導(dǎo)語(yǔ)：鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能定位和機(jī)構(gòu)設(shè)置的調(diào)查與思考一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

作為基層政權(quán)組織的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,肩負(fù)著直接服務(wù)于廣大農(nóng)村和農(nóng)民群眾的重要職責(zé)。因此,鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能的定位、機(jī)構(gòu)的設(shè)置將直接關(guān)系到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府功能的發(fā)揮,關(guān)系到社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的成效，關(guān)系到農(nóng)民群眾切身利益的實(shí)現(xiàn)。當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)及其所屬機(jī)構(gòu)運(yùn)行情況究竟如何？基層干部對(duì)省政府確定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)五項(xiàng)職能怎樣認(rèn)識(shí)？對(duì)進(jìn)一步推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革有何期待？最近，我們帶著這一系列問(wèn)題，會(huì)同縣人事、財(cái)政、農(nóng)辦等部門組成三個(gè)調(diào)研組分赴南江鎮(zhèn)等9個(gè)不同類型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，進(jìn)行了廣泛深入的調(diào)查，并從中形成了一些思考。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能運(yùn)行現(xiàn)狀

（一）機(jī)構(gòu)設(shè)置情況

1、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)綜合辦事機(jī)構(gòu)的設(shè)置。2001年至2005年鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革和行政區(qū)劃調(diào)整后，為便于職責(zé)分工和縣鄉(xiāng)工作銜接，全縣每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均設(shè)置了5個(gè)綜合辦事機(jī)構(gòu)，即：黨政辦公室、經(jīng)濟(jì)發(fā)展辦公室、社會(huì)事務(wù)辦公室、群眾工作辦公室、財(cái)政所。

2、鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位的設(shè)置。鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理的事業(yè)單位：全縣48個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)均設(shè)有農(nóng)業(yè)服務(wù)中心、會(huì)計(jì)核算中心、新型農(nóng)村合作醫(yī)療服務(wù)站，有35個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立了計(jì)劃生育宣傳技術(shù)服務(wù)站。被調(diào)查的9個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中雙桂鄉(xiāng)、流壩鄉(xiāng)無(wú)計(jì)生服務(wù)站，而是就近納入其相鄰鄉(xiāng)鎮(zhèn)計(jì)生服務(wù)站的服務(wù)范圍?？h級(jí)主管部門管理的事業(yè)單位：48個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)均設(shè)有林業(yè)站、畜牧獸醫(yī)站，按區(qū)域設(shè)置國(guó)土資源管理站13個(gè)，村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理站12個(gè)（不含教育、衛(wèi)生部門）。

（二）職能運(yùn)行中存在的問(wèn)題

調(diào)查中，我們發(fā)現(xiàn)大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)在落實(shí)政策、推進(jìn)基層民主法制建設(shè)、加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、加強(qiáng)管理、維護(hù)穩(wěn)定、提供便民服務(wù)方面做了大量工作，也取得了一定成效。但在促進(jìn)發(fā)展和提供社會(huì)公共服務(wù)方面則不平衡，發(fā)展好一點(diǎn)的大多是公路沿線鄉(xiāng)鎮(zhèn)，原片區(qū)工委所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)及有發(fā)展項(xiàng)目的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。而邊遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、小鄉(xiāng)及無(wú)項(xiàng)目支撐的鄉(xiāng)鎮(zhèn)則相對(duì)較差。不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為，促進(jìn)發(fā)展、提供社會(huì)公共服務(wù)仍然是眾多鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能轉(zhuǎn)變的難點(diǎn)，如何建立行之有效的農(nóng)村服務(wù)體系將是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的必破之題。當(dāng)前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能運(yùn)行主要存在以下四個(gè)方面的問(wèn)題：

1、政府促進(jìn)發(fā)展的能力滯后。當(dāng)前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作存在著一些亟待解決的突出問(wèn)題，集中表現(xiàn)為“四個(gè)不適應(yīng)”。即：鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能定位、機(jī)構(gòu)設(shè)置、服務(wù)體系建設(shè)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)面臨的新形勢(shì)新要求不相適應(yīng)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難、債務(wù)沉重與農(nóng)村基層政權(quán)正常運(yùn)轉(zhuǎn)和公共服務(wù)的要求不相適應(yīng)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力與承擔(dān)的職責(zé)任務(wù)不相適應(yīng)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的綜合素質(zhì)與新形勢(shì)下的工作要求不相適應(yīng)，因而制約了事業(yè)的健康、協(xié)調(diào)發(fā)展。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還不同程度地存在著主觀決策、大包大攬、行政推動(dòng)、項(xiàng)目依賴等問(wèn)題，而對(duì)因地制宜制定規(guī)劃、提供技術(shù)服務(wù)、建立流通渠道等方式運(yùn)用不夠。同時(shí)，不少基層群眾反映，農(nóng)民最需要的是政府組織抓好路、水、電等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在發(fā)展經(jīng)濟(jì)上要更多地尊重農(nóng)民的意愿。

2、事業(yè)單位服務(wù)功能堪憂。除林業(yè)、畜牧、計(jì)生、合作醫(yī)療服務(wù)站因有相對(duì)獨(dú)立的業(yè)務(wù)運(yùn)行正常外，其他如農(nóng)業(yè)服務(wù)中心、會(huì)計(jì)核算中心職能作用普遍發(fā)揮較差，綜合性事業(yè)單位貌合神離，整體服務(wù)功能不強(qiáng)。早在2001年鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革時(shí)就將原鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)技站、農(nóng)機(jī)站、水管站整合設(shè)立農(nóng)業(yè)服務(wù)中心，2005年區(qū)劃調(diào)整時(shí)予以保留。但從近6年的運(yùn)行情況看，并未形成合力。其主要原因：一是事業(yè)單位法人主體地位不明晰。鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位被當(dāng)作鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合辦事機(jī)構(gòu)對(duì)待，處于政府大包大攬中，其人員與行政干部拉通使用，因此在獨(dú)立履職盡責(zé)、獨(dú)立開(kāi)展業(yè)務(wù)、獨(dú)立發(fā)展方面十分被動(dòng)。二是人員結(jié)構(gòu)不合理。受“五年內(nèi)財(cái)政供養(yǎng)人員只減不增”規(guī)定的制約，本來(lái)難以留住人才的鄉(xiāng)鎮(zhèn)更談不上及時(shí)補(bǔ)充人才，現(xiàn)有人員中專業(yè)技術(shù)水平普遍偏低，無(wú)能人辦事現(xiàn)象十分嚴(yán)重，年輕的專業(yè)技術(shù)人才更是鳳毛麟角，而大量技術(shù)型、專業(yè)型人才卻集聚在縣級(jí)事業(yè)單位或?qū)嶋H存在的中心站。此次調(diào)查的9個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，農(nóng)業(yè)服務(wù)中心27人，其中具有中級(jí)以上職稱的僅7人，占總數(shù)32%，35歲以下只有5人，不到18%。三是部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)技服務(wù)站公益性與經(jīng)營(yíng)性難以分離，在參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中統(tǒng)一考核分配的同時(shí)不便區(qū)分；四是縣級(jí)業(yè)務(wù)主管部門管理指導(dǎo)培訓(xùn)不到位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位普遍反映，一年到頭，一些上級(jí)業(yè)務(wù)主管部門除了下達(dá)任務(wù)指標(biāo)外，不開(kāi)一次會(huì)，不搞一次業(yè)務(wù)技能培訓(xùn)，甚至不搞業(yè)務(wù)工作考核。

3、事業(yè)單位管理體制亟待理順。一是條塊關(guān)系有待明確，如林業(yè)、畜牧、教育、衛(wèi)生等由縣級(jí)部門主管的單位在干部任免、人員考核、工作安排方面，部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)商通氣不夠，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于對(duì)垂直管理的事業(yè)單位“不能不管、管又難管”的兩難境地；二是中心鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所權(quán)力依然。原片區(qū)所在地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站、畜牧獸醫(yī)站仍然占居中心站的地位，對(duì)原片區(qū)內(nèi)其他鄉(xiāng)的站行使管理權(quán)，導(dǎo)致同為鄉(xiāng)鎮(zhèn)站卻隸屬不對(duì)接；三是分片設(shè)立的事業(yè)單位，其服務(wù)功能僅停留在駐在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，未能真正全面延伸到管轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)，且有扯皮現(xiàn)象。

4、機(jī)構(gòu)編制不盡合理。一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位設(shè)置不盡合理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合性設(shè)置事業(yè)單位涵蓋面不夠，造成人員、資源使用不科學(xué)，致使社會(huì)事業(yè)發(fā)展力量不足。如環(huán)保環(huán)衛(wèi)、文化、廣電未設(shè)置機(jī)構(gòu)，在設(shè)置模式上也不夠統(tǒng)一。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制核定有待調(diào)整。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整平穩(wěn)過(guò)渡和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的轉(zhuǎn)變，原核定的編制與工作需要不協(xié)調(diào)的問(wèn)題開(kāi)始顯現(xiàn)。一方面，撤并組建的特別是中心鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制較多，人員富余；另一方面，人口少的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（特別是邊遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)）編制少、人手緊，正常運(yùn)行困難。如雙桂鄉(xiāng)共12名行政編制，除7名領(lǐng)導(dǎo)干部后，辦事人員緊缺，中層干部只有領(lǐng)導(dǎo)干部兼任，迫切需要適當(dāng)增加編制和工作人員。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能定位和機(jī)構(gòu)設(shè)置的思考

（一）職能定位。

省府《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的意見(jiàn)》（川府發(fā)[2007]2號(hào)）將新形勢(shì)下鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本職能明確為“落實(shí)政策、促進(jìn)發(fā)展、維護(hù)穩(wěn)定、加強(qiáng)管理、提供服務(wù)”五個(gè)方面。對(duì)此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村社廣大干部群眾大多持肯定態(tài)度，認(rèn)為定位科學(xué)、合理，符合當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實(shí)際，有利于促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由傳統(tǒng)管理型向法治服務(wù)型轉(zhuǎn)變。但許多同志認(rèn)為，應(yīng)具體細(xì)化成若干條款，可操作性才強(qiáng)。具體講，在提供公共服務(wù)方面應(yīng)該強(qiáng)調(diào)以下幾個(gè)方面的服務(wù)：

一是強(qiáng)化農(nóng)村科技服務(wù)。為農(nóng)業(yè)提供新技術(shù)、新成果的示范、推廣，提高農(nóng)業(yè)技術(shù)水平，推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)整體技術(shù)進(jìn)步。

二是強(qiáng)化農(nóng)村信息服務(wù)。整合政務(wù)、農(nóng)業(yè)、勞務(wù)、水利、人口計(jì)生、就業(yè)和社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、教育等信息資源，建立和完善縣鄉(xiāng)村三級(jí)信息服務(wù)體系，充分發(fā)揮信息資源對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的巨大作用。

三是強(qiáng)化農(nóng)村就業(yè)綜合服務(wù)。配合縣級(jí)業(yè)務(wù)主管部門全面落實(shí)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力就業(yè)培訓(xùn)等方面的優(yōu)惠政策，為農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移、就業(yè)免費(fèi)提供政策咨詢、就業(yè)信息、就業(yè)指導(dǎo)和職業(yè)介紹，積極開(kāi)展有組織的就業(yè)、創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)和勞務(wù)輸出。

四是建立健全農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)制。配合有關(guān)部門健全完善以基本生活救助為基礎(chǔ)，其他專項(xiàng)救助、臨時(shí)性救助和社會(huì)幫扶為配套的社會(huì)救助體系。進(jìn)一步提升災(zāi)害應(yīng)急救援能力，積極推進(jìn)農(nóng)村最低生活保障制度，落實(shí)城鎮(zhèn)低保制度，健全完善農(nóng)村醫(yī)療救助制度，認(rèn)真落實(shí)優(yōu)撫保障政策。

五是強(qiáng)化農(nóng)村公共文化服務(wù)。積極構(gòu)建農(nóng)村公共文化服務(wù)體系，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化中心、村居文化活動(dòng)室等農(nóng)村基層文化設(shè)施建設(shè)，形成較為完備的農(nóng)村公共文化、服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。

六是強(qiáng)化農(nóng)村義務(wù)教育服務(wù)。組織和督促適齡少年兒童入學(xué)，幫助解決適齡少年兒童接受義務(wù)教育的困難。依法維護(hù)學(xué)校周邊秩序，保護(hù)學(xué)生、教師和學(xué)校的合法權(quán)益，為學(xué)校提供安全保障。

七是強(qiáng)化農(nóng)村公共衛(wèi)生醫(yī)療服務(wù)。要認(rèn)真履行新型農(nóng)村合作醫(yī)療管理職責(zé)，做好宣傳發(fā)動(dòng)工作，積極動(dòng)員農(nóng)民參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)。

八是強(qiáng)化農(nóng)村計(jì)劃生育服務(wù)。認(rèn)真貫徹執(zhí)行人口與計(jì)劃生育法，開(kāi)展以計(jì)劃生育技術(shù)及生殖健康服務(wù)為重點(diǎn)的優(yōu)質(zhì)服務(wù)，全面落實(shí)計(jì)劃生育獎(jiǎng)勵(lì)優(yōu)待及社會(huì)保障政策。

九是強(qiáng)化農(nóng)村法律援助服務(wù)。建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律援助機(jī)制，做好農(nóng)村法律服務(wù)和法律援助工作，把困難農(nóng)民列為法律援助的重點(diǎn)對(duì)象，做好農(nóng)民工維權(quán)工作。

在加強(qiáng)管理方面，要明確界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府根據(jù)法律法規(guī)應(yīng)該履行哪些行政管理職能，屬于超過(guò)法律法規(guī)之外的需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府參與配合上級(jí)政府管理的方面，上級(jí)政府應(yīng)該按程序依法授權(quán)或委托，并賦予其一定的行政管理手段，加大財(cái)政支持力度，以確保合理劃分縣鄉(xiāng)事權(quán)，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)一致。

（二）機(jī)構(gòu)設(shè)置與管理體制

1、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革應(yīng)堅(jiān)持的原則。一是科學(xué)定位鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能，合理劃分縣鄉(xiāng)事權(quán)，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)統(tǒng)一；二是機(jī)構(gòu)設(shè)置應(yīng)方便群眾辦事，有利于為群眾提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)；三是機(jī)構(gòu)要運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)，有利于提高行政效能；四是機(jī)構(gòu)設(shè)置必須堅(jiān)持整合資源，綜合設(shè)置，避免設(shè)置過(guò)細(xì)和小而全的現(xiàn)象；五是編制核定應(yīng)充分考慮貧困山區(qū)的特點(diǎn)和各方面的因素，確保有人辦事。

2、事業(yè)單位的管理體制。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理為主的事業(yè)單位，接受縣級(jí)業(yè)務(wù)主管部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)、技術(shù)培訓(xùn)和業(yè)務(wù)考核。人員專業(yè)技術(shù)等級(jí)評(píng)定以縣級(jí)業(yè)務(wù)主管部門考核結(jié)果為主要依據(jù)，專業(yè)技術(shù)人員的調(diào)配必須征得縣級(jí)業(yè)務(wù)主管部門的同意。以縣級(jí)主管部門直屬的鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位（不含學(xué)校、衛(wèi)生院），特別是按區(qū)域派駐工作人員要長(zhǎng)期駐扎開(kāi)展工作，所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)參與協(xié)管，要賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)一定的人員考核、調(diào)配、負(fù)責(zé)人任命的參與權(quán)和建議權(quán)，充分調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的積極性和就近監(jiān)管的優(yōu)勢(shì)，以促使這些事業(yè)單位履職盡責(zé)，為民服務(wù)。