導(dǎo)語：地方服務(wù)型政府定位與突破一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

［摘要］在經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化迅速展開的今天，地方政府的核心職能是服務(wù)?；谏鐣?huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)深入發(fā)展的新形勢(shì)，特別是在黨的十七大召開之后，地方服務(wù)型政府建設(shè)有了突破性進(jìn)展，但也有一些瓶頸需要突破，在貫徹實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀的基礎(chǔ)上，依據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度和水平，逐步建設(shè)，適度推進(jìn)，可持續(xù)發(fā)展。通過不斷探索，推動(dòng)建立權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的管理新體制，逐步形成市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府管理新模式。

[關(guān)鍵詞]地方政府改革瓶頸突破服務(wù)型

構(gòu)建服務(wù)型政府，逐步形成完備的公共服務(wù)體系，實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制，已經(jīng)成為目前地方政府建設(shè)的基本目標(biāo)。但究竟怎樣才能建成規(guī)范化地方服務(wù)型政府，理論研究和實(shí)踐探索都有突破性進(jìn)展。理論層面上看，地方服務(wù)型政府就是在社會(huì)本位和公民本位理念指導(dǎo)下,在整個(gè)社會(huì)民主秩序的框架下,通過法定程序,按照公民意志組建起來的為民服務(wù)并承擔(dān)責(zé)任的政府，是公開、透明、可問責(zé)的政府，是民主政府、有限政府、責(zé)任政府、法制政府和績(jī)效政府。實(shí)踐層面上看，有一個(gè)試點(diǎn)、推廣、完善的過程。

一、功能目標(biāo)定位

自二十世紀(jì)六十年代開始，西方資本主義國(guó)家出現(xiàn)了“管理危機(jī)”，即“政府失靈”。在糾正政府失靈的努力下，公共管理理論主張對(duì)傳統(tǒng)行政管理即以國(guó)家權(quán)力為基礎(chǔ)的政府管理進(jìn)行改革，建立起以經(jīng)濟(jì)學(xué)為基礎(chǔ)的行政管理即公共服務(wù)管理。新公共管理運(yùn)動(dòng)從本質(zhì)上是從政策問題轉(zhuǎn)向管理問題,與傳統(tǒng)行政學(xué)以政府管理為基本內(nèi)容相比,新公共管理理論包含管理性與公共性，是“政府與非政府公共組織,在運(yùn)用所擁有的公共權(quán)力,處理社會(huì)公共事務(wù)的過程中,在維護(hù)、增進(jìn)與分配公共利益,以及向民眾提供所需要的公共產(chǎn)品(服務(wù))所進(jìn)行的管理活動(dòng)”。其取向就是構(gòu)建新型的政府公共服務(wù)體系。借鑒西方國(guó)家改革的成果，結(jié)合國(guó)情，我國(guó)地方服務(wù)型政府建設(shè)的目標(biāo)模式有了更加清晰的功能定位。必須突出提高公共管理質(zhì)量和公共服務(wù)水平，突出發(fā)展主題，全面形成市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府管理新模式。

第一、市場(chǎng)導(dǎo)向目標(biāo)。公共服務(wù)型政府必須建立在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上，必須面向市場(chǎng)、立足市場(chǎng)、以市場(chǎng)為導(dǎo)向。這是西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家?guī)装倌杲?jīng)驗(yàn)的總結(jié)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是公共服務(wù)型政府的根基?？梢哉f，沒有市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，就沒有公共服務(wù)型政府。公共服務(wù)型政府是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政治產(chǎn)品。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)越是深入發(fā)展，政府的公共服務(wù)性越強(qiáng)。從這個(gè)意義上說，當(dāng)前全國(guó)各地興起的地方公共服務(wù)型政府建設(shè)才剛剛起步。應(yīng)當(dāng)這樣預(yù)期，在我國(guó)，地方公共服務(wù)型政府模式是我國(guó)經(jīng)濟(jì)、政治、公共行政改革和發(fā)展的必然選擇，地方公共服務(wù)型政府建設(shè)是一項(xiàng)長(zhǎng)期的任務(wù)。

第二、主體建設(shè)目標(biāo)。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，政府對(duì)企業(yè)進(jìn)行直接、微觀管理，管了企業(yè)的人財(cái)物、內(nèi)外貿(mào)、黨政群，企業(yè)成為“生產(chǎn)車間”，沒有自主性。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，由于市場(chǎng)在資源配置中起基礎(chǔ)作用，企業(yè)成為市場(chǎng)活動(dòng)的主體，政府的職能必然轉(zhuǎn)變?yōu)楹暧^調(diào)控和公共服務(wù)。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，政府包攬社會(huì)事務(wù)，管了許多不該管，管不好，管不了的事，使社會(huì)失去活力。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，市場(chǎng)需要并促進(jìn)社會(huì)發(fā)展，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展又對(duì)政治民主提出要求，社會(huì)組織的發(fā)展和社會(huì)自治水平的提高成為必然。政府與社會(huì)關(guān)系問題上，社會(huì)作為主體的地位日益凸現(xiàn)。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，公民談不上經(jīng)濟(jì)自主，政治民主則更多地體現(xiàn)在形式上。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，由于經(jīng)濟(jì)利益自身化，公眾成為納稅人；經(jīng)濟(jì)自主必然要求政治民主，公眾的自主意識(shí)增強(qiáng)，主體地位真正得以確立。三大主體地位既表明經(jīng)濟(jì)體制的變化，更表明基礎(chǔ)權(quán)力格局的變化。地方公共服務(wù)型政府建設(shè)的基礎(chǔ)工作，就是從實(shí)質(zhì)上，即從理論上，思想觀念上，體制和運(yùn)行機(jī)制上確立企業(yè)、社會(huì)和公眾的主體地位。建設(shè)地方公共服務(wù)型政府新模式。

第三、公共服務(wù)目標(biāo)。所謂服務(wù)，就是為企業(yè)和其他各種市場(chǎng)主體提供良好的發(fā)展環(huán)境和平等競(jìng)爭(zhēng)的條件，為社會(huì)提供安全和公共物品，為勞動(dòng)者提供就業(yè)機(jī)會(huì)和社會(huì)保障。以提高公共管理質(zhì)量和公共服務(wù)水平為目標(biāo)。因?yàn)榻ㄔO(shè)地方公共服務(wù)型政府不是否定政府管理和政府權(quán)威。建設(shè)地方公共服務(wù)型政府本身就包含著加強(qiáng)和改善政府管理，重塑政府權(quán)威的內(nèi)容。政府要全面、正確履行政府職能，該管的一定要管好，不該管的交出去，向體外轉(zhuǎn)移。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)四項(xiàng)職能都要求政府加強(qiáng)管理。管理就是服務(wù)。當(dāng)前的問題是正確履行經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)職能，防止越位，即防止干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)，防止干預(yù)企業(yè)，代替企業(yè)。正確履行市場(chǎng)監(jiān)管職能，既防止越位又防止失位，即既防止代替市場(chǎng)，又防止監(jiān)管不到位。特別要注重社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，注意防止失位，核心是改革公共財(cái)政體制，增加對(duì)社會(huì)管理和公共服務(wù)領(lǐng)域的投入；建立健全新型的社會(huì)管理和公共服務(wù)體制及其運(yùn)行機(jī)制。企業(yè)、社會(huì)、公眾的主體地位一旦確立，政府必然轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)。提供公共服務(wù)成為公共服務(wù)型政府的總體特征。良好的地方公共服務(wù)型政府必然以提高公共管理質(zhì)量和公共服務(wù)水平為目標(biāo)。同時(shí)，建設(shè)地方公共服務(wù)型政府的根本目的是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，促進(jìn)上層建筑與經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相適應(yīng)，最終為人民謀利益。建設(shè)公共服務(wù)型政府一定要以科學(xué)的發(fā)展觀為指導(dǎo)，以發(fā)展為第一要?jiǎng)?wù)。絕不能離開發(fā)展主題空談公共服務(wù)型政府建設(shè)。

第四，公共政策目標(biāo)。公共政策是公共權(quán)力機(jī)關(guān)經(jīng)由政治過程所選擇和制定的為解決公共問題，達(dá)成公共目標(biāo)，以實(shí)現(xiàn)公共利益的方案。地方服務(wù)型政府制定公共政策是從公共性和以人為本的角度出發(fā)，為提高人民群眾的物質(zhì)文化生活水平，為解決社會(huì)穩(wěn)定和發(fā)展的公共問題時(shí)采用的政策方案。實(shí)際上，世界上任何政府都無一例外的在根據(jù)社會(huì)的需要和公民的要求來采取促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定和促進(jìn)社會(huì)發(fā)展的措施。這些措施就是政府的公共政策。重點(diǎn)就是要處理好公平和效率、協(xié)調(diào)發(fā)展和社會(huì)安全等問題。這些基本政策包括分配政策、公共財(cái)政政策、勞動(dòng)工資政策、社會(huì)保障政策、環(huán)境保護(hù)政策及教育、科技、文化政策等等。

二、實(shí)踐瓶頸分析

在建設(shè)地方服務(wù)型政府的實(shí)踐過程中，存在認(rèn)識(shí)上模糊、操作上守舊、重引進(jìn)照搬、輕體制創(chuàng)新等許多問題，既有顯性的，也有隱性的，形成一系列瓶頸，必須全力突破。繼續(xù)在行政服務(wù)態(tài)度、服務(wù)方式、服務(wù)效率方面積極推進(jìn)，切實(shí)把地方服務(wù)型政府建設(shè)提高到一個(gè)新水平。

（一）瓶頸表現(xiàn)。集中體現(xiàn)在體制機(jī)制、制度建設(shè)、社會(huì)保障、具體操作等四個(gè)方面。一是體制機(jī)制方面。條塊分割嚴(yán)重，組織結(jié)構(gòu)設(shè)置不合理，職能錯(cuò)位、越位、缺位，審批過多、過濫，辦事程序不規(guī)范，服務(wù)流程不合理，決策透明度低。行政運(yùn)行成本仍然很高，中介組織發(fā)展緩慢、數(shù)量比較分散、力量薄弱，發(fā)展不完善，不健全。整個(gè)公共服務(wù)體系比較脆弱，公共資源效率不高，供給不足，能力不強(qiáng)。二是制度建設(shè)方面。雖然地方政府和公務(wù)員的績(jī)效考評(píng)制度在不斷健全，但是，地方領(lǐng)導(dǎo)的績(jī)效考核基本上是上級(jí)說了算，其升遷任免也基本上由上級(jí)決定，因而各級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)就會(huì)為上級(jí)“服務(wù)”，而不是為基層人民群眾服務(wù)。在重大決策論證制度和專家咨詢制度、聽證制度上，大部分流于形式，有的召開聽證會(huì)以前，實(shí)際上已經(jīng)決定，或者是有關(guān)利益各方并沒有全部到場(chǎng)，使聽證會(huì)流于形式。同時(shí)，地方政府的責(zé)任機(jī)制也不健全，政府職能交叉依舊存在，導(dǎo)致各政府部門互相扯皮，爭(zhēng)功諉過，“有責(zé)無利推來推去，有利無責(zé)搶來搶去”，地方政府的執(zhí)行力不夠強(qiáng)。三是社會(huì)保障方面。當(dāng)前社會(huì)保障的覆蓋面還不廣，特別是農(nóng)民階層、殘疾人、城市下崗職工等弱勢(shì)群體在基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療和最低生活保障方面還不到位。四是具體操作方面。忽視地方服務(wù)型政府建設(shè)規(guī)律，提出了固定的時(shí)間表，認(rèn)為在較短時(shí)間內(nèi)就建成規(guī)范完善的服務(wù)型政府；忽視建設(shè)主體多元化，強(qiáng)調(diào)政府單一主體；重形式不重實(shí)質(zhì)，注重外在工程如“行政服務(wù)大廳”、“政務(wù)超市”、“一站式服務(wù)”等建設(shè)和各種相關(guān)制度的公布，本質(zhì)上還是老樣子。不計(jì)服務(wù)成本，如增設(shè)機(jī)構(gòu)，建設(shè)“服務(wù)大廳”或“政務(wù)超市”等形象工程；服務(wù)異化的現(xiàn)象普遍存在，如差別服務(wù)，強(qiáng)制服務(wù)，不對(duì)稱服務(wù)；要權(quán)要利，責(zé)任上推，把簡(jiǎn)政放權(quán)作為某些政府或部門謀利生財(cái)?shù)耐緩健?/p>

（二）成因分析。其一，理論認(rèn)識(shí)不足。地方服務(wù)型政府建設(shè)是一項(xiàng)全新的任務(wù)。隨著改革開放的不斷深入，地方政府在公共服務(wù)方面表現(xiàn)出嚴(yán)重缺失，社會(huì)要求地方政府從經(jīng)濟(jì)建設(shè)型轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型，要求地方政府扮演好自己應(yīng)該扮演的公共服務(wù)角色。但是，對(duì)于什么是地方服務(wù)型政府，其基本特征和內(nèi)容有哪些，建設(shè)地方服務(wù)型政府的基本任務(wù)有哪些，以及服務(wù)型與傳統(tǒng)型的區(qū)別有哪些等等，存在理論認(rèn)識(shí)不足的問題。其二，觀念認(rèn)識(shí)誤區(qū)。認(rèn)為地方服務(wù)型政府建設(shè)就是電子政務(wù)建設(shè)，有幾個(gè)行政服務(wù)大廳，開展一站式服務(wù)就行。觀念上重技術(shù)，輕管理；重硬件投入，輕政務(wù)。實(shí)質(zhì)上，地方服務(wù)型政府是一種全新的現(xiàn)代公共管理模式，不能簡(jiǎn)單地等同于電子政務(wù)，也不能簡(jiǎn)單地等同于政府辦公自動(dòng)化。而是要求從管理理念到管理方式、管理手段，從行政決策到執(zhí)行、監(jiān)督等整個(gè)公共管理活動(dòng)的各個(gè)方面的全面革新，是公共管理的一場(chǎng)全新革命。要求所有的行政人員在心理上、工作作風(fēng)、待人接物、行為方式等各個(gè)方面都要徹底改變。其三，實(shí)踐操作有誤。重視操作層面，忽略體制創(chuàng)新。地方服務(wù)型政府建設(shè)是政府的一場(chǎng)深刻的革命?！敖ㄔO(shè)服務(wù)型政府，涉及觀念、作風(fēng)、機(jī)制、體制的變革與完善，是一項(xiàng)深層次、全方位的工程?！彼枰藗儚母旧细淖儌鹘y(tǒng)的政府觀念，也需要人們進(jìn)行體制的創(chuàng)新。因?yàn)椤艾F(xiàn)代服務(wù)型政府的核心工作是制度安排?！薄白钪匾倪€是科學(xué)的制度供給?！?/p>

三、實(shí)踐目標(biāo)突破

鄧小平指出：“我們提出改革時(shí)，就包括政治體制改革?，F(xiàn)在經(jīng)濟(jì)體制改革每前進(jìn)一步，都深深感到政治體制改革的必要性。不改革政治體制，就不能保障經(jīng)濟(jì)體制改革的成果，就不能使經(jīng)濟(jì)體制改革繼續(xù)前進(jìn)，就會(huì)阻礙生產(chǎn)力的發(fā)展，阻礙四個(gè)現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)?！边m應(yīng)現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)改革的形勢(shì)，地方服務(wù)型政府建設(shè)重點(diǎn)要實(shí)現(xiàn)五項(xiàng)突破。

第一，實(shí)現(xiàn)職能轉(zhuǎn)向突破。對(duì)于地方服務(wù)型政府，其核心職能就是服務(wù)。在新公共服務(wù)理論看來，政府的職能是服務(wù)，而不是掌舵。公務(wù)員日益重要的角色就是幫助公民表達(dá)并滿足他們共同的利益需求，而不是試圖通過控制或“掌舵”使社會(huì)朝著新的方向發(fā)展。以行政審批制度改革為突破口，通過清理和削減行政審批項(xiàng)目，從根本上擺脫原有的政府職能中越位、錯(cuò)位和缺位的現(xiàn)象；同時(shí)，大力培育和發(fā)展社會(huì)中介組織，將一些職能剝離交還給市場(chǎng)、企業(yè)、社會(huì)中介組織和社會(huì)團(tuán)體，真正實(shí)現(xiàn)從管制型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變。逐步形成以發(fā)展社會(huì)事業(yè)和解決民生為重點(diǎn)、普惠全民的基本公共服務(wù)體系；逐步形成以促進(jìn)社會(huì)和諧和保持社會(huì)安定為核心、合理有序的社會(huì)管理體系；逐步形成以服務(wù)群眾至上和管理體現(xiàn)服務(wù)為宗旨、創(chuàng)新公正的公共服務(wù)體系。

第二，實(shí)現(xiàn)績(jī)效管理突破?？?jī)效管理就是運(yùn)用科學(xué)的方法、標(biāo)準(zhǔn)和程序，制定政府的長(zhǎng)期和近期目標(biāo)、達(dá)成目標(biāo)的策略、評(píng)估績(jī)效的標(biāo)準(zhǔn)，從而對(duì)行政機(jī)構(gòu)運(yùn)作進(jìn)行管理和評(píng)價(jià)。政府績(jī)效管理是全新的政府管理模式，它以服務(wù)取向、社會(huì)取向、市場(chǎng)取向作為基本的價(jià)值取向，與建立責(zé)任政府、公平政府、廉潔政府、公益政府、廉價(jià)政府和法治政府緊密相連。通過實(shí)施政府績(jī)效管理，可以牢固樹立民本主義的公益觀念，有助于政府部門形成結(jié)果為本的績(jī)效意識(shí)以及樹立良好的政府形象，更能突出體現(xiàn)政府管理中經(jīng)濟(jì)、效率、效益和責(zé)任等方面的新型價(jià)值觀。開展績(jī)效管理的基本原則是公民取向，這與服務(wù)型政府的為公眾服務(wù)理念相一致。在地方政府管理中引入績(jī)效管理，既能通過績(jī)效測(cè)評(píng)發(fā)現(xiàn)政府管理中存在的問題并進(jìn)行有效管理，也能利用績(jī)效測(cè)評(píng)結(jié)果進(jìn)行獎(jiǎng)懲，激勵(lì)公務(wù)員提高行政效率和服務(wù)質(zhì)量。

第三，實(shí)現(xiàn)體制機(jī)制突破。傳統(tǒng)地方政府服務(wù)提供具有壟斷性，且公眾缺乏選擇權(quán)，這就容易導(dǎo)致政府缺乏提高服務(wù)效率、改進(jìn)服務(wù)質(zhì)量的內(nèi)在動(dòng)力。只有在地方政府服務(wù)中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，真正確立公眾的顧客選擇權(quán)，才能促使政府服務(wù)以公眾需求為導(dǎo)向。西方國(guó)家政府為提高政府績(jī)效，在政府服務(wù)中積極引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，包括建立內(nèi)部市場(chǎng)、政府業(yè)務(wù)合同出租和私營(yíng)企業(yè)直接提供公共服務(wù)三種形式。通過在政府服務(wù)中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，既能增強(qiáng)政府提高服務(wù)質(zhì)量和效率的壓力和動(dòng)力，也能在一定程度上緩解政府財(cái)政困難，彌補(bǔ)政府財(cái)政能力和服務(wù)能力的不足。

第四，實(shí)現(xiàn)適度分權(quán)突破。分權(quán)結(jié)構(gòu)比集權(quán)機(jī)構(gòu)有更多的靈活性，更具有創(chuàng)新精神；分權(quán)機(jī)構(gòu)產(chǎn)生更高的士氣、更強(qiáng)的責(zé)任感、更高的生產(chǎn)率。服務(wù)型政府要求其一切管理活動(dòng)都必須以公眾利益、公眾需求為出發(fā)點(diǎn)；權(quán)力分散的機(jī)構(gòu)比集權(quán)的機(jī)構(gòu)更有效率；那些直接為公眾服務(wù)的人位屆其次，管理部門則為那些為公眾服務(wù)的人們服務(wù)。地方政府部門實(shí)行適度分權(quán)，使政府機(jī)關(guān)有能力、有權(quán)力根據(jù)環(huán)境與公眾需求的變化迅速作出反應(yīng)，同時(shí)，也能調(diào)動(dòng)行政人員的辦事積極性與創(chuàng)新精神。

第五，實(shí)現(xiàn)管理理念突破。管理理念是管理實(shí)踐的行動(dòng)指南和管理創(chuàng)新的先導(dǎo)。傳統(tǒng)的官僚政治是一種特權(quán)政治，它給予做官的人、準(zhǔn)備做官的人、乃至退出官場(chǎng)的人以種種社會(huì)經(jīng)濟(jì)利益。“升官發(fā)財(cái)”、“官本位”思想影響深遠(yuǎn)。建立地方服務(wù)型政府，就必須打破傳統(tǒng)的官僚政治文化，樹立以人為本的施政理念，樹立為公眾服務(wù)的管理理念。在思想上，地方政府應(yīng)該對(duì)自己正確定位。政府不再是高高在上的統(tǒng)治者或管制者，而是面向公眾的服務(wù)者。在實(shí)際行動(dòng)中，政府要將“為公眾服務(wù)”的管理思想帶入政府機(jī)構(gòu)的服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)方式及其運(yùn)作過程中去，使政府工作人員將服務(wù)意識(shí)轉(zhuǎn)化成實(shí)際的行政行為，并不斷加深思想認(rèn)識(shí)，真正使公共服務(wù)和社會(huì)管理政策體系得以有效落實(shí)。

作者單位湖北省委丹江口市委黨校

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