導(dǎo)語(yǔ)：城管執(zhí)法對(duì)違法執(zhí)行調(diào)研報(bào)告一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

編者按：本文主要從綜合執(zhí)法對(duì)違法自然人執(zhí)行難的現(xiàn)狀及原因；深化綜合執(zhí)法改革的必要性和可行性；解決行政處罰對(duì)違法自然人執(zhí)行難的對(duì)策與建議進(jìn)行講述。其中，主要包括：綜合執(zhí)法對(duì)違法自然人執(zhí)行難于到位、綜合執(zhí)法對(duì)違法自然人執(zhí)行難的原因、發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)為我們提供了成功的范例、國(guó)內(nèi)部分城市實(shí)行了警察配合綜合執(zhí)法的做法，為解決行政處罰對(duì)違法自然人執(zhí)行難進(jìn)行了初探、實(shí)現(xiàn)警察管理城市，是適應(yīng)**社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要、**具備實(shí)現(xiàn)綜合執(zhí)法人員警察化的條件、利用現(xiàn)有巡警機(jī)構(gòu)建制，整合綜合執(zhí)法隊(duì)伍、逐步完善《**經(jīng)濟(jì)特區(qū)人民警察巡察條例》、可以逐步嘗試引入司法配合機(jī)制、區(qū)域試驗(yàn)，跟蹤測(cè)評(píng)，分步推進(jìn)等，具體材料請(qǐng)?jiān)斠姡?/p>

為了加快我市現(xiàn)代化國(guó)際城市的建設(shè)進(jìn)程，切實(shí)把**建成為具有中國(guó)特色、中國(guó)風(fēng)格、中國(guó)氣派的國(guó)際化城市，進(jìn)一步提升城市管理水平，構(gòu)建和諧社會(huì)，我們結(jié)合國(guó)內(nèi)外先進(jìn)城市的管理經(jīng)驗(yàn)，對(duì)深化城市管理綜合執(zhí)法機(jī)制，

解決對(duì)違法自然人執(zhí)行難的問題進(jìn)行了專題調(diào)研。

一、綜合執(zhí)法對(duì)違法自然人執(zhí)行難的現(xiàn)狀及原因

當(dāng)前，我國(guó)大部分城市都設(shè)立了城市管理綜合執(zhí)法隊(duì)伍，對(duì)違反城市管理秩序的行為進(jìn)行管理和執(zhí)法。多年來(lái)，我市在這一領(lǐng)域進(jìn)行了不懈的探索。1998年**區(qū)在全國(guó)進(jìn)行了首次試點(diǎn)，拉開了綜合執(zhí)法改革的帷幕；2001年11月，市政府出臺(tái)了《關(guān)于開展相對(duì)集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)工作的決定》，賦予城市管理行政執(zhí)法部門9個(gè)方面的行政處罰權(quán)；2006年7月，我市又在龍華、布吉等6個(gè)街道辦開展了街道綜合執(zhí)法試點(diǎn)，將計(jì)劃生育、食品安全、勞動(dòng)保障等12個(gè)方面的執(zhí)法權(quán)納入綜合執(zhí)法范圍，使執(zhí)法內(nèi)容增加到21個(gè)方面；2007年3月，市委、市政府決定全面推行街道綜合執(zhí)法，綜合執(zhí)法改革進(jìn)一步深入。實(shí)施街道綜合執(zhí)法后，體制上實(shí)現(xiàn)了重心下移，提升了基層執(zhí)行力；機(jī)制上實(shí)現(xiàn)了執(zhí)法資源高效整合，形成了合力，提高了效率。實(shí)踐證明，這些改革一步比一步深入，一次比一次力度大，使我們一直走在全國(guó)前列。但是，歷次改革均沒有解決好對(duì)違法自然人執(zhí)行難的問題，使之成為改革進(jìn)一步深化的瓶頸。

(一)綜合執(zhí)法對(duì)違法自然人執(zhí)行難于到位

綜合執(zhí)法管理的對(duì)象主要是針對(duì)自然人，對(duì)違法自然人執(zhí)行難的問題一直是矛盾的核心和焦點(diǎn)，這一問題在全國(guó)范圍內(nèi)具有共性。目前，我市綜合執(zhí)法對(duì)法人違法行為的執(zhí)行比較到位，主要原因是法人有財(cái)產(chǎn)、經(jīng)費(fèi)、名稱、組織機(jī)構(gòu)、場(chǎng)所，產(chǎn)生違法行為后，執(zhí)法部門有條件申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行。2006年度綜合執(zhí)法對(duì)法人違法行為的處罰案件總數(shù)為20135宗，絕大部分當(dāng)事人自行履行，其中172宗當(dāng)事人拒不履行，經(jīng)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，全部得到履行，對(duì)法人處罰案件執(zhí)行率為100%。但是對(duì)自然人違法行為的執(zhí)法卻難以到位，2006年，全市查處亂擺賣、亂張貼、亂涂寫、亂丟亂吐、私宰生豬、無(wú)證診所等以自然人為主體的違法行為近250萬(wàn)宗。在現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法中違法者大部分不予配合，甚至暴力抗法(僅去年暴力抗法事件達(dá)253宗)，執(zhí)法人員手段缺失，調(diào)查取證和現(xiàn)場(chǎng)制止違法行為非常困難，對(duì)違法自然人罰款處罰的決定自然人根本不予理會(huì)，執(zhí)行到位的情況幾乎為零。

(二)綜合執(zhí)法對(duì)違法自然人執(zhí)行難的原因

自然人的違法行為主要有以下幾個(gè)特點(diǎn)：一是普遍性。據(jù)調(diào)查，亂吐亂丟、亂擺賣、亂涂寫、亂張貼、非法屠宰、無(wú)證行醫(yī)、無(wú)證經(jīng)營(yíng)等違法行為100%是自然人所為，亂搭建、違法建筑等行為約95%是自然人所為。二是動(dòng)態(tài)性。自然人違法行為多表現(xiàn)為時(shí)間上、空間上的不確定性，亂吐亂丟、亂擺賣、亂涂寫等行為無(wú)規(guī)律可循，隨時(shí)隨地都可能發(fā)生。三是反復(fù)性。由于違法成本低廉，大部分的違法行為呈反復(fù)性和經(jīng)常性，違法自然人往往在被執(zhí)罰后，常常重蹈覆轍。綜合執(zhí)法對(duì)違法自然人執(zhí)行難，究其原因是多方面的：

一是法律法規(guī)對(duì)執(zhí)法后續(xù)保障手段設(shè)定的缺失?，F(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)違法自然人設(shè)置的處罰條款主要是罰款、暫扣物品或拆除，但對(duì)這些處罰條款能否執(zhí)行到位沒有設(shè)定后續(xù)保障措施，也就是說(shuō)對(duì)自然人違法后不接受處罰如何處理，沒有規(guī)定，致使違法者逍遙法外、不懼執(zhí)法。一些違法者之所以敢于與執(zhí)法人員公開對(duì)抗，根本原因在于法律設(shè)定上對(duì)違法自然人不能采取強(qiáng)制執(zhí)行措施，尤其是當(dāng)違法問題成規(guī)模后，更是無(wú)從解決。

二是執(zhí)罰手段嚴(yán)重不足。綜合執(zhí)法人員對(duì)違法自然人，無(wú)法核實(shí)其住址、職業(yè)等基本情況，如果當(dāng)事人拒絕配合，有時(shí)連違法行為人的姓名都無(wú)法知道。當(dāng)事人不履行處罰決定時(shí)，沒有任何有效的手段對(duì)其制裁。另外，處罰決定即使得到履行，對(duì)當(dāng)事人的名譽(yù)、權(quán)利等也沒有影響。部分外來(lái)流動(dòng)人員反復(fù)地進(jìn)行違法活動(dòng)，客觀上形成"弱勢(shì)執(zhí)法者，強(qiáng)勢(shì)違法人"的尷尬局面，法律的尊嚴(yán)和權(quán)威受到挑戰(zhàn)。

三是執(zhí)法"對(duì)事不對(duì)人"，缺乏威懾力。執(zhí)法行為是對(duì)被破壞的社會(huì)秩序和管理秩序強(qiáng)力糾正的手段，應(yīng)當(dāng)具有威懾力，教育和震懾他人。但目前綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)搶建私房、無(wú)證診所、無(wú)證經(jīng)營(yíng)等自然人的違法行為，只要其沒有對(duì)他人造成人身傷害的，只能對(duì)建筑物強(qiáng)行拆除，對(duì)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所查封，對(duì)物品暫扣，對(duì)違法者不能采取拘留等限制人身自由的措施，往往是"你拆我建，你來(lái)我走，你走我來(lái)"，降低了執(zhí)法效率，增加了執(zhí)法成本。

四是認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)。綜合執(zhí)法針對(duì)的大多是"弱勢(shì)群體"，由于缺少?gòu)?qiáng)制力，違法者大多沒有認(rèn)識(shí)到自己行為的違法性，容易產(chǎn)生對(duì)抗情緒，執(zhí)法現(xiàn)場(chǎng)難于控制，加上少數(shù)市民不理解，個(gè)別媒體甚至有"妖魔化"城管的傾向，使綜合執(zhí)法舉步維艱，陷入"管與不管"均招致非議的兩難困境。

二、深化綜合執(zhí)法改革的必要性和可行性

隨著城市化進(jìn)程的加快，城市人口越來(lái)越多，而**非戶籍人口占總?cè)丝诒壤_(dá)85%，情況十分特殊。如不能實(shí)現(xiàn)對(duì)違法自然人的有效管理，就會(huì)造成城市秩序混亂、環(huán)境惡劣、治安堪憂，從而影響和諧社會(huì)的建設(shè)，影響整個(gè)城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。在綜合執(zhí)法事項(xiàng)中，涉及自然人違法行為最為普遍，從某種程度上說(shuō)，突破了行政處罰對(duì)違法自然人執(zhí)行難的瓶頸，也就實(shí)現(xiàn)了對(duì)城市管理秩序的有效維護(hù)。因此，解決行政處罰對(duì)違法自然人執(zhí)行難的問題迫在眉睫。

(一)發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)為我們提供了成功的范例

通過(guò)對(duì)日本、韓國(guó)、新加坡、香港、臺(tái)灣等國(guó)家和地區(qū)的研究，其共性部分是：沒有專設(shè)城管執(zhí)法隊(duì)伍，凡涉及對(duì)違法自然人執(zhí)法的事項(xiàng)，一般都由警察執(zhí)行，并賦予了強(qiáng)有力的執(zhí)行后續(xù)保障措施。

1、日本、韓國(guó)警察管理城市的做法?！秴⒖枷ⅰ吩恰稕]有城管隊(duì)，日本靠"法"管城市》的報(bào)道，重點(diǎn)介紹日本警察按照《輕犯罪法》管理城市的情況。日本已于1948年實(shí)行《輕犯罪法》，將危害社會(huì)或影響公共秩序的事項(xiàng)都定性為輕犯罪，其中大部分內(nèi)容是針對(duì)城市管理事項(xiàng)，比如乞討或唆使乞討、隨地吐痰、隨地大小便、亂丟垃圾或鳥獸尸體、污染或毀損他人房屋、破壞公用設(shè)施等，并且設(shè)定了罰款、拘留、或二者同處，都由警察負(fù)責(zé)執(zhí)行處罰。韓國(guó)幾乎是照搬了日本的《輕犯罪法》的模式。

2、香港對(duì)違法自然人的管理。一是法律設(shè)定了對(duì)人的管束措施。香港法律不僅規(guī)定了罰款處罰，而且大部分都規(guī)定了監(jiān)禁的罰則，專門對(duì)付違法自然人。如對(duì)流動(dòng)非法擺賣制定了嚴(yán)厲的法律，《公眾衛(wèi)生及市政條例》(第132章)第83至86條，規(guī)定無(wú)牌販賣的，第一次定罪罰款5000元，每日罰款300元及入獄1個(gè)月；第二次定罪的罰款10000元，每日罰款300元及入獄6個(gè)月?！豆姖崈艏胺乐狗翑_規(guī)例》對(duì)隨地吐痰、亂拋垃圾、非法張貼和犬只便溺弄臟街道等違法行為規(guī)定了嚴(yán)厲的罰款，最高罰款額5000元至25000元不等，或監(jiān)禁6個(gè)月。二是規(guī)定了當(dāng)事人提供虛假資料的法律責(zé)任。警察在發(fā)出罰款通知書時(shí)，要求違例人提供姓名、聯(lián)系電話、住址及身份證明文件，如違例人未能提供所需個(gè)人資料及出示身份證明而又沒有合理解釋，即屬違法，可被罰款最高5000元。任何人士故意提供虛假或誤導(dǎo)的資料，一經(jīng)定罪，可被罰款5000元及入獄6個(gè)月。三是執(zhí)法中可以對(duì)自然人進(jìn)行管束。程序法中規(guī)定，執(zhí)法人員可以拘捕小販及違反環(huán)境衛(wèi)生的當(dāng)事人，可以將其帶至警察署進(jìn)行審查和監(jiān)控。

3、新加坡對(duì)違法自然人的管理。一是重典治亂。新加坡是世界上社會(huì)管理秩序最好、環(huán)境最潔凈的國(guó)家，其良好秩序得益于嚴(yán)厲法典。1966年，新加坡通過(guò)一部以維護(hù)市容為目的著名的《破壞法》，重懲涂鴉及破壞公私財(cái)產(chǎn)的行為，對(duì)在政府公共建筑物上張貼廣告、標(biāo)語(yǔ)或噴漆，不但處以高額罰款，還對(duì)違法行為人施以3-8鞭的鞭刑，這種嚴(yán)厲的處罰，在世界各國(guó)法律中少見。影響較大的邁克.費(fèi)(michealfay)涂鴉事件。新加坡一個(gè)豪華住宅區(qū)的車輛，連續(xù)兩周被發(fā)現(xiàn)涂污，警方便派人埋伏，逮捕了一名16歲的香港人徐志豪，經(jīng)審訊，供出18歲的美國(guó)人邁克.費(fèi)，警察到其家中搜出很多公共場(chǎng)所的告示牌。邁克.費(fèi)被控53項(xiàng)罪名，454件涂鴉行為，被判4個(gè)月徒刑、3500元新幣罰款和6下鞭刑。由于美國(guó)媒體及總統(tǒng)克林頓呼吁，被赦免2鞭，共執(zhí)行了4下鞭刑。二是法律授予對(duì)人的管束權(quán)，執(zhí)法人員手段充分。新加坡《公共環(huán)境衛(wèi)生法》對(duì)如何查處、拘捕、定罪違法行為人設(shè)立了專門的規(guī)定。(1)對(duì)無(wú)證流動(dòng)擺賣、處置廢棄物、公共場(chǎng)所拋垃圾等違法自然人，警察、公共衛(wèi)生官員或者行政長(zhǎng)官書面授權(quán)的公共官員不需要授權(quán)可以行使逮捕權(quán)，并送交地方長(zhǎng)官法庭，處不超過(guò)1000美元的罰金，對(duì)于再犯或者繼發(fā)犯罪處不超過(guò)4000美元的罰金，或者不超過(guò)3個(gè)月的監(jiān)禁，或者可以并罰。(2)為了確認(rèn)被逮捕人的身份，警察、公共衛(wèi)生官員或者公共官員可以要求被逮捕人提供必要的身份證據(jù)。(3)收到通知的人，如果不能根據(jù)通知要求出庭，法庭將因此發(fā)出對(duì)該人的逮捕令。(4)無(wú)故不出庭接受處罰的，可判處2000美元的罰金，或者2個(gè)月的監(jiān)禁。(5)對(duì)不知道違法人員姓名和住址的；違法人員拒絕提供他的姓名和住址的；或者已經(jīng)提供了姓名和住址，但有理由懷疑其準(zhǔn)確性的，警察、公共衛(wèi)生官員或者行政長(zhǎng)官授權(quán)的公共官員可以逮捕他認(rèn)為犯有或者有理由相信已經(jīng)犯有本法或者相關(guān)條例規(guī)定的任何人員；并可以扣押依照被逮捕的人員，直至查清他的姓名和住址。

(二)國(guó)內(nèi)部分城市實(shí)行了警察配合綜合執(zhí)法的做法，為解決行政處罰對(duì)違法自然人執(zhí)行難進(jìn)行了初探

通過(guò)對(duì)長(zhǎng)沙等國(guó)內(nèi)部分城市的考察，其共性部分是：警察通過(guò)各種方式配合城管執(zhí)法，部分解決了對(duì)違法自然人的執(zhí)行難問題。目前，國(guó)內(nèi)設(shè)立警察配合城市管理執(zhí)法的有長(zhǎng)沙、南京、鄭州、濟(jì)南、無(wú)錫、寶雞等40多個(gè)城市，其中長(zhǎng)沙、南京、鄭州等成立了城市管理警察支隊(duì)，濟(jì)南專門成立了城市管理警察分局。從各城市的運(yùn)作效果來(lái)看，警察配合的方式在一定程度上提高了綜合執(zhí)法的權(quán)威性，遏制了暴力抗法事件的發(fā)生。我市也曾于2003年實(shí)行了巡警配合城管執(zhí)法，全市100名巡警，共設(shè)7個(gè)城管巡警中隊(duì)，分別配合市、區(qū)城管部門執(zhí)法，運(yùn)作三個(gè)月后因某種原因被取消。但從運(yùn)作效果來(lái)看，暴力抗法明顯下降，執(zhí)法效率有所提高，執(zhí)法環(huán)境有所改善。2006年4月針對(duì)非法行乞、亂派發(fā)卡片、兜售假發(fā)票、路邊招嫖、私刻公章等五種城市管理頑癥，專門成立了公安城管民政聯(lián)合執(zhí)法大隊(duì)，對(duì)**、福田轄區(qū)五種頑癥進(jìn)行嚴(yán)厲打擊，有效凈化了市中心區(qū)的城市環(huán)境，維護(hù)了城市秩序。

但是，這種警察配合執(zhí)法的做法只是一種臨時(shí)性的配合方式，在一定時(shí)間段對(duì)專門事項(xiàng)所采取的措施是有效的，但不是穩(wěn)定的、持續(xù)的運(yùn)作機(jī)制；更重要的是，這種做法沒有從根本上明確警察管理城市的主體資格問題，警察只是配合城管隊(duì)伍執(zhí)法，遇有暴力抗法事件才介入，對(duì)違法行為的調(diào)查取證、案件查處仍以城管執(zhí)法部門名義執(zhí)行，警察不行使對(duì)違法自然人的身份調(diào)查、留置、傳喚等權(quán)利，沒有成為真正的執(zhí)行主體，就不能從根本上解決行政處罰對(duì)違法自然人執(zhí)行難的問題。

(三)實(shí)現(xiàn)警察管理城市，是適應(yīng)**社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要

**社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展持續(xù)增長(zhǎng)，成為經(jīng)濟(jì)最活躍的城市之一，吸引了大量外來(lái)人口進(jìn)入，戶籍人口與非戶籍人口比例嚴(yán)重倒掛，戶籍人口196.83萬(wàn)，實(shí)際管理人口超過(guò)1200萬(wàn)。人口的快速增長(zhǎng)給環(huán)境資源和城市秩序帶來(lái)前所未有的巨大挑戰(zhàn)，一部分人依靠從事無(wú)證診所、無(wú)證經(jīng)營(yíng)、私宰生豬、亂擺賣、制假販假等違法行為進(jìn)行謀生。這些違法行為涉及人身健康和公共安全，情節(jié)嚴(yán)重的會(huì)演變?yōu)榉缸镄袨椋瑵撛诘纳鐣?huì)危害性極大，嚴(yán)重影響"和諧**"的建設(shè)。目前，我市綜合執(zhí)法從9個(gè)方面增加到21個(gè)方面，處罰條款從291項(xiàng)增加到583項(xiàng)，執(zhí)法任務(wù)比原來(lái)擴(kuò)大了2倍多，而且集中到綜合執(zhí)法部門的大都是針對(duì)違法自然人的處罰權(quán)，因此，通過(guò)執(zhí)法人員身份的轉(zhuǎn)換，由警察管理城市實(shí)現(xiàn)對(duì)這部分人的有效管理非常必要，利用警察對(duì)自然人約束的強(qiáng)制力，可以預(yù)防此類行為演變?yōu)榉缸镄袨?。在城市中，可真正?shí)現(xiàn)只有警察一支隊(duì)伍來(lái)管理社會(huì)秩序和城市管理，方便市民，減少執(zhí)法隊(duì)伍，營(yíng)造更加安全和諧、秩序井然的城市環(huán)境和發(fā)展空間。同時(shí)，在一個(gè)城市內(nèi)由警察來(lái)維護(hù)社會(huì)治安和城市環(huán)境、城市秩序也是國(guó)際主流的管理模式。

(四)**具備實(shí)現(xiàn)綜合執(zhí)法人員警察化的條件

作為改革開放的窗口城市，自主創(chuàng)新是**發(fā)展的源動(dòng)力，目前我市城市硬件環(huán)境已基本完備，在管理體制與機(jī)制上的創(chuàng)新上大有空間。一方面具有綜合配套改革實(shí)驗(yàn)區(qū)的優(yōu)勢(shì)。**是經(jīng)國(guó)務(wù)院確定的綜合配套改革實(shí)驗(yàn)區(qū)，中央要求我們?cè)谝恍┲卮髥栴}上要改革創(chuàng)新，為全國(guó)建立示范，這是我們進(jìn)行體制機(jī)制創(chuàng)新，實(shí)行警察管理城市試驗(yàn)非常有利的大環(huán)境。另一方面具有特區(qū)立法權(quán)的優(yōu)勢(shì)。**嘗試過(guò)警察管理城市的做法。1995年，頒布實(shí)施了《**經(jīng)濟(jì)特區(qū)人民警察巡察條例》，成立了巡警隊(duì)伍，對(duì)非法乞討、非法擺賣、非法張貼、非法養(yǎng)犬、吐痰便溺、亂倒垃圾等破壞市容環(huán)境的違法行為進(jìn)行執(zhí)法，并規(guī)定了警察查驗(yàn)身份權(quán)、盤問檢查權(quán)、留置權(quán)、傳喚和強(qiáng)制傳喚權(quán)、臨時(shí)約束權(quán)等對(duì)違法自然人執(zhí)法的后續(xù)保障手段。該部法規(guī)至今未廢止，這是我市深化綜合執(zhí)法體制改革具備的法律基礎(chǔ)。

三、解決行政處罰對(duì)違法自然人執(zhí)行難的對(duì)策與建議

針對(duì)制約城市管理的這一瓶頸問題，我們應(yīng)該充分發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，廣泛學(xué)習(xí)發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)，敢于創(chuàng)新，大膽突破，在**率先成立城市綜合執(zhí)法警察部門。具體建議是：

(一)利用現(xiàn)有巡警機(jī)構(gòu)建制，整合綜合執(zhí)法隊(duì)伍

我市根據(jù)《**經(jīng)濟(jì)特區(qū)人民警察巡察條例》建立起來(lái)的巡警隊(duì)伍，在近幾年公安機(jī)關(guān)面向基層的機(jī)構(gòu)改革調(diào)整當(dāng)中，一線巡警都直接配置到了基層派出所，但市、區(qū)兩級(jí)巡警機(jī)構(gòu)建制還在。巡警機(jī)構(gòu)的這種狀況，為我市破解行政處罰對(duì)違法自然人執(zhí)行難問題提供了條件?？梢钥紤]市城管行政執(zhí)法監(jiān)察支隊(duì)與市巡警支隊(duì)合署辦公；區(qū)城管行政執(zhí)法監(jiān)察大隊(duì)與區(qū)巡警大隊(duì)合署辦公；街道城管行政執(zhí)法隊(duì)加掛巡警隊(duì)牌子；市、區(qū)、街道三級(jí)均實(shí)行一套人馬，兩塊牌子，城管執(zhí)法支隊(duì)、大隊(duì)、中隊(duì)的執(zhí)法人員全部轉(zhuǎn)為警察，執(zhí)行《**經(jīng)濟(jì)特區(qū)人民警察巡察條例》，統(tǒng)一行使納入街道綜合執(zhí)法范圍的處罰權(quán)。在管理體制上實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)，警務(wù)由公安部門負(fù)責(zé)，日常管理和業(yè)務(wù)安排由城市管理部門負(fù)責(zé)，人事和經(jīng)費(fèi)以城管部門管理為主。此種體制的優(yōu)點(diǎn)有：

1、毋需增加人員編制。這支隊(duì)伍不動(dòng)用公安的原有力量，而是從現(xiàn)有行政執(zhí)法人員中轉(zhuǎn)換，改換現(xiàn)有執(zhí)法人員身份，在機(jī)制上進(jìn)行優(yōu)化，仍然實(shí)行重心下移，在街道進(jìn)行綜合執(zhí)法，只是賦予綜合執(zhí)法人員警察身份，將綜合執(zhí)法人員納入警察序列，這樣既不增加行政成本，又有利于減少執(zhí)法隊(duì)伍種類，同時(shí)強(qiáng)化了城管執(zhí)法剛性、權(quán)威性和威懾力。

2、法律上不存在障礙，可操作性強(qiáng)。表現(xiàn)為兩個(gè)方面：一是**早在1995年就頒布了《**經(jīng)濟(jì)特區(qū)人民警察巡察條例》，其中大部分內(nèi)容是針對(duì)城市管理領(lǐng)域的違法行為，執(zhí)行主體是警察，規(guī)定了警察如何在城市管理領(lǐng)域中對(duì)違法行為實(shí)施處罰。還規(guī)定了警察留置、強(qiáng)制帶離等后續(xù)執(zhí)行措施。但由于《條例》實(shí)施時(shí)我市治安形勢(shì)比較嚴(yán)峻，警力不足等種種原因，該條例中有關(guān)城市管理方面的處罰規(guī)定沒有得到執(zhí)行，現(xiàn)在勿需修改，恢復(fù)執(zhí)行即可。二是綜合執(zhí)法的法律依據(jù)是《行政處罰法》第16條的規(guī)定，納入街道綜合執(zhí)法的21個(gè)方面的處罰權(quán)可以相對(duì)集中到城市管理行政執(zhí)法部門，同樣，也可以相對(duì)集中到執(zhí)行力更強(qiáng)的城市管理巡警部門，因?yàn)檠簿块T也是行政機(jī)關(guān)。

3、資源互補(bǔ)，實(shí)現(xiàn)城市管理和社會(huì)治安雙贏。我市是全國(guó)最大的移民城市，戶籍人口與非戶籍人口比例嚴(yán)重倒掛，城市管理和治安管理是最為嚴(yán)峻的社會(huì)問題，通過(guò)恢復(fù)和整合巡警隊(duì)伍，充分發(fā)揮城管部門和公安部門的優(yōu)勢(shì)，既可以解決對(duì)違法自然人執(zhí)法難的問題，又解決現(xiàn)有警力不足，同時(shí)兼顧社會(huì)治安的問題，還能解決集中執(zhí)法、規(guī)范執(zhí)法的問題，可謂一石三鳥。

(二)逐步完善《**經(jīng)濟(jì)特區(qū)人民警察巡察條例》

《**經(jīng)濟(jì)特區(qū)人民警察巡察條例》與日本的《輕犯罪法》有異曲同工之妙，內(nèi)容涵蓋了城市管理的方方面面，主要規(guī)定了路面上和公共場(chǎng)所的社會(huì)治安、城市秩序、城市環(huán)境等方面的執(zhí)法處罰，是一部關(guān)于自然人輕微違法的綜合性處罰法規(guī)，并規(guī)定了巡警的查驗(yàn)身份、檢查留置、強(qiáng)制傳喚等執(zhí)行手段，已將大量的城市管理內(nèi)容納入其中。如第一條就規(guī)定了巡警的職責(zé)是"為維護(hù)**經(jīng)濟(jì)特區(qū)(以下簡(jiǎn)稱特區(qū))社會(huì)治安和公共秩序，加強(qiáng)城市管理，保護(hù)公民合法權(quán)益"；第四條規(guī)定了"巡警巡察以治安管理為主，同時(shí)維護(hù)城市管理秩序"；第八條第六款"維護(hù)城市管理秩序，制止和查處亂擺賣、亂丟垃圾廢物、破壞市政公用設(shè)施和園林綠化、違反規(guī)定攜犬進(jìn)入道路廣場(chǎng)等行為"。

整合隊(duì)伍后，可以根據(jù)實(shí)際情況對(duì)該法規(guī)進(jìn)行完善，并逐步理清巡警隊(duì)伍綜合執(zhí)法的范圍，做到法定化。一是成立法規(guī)修改工作小組。對(duì)《**經(jīng)濟(jì)特區(qū)人民警察巡察條例》進(jìn)行修改完善，擴(kuò)充范圍，將現(xiàn)行綜合執(zhí)法內(nèi)容涉及對(duì)違法自然人處罰的事項(xiàng)納入其中，使它成為綜合執(zhí)法的依據(jù)。二是對(duì)法律責(zé)任設(shè)定，要敢于突破?！?*經(jīng)濟(jì)特區(qū)人民警察巡邏條例》中規(guī)定了警察對(duì)自然人違法行為執(zhí)行可以采取留置、強(qiáng)制帶離等手段。這一手段恰恰能破解行政處罰對(duì)違法自然人執(zhí)行難的難題，因此，在法律責(zé)任設(shè)定上不僅要規(guī)定罰款，而且要解決罰不到款怎么辦的問題。可以參照國(guó)外采取罰款、拘留或二者并處的方式，對(duì)初犯者從輕處罰，對(duì)重犯者或累犯者則重罰。

(三)可以逐步嘗試引入司法配合機(jī)制

只有有效執(zhí)行才能維護(hù)法律的權(quán)威。許多國(guó)家和我國(guó)香港、臺(tái)灣都設(shè)立了針對(duì)自然人一般違法行為的快審法庭，實(shí)現(xiàn)了行政執(zhí)法與司法機(jī)關(guān)的緊密配合，以維護(hù)法律尊嚴(yán)。由于綜合執(zhí)法涉及面廣，案件數(shù)量大，為進(jìn)一步提高執(zhí)法效率，建議市、區(qū)人民法院內(nèi)部設(shè)立綜合執(zhí)法專門法庭，專職負(fù)責(zé)審理當(dāng)事人對(duì)綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)做出的行政處罰不服提起的行政訴訟；受理城市管理綜合執(zhí)法部門提起的當(dāng)事人拒不履行已經(jīng)發(fā)生法律效力的行政處罰決定案件的強(qiáng)制執(zhí)行。

(四)區(qū)域試驗(yàn)，跟蹤測(cè)評(píng)，分步推進(jìn)

推行綜合執(zhí)法"警察化"，是對(duì)街道綜合執(zhí)法體制的進(jìn)一步深化，涉及面較廣，影響面較大，應(yīng)當(dāng)遵循區(qū)域試驗(yàn)、跟蹤測(cè)評(píng)，循序漸進(jìn)的方式穩(wěn)步推進(jìn)。一是成立綜合執(zhí)法體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組，制定《**市綜合執(zhí)法警察化實(shí)施方案》；二是選擇面積小和人口少的鹽田區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)；三是經(jīng)過(guò)一個(gè)階段的試點(diǎn)，對(duì)試點(diǎn)成效進(jìn)行全面、科學(xué)測(cè)評(píng)，在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善，擇機(jī)在全市推廣。

綜上所述，這一體制創(chuàng)新不僅能有效解決目前我國(guó)高速城市化過(guò)程中帶來(lái)的城市管理問題，同時(shí)也與國(guó)際接軌，是**建設(shè)國(guó)際化城市的一大舉措，更為關(guān)鍵的是它將成為我國(guó)行政管理體制上的一次重大而有意義的創(chuàng)新。