導(dǎo)語："行政效能保障體系"及其作用一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

在開展行政效能監(jiān)察的過程中，無論是作為監(jiān)察主體的行政監(jiān)察機關(guān)，還是作為監(jiān)察對象的其他行政機關(guān)，都需要解決一個如何更加正規(guī)、系統(tǒng)、有效地開展行政效能推進(jìn)工作的問題。筆者認(rèn)為，解決這個問題的主要途徑就是建設(shè)行政機關(guān)的"行政效能保障體系"。因為：建設(shè)"行政效能保障體系"并使其有效運作既是行政效能推進(jìn)的實體內(nèi)容，又是行政監(jiān)察機關(guān)履行效能監(jiān)察職責(zé)的依托和根據(jù)。

行政效能保障體系不是什么人的發(fā)明創(chuàng)造，更不神秘，而是在任何一個行政機關(guān)都實際存在的內(nèi)部管理體系。它不過就是確保行政效能所需的組織結(jié)構(gòu)、職責(zé)、程序、措施、過程和資源的總和。任何一個行政機關(guān)要履行自己的職能，都要有一個組織結(jié)構(gòu)，一套職責(zé)，一套程序，一系列管理措施，一系列工作活動過程，一套人力、物力資源。因此，行政效能保障體系的存在是客觀的，只要是行政機關(guān)無例外都有這樣一個體系。

行政效能保障體系的存在是一個事實，但在各個行政機關(guān)，這個體系的差別卻是很大的：有好有差，有的正規(guī)、完整，有的隨意、殘缺，有的確實能夠提供效能保障，有的則差一些，有的也可能完全沒有實效。而且各個機關(guān)對這個體系的認(rèn)識和態(tài)度方面的差別也很大：有的機關(guān)是意識到其存在，而且自覺積極建設(shè)，有的則沒有明確意識，更缺乏積極建設(shè)的主動與自覺。我們在這里正式指出這個體系的存在，并將其稱之為"行政效能保障體系"，實際上是要還事物以本來面貌，使我們認(rèn)識到這個體系的客觀實在性，強調(diào)發(fā)揮這個體系的積極作用；我們主張自覺積極地建設(shè)這一體系，確切地說就是主張在已經(jīng)客觀存在著的效能保障體系的基礎(chǔ)上，按照科學(xué)的方法，結(jié)合具體實際對其進(jìn)行完善，使之更明確地以確立行政效能保證為核心，更加規(guī)范，更加有效。從這樣的意義上，效能保障體系實際上是一個規(guī)范化了的以行政效能為中心的機關(guān)內(nèi)部管理體系；一個具體化了的管理程序、管理措施體系；一個明晰化了的行政效能指標(biāo)體系；一個將行之有效的管理理念、方法、程序、過程、措施、要求確定化的文件體系；一個動態(tài)化了的不斷發(fā)現(xiàn)低效問題，分析解決低效問題，針對形成低效問題的因素制定和實施防范措施、改進(jìn)措施的管理活動體系。

我們可以對行政效能保障體系作更具實體性的描述，這個體系具體包括：

（一）有一個明確的效能方針和效能目標(biāo)。效能方針要切合本機關(guān)實際，并真正為各級各類工作人員理解和掌握；效能目標(biāo)實事求是，達(dá)到較高水平，效能目標(biāo)被層層分解，化作指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)和實際措施，落實到各個崗位，落實到每一個工作人員。

（二）有確定的管理職責(zé)權(quán)限。加強了對效能推進(jìn)活動的領(lǐng)導(dǎo)，建立有有效的管理機構(gòu)，并高度明確其職責(zé)權(quán)限；有效貫徹責(zé)任制，明確規(guī)定各個部門、各級各類工作人員的效能保障責(zé)任。

（三）有足夠和適當(dāng)?shù)娜肆Y源和物質(zhì)資源。為提高行政效能提供了足夠和適當(dāng)?shù)馁Y源，包括物質(zhì)方面，也包括人力方面的。特別以一整套措施，保證各級各類工作人員的積極性、主動性能得到最大限度的發(fā)揮，其各方面素質(zhì)能得到不斷提高。

（四）有一整套反映客觀規(guī)律及其要求的合法、合理、簡便、有效的工作程序規(guī)范和工作制度規(guī)范。一切需要規(guī)范并可以規(guī)范的工作過程均制定有程序，一切需要規(guī)范并可以規(guī)范的工作行為均制定有規(guī)章制度或標(biāo)準(zhǔn)。

（五）有作為效能保障體系運行依據(jù)的文件體系。以強有力的標(biāo)準(zhǔn)化、程序化建設(shè)手段，將各種標(biāo)準(zhǔn)、程序、規(guī)章制度文件化，將對機關(guān)行政效能狀況的反映證據(jù)化，嚴(yán)格按這些文件（主要有效能手冊、程序文件、效能記錄等）組織機關(guān)的活動，并不斷根據(jù)變化了的情況修訂這些文件，保持其科學(xué)性和有效適用性。

（六）有確保能不斷對效能保障體系進(jìn)行有效審核和改進(jìn)的機制。建立有靈敏有效的效能反饋機制，能不斷對效能保障體系進(jìn)行審核檢查，不斷予以改進(jìn)，能通過"計劃－－實施－－檢查－－處理"的PDCA循環(huán)不斷發(fā)現(xiàn)問題，不斷解決問題，不斷把行政效能提高到新水平。

要認(rèn)識行政效能保障體系對行政機關(guān)優(yōu)質(zhì)、高效履行職能，也就是對行政效能推進(jìn)的真正作用，我們有必要進(jìn)一步了解行政效能保障體系的運作機制。根據(jù)我們的初步研究，這個體系應(yīng)當(dāng)是這樣運行的：體系為行政機關(guān)各級各類工作人員所理解、實施、保持并行之有效；行政機關(guān)的工作成果能滿足特定服務(wù)對象的需要和期望，充分考慮了社會和環(huán)境的需要；重點在于預(yù)防低效問題的發(fā)生，而不是依靠事后的檢查，同時，在一旦發(fā)生問題時能積極反應(yīng)并加以糾正；為驗證體系實施情況和有效性，機關(guān)內(nèi)部定期進(jìn)行效能審核。

這樣一種機制對行政機關(guān)效能推進(jìn)工作產(chǎn)生的實際影響是：在行政機關(guān)內(nèi)部，影響行政效能的組織結(jié)構(gòu)、職責(zé)、程序、措施、過程、資源（人、財、物、信息）等全部因素密切結(jié)合為一個整體，而且這些因素始終均處于受控狀態(tài)。一方面以預(yù)防性的活動控制行政管理全過程，避免發(fā)生低效問題；同時在一旦發(fā)生失誤時，及時、適時地作出反應(yīng)，通過調(diào)整和改變影響行政效能諸因素的狀態(tài)，有效地糾正失誤。

顯而易見，以如此機制運行的效能保障體系會使行政機關(guān)的公務(wù)活動達(dá)到并保持較高的效能水平，并為行政效能的不斷推進(jìn)確立組織保證、措施保證，它可以：

為公民提供一種信任，使他們確信，自己對行政機關(guān)的效能要求正在或?qū)⒃谄渌峁┑姆?wù)中得到滿足。

為上級機關(guān)及其他有關(guān)機關(guān)（特別是承擔(dān)行政效能監(jiān)察的行政監(jiān)察機關(guān)）提供一種保證，向其證明，本機關(guān)依法高效履行職責(zé)是一種客觀現(xiàn)實，并將不斷得到保持。

為機關(guān)內(nèi)部的領(lǐng)導(dǎo)者和其他工作人員提供一種警示，不斷告誡和提示他們，來自社會、公民及上級機關(guān)和其他機關(guān)的行政效能要求必須得到實現(xiàn)和保持，效能推進(jìn)工作永遠(yuǎn)在實施中。

讓我們不容置疑的是，上述結(jié)果正是行政效能推進(jìn)的目標(biāo)。由此我們可以得出這樣的結(jié)論：建設(shè)"行政效能保障體系"并使其有效運行構(gòu)成行政效能推進(jìn)工作的實體內(nèi)容，建成這樣一個體系并使之有效運行就可以收行政效能全面提高之效。

行政效能保障體系對行政效能推進(jìn)所以有上述積極作用，主要在于這個體系是建立在科學(xué)管理基礎(chǔ)上的，它順應(yīng)了行政活動的特點及其客觀需求，代表了一種更為先進(jìn)有效的管理理念。這主要表現(xiàn)為在解決行政效能問題上體現(xiàn)了"以事前控制、過程控制為主，以事后控制、結(jié)果控制為輔"的管理思想和原則。

我們知道，行政效能是世界各國政府的一貫追求，建國以來，我國各級行政機關(guān)也一直將提高行政效能作為一項重要的目標(biāo)，并為此而付出了巨大的努力。但是，實事求是地講，這些努力并沒有取得對等的成效，行政效能低下作為一種不爭的客觀事實一直困擾著我們。總結(jié)其經(jīng)驗教訓(xùn)，最主要的管理方面的原因，就是我們以往所作努力的重點，主要在于強調(diào)和凸顯事后監(jiān)督以及對一個工作過程結(jié)果的監(jiān)控上面，忽視甚至輕視預(yù)防性的事前控制和對工作結(jié)果有決定性作用的工作過程本身的監(jiān)控。結(jié)果，我們只是在低效問題發(fā)生之后被動地、就事論事地去認(rèn)定它，費時費力地去糾正一個個具體的偏向。這不僅成本代價高昂又往往治標(biāo)治不了本，不能從根本上解決問題，而且甚至因無法改變已經(jīng)發(fā)生的事實而徹底無效。因為，我們知道，行政過程及其結(jié)果以及人們對它的要求，常常是"無形的"、"不可重復(fù)的"·、"多樣化的"?、"帶有情感色彩的"1、"不可貯存的"o，不管主觀怎樣努力，如果事實鑄成就不能改變，就無從改變（無法正確認(rèn)定結(jié)果，又如何改變，往哪里改變），那么，這些努力都難收成效。

與在提高行政效能方面重事后控制、結(jié)果控制，最終結(jié)果卻是無效、低效的無奈相對，重事前控制、過程控制，同時又不忽視事后控制、結(jié)果控制的管理控制理念和方式卻表現(xiàn)出了極大的優(yōu)越之處。它強調(diào)對"低效"，對"不良"的預(yù)防，強調(diào)過程對結(jié)果的決定性影響，以最大的努力去優(yōu)化過程，構(gòu)筑防范系統(tǒng)，爭取不出現(xiàn)或者少出現(xiàn)"低效"和"不良"，而一旦仍有少量"低效"和"不良"現(xiàn)象發(fā)生時，可以及時作出反應(yīng)：能改的改，能補的補。這一次改不了的，補不上的，也要拿來作教訓(xùn)，作為進(jìn)一步優(yōu)化過程、構(gòu)筑防范系統(tǒng)的依據(jù)，杜絕其再次發(fā)生。

通過前面的介紹與分析，我們不難看出，行政效能保障體系正體現(xiàn)了以事前控制為主，以過程控制為主，輔之以事后控制、結(jié)果控制的精神。它以反映了客觀規(guī)律性的、系統(tǒng)化的管理程序、管理方法、管理措施以及各種有效、適度的人力物力資源，優(yōu)化行政過程，控制行政過程，以優(yōu)化的"過程"作為取得優(yōu)質(zhì)、高效結(jié)果的"保障"，而一旦仍有個別沒有"防住"的低效問題出現(xiàn)時，它又能"保障"其結(jié)果不會被繼續(xù)擴大，并盡可能得到及時的糾正，特別是"保障"其不會再次發(fā)生。

讓我們再來看一看建設(shè)行政效能保障體系對行政效能監(jiān)察工作的重要作用。

行政效能監(jiān)察是行政監(jiān)察機關(guān)的一項監(jiān)察職能，指行政監(jiān)察機關(guān)對法定監(jiān)察對象行政過程及其效率效果所實施的監(jiān)督檢查。這項職能是一項典型的監(jiān)督控制職能，要真正使其得到有效履行，同樣必須注意科學(xué)地選擇控制方式，注意體現(xiàn)"以事前控制、過程控制為主，以事后控制、結(jié)果控制為輔"的管理思想和原則。

如前面我們已經(jīng)討論過的，在自身行政效能推進(jìn)過程中，受多種因素的制約，行政機關(guān)已經(jīng)不能再沿用傳統(tǒng)的"以事后控制、結(jié)果控制為主"的管理控制方式，而必須依賴體現(xiàn)"以事前控制、過程控制為主，以事后控制、結(jié)果控制為輔"精神的行政效能保障體系的作用。相同的甚至更加深刻的原因，使從外部對這些行政機關(guān)行政效能推進(jìn)的過程和結(jié)果實施監(jiān)督控制的行政效能監(jiān)察活動，更加需要以"事前控制、過程控制為主"的方式進(jìn)行，更加需要以監(jiān)察對象的效能保障體系作為開展工作的依托和根據(jù)。因為，一方面，如果以事后控制和結(jié)果控制作為主要的監(jiān)督控制方式，即使可能，其監(jiān)控成本也會高昂得使監(jiān)控本身失去意義；另一方面，也是最重要的方面，采用這種監(jiān)控方式大都為低效甚至無效。

行政過程及其結(jié)果以及人們對它的要求常常是"無形"、"不可重復(fù)"、"多樣化"、"帶有情感色彩"、"不可貯存"的特點，同樣使行政監(jiān)察機關(guān)無力改變監(jiān)察對象那些已經(jīng)筑就的"低效"和"不良"的事實，充其量只能是發(fā)現(xiàn)它們，確認(rèn)它們，給人們敲一敲"就事論事式"的警鐘，即便是通過立案調(diào)查給有關(guān)責(zé)任者以紀(jì)律處分，同樣也彌補不了"低效""不良"造成的實際損失。退一步講，就是這種可能給當(dāng)事者或其他人以教訓(xùn)和懲戒但并不能挽回?fù)p失的紀(jì)律處分方式，在行政效能監(jiān)察過程中也很難像在廉政監(jiān)察中那樣得心應(yīng)手地應(yīng)用。因為，對行政效能狀況（即效能推進(jìn)結(jié)果）確認(rèn)方面的困難，以及多數(shù)具體的"低效""不良"現(xiàn)象大都不在法律法規(guī)和行政紀(jì)律以及機關(guān)內(nèi)部管理規(guī)范的明確禁則之列的實際情況，使行政監(jiān)察部門在進(jìn)行效能監(jiān)察時往往失去具體依據(jù)，失去有力的依托，因而不可避免地會難立案，難辦案，甚至無案可辦。許多地區(qū)和單位開展行政效能監(jiān)察多年，不僅一例"處分"沒有，甚至連一例"告誡"都沒有發(fā)生的客觀實際充分說明了這一點。

那么，如何才能使行政效能監(jiān)察工作更有實效，特別是使其有更充分的事實根據(jù)、制度根據(jù)和更強有力的依托呢？答案仍舊是建設(shè)行政機關(guān)的行政效能保障體系。有了這樣一個體系，監(jiān)察機關(guān)就可以以主要的精力，只支付很低的監(jiān)控成本，重點監(jiān)控監(jiān)察對象的效能保障體系，用指導(dǎo)監(jiān)察對象優(yōu)化體系，不斷對體系進(jìn)行審核、認(rèn)證，促進(jìn)體系科學(xué)化建設(shè)的方式推動行政效能的提高，從而更經(jīng)濟地，更有效地履行自己效能監(jiān)察職能；有了這樣一個體系，行政機關(guān)的各種具體行政行為也有了更加明確、更加精細(xì)、更加成體系的制度依據(jù)，這樣，一旦發(fā)生削弱行政效能的各種"低效""不良"現(xiàn)象，行政監(jiān)察機關(guān)就可以發(fā)揮"事后控制""結(jié)果控制"方式（盡管它們處于輔助地位）的作用，以效能保障體系為根據(jù)，更加簡便、準(zhǔn)確地認(rèn)定這些現(xiàn)象，并作出有理、有據(jù)令人信服的處理。同時，還可以從中發(fā)現(xiàn)效能保障體系可能存在的不足，以此作為指導(dǎo)該機關(guān)進(jìn)一步完善效能保障體系的根據(jù)，杜絕類似問題的再發(fā)生。

通過以上分析，我們會得出這樣的結(jié)論：行政效能保障體系無論對行政效能監(jiān)察的對象，還是行政效能監(jiān)察的主體而言，都是重要和必要的，我們有理由充分重視并以必要的力量投入行政效能保障體系的建設(shè)。

對公民而言，許多行政過程都是一種服務(wù)提供過程，其中又多為對精神需求的滿足，人們基本上無法精確地講出具體要求，事后也難于對結(jié)果的滿足狀態(tài)作出精確判斷。

行政結(jié)果產(chǎn)生低效問題后，往往不能通過再簡單重復(fù)一遍行政過程就能消除不良后果，有些時候是過程不可重復(fù)，有些時候重復(fù)也改變不了已經(jīng)筑就的事實。大到低效造成一項宏觀經(jīng)濟政策失敗，會永遠(yuǎn)錯過一次經(jīng)濟發(fā)展機會；小到低效給公民個人的心理甚至生理造成傷害，會無法彌合，無法挽回。

社會需要通過行政過程管理社會的多種事務(wù)，為社會、為全體公民提供各式各樣的服務(wù)，因此，需求多樣，因人而異，因時而異，復(fù)雜多變。

多數(shù)行政過程所指向的針對物，特別是其中服務(wù)性過程的對象是有情感的人。利益不同、喜好不同，人們對同一行政過程的需求各異，對行政過程結(jié)果的評價也會有所不同，甚至完全對立。

行政過程提供的各種服務(wù)，大都是一邊提供，一邊被人們消費掉了，無法以有效的方式存貯在人們并不可靠的記憶之外。這給事后的認(rèn)定、評價帶來很大的困難。