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鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為最基層的政府，與公眾有著直接、廣泛、密切的聯(lián)系，承擔(dān)著廣泛的經(jīng)濟(jì)管理和社會(huì)服務(wù)職能，對(duì)地方乃至國家的政治穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)安定起著舉足輕重的作用。隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展及農(nóng)村城市化進(jìn)程的加快，群眾民主意識(shí)的逐步增強(qiáng)，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理與服務(wù)的要求和期望越來越高，因此提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共管理水平，不斷適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的需要，是當(dāng)前一項(xiàng)緊迫的任務(wù)。

一、當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理存在的問題及原因

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理目前正面臨著發(fā)展空間縮小、發(fā)展動(dòng)力衰減、原有優(yōu)勢(shì)減弱等挑戰(zhàn)，也面臨亟需提高政府效能，以更少的成本提供更多更好的公共服務(wù)等一系列緊迫問題。

1、政府科學(xué)管理意識(shí)淡薄。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理者往往缺乏規(guī)劃意識(shí)、決策缺乏科學(xué)評(píng)估和論證，實(shí)際工作中仍存在“拍腦袋”式的決策方式，表現(xiàn)為追求短期效益，重建設(shè)、輕規(guī)劃，重投資、輕管理等。政府運(yùn)作的成本意識(shí)淡薄，缺乏降低成本的激勵(lì)機(jī)制，尤其在管理效率和效益上考慮較少，比如領(lǐng)導(dǎo)干部的職務(wù)消費(fèi)較高等現(xiàn)象，無疑增加了政府管理的成本，擠占了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)務(wù)的公共支出。

2、政府管理的方式亟待轉(zhuǎn)變。政府的職能定位和管理方式不能適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，政府公務(wù)員的官本位意識(shí)比較強(qiáng)，政府管理中運(yùn)用行政命令較多，而不擅長運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)等手段管理社會(huì)事務(wù)。這在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府的表現(xiàn)尤為突出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府中的多數(shù)公務(wù)員習(xí)慣于傳統(tǒng)的經(jīng)驗(yàn)型管理，不熟悉和精通現(xiàn)代管理方法，對(duì)現(xiàn)代信息技術(shù)掌握不夠，造成溝通困難，影響辦事效率。甚至有時(shí)處理問題的方式比較簡(jiǎn)單粗暴，不利于做好群眾工作。

3、政府預(yù)算體系不健全。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)力來源有限，支出隨機(jī)性大，非公共支出占較大比例，容易造成浪費(fèi)。雖然政府每年向人代會(huì)作預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告，但預(yù)算體系僅是個(gè)框架，執(zhí)行不嚴(yán)格。

4、政府對(duì)自身的服務(wù)職能把握不準(zhǔn)。宏觀經(jīng)濟(jì)管理職能主要是由中央政府行使，地方政府處于微觀層面，面對(duì)基層，主要應(yīng)承擔(dān)起具體公共服務(wù)職能。但我國地方政府，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，往往忽視了為社會(huì)提供公共服務(wù)的職能，在市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)方面投入少，影響了社會(huì)事業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

5、公務(wù)人員的素質(zhì)亟待提高。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的領(lǐng)導(dǎo)干部和工作人員大都來自本鄉(xiāng)鎮(zhèn)或附近農(nóng)村地區(qū)，素質(zhì)參差不齊。一是政治意識(shí)不強(qiáng)。具體表現(xiàn)在群眾意識(shí)、責(zé)任意識(shí)較為淡薄，以民為本的公仆意識(shí)淡化，公共服務(wù)意識(shí)尚未完全樹立。近幾年雖然在服務(wù)機(jī)制和工作作風(fēng)上有所改進(jìn)，但是在深入群眾、了解群眾、服務(wù)群眾上做得還不夠。二是公共管理理念缺乏。對(duì)政府管理理論知之甚少，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政改革和提高行政效能缺乏思想動(dòng)力，這已成為制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提高效率的“瓶頸”。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理存在問題的主要原因是：

1、公共管理觀念滯后。受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下思維方式的影響，政府公務(wù)員的官本位意識(shí)比較強(qiáng)，認(rèn)為自己是老百姓的“父母官”，自身職能定位不明確，缺少以民為本的理念，政府管理方式尚未轉(zhuǎn)變。此外，行政責(zé)任淡化、行政思維方式落后等也在深層次上制約著行政效率的提高。

2、行政環(huán)境的不利影響。在維護(hù)群眾利益的同時(shí)，也需要加強(qiáng)對(duì)群眾的宣傳、教育和引導(dǎo)。但現(xiàn)在少數(shù)群眾對(duì)政府的職能作用和運(yùn)行過程不了解，遇事僅從自己的角度出發(fā)，存在比較嚴(yán)重的“等、靠、要”思想，甚至對(duì)政府提出無理和過分的要求，與政府形成對(duì)立。

3、部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)關(guān)系沒有完全理順。縣一級(jí)部門對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作干預(yù)過多、過細(xì)，各線的工作都需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)落實(shí)，使他們疲于應(yīng)付、顧此失彼，難以根據(jù)本地實(shí)際有針對(duì)性地開展工作。雖然部門權(quán)力在逐步下放，但下放的是事權(quán)，相應(yīng)的財(cái)權(quán)和人事權(quán)卻沒有下放，或者僅把無利可圖的權(quán)限下放，而土管、城建規(guī)劃等權(quán)限都上收。這些現(xiàn)象已成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理中的障礙，加重了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，不利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)區(qū)域發(fā)展的統(tǒng)籌和管理，影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的積極性、創(chuàng)造性和行政效能的提高。

4、條塊管理權(quán)責(zé)不明確。部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政管理在權(quán)責(zé)上仍然存在錯(cuò)位，條塊之間的關(guān)系、上下級(jí)之間的權(quán)限都需要進(jìn)一步理順和界定。同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為最基層的“塊塊”，擔(dān)負(fù)著區(qū)域內(nèi)政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)各方面的具體管理工作，但分布在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“幾大員”，卻大都接受“條條”領(lǐng)導(dǎo)，基層政府看得見卻管不著，使基層政府的綜合管理和協(xié)調(diào)能力受到削弱。

二、提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共管理水平的幾點(diǎn)思考

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所處的政治、經(jīng)濟(jì)和文化環(huán)境日益復(fù)雜，在日趨激烈的競(jìng)爭(zhēng)中，政府的作用至關(guān)重要。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理要加快從傳統(tǒng)型的政府行政管理向現(xiàn)代型的公共管理轉(zhuǎn)變，必須轉(zhuǎn)變政府的行政理念和行為方式，創(chuàng)新鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共管理，提高政府的公共管理水平，為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展提供保障。

1、轉(zhuǎn)變政府管理理念。政府所行使的權(quán)力是公民委托的公共權(quán)力，其來源是公民權(quán)力的讓度，人民才是這一權(quán)力的所有者。公共權(quán)力的最終指向是公共利益，政府必須向人民負(fù)責(zé)，并接受人民的監(jiān)督。對(duì)政府屬性和來源的深入理解，有助于公務(wù)員樹立正確的政府管理觀念，有助于公務(wù)員正確對(duì)待手中掌握的公共權(quán)力，擺正自己與公眾的關(guān)系，增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)和責(zé)任意識(shí)。20世紀(jì)末，在西方國家行政改革的浪潮中，出現(xiàn)了公共管理這一新型的社會(huì)治理模式。這一模式對(duì)于我國的政府管理改革同樣有借鑒意義。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要確立現(xiàn)代公共管理的思維模式，動(dòng)員社會(huì)各方力量，從而最大限度地維護(hù)社會(huì)公共利益。實(shí)踐證明，只有實(shí)行公共管理，才能順應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷深入的形勢(shì)，迎接社會(huì)發(fā)展變化的挑戰(zhàn)。因此，要樹立政府公共管理的理念，實(shí)現(xiàn)政府角色定位和職能的轉(zhuǎn)變，使政府由傳統(tǒng)的行政管理向公共管理轉(zhuǎn)變。

2、準(zhǔn)確定位政府職能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的基礎(chǔ)性和微觀性決定了其執(zhí)行性和直接面向公眾的務(wù)實(shí)性，同時(shí)也決定了其職能的管理型和服務(wù)型。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共管理總的思路應(yīng)是加強(qiáng)管理，突出服務(wù)。實(shí)現(xiàn)政府管理的現(xiàn)代化，提高政府管理水平，必須處理好戰(zhàn)略、規(guī)劃、建設(shè)的關(guān)系。從戰(zhàn)略、規(guī)劃、建設(shè)相統(tǒng)一的高度，在研究制定城鎮(zhèn)科學(xué)發(fā)展戰(zhàn)略的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略和城鎮(zhèn)規(guī)劃的銜接，充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，使城鎮(zhèn)建設(shè)納入統(tǒng)一有序的進(jìn)程中。政府職能的重心要放在發(fā)展經(jīng)濟(jì)、城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會(huì)公益事業(yè)上，培育經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)和提供各種公共服務(wù)等，為公眾提供良好的工作生活環(huán)境，培育各種市場(chǎng)要素等。以貫徹《行政許可法》為契機(jī)，推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由原來的全能政府向有限政府轉(zhuǎn)變，從原來的管制型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。

3、不斷增強(qiáng)政府管理能力。倡導(dǎo)公共治理，是提高政府管理能力的有效途徑。在實(shí)現(xiàn)治理的過程中，政府要做到“掌舵”而不是“劃漿”，要在管理方式上采用廣泛的授權(quán)或分權(quán)方式進(jìn)行管理，讓公眾和社會(huì)各個(gè)方面共同參與公共事務(wù)的治理，形成政府與市場(chǎng)、企業(yè)之間的良性互動(dòng)關(guān)系，加速形成“小政府、大社會(huì)”的模式，從而實(shí)現(xiàn)政府的公共治理。同時(shí)，引入企業(yè)政府概念，借鑒現(xiàn)代企業(yè)管理技術(shù)，重視成本，以盡可能低的公共資源消耗向社會(huì)提供盡可能多的公共服務(wù)，提高管理效率，提高政府管理質(zhì)量。在政府投資方面，除了公共事業(yè)以及其他宜于政府統(tǒng)一管理的公共產(chǎn)品、半公共產(chǎn)品外，各級(jí)政府一般都不宜直接充當(dāng)市場(chǎng)投資的主體。對(duì)政府性重大投資項(xiàng)目，要通過招投標(biāo)的方式，形成競(jìng)爭(zhēng)局面，優(yōu)中選優(yōu)，化解投資風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于非政府性投資項(xiàng)目，政府要進(jìn)行激勵(lì)并提供相關(guān)服務(wù)。

4、有效轉(zhuǎn)變政府管理方式。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府的行政管理往往異化為行政管制，以“指令”、“指示”等為手段。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求政府行為必須由管制向管理和服務(wù)轉(zhuǎn)變，意味著政府要以民為本、滿足人民群眾的需要。作為與人民群眾聯(lián)系最為密切的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，尤其要以更有效的行政活動(dòng)為社會(huì)、企業(yè)和公民提供優(yōu)質(zhì)的管理服務(wù)。一要注重提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的社會(huì)回應(yīng)性。越是基層政府，越要對(duì)老百姓的要求能快速反應(yīng)，越要體現(xiàn)高效和快捷。要建設(shè)和完善回應(yīng)社會(huì)和公民需求的有效載體，暢通民意反映渠道，傾聽群眾的呼聲；二要建立對(duì)鎮(zhèn)域內(nèi)突發(fā)事件的快速反應(yīng)機(jī)制。比如成立政府的應(yīng)急處理協(xié)調(diào)小組，建立相應(yīng)的組織網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急狀態(tài)下的資源整合和快速處置，提升政府的應(yīng)急反應(yīng)能力和處置能力；三要逐步推行公共服務(wù)市場(chǎng)化。借助民間資本，借助市場(chǎng)機(jī)制的力量，幫助政府提高公共服務(wù)的供給能力，實(shí)現(xiàn)政府從“劃漿者”向“掌舵者”的轉(zhuǎn)變。要為中小企業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境，幫助本地中小企業(yè)做大做強(qiáng)。對(duì)事業(yè)單位的投入上要合理引導(dǎo)社會(huì)力量參與，共同支持公益事業(yè)的發(fā)展，壯大政府公共服務(wù)的能力；四要實(shí)行政務(wù)公開，增強(qiáng)政府的透明度，可信度。要建設(shè)“信用政府”，加強(qiáng)對(duì)政府管理的公共監(jiān)督，包括上級(jí)機(jī)關(guān)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大及社會(huì)組織、人民群眾、新聞媒體的監(jiān)督等；五要推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)自治進(jìn)程。大力發(fā)展社會(huì)中介組織，形成農(nóng)村社區(qū)公共治理結(jié)構(gòu)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要引導(dǎo)、鼓勵(lì)廣大農(nóng)村居民參與和推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，培育和發(fā)展社會(huì)中介組織和群眾性自治組織，充分利用社會(huì)中介和自治組織的力量為群眾排憂解難。

5、進(jìn)一步完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求政府建立公共財(cái)政制度。公共財(cái)政的基本職能就是滿足社會(huì)公共需要，目的是為社會(huì)提供公共服務(wù)。推行公共財(cái)政，可以為城鎮(zhèn)快速、健康發(fā)展提供有力的物質(zhì)保障。一方面要招商引資，利用有限的土地資源發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，努力培育財(cái)源；另一方面要使財(cái)政支出集中在滿足公眾的公共需求上，尤其是在維護(hù)社會(huì)公共秩序、建設(shè)公共設(shè)施、開發(fā)人力資源、建立公共衛(wèi)生體系、提供社會(huì)保障、實(shí)施市場(chǎng)監(jiān)管、保護(hù)環(huán)境等方面。建立完整的預(yù)算管理制度，實(shí)行行政經(jīng)費(fèi)預(yù)算控制，建立由鎮(zhèn)黨委、人大直接領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)督的財(cái)政管理機(jī)構(gòu)，依據(jù)法規(guī)政策對(duì)鎮(zhèn)內(nèi)的財(cái)政收支進(jìn)行監(jiān)管，切實(shí)提高資金的使用效率，并保證公共支出和公共收入的合法性。同時(shí)要開辟投融資渠道，形成鎮(zhèn)域內(nèi)投資主體多元化的新格局，增強(qiáng)政府的調(diào)控能力。建設(shè)公共財(cái)政還應(yīng)該積極推行部門預(yù)算制。一個(gè)部門只能有一個(gè)預(yù)算，只能有一個(gè)帳戶，堅(jiān)決清除部門“小金庫”，規(guī)范政府支出范圍。

6、提高政府公務(wù)員素質(zhì)。鑒于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員學(xué)歷層次偏低、年齡偏高的現(xiàn)狀，必須加大公務(wù)員培訓(xùn)的力度，提高公務(wù)員的素質(zhì)。首先，要完善機(jī)關(guān)定期學(xué)習(xí)制度，進(jìn)行公共管理知識(shí)的系統(tǒng)培訓(xùn)，使每一個(gè)公務(wù)員對(duì)政府權(quán)力的來源和行使規(guī)則有正確深刻的理解，認(rèn)識(shí)到政府的權(quán)力來自人民，必須正確行使這一公共權(quán)力。其次，要學(xué)習(xí)和了解國內(nèi)外政治形勢(shì)，始終保持開闊的視野，掌握信息和動(dòng)態(tài)，對(duì)工作進(jìn)行前瞻性的思考。三要注重自身的繼續(xù)教育和綜合能力培養(yǎng)，增長理論知識(shí)和實(shí)際才干，適應(yīng)政府公共管理的新形勢(shì)。