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怎樣監(jiān)督“一把手”？《黨建》開展系列討論

“一把手”獨斷專行必須治理

日前，中共中央正式頒布的《黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》，首次以法規(guī)的形式確立黨內(nèi)監(jiān)督的重點對象是黨的各級領導機關和領導干部，特別是各級領導班子主要負責人?！耙话咽殖蔀辄h內(nèi)監(jiān)督重點”，一時間，媒體紛紛報道，各界關注備至?！饵h建》雜志開展“怎樣監(jiān)督‘一把手’”的討論，我覺得很好。下面我談談自己的一些看法。

“一把手”，指各級黨委、政府及其他部門的領導班子中居于首位的負責人（通常也包含國有企事業(yè)單位的主要負責人）。所謂“一把手綜合癥”，指的是官員擔任“一把手”以后因權力失去有效制約監(jiān)督而出現(xiàn)的獨斷專行的綜合癥狀。早在5年前，有專家就提出了“一把手綜合癥”的概念，認為絕大多數(shù)“一把手”在未提拔之前的為人為官都是比較謹慎的，他們之所以能當上“一把手”，主要靠的是自己的能力、水平和工作實績。但是到了“一把手”這個崗位上以后，由于權力大了，環(huán)境變了，如果其為人為官的準則也相應發(fā)生改變，那么就可能患上“一把手綜合癥”?！耙话咽志C合癥”的最基本癥狀是獨斷專行，大體可以用“決策一言堂，用人一句話花錢一支筆”來概括。

毋庸諱言，目前我們黨依法執(zhí)政尚處于探索的階段，強調(diào)加強黨的領導往往促使一些地方的黨委書記不斷強化個人的權力。強調(diào)行政首長負責制，則促使一些地方的行政首長竭力增加個人權力。一個單位的權力一旦集中在“一把手”手中，而“一把手”個人品質如果不高或道德滑坡，就容易出問題，甚至出大問題。

對“一把手”監(jiān)督難是個普遍性的問題。貴州省紀委駐省交通廳紀檢組長、交通廳黨組成員龔仕金在反思盧萬里大案時就指出，盧萬里案件的教訓在于：上級監(jiān)督下級——太遠；下級監(jiān)督上級——太難；同級監(jiān)督同級——太軟；法紀監(jiān)督——太晚。這是現(xiàn)實的寫照。

當“一把手綜合癥”發(fā)展為“一把手腐敗”時，其后果和危害是其他類型的腐敗所無法比擬、望塵莫及的。首先，會出現(xiàn)大面積腐敗，引發(fā)嚴重政治危機。在實際中往往可以發(fā)現(xiàn)，某些腐敗的“一把手”為了便于以權謀私，往往在加強領導的名義下，將決策權、執(zhí)行權和監(jiān)督權集于一身，從而使各種監(jiān)督機制難于發(fā)揮應有的作用。他們還肆意破壞集體領導的體制，在領導班子內(nèi)部動輒對持不同意見者采取壓制排擠和打擊報復，以此來排除異己，加強自己的權力。這樣做的結果，使“一把手”的權力在本地區(qū)本部門凌駕于組織之上。日積月累，在“一把手”腐敗的帶動下，其屬下的一大批干部也會相互仿效，走上腐敗道路。于是，一旦東窗事發(fā)，會出現(xiàn)政治地震，引發(fā)社會動蕩。其次，經(jīng)濟損失巨大，嚴重影響發(fā)展?；忌稀熬C合癥”的“一把手”往往傾向于重大決策由個人拍板，從而使那些旨在保證決策科學化和民主化的程序流于形式。將重大問題決策權集中到個人手里，無疑為“一把手”從事腐敗提供了便利。在具體決策過程中，為了貪圖個人和小團體的利益，那些腐敗的官員在決策過程中往往將正常程序棄之不用，實行“暗箱作業(yè)”和由領導個人拍板定奪等做法，從而給國家和人民造成嚴重的損失。最后，毒化社會風氣，影響政權穩(wěn)定。腐敗的“一把手”往往習慣于用高壓手段來推行自己的決策，工作方法簡單生硬，對下屬采用強迫命令的做法，以權勢壓人。長此以往，黨的有關領導藝術和工作方法的要求和規(guī)定就被破壞殆盡，社會氣氛極不正常，干群關系趨于緊張，從而成為影響政治穩(wěn)定的一個嚴重問題。沈陽“慕馬”、安徽王懷忠、河北程維高等案的查處都反映出以上問題。

既然“一把手綜合癥”主要是由于權力過分集中又缺乏有效監(jiān)督制約所致，那么，在治理和預防上也必須對癥下藥，在制度設計上必須建立起一套充分發(fā)揚民主、便于制約監(jiān)督的機制。我們看到，新頒布的《黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》十分注重制度設計，以制度創(chuàng)新來彌補制度缺陷，可謂是醫(yī)治“一把手綜合癥”的特效藥。

第一，明確監(jiān)督重點。針對“一把手”易發(fā)、多發(fā)“綜合癥”并走向腐敗的現(xiàn)狀，條例明確將“一把手”作為黨內(nèi)監(jiān)督的重點對象，規(guī)定：“黨內(nèi)監(jiān)督的重點對象是黨的各級領導機關和領導干部，特別是各級領導班子主要負責人?！?/p>

第二，充分發(fā)揚民主，以分權制衡。民主是腐敗的天敵。鑒于“一把手綜合癥”的主要表現(xiàn)是獨斷專行，條例以發(fā)展黨內(nèi)民主作為治理的最主要手段，重視在黨內(nèi)建立一個健康、規(guī)范的權力運行機制。比如，條例對集體領導和分工負責進行了明確規(guī)定，意在保障和發(fā)揚黨內(nèi)民主，防止個人專斷。針對過去有的地方和部門民主生活會質量不高的情況，條例專門單列“民主生活會”一節(jié)，明確要求：民主生活會情況和整改措施要及時在一定范圍通報；黨員有權了解本人所提意見和建議的處理結果；上級黨組織認為下級領導班子民主生活會不符合規(guī)定要求，可以責令重新召開等。為避免以前經(jīng)常出現(xiàn)的決策一言堂、用人一句話、花錢一支筆，條例明確規(guī)定，凡屬方針政策性的大事，凡屬全局性的問題，凡屬重要干部的推薦、任免和獎懲，都要按照集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定的原則，由黨的委員會集體討論作出決定。如干部任用方面，近年查處的一些大案要案中，任用親信、拉幫結伙的現(xiàn)象較為突出。條例為此規(guī)定，黨的各級領導班子討論干部任免事項，應當如實記錄推薦、考察、醞釀、討論決定的情況；領導班子成員個人向黨組織推薦領導干部人選，必須負責地寫出推薦材料并署名。這樣的規(guī)定，操作性、針對性均很強。

第三，增加透明度，以方便監(jiān)督。陽光是最好的防腐劑。只有享受充分的知情權，才能更好地行使參與權、選擇權和決定權。條例專列一節(jié)規(guī)定重要情況通報和報告制度，以最大限度地滿足各級黨組織和黨員的知情權。

在上情下達方面，條例規(guī)定，中央委員會作出的決議、決定和中央政治局會議的內(nèi)容，根據(jù)需要以適當方式在一定范圍通報或向全黨通報。地方各級黨的委員會全體會議作出的決議、決定，一般應當向下屬黨組織和黨員通報，根據(jù)實際情況，以適當方式向社會公開。各級黨委、紀委在同級黨的代表大會閉會期間，根據(jù)需要將有關決策、重要情況向本次黨的代表大會代表通報。在下情上達方面，條例也提出了嚴格要求，即下級黨組織對于事關全局和社會穩(wěn)定的重要情況以及重大問題，應當按照規(guī)定時限和程序向上級黨組織報告或請示。對隱瞞不報、不如實報告、干擾和阻撓如實報告或不按時報告、請示的，追究有關負責人的責任。

條例還對述職述廉制度作了明確規(guī)定，要求中央政治局向中央委員會全體會議報告工作，中央紀委常委會向中央紀委全體會議報告工作。其余各級黨組織照此類推。

第四，明確職責和程序，使黨內(nèi)監(jiān)督變?yōu)閯傂员O(jiān)督。為了避免此前“上級監(jiān)督太遠、下級監(jiān)督太難、同級監(jiān)督太軟”等問題重現(xiàn)，條例對許多疑點、難點等關節(jié)作了操作性極強的規(guī)定。

在上級監(jiān)督中，除上級部門的一般監(jiān)督外，條例還要求中央和省、自治區(qū)、直轄市黨委建立巡視制度，按照有關規(guī)定對下級黨組織領導班子及其成員進行監(jiān)督。

在同級監(jiān)督中，明確規(guī)定各級紀委是黨內(nèi)監(jiān)督的專門機關，可以直接向上級紀委報告本地區(qū)、本系統(tǒng)、本單位發(fā)生的重大問題。規(guī)定各級黨委委員、紀委委員有權對黨委全體會議、紀委全體會議的決議、決定執(zhí)行中存在的問題提出詢問和質詢。條例還確立了“罷免或撤換要求及處理”制度，規(guī)定地方黨委委員、紀委委員可以要求罷免或撤換不稱職干部。

在下級監(jiān)督中，規(guī)定中央委員、中紀委委員對中央政治局委員、常委和中央紀委常委的意見，署真實姓名以書面形式或其他形式向中央政治局常委會或中央紀委常委會反映。對委員署真實姓名反映的問題，有關部門或人員不得扣壓，有關黨組織應當及時研究、處理并以適當方式答復。為了避免現(xiàn)實中一些舉報人被打擊報復的情況，鼓勵其參與監(jiān)督的積極性，條例對如何保護舉報人的權利、如何進行調(diào)查處理等都作了具體規(guī)定。

第五，不固步自封，重視加強黨外監(jiān)督。條例在對加強黨內(nèi)監(jiān)督作出一系列制度設計的同時，特別就“輿論監(jiān)督”單列一節(jié)，提出了明確要求：一是要重視和支持輿論監(jiān)督；二是要自覺和主動地聽取來自新聞媒體的意見；三是要根據(jù)輿論監(jiān)督的要求，推動和改進各項工作。在黨內(nèi)法規(guī)這個層面上，專門就輿論監(jiān)督問題作出規(guī)定，這在我們黨的歷史上還是第一次。

最后，也是最重要的，條例將制度建設放到前所未有的高度，以改變過去監(jiān)督因人而異、因領導人更迭而更迭的狀況。條例不僅以制度的形式規(guī)定了監(jiān)督的對象、內(nèi)容、重點，而且以界定黨內(nèi)不同層次的組織、機構、人員監(jiān)督職責的形式，進一步規(guī)范了黨內(nèi)的權力關系，確認了黨的各級委員會、紀律檢查委員會、黨員以及黨的各級代表大會代表在監(jiān)督方面的職責、責任和權利，即所擁有的權力。尤其是，條例從10個方面詳細地制定或規(guī)范了黨內(nèi)監(jiān)督的各項制度，使我們的黨內(nèi)監(jiān)督形成為一個比較完整的體系，使黨內(nèi)監(jiān)督以及深層次的黨內(nèi)權力關系走上了一個更加規(guī)范的道路。

藥到能否病除，關鍵在于落實?？梢韵嘈?，只要深刻理解和體會條例精神，將每一條落到實處，那么，長期困擾我們的“一把手綜合癥”就能得到根本治理，“一把手腐敗”現(xiàn)象就能得到有效的遏制。●（檢察日報副總編輯李雪慧《黨建》雜志2004年第4期）

建立健全使“一把手”不犯或少犯錯誤的體系

不斷加強對領導干部的監(jiān)督特別是對“一把手”的監(jiān)督，是黨的十六大以來反腐倡廉工作深入開展的一個鮮明特點。頒布實施《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》，向各?。▍^(qū)、市）派出巡視組，對派駐紀檢組實行統(tǒng)一管理等，這些加強黨內(nèi)監(jiān)督的重大舉措得以部署和實施，體現(xiàn)了以同志為總書記的黨中央推進黨內(nèi)民主、加強黨內(nèi)監(jiān)督的堅定決心?！饵h建》雜志開展“怎樣監(jiān)督‘一把手’”的討論，恰逢其時，不僅有助于黨內(nèi)監(jiān)督條例的學習、宣傳，而且對于形成有利于發(fā)揚黨內(nèi)民主、加強黨內(nèi)監(jiān)督的輿論氛圍具有重要意義。怎樣解決好“一把手”問題是反腐敗理論界的一個熱門話題，也是反腐倡廉工作的難點。下面，我從怎樣看待“一把手”出問題、“一把手”頻頻出問題的原因是什么、怎樣解決好“一把手”問題等三個方面，談點個人的淺見拙識。

一

這些年來，黨政“一把手”違紀違法現(xiàn)象確實是一個比較突出的問題。比如，一些單位、部門受到查處的“一把手”比例較高；一些大案要案牽涉出來的“一把手”比較多；同一個職位上的“一把手”違紀違法“前仆后繼”也時有發(fā)生。這給人一個印象：“一把手”的腐敗問題太嚴重了。但是，我們應該看到，我們黨是一個擁有300多萬黨組織、6700多萬黨員的大黨，絕大多數(shù)的“一把手”還是好的或比較好的。試想，如果大多數(shù)“一把手”都是腐敗分子，人民生活怎么會總體達到小康水平？改革開放和現(xiàn)代化建設怎么會取得巨大成就？因此，在看待這個問題上，不能一葉障目不見泰山。

黨中央高度重視黨內(nèi)監(jiān)督工作。同志在中央紀委第二次全會上代表中央政治局鄭重表態(tài)，要以身作則，自覺接受全黨和全國人民的監(jiān)督，為各級領導干部做出了表率。我們黨在加強對“一把手”監(jiān)督的實踐上也取得了不少成果。一是制定了一系列加強黨內(nèi)監(jiān)督的法規(guī)制度。比如，《中國共產(chǎn)黨黨員領導干部廉潔從政若干準則（試行）》，用87個“不準”嚴格規(guī)范黨員領導干部特別是“一把手”的從政行為；《關于實行黨風廉政建設責任制的規(guī)定》，明確了“一把手”在黨風廉政建設方面的“第一責任”；《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》，使黨內(nèi)監(jiān)督的制度建設進入了一個新階段。二是深入推進黨內(nèi)監(jiān)督工作。比如，對縣處級“一把手”實行經(jīng)濟責任審計，強化對領導干部遵守經(jīng)濟工作紀律的監(jiān)督；一些地、市試行黨的代表大會常任制，積極發(fā)揮黨代會代表的監(jiān)督作用和黨委會全體會議的監(jiān)督作用；貫徹執(zhí)行黨中央1996年作出的關于加強黨內(nèi)監(jiān)督五項制度的規(guī)定，加強對高中級領導干部和各級黨政機關主要負責人的監(jiān)督；中央派出巡視組加強對地方黨政領導班子和主要領導干部的監(jiān)督；中央紀委對派駐紀檢組全面實行統(tǒng)一管理，加強對駐在部門領導班子和主要領導干部的監(jiān)督，等等。這些重大舉措的推行和落實，從多方面加強了對“一把手”權力的制約和監(jiān)督，取得了良好的效果。但是，對“一把手”的監(jiān)督是一個世紀性難題，不可能一蹴而就，而必須腳踏實地，通過改革體制機制制度，通過理論和實踐創(chuàng)新逐步加以解決。

二

“一把手”出問題的原因是多方面的。從大的方面來講，一是在改革開放和發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的環(huán)境中，社會上的拜金主義、享樂主義和極端個人主義等腐朽思想有所滋長，而一些“一把手”放松了世界觀的改造，經(jīng)受不住“權”、“錢”、“色”的考驗，跌入了腐敗的泥坑；二是我國社會正處在深刻變革之中，體制改革正在深化，管理機制還不完善不健全，使一些利欲熏心的“一把手”可以利用其中的漏洞牟取私利；三是民主法制特別是制約監(jiān)督機制還不完善不健全，對“一把手”權力的行使缺乏全面有效的監(jiān)督。

從小的方面來說，一是教育與制度脫節(jié)。我們是世界上最重視對官員進行教育的國家，但我們不是開展教育效果最好的國家。為什么呢？其一是自律與他律沒有很好地結合起來。有一些人，先進模范教育，“激動一陣子”；反面典型教育，“害怕一下子”。走出禮堂，什么都忘了。做起壞事來，“臉不紅心不跳”。關鍵的問題是缺少他律。其二是一些制度有待改革。過去一些企業(yè)的“一把手”之所以走上腐敗的不歸路，一個重要原因是他們感覺到獲得的收入與做出的貢獻不相稱。后來，很多地方對企業(yè)“一把手”實行“年薪制”，起到了光靠說教起不到的作用。所以要敢于創(chuàng)新，改革不合理制度。二是制度貫徹執(zhí)行得不太好。黨的十四大以來，我們針對黨員領導干部制定了很多制度，但是一些地方和部門反腐敗斗爭的成效仍然不好，很重要的原因是一些“一把手”認為制度還不是我說了算，我說執(zhí)行就執(zhí)行。三是監(jiān)督不得力。

腐敗分子有一個共同特點就是“兩面人”。臺上是“孔繁森”，臺下是“王寶森”；臺上慷慨激昂、熱血沸騰，臺下利欲熏心、投機鉆營。為什么會言行不一？有理想信念問題，也有缺少監(jiān)督的問題。其一是失之于軟。目前，對“一把手”的監(jiān)督是“上級監(jiān)督到不了、同級監(jiān)督管不了、群眾監(jiān)督用得少，輿論監(jiān)督看領導?！北O(jiān)督?jīng)]有硬約束，就會流于形式。其二是失之于散。在對“一把手”監(jiān)督力量的整合上，缺乏科學的配合與協(xié)調(diào)，實際工作中往往采取紀委牽頭的聯(lián)席會議制度，難以形成監(jiān)督合力。其三是失之于滯。一些“一把手”違紀違法的“個案”很多都是在紙里包不住火的情況下發(fā)現(xiàn)的，監(jiān)督呈現(xiàn)出明顯的滯后性，不能有效地預防違紀違法行為的發(fā)生。

三

如何解決好“一把手”問題，不只是一個加強對“一把手”監(jiān)督的問題。黨的十六屆三中全會強調(diào)要“注重思想道德教育，加強廉政法制建設，完善監(jiān)督制約機制，建立健全與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應的教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預防腐敗體系?！苯⒔∪@個體系對解決“一把手”問題指明了方向，提供了一個嶄新的思路。

第一，必須堅持懲防并舉、注重預防。對于“一把手”的違紀違法問題，既要從嚴治標，堅決懲處，又要著力治本，有效預防。既要堅決查辦“一把手”以權謀私、侵害群眾利益的案件，又要關口前移，著眼防范，緊緊抓住教育、制度、監(jiān)督三個關鍵環(huán)節(jié)，發(fā)揮懲防結合、綜合治理的整體效能。

第二，建立和完善對“一把手”的教育防范機制。要針對“一把手”的思想實際，有針對性地開展理想信念、權力觀、群眾觀和法紀觀教育，使他們真正認識到權力是人民賦予的，只能用來為人民謀利益；要通過形式多樣的教育，不斷增強“一把手”自覺接受監(jiān)督的意識，虛心地聽取各方面的意見，接受監(jiān)督；要對“一把手”在思想作風、學風、工作作風、領導作風和生活作風方面存在的突出問題，及時進行教育和提醒，做到早打招呼，早防范；要加強對“一把手”配偶、子女和身邊工作人員的教育和管理，不準他們打著領導干部的旗號牟取私利，如果他們利用領導干部的影響嚴重違紀違法，要按有關規(guī)定追究該領導干部的責任；對于不履行黨員義務、不符合黨員領導干部條件、經(jīng)教育仍不轉變的“一把手”，必須依據(jù)黨章和其他黨內(nèi)法規(guī)堅決開除出黨。

第三，形成對“一把手”權力進行有效制約的機制。針對“一把手”權力過分集中的問題，對不同性質的權力進行適當?shù)姆纸猓箾Q策職能、執(zhí)行職能和監(jiān)督職能相對獨立行使，在各種權力之間形成合理的結構，防止濫用權力的行為發(fā)生；規(guī)范“一把手”的決策權，建立公眾參與、專家論證、政府決定相結合的行政決策機制，完善科學化、民主化、規(guī)范化的行政決策程序，實行重大問題集體決策制度和決策跟蹤反饋、決策責任追究制度，逐步實行行政決策公開；加強對“一把手”選人用人的監(jiān)督，嚴禁“一把手”插手和干預下級單位領導干部的選拔任用；加強資金監(jiān)管，明確規(guī)定“一把手”不準直接管錢，并建立經(jīng)辦人、部門負責人、財會人員、主管領導聯(lián)簽制，防止“一支筆審批”；落實“一把手”交流和回避制度；探索完善“一把手”職務任期制。對選任制干部嚴格執(zhí)行任期任屆規(guī)定，對委任制干部逐步實行任期制；嚴格執(zhí)行引咎辭職、責令辭職制度。

第四，建立和完善對“一把手”的監(jiān)督管理機制。黨委成員之間的分工要科學、合理，屬于互相制約的權力不能由一個人來承擔；堅決按照民主集中制的各項制度和規(guī)定辦事，切實遵守少數(shù)服從多數(shù)的原則，決不能由個人或少數(shù)人說了算；建立和完善重大問題集體討論決定的具體制度，凡屬重大決策、重要干部任免、重大項目安排和大額度資金的使用等，應由黨委常委會或全委會進行表決，杜絕用書記辦公會或碰頭會代替常委會決定重大問題的現(xiàn)象發(fā)生；認真貫徹《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》，嚴格執(zhí)行黨內(nèi)監(jiān)督的十項制度；加強審計監(jiān)督，完善領導干部經(jīng)濟責任審計工作制度，有計劃、有重點地對負有經(jīng)濟責任的“一把手”進行任期內(nèi)和離任前的經(jīng)濟責任審計，有步驟地推進市、縣（長）經(jīng)濟責任審計工作，深化國有企業(yè)領導人員經(jīng)濟責任審計。對于影響較大的審計查證及結果，可向社會公開，接受輿論監(jiān)督；發(fā)揮城市社區(qū)對“一把手”的監(jiān)督作用；綜合運用黨內(nèi)監(jiān)督、國家專門機關監(jiān)督、群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督等多種形式，有效防止權力失控、決策失誤和行為失范，使“一把手”不犯錯誤或少犯錯誤?！瘢ㄟ_仁《黨建》雜志2004年第7期）

規(guī)范權力運作強化監(jiān)督制約

如何強化對黨政領導干部特別是主要領導干部，也就是說對“一把手”的權力監(jiān)督，是當前紀檢監(jiān)察，尤其是基層紀檢監(jiān)察工作所面臨的一項重點、難點課題?！饵h建》雜志開展“怎樣監(jiān)督一把手”的討論非常及時，作為一個基層紀檢工作者，我想結合我們的工作實踐，談談自己的一些體會和看法。

2002年，我們浙江省磐安縣紀委對近幾年來發(fā)生的“一把手”違紀違法案件進行了專題調(diào)研和分析，感覺到從中反映出的問題和特點主要有：

一是黨政“一把手”違紀違法案件增多。1997年以來，我縣紀檢監(jiān)察機關共查處鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、縣機關部門領導干部違紀違法案件27件，其中黨政“一把手”違紀違法案件14件，占總數(shù)的52％。

二是對機關部門“一把手”的監(jiān)督不夠有力。我們發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政“一把手”違法違紀情況少。究其原因，在于形成了一套監(jiān)督機制。而縣機關有的部門“一把手”以行政負責制為名，獨攬大權，搞家長制、“一言堂”，久而久之，由“絕對權威”獲得了“絕對權力”，使監(jiān)督形同虛設。

三是機關部門副職在工作中的主觀能動性難以得到充分發(fā)揮?？h機關部門一定程度上存在著集中有余，民主不夠的問題。集中表現(xiàn)在凡事都由“一把手”決定，部門副職分管參與較少，有職沒有權。時間一長，副職養(yǎng)成“服從”的習慣，工作缺乏積極性、主動性。而“一把手”卻因事無巨細“親自”抓忙得不可開交。

鑒于這些問題，2003年以來，我們磐安縣委、紀委從創(chuàng)新體制和機制入手作了探索，先在縣經(jīng)貿(mào)局、文教局、城建局、交通局等4個有代表性的部門進行了試點，而后又在6個人財物相對集中的縣重點機關部門，推行了“一把手”“不直接分管財務、不直接分管人事、不直接分管工程招投標、不直接分管物資采購”的“四個不直接分管”監(jiān)督制約機制，以規(guī)范“一把手”權力運作行為，強化對“一把手”權力的監(jiān)督制約。從實踐看，“四個不直接分管”發(fā)揮了積極作用：

第一，權力得到分解，對權力的制約和監(jiān)督更為有效。實行“一把手”“四個不直接分管”，推行“副職分管，‘一把手’監(jiān)督，集體領導，科學決策”的新的工作決策機制，把決策、執(zhí)行、監(jiān)督等權力相對分離開來，形成了一套相互制約、相互監(jiān)督的工作制度和權力約束機制，防止權力過分集中并促進了班子成員互相監(jiān)督。這樣有利于避免“一把手”搞“一言堂”、獨斷專行等行為的發(fā)生。同時讓副職去直接分管人、財、物，由“一把手”擔任監(jiān)督組長，對副職分管的工作進行監(jiān)督，保證權力的公正運用。

第二，建立了以權制權機制，使權力制約和監(jiān)督有了保障。一切權力的運作都需要監(jiān)督，失去監(jiān)督的權力必然導致腐敗。監(jiān)督的重要途徑之一，就是在權力與權力之間進行制衡。當然，以權制權的目的并非消極地限制權力，而是對權力進行科學有效的管理，以實現(xiàn)公共權力的健康運行，防止權力濫用。我們通過建立和完善《民主議事制度》、《大宗物資采購制度》、《財務管理制度》、《重大事項決策實行票決制的辦法》、《工程招投標管理辦法》、《責任追究制度》等一系列規(guī)章制度，使權力運行有規(guī)可依，有章可循。讓一把手由“操作員”轉變成“監(jiān)督員”，而授權副職直接去分管某項工作，使副職由“旁觀者”變成“操作者”，調(diào)動了副職的工作主動性，又使“知曉內(nèi)情”的副職增強了對“一把手”的監(jiān)督力度。與此相對應，也進一步調(diào)動了其他干部對副職的監(jiān)督積極性，因為監(jiān)督副職比監(jiān)督“一把手”相對來說容易一些。

第三，權力運行程序更加嚴密，使權力運用更加透明、高效。權力運行的規(guī)律表明，權力運行的程序化程度，直接決定著權力效能的發(fā)揮。權力運行程序越規(guī)范，權力使用的透明度就越高，權力效能的發(fā)揮就越大。如實行“一把手”“四個不直接分管”后，縣文教局在修訂《財務管理制度》、《公務接待制度》、《民主議事制度》的基礎上，制定了《關于部分局管干部任免實行票決制的實施辦法》、《物品采購管理實施細則》、《校舍建設和校舍管理辦法》、《財務、人事、工程招投標、物資采購等管理工作責任追究制度》等制度，在各個要害環(huán)節(jié)上防止了“一把手”個人說了算和一拍腦袋就決策的做法，形成了職責明確、程序清楚、操控自如、約束有力的制度監(jiān)督體系。

第四，減輕了“一把手”的壓力，使“一把手”有更多的精力謀大事、抓發(fā)展。實行“四個不直接分管”，在分解了“一把手”權力的同時，也分解了“一把手”的重擔和責任，使“一把手”真正從簽字報銷、物資采購等具體、繁瑣的事務中解脫出來。這樣做有利于一把手集中精力從宏觀上把握大局，出思路，謀大事，抓重點，圍繞中心任務開展工作。

第五，權責明確，加強了民主，促進了團結，推動了工作。“一把手”實施“四個不直接分管”，對重大事項、重大開支、重要人事任免實行票決制，充分發(fā)揚了民主，調(diào)動了干部特別是單位副職的工作積極性、主動性和創(chuàng)造性，增強了班子的凝聚力和戰(zhàn)斗力。推行“四個不直接分管”以前，有的部門副職認為單位的大小事情，反正都是“一把手”說了算，工作缺乏主動性。具體分管后，副職職責明確了，而且有“一把手”監(jiān)督，使分管副職深感雖然多了一分權力，但更多的是感受到了肩上的責任。

第六，減少了風險，使對干部特別是“一把手”的保護得到加強。權力是一把“雙刃劍”?！耙话咽帧睓嗔Φ母叨燃校蛊湓诔袚卮筘熑蔚耐瑫r，也面臨著巨大的風險。實行“一把手”“四個不直接分管”，使“一把手”對“不該為”的事“不去為”、“不要為”，可以有效防止權力失控和濫用，一定程度上為“一把手”不犯或少犯錯誤提供了良好的保障機制。我們了解到，一些部門的“一把手”對此都深有感觸，認為現(xiàn)在他們有了“糖衣炮彈”的“擋箭牌”——直接分管的副職。而副職也認為組織授權于我，我就該對組織負責。而且每項事情知情的人多了，辦事的透明度提高了，暗箱操作的機會大大減少了，領導犯錯誤的概率也就降低了。

推行“一把手”“四個不直接分管”機制僅僅是強化對“一把手”監(jiān)督的一種方式，但我們可以從中得到幾點啟示：

第一，要以思想教育為基礎，增強“一把手”接受監(jiān)督的自覺性。要使“一把手”樹立三種意識：一是權力就是責任的意識，真正做到權為民所用、情為民所系、利為民所謀；二是要強化“一把手”的“他律”意識，養(yǎng)成嚴格遵守民主集中制原則，自覺接受干部群眾監(jiān)督的習慣；三是要增強“一把手”的“自律”意識，明確權力就是義務，權力就是奉獻，要求“一把手”嚴格要求自己，正確地用好手中權力。

第二，要以民主集中制為主要內(nèi)容，實現(xiàn)黨內(nèi)民主的具體化。民主是生命，沒有民主就沒有生命力；民主不夠，則監(jiān)督無力。民主只有具體化，才能發(fā)揮真正的效用。一是要完善民主議事制度。要充分發(fā)揮部門黨組、班子會議的作用，凡涉及重大決策、重要干部任免、重大項目安排和大額資金的使用，都必須經(jīng)集體討論決定，避免“一言堂”。二是要建立領導班子內(nèi)部監(jiān)督責任制。明確“一把手”對班子成員負有監(jiān)督管理責任，反之，班子成員也有對“一把手”監(jiān)督的權利和義務，形成相互監(jiān)督的制約機制。同時，加強黨風廉政建設責任制的落實，以制度規(guī)范領導班子內(nèi)部監(jiān)督責任制。三是要建立重大事項“票決制”。實行“票決制”，有利于防止“一把手”說了算的現(xiàn)象。四是要完善領導干部民主生活會制度。開展批評與自我批評，加強領導班子成員之間的內(nèi)部監(jiān)督。

第三，要以事前防范為重點，推動監(jiān)督關口前移。實施“四個不直接分管”，首先是要著眼于防范，注重引導黨員干部尤其是“一把手”從思想上筑牢拒腐防變的堤防。其次是要從改革體制機制入手，把重點放在對權力制約、監(jiān)督上。再次是要從加強領導干部的廉潔自律入手，推動監(jiān)督關口前移。

第四，要以健全機制為保證，寓權力運作于監(jiān)督的始終。加強監(jiān)督制度建設，是對“一把手”實行有效監(jiān)督的根本途徑和有效措施。監(jiān)督作為一種強制性活動，必須有健全的制度予以保障和規(guī)范，才能達到監(jiān)督的目的。在實踐中我們體會到，試行“一把手”“四個不直接分管”工作，必須高度重視建章立制，以保證監(jiān)督活動在規(guī)定范圍內(nèi)有效進行。同時，要一絲不茍地抓好現(xiàn)有各種監(jiān)督制度、措施的貫徹落實，從“事前”、“事中”、“事后”對權力運行的全過程加強監(jiān)督。在事前監(jiān)督方面，要認真執(zhí)行黨委內(nèi)部的議事制度，防止個人或少數(shù)人專斷。在事中監(jiān)督方面，要通過推行公開制度、誡免談話制度、民主議事制度，民主生活會制度等，把監(jiān)督寓于日常管理之中。在事后監(jiān)督方面，要通過推行領導干部報告?zhèn)€人重大事項、年度考核、述廉評廉、經(jīng)濟責任審計、黨風廉政建設責任追究等制度，從多方面對“一把手”行使權力的行為結果進行監(jiān)督，努力形成全方位、多層次、強有力的監(jiān)督格局。●（浙江省磐安縣委副書記、紀委書記鄭樟根《黨建》雜志2004年第6期）

讓輿論監(jiān)督成為防范“一把手”腐敗的利器

10年前，中央電視臺新開播的《焦點訪談》節(jié)目以揭露和抨擊腐敗現(xiàn)象而迅速贏得了成千上萬的觀眾，成為享譽民間的“焦青天”和令各地腐敗分子與其他各種濫用權力者膽寒的媒體利劍?！督裹c訪談》的問世和充分發(fā)揮作用，正與中國反腐敗進程和執(zhí)政黨對輿論監(jiān)督越來越高的重視程度相吻合。

（一）輿論監(jiān)督是防治腐敗、穩(wěn)定社會的良策

中國在取得舉世公認的現(xiàn)代化建設成就的背后，也積淀了相當嚴重的腐敗問題。隨著腐敗的蔓延，腐敗者尤其是其中的“一把手”人數(shù)雖不多，但已經(jīng)形成一支能量很大的政治力量。然而，現(xiàn)代化進程也啟動了中國平民大眾的政治意識，他們作為改革的支持者、受益者和腐敗的受害者，正在把這種政治意識轉變?yōu)槿找娫黾拥恼螀⑴c行為。據(jù)幾年前《中國青年報》發(fā)表的《公關“焦點訪談”》一文講：中央電視臺門前經(jīng)常排著兩個長隊，一個是向《焦點訪談》節(jié)目反映情況的來自各地的群眾；一個同樣是來自全國各地的干部，他們的任務是向《焦點訪談》“公關”，希望不播出批評他們及其上司的片子。顯然，中央電視臺門前的兩個隊伍代表了不同的政治力量，即某些“一把手”腐敗分子旗下的分利者和腐敗的受害者平民百姓?？上攵绻麤]有有效的輿論監(jiān)督，兩種力量的博弈結果一定是前者占盡優(yōu)勢。十六大以后，新的黨和政府領導人和十分重視包括輿論監(jiān)督在內(nèi)的各種反腐敗手段、尤其是重視遏制“一把手”腐敗?，F(xiàn)在，黨和國家領導人以及人民群眾在嚴酷的現(xiàn)實面前已經(jīng)形成共識：必須以權力來制約權力。而代行民眾知情權、批評權的媒體必須在反腐敗斗爭中發(fā)揮特殊作用。

在我國，輿論監(jiān)督是新聞媒體在黨和政府支持下代表公眾輿論對腐敗等社會丑惡現(xiàn)象進行的揭露和曝光，它隨著社會主義市場經(jīng)濟建設和對外開放的深入而凸顯其重要性。如果說隱蔽是腐敗的特性的話，那么曝光和公開性則是媒體的重要職能。媒體的客觀報道可將腐敗丑行暴露在光天化日之下，還可以為司法機構懲治腐敗提供線索，尋找證據(jù)。媒體的評論則是社會良知的體現(xiàn)物，它有利于形成反腐敗的正確輿論。

政治文明離不開健康的新聞輿論，其中必然包括人民群眾通過新聞媒體對政治過程尤其是“一把手”的決策和施政過程進行監(jiān)督。中國的發(fā)展需要穩(wěn)定和諧的社會環(huán)境，新聞輿論越是開放，就越顯得黨和政府有力量有信心，而開放的輿論造就的是動態(tài)的社會穩(wěn)定和人心凝聚?，F(xiàn)在，中國媒體在報道重大事故、執(zhí)法機關處理重大腐敗案件的結果等方面越來越及時公開，讓群眾看到了黨和政府改革和反腐敗的決心。這說明，加強輿論監(jiān)督、以人民的根本利益為出發(fā)點，是一定會得到人民堅決擁護的。

（二）輿論監(jiān)督是高效低耗、利國利民的善舉

目前代行民眾知情權、監(jiān)督權的媒體正在成為反腐敗的利器。2003年底下發(fā)的《中共中央黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》，將防范“一把手”腐敗作為重點，并在文件中首次賦予輿論監(jiān)督以突出地位。2004年3月5日，總理在人大《政府工作報告》中講到，政府“要接受新聞輿論和社會公眾監(jiān)督”。這些判斷和對策無疑是切中時弊的。

當然，監(jiān)督權力和反腐敗不僅僅要依靠輿論監(jiān)督，還有黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督等多種形式。但是，媒體所開展的輿論監(jiān)督同其他社會監(jiān)督方式相比具有以下獨特優(yōu)勢：（1）輿論監(jiān)督的威力容易實現(xiàn)最大化：在我們這個地大物博、人口眾多的國家，由于體制和文化上的相似性，覆蓋全國的輿論監(jiān)督通常具有舉一反三、觸類旁通的典范作用；（2）監(jiān)督面最廣：輿論監(jiān)督不受地域、行業(yè)、領域限制，對社會進行全方位掃描，沖破地方和行業(yè)保護主義，不容易留下由于分工不夠明晰而造成的死角；（3）干預最為迅速：馬克思說過，報紙的最大好處在于能夠每日干預運動。發(fā)達的每日新聞事業(yè)可以在數(shù)小時到數(shù)日內(nèi)產(chǎn)生監(jiān)督效果，這是其他監(jiān)督形式無法比擬的；（4）社會成本最為低廉：我們知道，腐敗銷蝕國家的資源和人民的財富，如何在反腐敗過程中減少損失也就成了“執(zhí)政為民”思想的一個體現(xiàn)，目前試行的中共首部黨內(nèi)監(jiān)督條例就強調(diào)了降低反腐敗成本的問題。今天中國的媒體在市場化運作中實現(xiàn)了自負盈虧，自我消化了社會的監(jiān)督成本。這是對社會的一個貢獻，也是媒體贏取人民信任、獲得經(jīng)濟回報的正當渠道。美國國會為調(diào)查克林頓的性丑聞花了納稅人數(shù)千萬美金，而我國的輿論監(jiān)督不花納稅人一個子兒，這對于我們這個最大的發(fā)展中國家來說，意義尤為重大。

我們高興地了解到，為落實新聞工作“三貼近”的精神，《焦點訪談》節(jié)目即將大幅度提高輿論監(jiān)督的比例。筆者提出一個建議：將輿論監(jiān)督對象的“級別”從鄉(xiāng)村提高到大中城市的黨政機關。如果說中央紀律檢查機關查處省部級干部的腐敗是工作重點之一，那么國家級媒體的輿論監(jiān)督完全可以以報道和監(jiān)督各地省以下可能涉及腐敗的“一把手”為重要目標。如果這成為黨和政府的一個制度（包括輿論監(jiān)督要監(jiān)督到當事人、讓當事人有回應的機會），那支由某些腐敗“一把手”派出來、實踐證明對《焦點訪談》殺傷力很大的神出鬼沒的“公費公關”隊伍有望很快從地球上消失，“一把手”的腐敗就一定會受到極大遏制。