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一、以推進(jìn)“兩集中、兩到位”為核心，相對(duì)集中許可權(quán)

外地考察的五個(gè)市行政審批服務(wù)中心建設(shè)處于國(guó)內(nèi)、省內(nèi)領(lǐng)先地位，有許多好多經(jīng)驗(yàn)可以借鑒。

（一）審批項(xiàng)目集中程度高，辦事能力強(qiáng)。通過(guò)集中受理審批事項(xiàng)，實(shí)行集中審批制度，各考察單位都比較大幅度的縮減了審批時(shí)限，提升了審批效率。成都先后6次對(duì)所有審批事項(xiàng)進(jìn)行優(yōu)化，審批事項(xiàng)法定時(shí)限共10520個(gè)工作日，壓縮了6665個(gè)工作日，平均壓縮審批時(shí)限63.4％?！兜貐^(qū)建設(shè)領(lǐng)域并聯(lián)審批實(shí)施辦法（試行）》要求區(qū)域內(nèi)的建筑工程及其附屬的線路、管道、設(shè)備和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程項(xiàng)目，按照“統(tǒng)一受理、分頭審批、限時(shí)完成、集中回復(fù)”的原則，通過(guò)實(shí)行主協(xié)辦制度，由主辦部門會(huì)同各有關(guān)部門根據(jù)各自權(quán)限實(shí)施審批。這項(xiàng)改革措施通過(guò)在建設(shè)領(lǐng)域立項(xiàng)、規(guī)劃、用地、設(shè)計(jì)、驗(yàn)收五大環(huán)節(jié)實(shí)行并聯(lián)審批，讓平均審批時(shí)間由過(guò)去的360個(gè)工作日縮短至110個(gè)工作日左右，審批關(guān)口減少了五分之一，建設(shè)單位辦事時(shí)間縮短了一半以上。

（二）促進(jìn)作風(fēng)轉(zhuǎn)變，方便群眾辦事。通過(guò)公布審批服務(wù)項(xiàng)目的程序、標(biāo)準(zhǔn)、辦理時(shí)限等等信息，使辦事項(xiàng)目公開化、陽(yáng)光化，有利于廣大辦事群眾的了解、監(jiān)督。而且窗口是一個(gè)單位的外部形象，更加強(qiáng)化了窗口工作人員的服務(wù)意識(shí)。窗口管理較機(jī)關(guān)內(nèi)部管理更加嚴(yán)格、規(guī)范，把為人民服務(wù)理念變成實(shí)實(shí)在在的行動(dòng)。邢臺(tái)、聊城等市將公共服務(wù)及其他便民服務(wù)事項(xiàng)集中，都納入一個(gè)窗口辦理，為老百姓辦事辦事提供了實(shí)質(zhì)性的便利，“無(wú)論想辦什么事，只要到行政服務(wù)中心就行了。”

（三）增強(qiáng)監(jiān)督力度，有利于預(yù)防腐敗。通過(guò)集中行政審批服務(wù)項(xiàng)目到審批大廳，使之公開、規(guī)范地在陽(yáng)光下操作，從制度設(shè)計(jì)和權(quán)力運(yùn)行方式上強(qiáng)化了對(duì)權(quán)利的外部監(jiān)督；另一方面，審批權(quán)集中后，實(shí)現(xiàn)了審批職能和監(jiān)管職能的分離，改變了過(guò)去審批監(jiān)管不分家的狀況，機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)科室有更大的精力對(duì)業(yè)務(wù)工作進(jìn)行監(jiān)督管理，同時(shí)也是對(duì)審批事項(xiàng)的監(jiān)管，從機(jī)關(guān)內(nèi)部實(shí)現(xiàn)相互監(jiān)督和制約。

二、市建委行政審批制度改革實(shí)踐

2002年全國(guó)推行行政審批制度改革后，市建委成立行政審批領(lǐng)導(dǎo)小組，對(duì)系統(tǒng)內(nèi)的57項(xiàng)審批事項(xiàng)進(jìn)行了清理，最后保留29項(xiàng)。市建設(shè)系統(tǒng)建立起公開辦事程序、公開辦事條件、公開審批結(jié)果、限定辦事時(shí)限的行政管理新機(jī)制。同年9月，進(jìn)駐市行政審批中心集中辦理。2004年7月1日《中華人民共和國(guó)行政許可法》實(shí)施后，市建設(shè)系統(tǒng)先后兩次對(duì)行政審批項(xiàng)目進(jìn)行清理、合并，提高行政許可效率。至2006年末，市建設(shè)系統(tǒng)共保留審批事項(xiàng)33項(xiàng)，其中市建委機(jī)關(guān)25項(xiàng)，市規(guī)劃局和房管局各4項(xiàng)；保留收費(fèi)項(xiàng)目9項(xiàng)，其中市建委8項(xiàng)，市房管局1項(xiàng)；保留服務(wù)項(xiàng)目5項(xiàng)，其中市建委3項(xiàng)，市規(guī)劃局和房管局各1項(xiàng)。

建委窗口屬于綜合性窗口，窗口受理的業(yè)務(wù)涉及到市建委機(jī)關(guān)、市建管處、市質(zhì)監(jiān)站、市市政處、市燃?xì)鉄崃μ帯⑹谐鞘袡n案館、市行政執(zhí)法局、市水務(wù)集團(tuán)、市港華燃?xì)獾染偶也块T和單位。共受理行政審批事項(xiàng)26項(xiàng)、備案4項(xiàng)，以及服務(wù)事項(xiàng)2項(xiàng)，行政處罰1項(xiàng)。其中與基本建設(shè)直接有關(guān)的審批手續(xù)7項(xiàng)：分別是建筑工程質(zhì)量監(jiān)督、建設(shè)工程安全報(bào)監(jiān)、施工圖設(shè)計(jì)審查、建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)、工程施工許可、工程竣工驗(yàn)收備案和竣工檔案移交合同備案。房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目還需辦理房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營(yíng)權(quán)證明。

經(jīng)過(guò)多次的清理、壓縮，市建委系統(tǒng)行政審批項(xiàng)目已經(jīng)完成了依法設(shè)立、依法審批的目標(biāo)，但是，還存在著辦事效率低，讓當(dāng)事人多頭受理、兩頭跑、多跑腿等等一系列不規(guī)范的現(xiàn)象。主要表現(xiàn)在以下方面。

（一）審批兩頭忙，窗口成了“收發(fā)室”。各個(gè)具有審批職能的部門、單位基本上都按照要求進(jìn)駐審批中心，占用了大量的人力物力，但是審批中心的工作卻比較“清閑”，所能做的就是收收材料，然后轉(zhuǎn)交各單位有關(guān)科室；各單位科室人員都比較少，卻很忙碌：忙審批、忙監(jiān)管。這一忙一閑，形成了強(qiáng)烈對(duì)比。而另一方面，我們很多部門、單位目前忙碌的工作，有很多是授權(quán)到窗口的工作，慢慢的又收回到單位了，也就是還沒(méi)有真正做到授權(quán)到位。

（二）同樣審批，不同標(biāo)準(zhǔn)。窗口與具體辦事審批項(xiàng)目的處室在資料要求上有出入，導(dǎo)致企業(yè)多跑腿。窗口在受理審批項(xiàng)目時(shí)，嚴(yán)格審查各種證明材料的原件后，在審報(bào)資料的復(fù)印件上蓋章確認(rèn)。而到具體的處室，或者有某一兩處證明材料當(dāng)時(shí)未要求，或未明示，而處室又需要企業(yè)提供，以此原因再將審批企業(yè)打回窗口，要求企業(yè)重新審報(bào)，導(dǎo)致了審批時(shí)限的延期。再則，按照窗口的辦事規(guī)則，電話通知能夠補(bǔ)正的資料，也需要重新回窗口重新審批，有些企業(yè)不理解。

（三）單獨(dú)行動(dòng)，影響效率。辦理一個(gè)工程手續(xù)，大部分審批單位都要先現(xiàn)場(chǎng)踏勘后，然后在辦理手續(xù)，這符合法律、法規(guī)的規(guī)定，但是確給當(dāng)事人造成了很多麻煩。例如安全報(bào)監(jiān)、市政配套、施工許可，幾乎同時(shí)受理，但都要交各部門科室現(xiàn)場(chǎng)踏勘，每個(gè)單位都各自搞現(xiàn)場(chǎng)踏勘，延遲了審批時(shí)間，降低了工作效率。如果采取聯(lián)合行動(dòng)，或者改由窗口人員統(tǒng)一踏勘，將重復(fù)行為一次性完成，既可以節(jié)省當(dāng)事人的時(shí)間，也能夠節(jié)省審批單位的時(shí)間，提升工作效率。

除了上述情況外，還存在著應(yīng)該進(jìn)入中心辦理的項(xiàng)目不進(jìn)入中心；已在中心公示的收費(fèi)項(xiàng)目，不在中心統(tǒng)一收??；已變更的審批事項(xiàng)有改變或增刪，不能及時(shí)予以變更；人員配置低，工作積極性不高，輪換太頻繁等等問(wèn)題。

我們?cè)诳吹綄徟h(huán)節(jié)存在的問(wèn)題的同時(shí)，也注意到了建設(shè)系統(tǒng)自身存在的特點(diǎn)：建設(shè)項(xiàng)目審批涉及的部門多、審批項(xiàng)目多，審批手續(xù)復(fù)雜、需要現(xiàn)場(chǎng)踏勘的項(xiàng)目多，這些都會(huì)影響審批的效率。而有些環(huán)節(jié)是必不可少的，涉及到技術(shù)方面的審查不能夠?yàn)榱诵屎?jiǎn)單的進(jìn)行壓縮刪減。必須緊密結(jié)合部門的實(shí)際，想方設(shè)法的優(yōu)化辦事環(huán)節(jié)，在保證審批質(zhì)量的基礎(chǔ)上提升工作效率。

三、提升審批效能核心機(jī)制的分析

從外出考察來(lái)看，許多地方都面臨著一個(gè)同樣的問(wèn)題，即原來(lái)的科室分散審批制度不能夠很好的滿足現(xiàn)在對(duì)提高行政效能、增強(qiáng)服務(wù)水平的新要求，需要將分散的審批逐步整合到一起，提供集中、快速、便利的服務(wù)，行政審批中心的出現(xiàn)就是這一需求的結(jié)果。一開始，按照行政許可法“一個(gè)窗口對(duì)外”的要求，大家都采取了將審批事項(xiàng)集中到審批中心窗口的方式。這一方式確實(shí)提高了行政機(jī)關(guān)的審批效能，使審批時(shí)限有了很大的縮減，給當(dāng)事人提供了一些便利。但是隨著行政審批制度改革的推進(jìn)，簡(jiǎn)單的將審批事項(xiàng)集中的方式逐漸出現(xiàn)了不能適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的缺陷。最為突出的就是窗口審批權(quán)限受到限制，沒(méi)有真正起到便民、高效的作用。以“一站式審批服務(wù)”為特征的行政服務(wù)中心，是在不打破原有體制的基礎(chǔ)上建立起來(lái)的，其對(duì)外服務(wù)的實(shí)體是各部門進(jìn)駐中心的窗口，但中心窗口在部門只是一個(gè)臨時(shí)機(jī)構(gòu)，在部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)職能沒(méi)有調(diào)整的情況下，部門對(duì)窗口的授權(quán)也是臨時(shí)的，因而具有很大的不確定性，很多時(shí)候中心窗口只是部門的一個(gè)“收發(fā)室”。要解決這一問(wèn)題，許多地方都做了有益的探索，比較成熟的是模式，即“兩集中、兩到位”。

“兩集中、兩到位”，其實(shí)質(zhì)是將審批職能科室向一個(gè)科室集中，成立行政許可科，然后行政許可科整建制進(jìn)駐行政審批中心，要求做到審批許可事項(xiàng)進(jìn)駐中心到位，部門對(duì)窗口人員授權(quán)到位。這一制度的主要優(yōu)點(diǎn)：進(jìn)駐中心專門從事行政審批工作的工作人員穩(wěn)定，審批事項(xiàng)從受理到辦結(jié)全被在窗口完成，審批效率大大提高，其他業(yè)務(wù)科室負(fù)責(zé)審批事項(xiàng)的事后監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)了審批和監(jiān)管分離。

在分散審批的模式下，部門的審批與監(jiān)管職能是不分的，這種模式存在三個(gè)負(fù)面的影響，一是權(quán)力容易尋租，二是權(quán)力不容易受到監(jiān)督，三是導(dǎo)致重審批輕監(jiān)管。從機(jī)關(guān)工作人員的角度看，由于審批是當(dāng)事人找審批機(jī)構(gòu)，審批機(jī)構(gòu)占主動(dòng)，享有信息資源的優(yōu)勢(shì)，具有權(quán)力尋租的空間；而監(jiān)管職能是執(zhí)法人員找當(dāng)事人，需要調(diào)查取證，難度較高，行政成本較大；由于上面兩個(gè)原因，執(zhí)法機(jī)構(gòu)、人員重審批輕監(jiān)管是難以避免的，由于審批監(jiān)管由一個(gè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，更加為審批權(quán)的尋租提供了便利條件。實(shí)際操作中存在以批代管、只批不管的現(xiàn)象也就難以避免。而且還會(huì)存在當(dāng)事人到機(jī)關(guān)辦事被告知審批人員出去檢查、開會(huì)等等現(xiàn)象，導(dǎo)致多次跑腿的出現(xiàn)。實(shí)施兩集中、兩到位，使審批與監(jiān)管職能相對(duì)分離，部門負(fù)責(zé)審批的少部分人進(jìn)中心窗口等人上門辦事，后臺(tái)的同志除了協(xié)助窗口完成審批的現(xiàn)場(chǎng)勘查、技術(shù)論證外，主要精力從事監(jiān)管工作，可以有效的克服重審批輕監(jiān)管的現(xiàn)象，這是符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，也符合深化行政審批制度改革的方向。

四、提高審批效能的幾點(diǎn)建議

（一）加強(qiáng)相關(guān)單位、科室協(xié)作，簡(jiǎn)化審批程序。如安全報(bào)監(jiān)、市政配套、施工許可等事項(xiàng)的現(xiàn)場(chǎng)踏勘，完全可以由窗口通過(guò)內(nèi)部協(xié)調(diào)的方式，統(tǒng)一組織有關(guān)單位、科室進(jìn)行集中踏勘。采取集中踏勘的方式，不僅能夠縮短審批時(shí)間，而且節(jié)省辦公經(jīng)費(fèi)，也能夠互相監(jiān)督，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，同時(shí)也對(duì)當(dāng)事人的影響降到最低。

（二）嚴(yán)格執(zhí)行審批規(guī)定，在現(xiàn)有制度設(shè)計(jì)下提升審批效能。市建委對(duì)行政許可、審批、備案等崗位設(shè)定了一系列的規(guī)范和程序，包括外部程序、內(nèi)部程序及崗位責(zé)任，還對(duì)執(zhí)法崗位人員考核、執(zhí)法過(guò)錯(cuò)和錯(cuò)案追究等事項(xiàng)作出了細(xì)致的規(guī)定，但是由于監(jiān)督考核力度不夠，相關(guān)制度并沒(méi)有完全的得以落實(shí)。我們要提高行政效能，一方面探索新的制度設(shè)計(jì)，從根本上提升行政效能，另一方面也要認(rèn)真落實(shí)相關(guān)的規(guī)定，在現(xiàn)有制度的條件下，盡可能的把行政效能提高。

（三）窗口授權(quán)到位，人員配置規(guī)范。應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)單位科室對(duì)系統(tǒng)內(nèi)的所有的審批事項(xiàng)、服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行進(jìn)一步的論證，確認(rèn)哪些可以進(jìn)駐窗口，統(tǒng)一辦理，哪些確因?qū)嶋H操作難度較大不能進(jìn)入窗口；已經(jīng)授權(quán)窗口辦理的事項(xiàng)，不能重新收回，或者是名義上授權(quán)窗口實(shí)際上以其他理由變相的收回單位辦理；應(yīng)當(dāng)授權(quán)窗口而沒(méi)有授權(quán)的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)簽定授權(quán)委托書，審批事項(xiàng)進(jìn)駐中心窗口。各單位派駐窗口的人員應(yīng)當(dāng)熟悉本單位業(yè)務(wù)，具有能夠獨(dú)立處理有關(guān)審批事項(xiàng)的基礎(chǔ)業(yè)務(wù)能力；派駐人員應(yīng)當(dāng)具有一定的穩(wěn)定性，實(shí)行定期輪崗制度，杜絕頻繁輪換。

（四）強(qiáng)化窗口審批職能，切實(shí)提高審批效率。實(shí)現(xiàn)審批監(jiān)管分離是建立現(xiàn)代審批制度，深化行政審批制度改革的方向，也是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，切實(shí)服務(wù)群眾，為民辦實(shí)事的有力舉措。通過(guò)適當(dāng)集中行政審批權(quán)限，一方面使窗口真正成為便民、利民的形象窗口，大幅度的提升審批效率，為企業(yè)、公民提供更好的服務(wù)，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供更為便利的環(huán)境；另一方面實(shí)現(xiàn)監(jiān)管與審批分離，給業(yè)務(wù)科室節(jié)省大量的精力和人力從事業(yè)務(wù)工作的監(jiān)督、檢查工作，提升城市管理質(zhì)量，打造精干、高效、廉潔的政府部門。

強(qiáng)化審批窗口的審批職能是進(jìn)一步提升行政審批效能的第一步。通過(guò)強(qiáng)化窗口的審批職能，可以為在機(jī)關(guān)內(nèi)部組建一個(gè)真正的行政審批機(jī)構(gòu)提供探索的條件和經(jīng)驗(yàn)，審批窗口逐步過(guò)渡到一個(gè)具有行政職能的科室。