qū)對區(qū)直機關(guān)開展同步評議，評議成績占市直機關(guān)得分的30%，使評議工作更加貼近實際、貼近基層、貼近群眾。四是充分發(fā)揮媒體監(jiān)督作用。在日報、晚報、政府網(wǎng)站等媒體開辦了多種形式的咨詢和投訴專欄，利用新聞媒體曝光部門存在的問題，促進部門整改。五是注重評議結(jié)果運用。得分前十名的部門和科長由市委、市政府授予“企業(yè)滿意機關(guān)、群眾滿意科長”的榮譽稱號；對總分在70分以下且排在最后三名的部門和科長，采取誡勉談話、取消年度獎勵工資、評先表優(yōu)資格等方式進行懲戒。在去年的評議活動中，有6名“群眾滿意科長”得到提拔重用。“兩項評議”活動，推動了部門轉(zhuǎn)變服務(wù)觀念，主動為群眾排憂解難。

（四）建立“一個平臺”，完善糾錯查處機制。過去，紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)實施行政監(jiān)察，手段比較單一，及時性和規(guī)范性較差。為解決監(jiān)察手段落后問題，我們運用現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)建立覆蓋全市的電子監(jiān)察平臺，好比為行政監(jiān)察工作安裝了“電子眼”，緊緊盯住重點領(lǐng)域、要害部位、關(guān)鍵環(huán)節(jié)，進行全程監(jiān)督，確保網(wǎng)上行政行為、政務(wù)活動和公共資源交易等權(quán)力運作過程的公正、規(guī)范。電子監(jiān)察平臺實現(xiàn)了對市直40個具有行政審批職能的部門開展的行政審批工作的實時監(jiān)察、預(yù)警糾錯、績效評估。該系統(tǒng)對市區(qū)與群眾生產(chǎn)生活密切相關(guān)的市行政服務(wù)中心、車管所、人力資源市場、社保中心4個行政服務(wù)辦事大廳進行遠(yuǎn)程視頻監(jiān)控，對公務(wù)員工作作風(fēng)、服務(wù)態(tài)度、在崗在位和辦事效率等情況進行實時監(jiān)督。電子監(jiān)察平臺運行以來，累計對近30.5萬個審批件進行了實時監(jiān)察，系統(tǒng)共發(fā)出自動預(yù)警糾錯信號558次、紅黃牌121件，各級監(jiān)察機關(guān)發(fā)出《電子監(jiān)察情況通報》31期，責(zé)令6個單位作出書面檢查。電子監(jiān)察工作的有效開展，大大提高了監(jiān)督時效，被監(jiān)察對象辦事效率明顯提高。

三、深入推進“陽光新政”工程的思考

通過實踐，我們認(rèn)識到“陽光新政”作為一項系統(tǒng)工程，還需要通盤考慮，逐步深化。要以行政服務(wù)網(wǎng)站為載體，建立行政審批、市場監(jiān)管、公共服務(wù)、社會監(jiān)督綜合電子信息化管理平臺，實現(xiàn)行政權(quán)力網(wǎng)上運行，政務(wù)信息網(wǎng)上公開，行政活動網(wǎng)上流痕，權(quán)力行使網(wǎng)上監(jiān)控，使“陽光新政”工程在經(jīng)濟社會發(fā)展實現(xiàn)全覆蓋。

（一）系統(tǒng)化設(shè)計?？茖W(xué)系統(tǒng)的設(shè)計是保證“陽光新政”工程成功的關(guān)鍵?！瓣柟庑抡惫こ贪研姓徟?、市場監(jiān)管、公共服務(wù)等主要行政權(quán)力納入統(tǒng)一的運行監(jiān)管平臺，做到互相制約、互相影響。行政審批、市場監(jiān)管、公共服務(wù)的權(quán)力是“陽光新政”工程的基礎(chǔ)和內(nèi)容，社會監(jiān)督是貫穿“陽光新政”工程的主線和保障?！瓣柟庑抡惫こ贪诵姓徟こ?、市場監(jiān)管工程、公共服務(wù)工程、社會監(jiān)督工程等內(nèi)容。一是行政審批工程。主要是清理審批事項，精簡審批項目，簡化審批程序，加快審批節(jié)奏，提高審批質(zhì)量。二是市場監(jiān)管工程。主要是“五個規(guī)范”，即規(guī)范行政機關(guān)進企業(yè)檢查行為，杜絕隨意檢查、重復(fù)檢查和多頭檢查；規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)，防止自由裁量權(quán)濫用；規(guī)范行業(yè)協(xié)會和中介機構(gòu)的行為，督促各行政事業(yè)單位在人員安排、經(jīng)濟利益上與行業(yè)協(xié)會徹底脫鉤；規(guī)范評比達標(biāo)表彰活動，切實減輕企業(yè)和外來投資者的負(fù)擔(dān)；規(guī)范公共資源交易行為，實現(xiàn)交易活動的全程監(jiān)管。三是公共服務(wù)工程。在整合各類行政服務(wù)資源的基礎(chǔ)上建立全新的市長熱線，設(shè)立前臺受理、后臺調(diào)度、統(tǒng)一反饋、專業(yè)評價的公共服務(wù)新機制，及時受理解決群眾反映的各類生活生產(chǎn)難題。四是社會監(jiān)督工程。主要是升級完善電子監(jiān)察系統(tǒng)，強化對行政審批、行政執(zhí)法、公共服務(wù)、公共資源交易等活動的監(jiān)察。同時，整合人大、政協(xié)、紀(jì)檢監(jiān)察、媒體和群眾等監(jiān)督力量，充分發(fā)揮綜合監(jiān)督效應(yīng)。

（二）規(guī)范化操作。“陽光新政”工程著眼于行政權(quán)力的規(guī)范化運行，做到“確權(quán)”、“控權(quán)”、“亮權(quán)”。一是“確權(quán)”。認(rèn)真梳理部門執(zhí)行的法律法規(guī)，結(jié)合新一輪行政審批制度改革，從行政許可、行政監(jiān)管、行政處罰等方面，依法對現(xiàn)有的行政權(quán)力事項進行清理。對經(jīng)過清理核定的行政權(quán)力編制職權(quán)目錄，經(jīng)市政府審核確定后，依法向社會公布。未經(jīng)核定和公布的行政權(quán)力事項，均不得行使。二是“控權(quán)”。對確定的每一項行政權(quán)力的運行流程按照“時間最短、效率最高、費用最低”的原則進行優(yōu)化，將辦事程序、時限、標(biāo)準(zhǔn)予以嚴(yán)格規(guī)范并提出崗位化、對象化的職責(zé)要求。所有行政權(quán)力項目、流程、條件、依據(jù)、時限、收費等要素將被固化到行政權(quán)力網(wǎng)上運行系統(tǒng)中，審批審核人員只能按照規(guī)定程序進行操作，任何審批超時、收費超標(biāo)等不符合系統(tǒng)要求的行為發(fā)生，軟件系統(tǒng)將自動終止審批事項的流轉(zhuǎn)。三是“亮權(quán)”。依托市行政服務(wù)中心網(wǎng)站，開發(fā)建設(shè)一個跨部門、一體化、支持前臺和后臺無縫集成的綜合網(wǎng)絡(luò)運行軟件，將優(yōu)化后的權(quán)力運行流程向社會公開，讓權(quán)力在陽光下運行，實現(xiàn)權(quán)力運行內(nèi)容公開、程序公開、結(jié)果公開。

（三）電子化監(jiān)控。對行政權(quán)力實現(xiàn)全程監(jiān)控是“陽光新政”工程取得實效的保證。要對目前實行的行政審批電子監(jiān)察系統(tǒng)進行擴容、提檔、升級，擴大電子監(jiān)察覆蓋范圍，全面提升監(jiān)察系統(tǒng)功能。升級后的電子監(jiān)察系統(tǒng)，既可以橫向監(jiān)控市直部門的權(quán)力行使，也可以縱向監(jiān)控各縣（市、區(qū)）的行政效能。統(tǒng)一編制綜合電子監(jiān)察系統(tǒng)建設(shè)規(guī)劃，將網(wǎng)上行政審批、網(wǎng)上行政執(zhí)法、網(wǎng)上公共資源交易、網(wǎng)上公共服務(wù)同電子監(jiān)察系統(tǒng)對接，將監(jiān)督貫穿于業(yè)務(wù)管理和權(quán)力運作全流程，實現(xiàn)全程化、全方位的動態(tài)監(jiān)督。電子監(jiān)察系統(tǒng)要強化對行政審批的過程監(jiān)控，對涉企檢查、處罰、收費行為是否合乎規(guī)定進行重點監(jiān)察，對公共服務(wù)的辦件時限進行監(jiān)控。電子監(jiān)察系統(tǒng)除對所有行政權(quán)力事項進行實時監(jiān)察外，還將實現(xiàn)權(quán)力運行異常情況的預(yù)警、督辦以及統(tǒng)計分析，為黨委、政府以及相關(guān)職能部門進一步改進工作提供量化依據(jù)，切實做到權(quán)力事項全覆蓋、運行過程全監(jiān)控、異常狀況全預(yù)警。

（四）制度化評價。要重點探索建立定性評價與定量評價、主觀評價與客觀評價、內(nèi)部評價與外部評價相結(jié)合的制度化評價體系，提高“陽光新政”工程的科學(xué)化水平。一是實行行政服務(wù)即時評價。在行政服務(wù)中心大廳內(nèi)設(shè)立投訴室、電子即時評價器，在行政服務(wù)中心網(wǎng)站開設(shè)行政審批、公共服務(wù)辦件即時評價系統(tǒng)和咨詢留言專欄，群眾可以隨時對行政服務(wù)的質(zhì)量進行評價和投訴，提出意見和建議，投訴處理結(jié)果記入系統(tǒng)績效考核。二是定期開展市場主體評價。堅持每年開展“企業(yè)評機關(guān)”、“群眾評科長”活動，根據(jù)形勢的變化，不斷改進評價的方式方法，修訂評價工作的內(nèi)容，隨時更新評議代表庫，不斷提高評價工作的科學(xué)性。三是組織社會化評價。聘請和委托第三方來開展評議評價，第三方可以是中立的專業(yè)調(diào)查公司，也可以是專業(yè)的統(tǒng)計調(diào)查機構(gòu)。參評人員將以人民群眾為主體，包括黨員干部、人大代表、政協(xié)委員、基層組織代表、市場主體代表等，也包括各類社會評價機構(gòu)和非政府組織，最終的評價結(jié)果也更加符合實際情況。評議評價的結(jié)果要作為干部提拔調(diào)動、單位評先表優(yōu)、領(lǐng)導(dǎo)實績考核、黨風(fēng)政風(fēng)評估的重要參考和依據(jù)，增強評價結(jié)果的權(quán)威性。