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—、我國《公務員法》的基本精神

2005年4月27日，十屆全國人大常委會第十五次會議通過了《中華人民共和國公務員法》（以下簡稱《公務員法》），并將于2006年1月1日起施行。

公務員制度是人類社會長期發(fā)展和歷史演變的產(chǎn)物。公務員制度作為人類政治文明建設的成果，與一國的政治制度和社會制度有著密切的關系。通觀世界各國公務員法，它們不僅程度不同地繼承了政治文明建設的共同遺產(chǎn)，而且也扎根于自身所處的具體的社會和歷史條件之中，是人類政治文明共同發(fā)展和本國經(jīng)濟、政治、意識形態(tài)、文化歷史傳統(tǒng)等因素的綜合體現(xiàn)。

我國公務員制度是具有中國特色的公務員制度，《公務員法》體現(xiàn)了以下的基本精神。

（一）始終把堅持黨的基本路線作為建立和推行公務員制度的根本指導思想我國公務員制度貫徹黨的基本路線，就是要服務和服從于黨和國家的中心任務，以經(jīng)濟建設為中心，以發(fā)展為執(zhí)政興國的第一要務，堅持改革開放，不斷完善社會主義經(jīng)濟制度和政治制度，堅持黨的領導，鞏固和完善人民民主專政的國體和人民代表大會制度的政體，堅持和完善中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度，推進依法治國建設社會主義法治國家的進程。堅持黨的基本路線是我國公務員制度沿著正確方向發(fā)展的根本保證，也是《公務員法》的基本精神之一。

（二）全面體現(xiàn)黨管干部原則，貫徹執(zhí)行干部隊伍“四化”方針和德才兼?zhèn)湓瓌t

黨管干部原則，主要是指黨委要管好干部路線、干部政策的貫徹執(zhí)行，在民主集中制的基礎上，按照黨的干部路線和方針的要求，培養(yǎng)、選拔、使用、監(jiān)督干部和向國家機關推薦重要干部。貫徹黨管干部原則，是《公務員法》的基本精神之一。

中國共產(chǎn)黨的干部路線和方針，是黨為了實現(xiàn)自己的政治路線所規(guī)定的干部工作必須遵循的行為準則。黨的干部路線的基本內(nèi)容，是堅持任人唯賢，按照德才兼?zhèn)涞臉藴蔬x拔干部。黨的十一屆三中全會以來，為適應社會主義現(xiàn)代化建設的需要，中國共產(chǎn)黨又提出了干部隊伍“四化”方針，使黨的干部路線更加完善。黨的十六大通過的黨章規(guī)定：“黨的干部是黨的事業(yè)的骨干，是人民的公仆。黨按照德才兼?zhèn)涞脑瓌t選拔干部，堅持任人唯賢，反對任人唯親，努力實現(xiàn)干部隊伍的革命化、年輕化、知識化、專業(yè)化”。《公務員法》全面體現(xiàn)黨的干部路線和方針，有利于保證公務員制度沿著正確的道路健康發(fā)展。

（三）貫穿公開、平等、競爭、擇優(yōu)、法治和監(jiān)督約束與激勵保障并重的原則，實行分類管理，提高管理效能和科學化水平

所謂公開，是指有關公務員的法律、法規(guī)應當公布，公務員的錄用、考核、獎勵、職務升降和任免等工作，應當公開進行；所謂平等，是指公民均能平等地按其能力獲得公務員職位并平等地享有公務員權利和受到平等對待，除德行和才能差別外不應有其他差別；所謂競爭，是指公務員錄用和管理采取競爭方式，實行優(yōu)勝劣汰；所謂擇優(yōu)，是指通過競爭優(yōu)先錄用或使用優(yōu)秀人才；所謂法治，是指對公務員的管理要依照法定的權限、條件、標準和程序進行；所謂監(jiān)督約束與激勵保障并重，是指公務員的管理要充分體現(xiàn)對公務員的監(jiān)督約束，同時要建立健全對公務員依法行使職權、履行職責的保障機制。

實行分類管理，提高管理效能和科學化水平，要求以工作任務和工作性質為主要依據(jù)，通過對公務員進行科學合理分類，按照各類公務員職位的性質、特點和管理需要以及各類公務員的特點實施不同的管理方式。

（四）總結和完善干部人事制度改革的新鮮經(jīng)驗，吸收和借鑒國外公務員制度的有益經(jīng)驗

《公務員法》以《國家公務員暫行條例》為基礎，繼承和發(fā)揚我國干部人事制度的優(yōu)良傳統(tǒng)，保持了公務員制度的連續(xù)性和穩(wěn)定性；同時，積極吸收《國家公務員暫行條例》實施以來干部人事制度改革的經(jīng)驗和成果，如任職前公示制度、任職試用期制度、公開選拔制度、競爭上崗制度、領導干部引咎辭職和責令辭職制度、部分職位的聘任制度等，并借鑒了國外人事管理的有益做法，順應公務員制度改革的國際化趨勢，在原有制度上有所創(chuàng)新，有所完善，有所發(fā)展。

二、《公務員法》的中國特色

《公務員法》與中國特色社會主義政治制度相適應，從現(xiàn)階段中國的國情出發(fā)，總結了長期以來我國干部人事制度的基本經(jīng)驗，同時，借鑒了主要西方國家公務員制度中的一些基本原則及有益的科學管理制度。這些基本經(jīng)驗，原則和制度，包括公開、平等、競爭、擇優(yōu)、法治原則，監(jiān)督約束與激勵保障并重的原則，公務員權利保障制度，職位分類制以及錄用、考核、職務任免、職務升降、獎勵、懲戒、培訓、回避、工資保險福利、辭職辭退、退休、職位聘任等制度。我國公務員法既表現(xiàn)了與西方公務員制度的共同特征，又具有鮮明的中國特色。

（一）我國公務員是指依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負擔工資福利的工作人員，比西方國家公務員的范圍要寬泛

在西方國家，“公務員”一般是指通過非選舉程序而被任命擔任政府職務的國家工作人員。英國的公務員一般是指政府中常務次官以下的所有文職人員。他（她）們經(jīng)公開考試擇優(yōu)錄用，不與內(nèi)閣共進退；經(jīng)選舉或政治任命的工作人員和地方政府工作人員不是公務員。美國聯(lián)邦政府公務員的范圍僅指在美國聯(lián)邦政府行政機構中執(zhí)行公務的人員；國會雇員和法院法官，不適用公務員法；軍人（文職人員除外）及在政黨等非政府機構內(nèi)工作的人員，也不是公務員。法國從中央到地方的所有公職人員統(tǒng)稱為公務員，大致包括中央政府公務員、地方公共政府公務員和公立公益機構（如醫(yī)療衛(wèi)生機構）的公務員，但不包括議會工作人員和法院工作人員。日本的公務員分為國家公務員和地方公務員。

考慮到我國干部管理制度正處于改革過程中，公務員的范圍需要同現(xiàn)階段干部管理體制相符合，同民主政治發(fā)展進程相適應，《公務員法》將公務員定義為“依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負擔工資福利的工作人員”。因此，我國公務員的范圍包括：中國共產(chǎn)黨和各派機關工作人員；各級人大機關工作人員；各級國家行政機關工作人員；各級政協(xié)機關工作人員；法官；檢察官等。這比許多西方國家公務員的范圍要寬泛。

（二）我國公務員隊伍是黨的干部隊伍的重要組成部分，要接受黨的領導，堅持社會主義方向，不搞政治中立

在西方國家，法律規(guī)定公務員在國家政治活動中要保持“政治中立”，公務員參加政黨或其他政治組織的活動受到禁止或限制。

在美國，政治中立是其公務員制度的基本原則之一，公務員不得為政黨政治目的而從事活動，不得使用其權力或影響去干預、影響選舉結果或競選提名的結果。在日本，根據(jù)《國家公務員法》，公務員不得成為政黨及其他政治團體的官員、政治顧問以及其他具有相同作用的成員。根據(jù)《英國公務員管理法》，屬于“政治受限”范疇的公務員不得參與全國性政治活動；不屬于“政治受限”范疇和屬于“政治自由”范疇的公務員一般應經(jīng)批準才能參加政治活動；不屬于“政治自由”范疇的公務員，不得表達個人政治觀點；公務員不得參加某個黨派組織或受其保護的活動。

而在我國，公務員不僅可以參加政黨和政黨的活動，而且應積極參與國家的政治生活，對機關及其領導人員的工作提出批評和建議。同時，公務員中的共產(chǎn)黨員，根據(jù)黨章的規(guī)定，還有義務貫徹執(zhí)行黨的基本路線和各項方針、政策，自覺遵守黨的紀律，執(zhí)行黨的決定，服從組織分配，積極完成黨的任務，參加黨的組織生活，接受黨組織的監(jiān)督并宣傳黨的主張。這與西方國家公務員在國家政治活動中要保持“政治中立”是不同的。

（三）我國《公務員法》堅持黨管干部原則，確立由公務員主管部門負責公務員的綜合管理工作

西方國家實行兩黨制或多黨制，兩黨或多黨競爭，輪流執(zhí)政。為了避免執(zhí)政黨的更替而造成政府工作人員更替的混亂，西方國家強調公務員是一個獨立的管理系統(tǒng)，不受政黨干預，與黨派脫鉤，黨派不得直接管理公務員，而是由獨立的機構進行管理。

在英國，由在議會獲得多數(shù)議席的政黨負責組閣，公務員由內(nèi)閣直屬機構國內(nèi)文官署獨立負責。在日本，人事院屬于內(nèi)閣直屬機構，但它是獨立的機關，負責人事行政的有關事項。對地方公務員擁有任命權的，有地方行政首長、議會的議長等；同時，在地方政府內(nèi)還設有人事委員會或公平委員會，獨立于各地方行政首長，執(zhí)行有關職員的工作條件改善、申訴等的人事行政事務。在法國，由行政和公職總局隸屬于總理和公職與國家機構改革部負責公務員的管理；另設地方公務員全國管理中心，負責對地方公務員的統(tǒng)一管理；地方政府對地方公務員的管理也有一定權限。

而我國《公務員法》確立的公務員制度是黨的干部制度的一個重要組成部分。按照現(xiàn)行干部管理體制，政府機關中較高職務層次的公務員是黨委組織部門管理的；黨的機關與人大、政協(xié)等機關，也是黨委組織部門統(tǒng)一協(xié)調和管理的。具體而言，各級機關的領導成員和其他重要干部由各級黨委管理，他們的任命由黨委組織部門考察，黨委討論決定，依法由各級人民代表大會選舉，或由各級人大常委會決定人選或決定任命，或由各級政府或部門任命。為了適應對公務員隊伍的依法統(tǒng)一管理的需要，《公務員法》與現(xiàn)行干部管理體制相銜接，在法律上明確公務員主管部門在實際工作中由黨委組織部門和政府人事部門根據(jù)職責分工履行公務員綜合管理的職責。這與西方國家強調公務員是一個獨立的管理系統(tǒng)，不受政黨干預是不同的。

（四）我國實行共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度，對公務員沒有政務類和事務類的劃分

西方國家公務員的基本類型的具體劃分可能不完全相同，但適用于《公務員法》的公務員范圍大致相同，即主要是通過公開考試、擇優(yōu)錄用，實行職務常任、不與內(nèi)閣共進退的職業(yè)文官，而不適用于《公務員法》的公務員基本上是經(jīng)選舉產(chǎn)生或政治任命的官員。因此，公務員大致可以分為政務官和事務官兩大基本類型：政務官服從政黨政治需要，體現(xiàn)執(zhí)政黨的意志和利益，并隨政黨執(zhí)政地位的變化而更迭；事務官獨立于黨派之外，與政務官之間一般不能相互轉任。

如在日本，公務員分為國家公務員和地方公務員。這兩類公務員又有“一般職”和“特殊職”之分。一般職包括除特別職公務員以外的國家公務員的一切職務；特殊職公務員，如內(nèi)閣成員、任職需經(jīng)選舉或需國會表決或同意的公務員、法官和國會職員等。前者適用《國家公務員法》；后者如無另外的規(guī)定，不適用《國家公務員法》。地方公務員中由居民直接選舉產(chǎn)生的地方政府首長、議員和委員會的委員等，被稱為特別職務，不適用于《地方公務員法》。

而在我國，中國共產(chǎn)黨是中國特色社會主義事業(yè)的領導核心，是執(zhí)政黨；各派是接受中國共產(chǎn)黨領導、同中共通力合作、共同致力于中國特色社會主義事業(yè)的參政黨，因此，不存在多黨輪流執(zhí)政的情況。在我國各級機關中，不論是領導成員公務員或是非領導成員公務員，不論是選任制公務員或是委任制公務員，也不論是領導職務公務員或非領導職務公務員，盡管他們在產(chǎn)生方式上有所不同，但如無另行規(guī)定，所有公務員的權利、義務和管理，都適用《公務員法》，所有公務員都是人民公仆，其工作性質是基本一致的；他們之間也可以按照規(guī)定的條件和程序進行交流。

（五）我國公務員與其他類別的工作人員，可根據(jù)工作需要和本人條件，進行相互交流調配，不搞封閉的管理系統(tǒng)

在西方國家，公務員隊伍較為封閉，政務官和事務官各有各的管理辦法，是兩個截然分割的系統(tǒng)，一般不能從公務員以外人員中調入。

西方國家公務員之間也有交流，如在日本，地方政府與中央政府之間以及地方政府相互之間可以交流。在法國，依照規(guī)定，國家公務員之間、地方公務員之間以及國家公務員與地方公務員之間可以互相流動。但政務官與事務官之間實行“兩官分途”。同時，在西方國家，公務員為了維護自己的利益，通常通過公務員自己的組織（如公務員工會）向政府提出要求，與政府進行談判；政府設置專門的機構，協(xié)調與公務員的關系。

而在我國，公務員隊伍不是一個封閉系統(tǒng)，機關的公務員和其他系統(tǒng)從事公務的人員，包括領導成員公務員或非領導成員公務員，可以通過規(guī)定的程序和條件，以調任、轉任和掛職鍛煉等方式進行交流。公務員可以在公務員隊伍內(nèi)部交流，也可以與公務員隊伍外的國有企事業(yè)單位、（下轉第7頁）（上接第23頁）人民團體和群眾團體中從事公務的人員交流，中央機關公務員與地方機關公務員之間也可以進行交流。這與西方國家政務官與事務官互相封閉的管理系統(tǒng)有所不同。

同時，在我國，公務員既是人民的一分子，又是人民的公仆，要廉潔奉公，不搞特權和謀取私利。根據(jù)《公務員法》的規(guī)定，公務員必須堅持全心全意為人民服務的宗旨，接受人民監(jiān)督。因此，我國的公務員不應該是特殊的利益集團。

（六）我國公務員的任用，堅持任人唯賢、德才兼?zhèn)涞脑瓌t

在西方國家，對公務員主要強調職業(yè)表現(xiàn)和工作績效。在錄用和考核標準上，有的強調“專才”，有的強調“通才”，把業(yè)務能力、工作績效等作為錄用和考核的主要標準。如法國對公務員的考核有十四項內(nèi)容，包括身體適應性、專門知識、守時值勤情況、整潔和裝飾狀況、工作適應能力、合作精神、服務精神、積極性、工作效率、工作方法、理解力、組織協(xié)調能力、指揮監(jiān)督能力和觀察力等。

在我國，任人唯賢、德才兼?zhèn)涫屈h的干部路線的基本內(nèi)容，也是我國《公務員法》規(guī)定的任用公務員的一項原則。堅持任人唯賢、德才兼?zhèn)湓瓌t，就是在選拔、使用公務員時，要用“德”和“才”兩把尺子去衡量，要求二者同時具備。而所謂“德”，是指“政治、思想和道德品質的表現(xiàn)”?？疾旃珓諉T的政治思想，主要是看其是否認真學習馬克思列寧主義、思想、鄧小平理論和“三個代表”重要思想，學習和貫徹執(zhí)行黨的基本路線，以及政治上是否堅定，是否模范執(zhí)行憲法、法律和法規(guī)；考察公務員的道德品質，主要是看公務員在遵守社會公德和職業(yè)道德方面的表現(xiàn)，包括是否樹立了全心全意為人民服務的公仆意識、自覺接受人民的監(jiān)督；是否遵紀守法、維護國家和人民的合法權益，是否忠于職守、模范遵守社會公德和職業(yè)道德等。同時還要具備“能、勤、績、廉”，并強調注重工作實績。這些與西方公務員制度強調功績制也有所區(qū)別。