導(dǎo)語：政府社會人力資本投資研究報告一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

人力資本是目前全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展中最主動、最活躍的因素。拓展人力資本總量、提高人力資本質(zhì)量是現(xiàn)代國際社會所共同追求的目標(biāo)。為了獲取高質(zhì)量的人力資本，增強(qiáng)自身的核心競爭力，近年來，各國政府不斷加大財政支出中人力資本投資的分量，并以此迅速推進(jìn)各國的經(jīng)濟(jì)增長速度和收入水平。**作為國際化的大都市，其公共財政向人力資本的投資具有自身的特點和方式。對這個問題加以探討和研究，不僅對**在新一輪發(fā)展中的戰(zhàn)略決策有重要的意義，而且對探究我國公共財政向人力資本投資的戰(zhàn)略模式也有一定的借鑒作用。

一、課題的研究目的和意義

（一）課題研究的重要性

21世紀(jì)，黨中央提出了“人才強(qiáng)國”戰(zhàn)略，這是審時度勢，高瞻遠(yuǎn)矚，為全面建設(shè)小康社會所作出的重大戰(zhàn)略決策，也是順應(yīng)世界多極化、經(jīng)濟(jì)全球化的趨勢和科技進(jìn)步日新月異、綜合國力競爭日益激烈的新形勢，為提高我國的綜合國力和國際競爭力所采取的重大戰(zhàn)略舉措。以此為指導(dǎo)思想，**市政府提出了“人才強(qiáng)市”戰(zhàn)略，把人力資源作為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的第一資源。正如美國著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家舒爾茨所指出，人類的未來不取決于空間、能源和耕地，而取決于人類智慧的開發(fā)。影響人類前途和命運(yùn)的不是石油，也不是其他礦藏，而是通過人類智慧的開發(fā)來更好地利用這些礦藏。由于人力資本是人類智慧的主要載體，因此，新世紀(jì)的競爭實質(zhì)上就是人力資本競爭。它是當(dāng)今世界綜合國力競爭的核心和焦點。中共中央在“十一五”規(guī)劃建議中，更進(jìn)一步提出了要提高自主創(chuàng)新能力，轉(zhuǎn)變發(fā)展觀念，提高發(fā)展質(zhì)量，深入實施科教興國戰(zhàn)略和人才強(qiáng)國戰(zhàn)略，推進(jìn)社會主義和諧社會建設(shè)。

**在人力資本投資上和國際發(fā)達(dá)國家相比，仍存在很大差距。因此，充分研究國外人力資本理論的相關(guān)研究成果，在了解**目前公共財政對人力資本投資現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，重視人力資本投資與積累，充分借鑒國外人力資本的投資經(jīng)驗，加大投資力度，培養(yǎng)大批高素質(zhì)專業(yè)人才和一批拔尖創(chuàng)新人才，加快實現(xiàn)**經(jīng)濟(jì)增長方式和經(jīng)濟(jì)體制的根本轉(zhuǎn)變，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會進(jìn)步和城市振興的根本大計，對**實現(xiàn)人力資本優(yōu)先積累發(fā)展的經(jīng)濟(jì)模式，構(gòu)建全國人才高地大有裨益。

目前，**的人才競爭力在全國50個城市排名中，位居第二。

人才競爭力是指一個城市與其他城市相比較，其人力資源的總體綜合優(yōu)勢程度。人才競爭力是城市競爭力的核心。表中數(shù)據(jù)表明，在人力資源數(shù)量方面，**居全國第1位；在人力資源質(zhì)量方面，**居第2位；在人力資源配置方面，**居第2位；人力資源需求方面，**居第4位；在人力資源教育方面，**也居于第2位。

目前**在全國范圍內(nèi)的人才競爭力優(yōu)勢比較明顯，在人才的數(shù)量、質(zhì)量、配置、教育等方面都表現(xiàn)出了很大的優(yōu)越性和發(fā)展?jié)摿?。因此下一?*應(yīng)該通過加大公共財政對人力資本的投入，充分發(fā)掘上述潛力，拓展上述優(yōu)勢，全方位加入國際人才競爭。使**在人才集聚的基礎(chǔ)上，夯實“十一五”戰(zhàn)略性發(fā)展的平臺。

（二）課題研究目的與重點

本課題的目的在于，通過對目前**公共財政對人力資本投資的現(xiàn)狀調(diào)查,結(jié)合國外的實踐經(jīng)驗,研究**人力資本投資的適當(dāng)水平,在教育，培訓(xùn)，人才引進(jìn)等方面充分發(fā)揮**政府部門的主體角色，使政府從戰(zhàn)略的角度公平有效地配置人力資本投資，通過提高政策質(zhì)量和發(fā)揮政策的杠桿作用，促進(jìn)政府人力資本投資目標(biāo)的實現(xiàn)。在此基礎(chǔ)上，設(shè)計**實施人力資本優(yōu)先積累戰(zhàn)略的架構(gòu)，并給出相應(yīng)的加大公共財政向社會人力資本投資的對策與建議。

人力資本投資包含內(nèi)容眾多，根據(jù)國外通行的研究界定，政府的人力資本投資聚焦于以下四項：

——教育投資，即政府通過財政教育經(jīng)費(fèi)的支出，興辦各種正規(guī)學(xué)校教育系統(tǒng)，包括初等、中等和高等文化教育。

——培訓(xùn)投資，主要指在正式的學(xué)校之外，為職工提高生產(chǎn)技術(shù)、學(xué)習(xí)和掌握新技能而提供的繼續(xù)教育或培訓(xùn)，比如各種技術(shù)培訓(xùn)班、職工夜校等。

——衛(wèi)生保健投資，由于人的健康狀況決定了人的體力，而人的體力又是人的智力和精神活動的基礎(chǔ)，因此，醫(yī)療保健是其他各種人力資本投資的基礎(chǔ)。

——人口遷移與流動，是指投資于人力資本，使之在地域與產(chǎn)業(yè)間的遷移與流動來變更就業(yè)機(jī)會，創(chuàng)造更高的收入。

本課題主要論述公共財政對教育以及培訓(xùn)兩方面的投資，本課題中的教育包含基礎(chǔ)教育、高等教育和職業(yè)教育，培訓(xùn)主要是指在職培訓(xùn)。在人才遷移方面，研究主要涉及公共財政對人才引進(jìn)的投資。由于是政府人事部門的課題，故對衛(wèi)生保健投資暫不予研究。

（三）相關(guān)概念界定

1.人力資本投資的概念

人力資本一詞，最早由美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家西奧多•舒爾茨**年提出。根據(jù)他的研究，人力資本可以被定義為“存在于人體之中、后天獲得的具有經(jīng)濟(jì)價值的知識、技術(shù)、能力和健康等質(zhì)量因素之和”。它是體現(xiàn)在勞動者身上的以勞動數(shù)量和質(zhì)量表示的資金投入，主要是通過教育、衛(wèi)生保健和勞動力流動的投資形成的，而其中教育投資是最重要的人力資本形成途徑。作為理論概念，人力資本的含義相當(dāng)明確，即通過人力的投資而形成的體現(xiàn)于人身上的“非物質(zhì)資本”。

關(guān)于人力資本投資的概念則可以在另一位人力資本理論的代表人物——美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家加里•貝克爾于**年出版的專著《人力資本》中找到，他認(rèn)為：“所有用于增加人的資源并影響其未來貨幣收入和消費(fèi)的投資為人力資本投資，其中主要是教育投資、保健支出、勞動力國內(nèi)流動的支出或用于移民入境的支出等形成的人力資本?！?/p>

從以上兩個定義可以看出，人力資本強(qiáng)調(diào)把人的教育和培訓(xùn)當(dāng)作一項生產(chǎn)性的資本投入；知識和技能的形成是教育的結(jié)果，是人的能力資源的主要因素；人力資本和物力資本、貨幣資本一樣，是帶來利潤收益，并使資本得到保值和增值的所有權(quán)資本；人力資本強(qiáng)調(diào)人口和勞動的內(nèi)在質(zhì)量，人力資本的內(nèi)在質(zhì)量高低的差異，是由勞動者參加工作前所受的教育程度和工作后接受職業(yè)培訓(xùn)的程度決定的。人力資本是體現(xiàn)在人身上的、以其數(shù)量和質(zhì)量形式表現(xiàn)出來的資本。人力資本的保值和增值，必須通過對人的不斷投資、配置和整合才能做到。

2.人力資本投資的重要作用

人力資本投資不同于物質(zhì)資本投資，它既是一種消費(fèi)行為，又是一種投資行為。人們在教育和健康等人力資本投資上的花費(fèi)是人類自身生產(chǎn)的過程，是把人作為“手段”意義上的對象所進(jìn)行的投資活動，同時也是以滿足人們物質(zhì)文化需要為“目的”的消費(fèi)活動。從投資行為來看，人力資本投資會產(chǎn)生積極的外部效應(yīng)。人力資本的投資是由政府、企業(yè)和個人共同承擔(dān)的，因此，人力資本活動的收益不僅表現(xiàn)為個人收入的增加、企業(yè)利潤的提高和政府經(jīng)濟(jì)實力的增強(qiáng)，而且表現(xiàn)為人的自身能力的提高、企業(yè)可持續(xù)發(fā)展?jié)摿υ黾右约吧鐣M(jìn)步等方面。人力資本投資所形成的知識以及由此引起的創(chuàng)新、發(fā)明具有很強(qiáng)的積極外在特性，社會其他成員只需花費(fèi)很少成本就能從別人的這些投資中獲得利益。人力資本投資對國家和地方的經(jīng)濟(jì)增長具有重要貢獻(xiàn)，這是因為在技術(shù)進(jìn)步、技能需求增加的情況下，人力資本投資可以提高勞動者的生產(chǎn)率從而推動經(jīng)濟(jì)增長。

3.人力資本的投資主體

人力資本投資具有三大主體，即政府、組織和個人，而政府在人力資本投資和積累過程中承擔(dān)著重要的作用。這主要是由于在人力資本形成過程中，私人投資存在市場趨利傾向，會產(chǎn)生投資效率低下和投資不足狀況。而通過政府的導(dǎo)向性投資行為，可以對社會人力資本投資形成平衡供求、規(guī)范格局、引致增量等作用，優(yōu)化人力資本投資。

作為人力資本投資第一主體，政府在人力資本投資過程中將起到以下作用：

——克服投資盲目性。私人往往從追求個人利益和需求的角度出發(fā)進(jìn)行投資，因而具有一定的盲目性。通常只有在判斷預(yù)期未來收益的現(xiàn)值之和大于投資成本時，個人才會進(jìn)行人力資本投資。但由于信息的不對稱，個人投資往往缺乏全面性、科學(xué)性，與實際社會需求不一致，造成投資浪費(fèi)。小而言之，影響個人的一生發(fā)展；大而言之，如果大量的供求失衡則會造成社會經(jīng)濟(jì)增長的損失。而企業(yè)為了獲得最大利潤，往往只注重對具有資產(chǎn)專用性的人力資本進(jìn)行投資。只有政府能夠從國家整體利益和長遠(yuǎn)利益出發(fā)，合理統(tǒng)籌安排人力資本的投資，保證國民經(jīng)濟(jì)的長期、穩(wěn)定發(fā)展。

——推進(jìn)外部效應(yīng)性。人力資本投資具有外部效應(yīng)，在市場機(jī)制下，這類外部效應(yīng)無法充分實現(xiàn)，人力資源無法得到最優(yōu)配置，政府的人力資本投資則可通過宏觀規(guī)劃，致力于推進(jìn)人力資本投資的外部效應(yīng)。

——實現(xiàn)機(jī)會均等性?，F(xiàn)代社會獲取收入的能力主要取決于人力資本投資所得的知識、技術(shù)等因素，個人因受人力資本投資機(jī)會不均而導(dǎo)致獲得收入能力的不等，最終會導(dǎo)致收入分配不公，進(jìn)而阻礙經(jīng)濟(jì)增長，不利于社會穩(wěn)定與發(fā)展。只有政府的參與，才會有助于提高人力資本投資的公平程度和效率水平，推動社會經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

——解決私人投資不足性。人力資本投資的機(jī)會成本較高，同時，個人進(jìn)行人力資本投資時，其受益者并不一定就是投資者本人。這些都可能會造成投資不足，進(jìn)而造成經(jīng)濟(jì)在動態(tài)上的低效率，而政府投資恰好可以彌補(bǔ)私人投資的不足。

——承擔(dān)人力資本投資公共性。在基礎(chǔ)教育、衛(wèi)生保健、人口遷移等方面的投資，由于其本身具備的公共品特性，使得個人與企業(yè)不愿或根本無力進(jìn)行投資，這些公共性的人力資本投資活動當(dāng)仁不讓地要政府承擔(dān)。

有鑒于此，政府應(yīng)該在人力資本投資過程中發(fā)揮主導(dǎo)作用。當(dāng)然，政府投資的有序進(jìn)行需要有良好的公共財政體系作為保證。

4.公共財政的界定

公共財政產(chǎn)生于近代西歐國家，起源于資本主義市場經(jīng)濟(jì)，是建立在市場經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上的一種財政類型。西方發(fā)達(dá)國家已形成了較為完善的公共財政體制。不同的經(jīng)濟(jì)體制需要對應(yīng)與此相適應(yīng)的財政制度，二者相互促進(jìn)，相互影響。公共財政區(qū)別于其他類型財政體制的特點在于，公共財政實際上是一種政府財政。公共財政的主體是政府，憑借政治權(quán)力強(qiáng)制稅收，是直接意義上的社會公眾財政，社會公眾通過法律程序?qū)φ斦袨檫M(jìn)行約束、規(guī)范和監(jiān)督。

各國針對各自的經(jīng)濟(jì)體制采取相應(yīng)的公共財政體制，從而保證了政府投資的效率，使政府能在人力資本投資過程中發(fā)揮主導(dǎo)作用，從再分配的角度出發(fā)，積極參與人力資本培育事業(yè)，最終使每一個社會成員，都可以享受到基本的人力資本投資的機(jī)會和權(quán)利。

當(dāng)前，我國存在著嚴(yán)重的人力資本投資不足的狀況。國際上對人力資本投資的衡量，主要看教育費(fèi)用的投入，也就是公共財政列支的教育投入。因此，不斷加大公共財政對于人力資本、尤其是教育投資的力度，對于促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著舉足輕重的作用與意義。

二、國外人力資本投資的情況

（一）國外教育投資現(xiàn)狀及其特點

教育投資是人力資本投資最主要的形式，也是衡量一國或地區(qū)人力資本投資狀況最直接的指標(biāo)。國外長期重視教育投資，在教育投資的總量、主體和結(jié)構(gòu)等方面不斷進(jìn)行改革與調(diào)整，基本形成較為成熟的教育投資體系，具有“大量性、多元性、均衡性、健全性”等特點。

——投資總量較大。國際上一般用教育支出占GDP/GNP的比重來衡量一個國家教育投入水平的高低。表2列出了部分發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家歷年公共教育支出占GNP比例的變化情況。

主要發(fā)達(dá)國家公共教育支出占GNP比例年平均值大體在4%－6%之間。而發(fā)展中國家在七八十年代對于教育投資重視不夠，導(dǎo)致教育支出占GNP比重較低，大多維持在2％－3％之間，甚至低于2％，但是自80年代中后期，這一比值迅速增加，尤其到90年代后期，已大致趕超了部分發(fā)達(dá)國家的水平。

——投資主體多元化。目前國際上流行多渠道經(jīng)費(fèi)籌措。美國、日本、西歐等發(fā)達(dá)國家，以及印度等發(fā)展中國家，其教育投資均具有多元化特點。如美國的教育投資主體有美國各級政府、社會各部門和社會團(tuán)體、組織及私人等。西歐各國雖然公立學(xué)校的教育資金來源較為單一，主要是政府財政支出，但私立學(xué)校的教育經(jīng)費(fèi)很大部分來源于學(xué)費(fèi)、社會團(tuán)體等非政府投資。而在印度等發(fā)展中國家，其基礎(chǔ)教育投資經(jīng)費(fèi)主要來源于政府公共財政，而高等教育經(jīng)費(fèi)的來源則大體分為政府投資和學(xué)費(fèi)、家庭教育支出和社會捐款等非政府投資。

——投資結(jié)構(gòu)分級化，注重均衡。在教育投資結(jié)構(gòu)方面，西方發(fā)達(dá)國家如美國、日本以及西歐各國在財政撥款方面一直堅持以基礎(chǔ)教育為主，兼顧高等教育，而發(fā)展中國家如印度更是將基礎(chǔ)教育作為教育投資的重中之重，如表3所示。

與中等教育和高等教育相比，印度的初等教育占教育經(jīng)費(fèi)的比重較大，高等教育所占比例相對較小。法國中等教育所占比例較大，美國、日本三級教育經(jīng)費(fèi)支出比例比較均衡，其高等教育所占比例較高，這是因為發(fā)達(dá)國家教育投資起步較早，已基本上普及了初等教育，中等教育和高等教育發(fā)展水平較高，中等教育和高等教育經(jīng)費(fèi)支出所占比例也較高。

——教育投資法律、法規(guī)健全。一些發(fā)達(dá)國家，例如美國、日本都比較重視從法律的途徑來為教育投資和教育經(jīng)費(fèi)的使用提供保證，依靠各種立法，保證了教育投資的順利進(jìn)行，也保證了教育經(jīng)費(fèi)的合理分擔(dān)與分配，為人力資源的開發(fā)提供了可靠保障。

（二）國外（地區(qū)）職業(yè)培訓(xùn)現(xiàn)狀及其特點

職業(yè)培訓(xùn)也是重要的人力資本投資方式。隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展以及超強(qiáng)的競爭環(huán)境，政府和眾多企業(yè)認(rèn)識到培訓(xùn)是其構(gòu)建人才優(yōu)勢的重要途徑。而政府則應(yīng)該在加大投資力度、健全培訓(xùn)體系、完善法律法規(guī)等方面做出努力，從而達(dá)到提高就業(yè)率，保證經(jīng)濟(jì)增長的目的。

職業(yè)培訓(xùn)資源配置方式與教育體制密切相關(guān)，最終取決于經(jīng)濟(jì)體制。

在市場經(jīng)濟(jì)模式下，政府對職業(yè)教育的干預(yù)程度和形式有很大差別，導(dǎo)致職業(yè)教育資源配置產(chǎn)生明顯差異。但無論是哪種培訓(xùn)制度，政府公共財政投資都起著巨大的作用。西方一些發(fā)達(dá)國家的職業(yè)培訓(xùn)機(jī)制已經(jīng)相當(dāng)完善，表現(xiàn)為“三高”，即“高力度、高效率、高質(zhì)量”。

——“高力度”指在政府投資力度上，許多發(fā)達(dá)國家和地區(qū)對職業(yè)培訓(xùn)的投資不遺余力。如**年英國政府撥款1.25億英鎊推行職業(yè)培訓(xùn)計劃，大大推動了該國職業(yè)培訓(xùn)體系的發(fā)展。美國在布什總統(tǒng)提出的年度預(yù)算計劃里，政府大大加強(qiáng)了對就業(yè)培訓(xùn)的財政支持。從**年10月1日開始，政府可用于就業(yè)和再就業(yè)培訓(xùn)方面的款項高達(dá)90多億美元。在香港，政府是投入的主體，在所有的再就業(yè)培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)總額中，香港政府的投資就占80%以上。

——“高效率”指在培訓(xùn)內(nèi)容與培訓(xùn)形式上靈活主動，以市場為導(dǎo)向。德國自**年起逐步建立了“二元制”的職業(yè)教育體系。其中，企業(yè)傳授培訓(xùn)規(guī)章中所規(guī)定的實際技能及必要的理論知識；而學(xué)校則以課堂教學(xué)的方式，傳授系統(tǒng)的理論知識，同時也進(jìn)行必要的實訓(xùn)。美國則根據(jù)當(dāng)?shù)氐氖I(yè)和勞動力市場需求情況進(jìn)行培訓(xùn)項目的開發(fā)和管理。香港在培訓(xùn)課程設(shè)置上，以針對性、實務(wù)性、操作性為主，而理論教學(xué)內(nèi)容所占比例很少，有時甚至把教學(xué)場所安置在生產(chǎn)車間和各種經(jīng)營機(jī)構(gòu)等。經(jīng)過培訓(xùn)的學(xué)員，就業(yè)率高達(dá)70%以上。

——“高質(zhì)量”指培訓(xùn)體系的完善及其對培訓(xùn)的統(tǒng)籌管理。如美國有成人就業(yè)培訓(xùn)計劃、青年活動計劃等，德國有“二元制”培訓(xùn)體系，澳大利亞成立國家培訓(xùn)署，香港政府始終處于職業(yè)培訓(xùn)主導(dǎo)地位，通過運(yùn)籌策劃、投資撥款、委派官員等方式來統(tǒng)籌管理整個工程。

（三）國外人力資本遷移現(xiàn)狀及其特點

在西方理論與經(jīng)驗中，人力資本遷移是重要的人力資本投資過程，對城市經(jīng)濟(jì)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有促進(jìn)作用。國外人力資本遷移主要表現(xiàn)為三種形式：在人口遷移中的人力資本提升、人才引進(jìn)及人才流動。

1.人口遷移中的人力資本提升

美國由于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，產(chǎn)業(yè)格局變更等原因人才遷移十分頻繁。美國國會與政府還高度重視通過境外人口遷移，提升本國人力資本的存量與質(zhì)量。20世紀(jì)80年代以來,美國不斷修改與頒布相關(guān)移民法案，優(yōu)先批準(zhǔn)外國熟練工人、工程師和經(jīng)營管理人員遷居美國。每年大約有615萬的外國高技術(shù)人員通過獲得工作簽證進(jìn)入美國。

與美國相似，日本也是一個很典型的人口遷移頻繁國家，在長期的城市發(fā)展和城市化過程中，人口包括人才紛紛集聚于東京、大阪以及名古屋，形成了三大都市圈，即“三極集中”。

人才遷移與經(jīng)濟(jì)發(fā)展密切相關(guān)。國內(nèi)人才在地域間的橫向流動和社會各階層間的縱向流動，一方面，實現(xiàn)了人才的優(yōu)化配置格局；另一方面，推動了人才素質(zhì)的提升，加速了城市化的進(jìn)程和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，使國家經(jīng)濟(jì)在長時間里保持較高的增長速度。

2.人才引進(jìn)

在人才引進(jìn)方面，美國和日本把爭奪世界各國優(yōu)秀人才作為一項國家戰(zhàn)略，通過吸引各國高素質(zhì)人才，最大程度地提高科技和經(jīng)濟(jì)水平，表現(xiàn)為“高投入、多渠道，大范圍，強(qiáng)吸引”的特征。

——高投入，即政府對人才引進(jìn)的資金投入高。美國政府以高獎學(xué)金、高薪待遇延攬國外科技人才，并充分利用這些英才所攜帶的技術(shù)、智慧和資本，加快美國經(jīng)濟(jì)與科技的發(fā)展。在國外聘請一位外國專家，其效果相當(dāng)于派遣20個本國研究人員出國進(jìn)修。日本以其雄厚的經(jīng)濟(jì)實力，高薪聘請專家，在全球范圍內(nèi)廣招賢才。

——多渠道，即政府對人才進(jìn)行多途徑引進(jìn)。日本經(jīng)常舉辦國際性學(xué)術(shù)交流及短期研究，邀請外國科學(xué)家到日本參觀、講學(xué)，廣泛吸引國際上各學(xué)科精英。日本的重點實驗室就是以這種方式接待了數(shù)以萬計的國外科學(xué)家來做短期研究的。日本還瞄準(zhǔn)美英等國的大學(xué)和國家實驗室，通過建立研究機(jī)構(gòu)或資助等方式，網(wǎng)羅人才、引進(jìn)技術(shù)。

——大范圍，即政府從各個國家或地區(qū)，各個領(lǐng)域大量引進(jìn)人才。美國跨國公司在國外的科研活動，十分重視東道國一流專家和科技人員作用的發(fā)揮，他們以豐厚的薪水和高福利手段吸引這些優(yōu)秀人才為其服務(wù)。日本在海外的企業(yè)己雇傭外國科技和管理人才5萬多名，其中在遠(yuǎn)東和東南亞地區(qū)招聘的高級人才數(shù)量，每年以20%的速度遞增。

——強(qiáng)吸引，即政府用各種優(yōu)惠政策與良好的科研和生活條件吸納人才。繼硅谷之后，美國在全國各地不斷建立眾多新的科學(xué)園區(qū)。以此吸納大批外國優(yōu)秀專家，極大推動了高新技術(shù)的提升和進(jìn)步，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)貿(mào)易的不斷擴(kuò)大和發(fā)展。

3.人才流動趨向

人才流動趨向表現(xiàn)為三種形式：

——從發(fā)展中國家流向較發(fā)達(dá)國家和發(fā)達(dá)國家。據(jù)聯(lián)合國開發(fā)總署統(tǒng)計,目前發(fā)展中國家在國外工作的專業(yè)人才已達(dá)50萬人,并且以每年10萬人的速度遞增。其中亞太地區(qū)人才外流最為嚴(yán)重:印度每年外流的高科技人才達(dá)6萬余名；土耳其平均每年外流370余名專家；菲律賓培養(yǎng)的專門人才有12.3%移居國外；埃及有350萬人在發(fā)達(dá)地區(qū)和國家定居、工作和學(xué)習(xí)。

——從較發(fā)達(dá)國家流向發(fā)達(dá)國家。較發(fā)達(dá)國家一方面從發(fā)展中國家輸入人才,另一方面又向發(fā)達(dá)國家輸出人才。據(jù)澳大利亞研究生協(xié)會調(diào)查,該國的研究生外流人數(shù)正以每年10%的速度增長,僅**年就有60%的自然科學(xué)研究生畢業(yè)外流。加拿大也面臨類似問題。

——從發(fā)達(dá)國家流向少數(shù)發(fā)達(dá)國家。由于美國、法國、德國和日本等國家采取了高薪聘請和提高科研經(jīng)費(fèi)等辦法,致使一些發(fā)達(dá)國家之間的人才外流也很嚴(yán)重。英國每年流失的高級人才超過1000人，其中90%到了美國。

三、**公共財政向人力資本投資的現(xiàn)狀

（一）**人力資本積累的模式

1.人力資本優(yōu)先積累戰(zhàn)略概述

二戰(zhàn)后，發(fā)展中國家曾有過兩種不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式：一種是以物力資本優(yōu)先積累發(fā)展經(jīng)濟(jì)的模式：發(fā)展進(jìn)程是先致力于工業(yè)化，再致力于教育投資，代表國家有巴西、墨西哥、哥倫比亞、巴基斯坦和西班牙等。其對物力資本的投資約20倍于人力資本投資，最終形成了物力資本相對充裕而人力資本相對短缺的資本結(jié)構(gòu)。國家競爭優(yōu)勢是資本密集型產(chǎn)品的生產(chǎn)。另一種是人力資本優(yōu)先積累發(fā)展經(jīng)濟(jì)的模式。發(fā)展進(jìn)程是先大力投資于教育事業(yè)，再大力推動工業(yè)化進(jìn)程，這些國家對物力資本的投資僅為人力資本的7倍左右，最終形成了豐富的人力資本，掌握了技術(shù)密集型產(chǎn)品的生產(chǎn)優(yōu)勢。代表國家（地區(qū)）有韓國、菲律賓、斯里蘭卡和我國的臺灣等。兩種戰(zhàn)略的實施結(jié)果在20世紀(jì)中葉見分曉：**年至**年，以物力資本優(yōu)先積累的國家和地區(qū)，人均GDP平均增長率為3.86%，而以人力資本積累優(yōu)先的國家和地區(qū)則為4.86%。這在宏觀層面上為世界各國提供了借鑒：不同的發(fā)展觀、發(fā)展戰(zhàn)略，直接決定著經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式、路徑及結(jié)果的不同。

2.**目前的增長模式及其特點

**作為全國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的龍頭，近年來一直保持著高速迅猛的發(fā)展速度。上世紀(jì)90年代以來，**的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，基本上是屬于以物質(zhì)資本為中心類型的。見表5。

**在上世紀(jì)90年代以來，固定資產(chǎn)投資一直保持在教育投資的20倍以上，**年更達(dá)到了40.6倍。90年代末這一數(shù)值開始下降，但仍保持兩位數(shù)。這說明**以物質(zhì)資本投資為中心的發(fā)展進(jìn)程仍在繼續(xù)，但這一狀況已開始有所改變，**正處于以物力資本優(yōu)先積累發(fā)展戰(zhàn)略和以人力資本優(yōu)先積累發(fā)展戰(zhàn)略進(jìn)程的轉(zhuǎn)型之中，并開始進(jìn)入以人力資本投資為中心的發(fā)展進(jìn)程。

**目前的高增長率，是與固定資產(chǎn)的高投資率密切相關(guān)的，即，**近年來的高增長，主要來自固定資產(chǎn)與投資的貢獻(xiàn)。見表6。

**這幾年的GDP增長率，與固定資產(chǎn)投資的增長率有直接的關(guān)系。根據(jù)《**統(tǒng)計年鑒》相關(guān)數(shù)據(jù)計算，1991至1999年**GDP增長與固定資產(chǎn)投資總額年增長率的相關(guān)系數(shù)達(dá)0.94，1995—1999年的系數(shù)達(dá)0.99，1995—2003年的系數(shù)也達(dá)到0.815。

其原因主要是90年代初期，**既要進(jìn)行經(jīng)濟(jì)上的改革，同時，又要彌補(bǔ)歷史上在基礎(chǔ)設(shè)施等方面的缺失，因此，在90年代以高固定資產(chǎn)投資支持GDP的高增長是必要的。但到90年代末，這種狀況就難以繼續(xù)維持。**固定資產(chǎn)總額經(jīng)過20年的發(fā)展，到**年已經(jīng)達(dá)到**.83億元，1999年達(dá)到1852.24億元，比之70年代，增加了將近70倍。在固定資產(chǎn)投資總額基數(shù)較大的情況下，要大規(guī)模增加投資已不太可能。從表5可以看出，事實上，**年的固定資產(chǎn)投資總額年增長率分別為-0.6、-5.5，即增長為負(fù)數(shù)。而到了新世紀(jì)，固定資產(chǎn)投資總額年增長率又逐年上升，這主要是因為**“十五”規(guī)劃中對房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展的要求，政府加大了對住宅的投資。

**目前仍以物力資本優(yōu)先積累發(fā)展戰(zhàn)略為主，人力資本在城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用尚未凸顯。根據(jù)國外經(jīng)驗，即使物質(zhì)資本豐富，但如無技術(shù)進(jìn)步，人力資本比重低，國家和城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的潛力就小，缺乏后勁。如果不轉(zhuǎn)化增長方式，單以物力資本優(yōu)先的增長不能長久持續(xù)，亞洲金融危機(jī)已經(jīng)證實了這一點，經(jīng)濟(jì)增長的發(fā)動機(jī)必須轉(zhuǎn)移到人力資本的增長和技術(shù)進(jìn)步上來。因此，只有實行以人力資本優(yōu)先積累戰(zhàn)略才能不僅取得快速的經(jīng)濟(jì)增長，而且取得持續(xù)的經(jīng)濟(jì)增長。

（二）**公共財政向人力資本投資的類別

如前文所述，按投資類別劃分，人力資本投資包括教育投資、培訓(xùn)投資以及人才引進(jìn)等方面。

1.**教育投資現(xiàn)狀

教育投資對于經(jīng)濟(jì)增長和社會發(fā)展起著重要作用，因此，教育投資額度在公共財政支出中應(yīng)占有一定比例。

2.**職業(yè)培訓(xùn)投資現(xiàn)狀

職業(yè)培訓(xùn)是人力資本形成的第二大途徑和重要環(huán)節(jié)，通過職業(yè)培訓(xùn)，可以延長人力資本壽命，延緩其折舊速度，使組織內(nèi)部的人力資本得到調(diào)整和更新。符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的科學(xué)職業(yè)培訓(xùn)體系，可提升國家或地區(qū)的人才競爭力，保持高就業(yè)率，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)增長。和發(fā)達(dá)國家的職業(yè)培訓(xùn)體系相比，**的職業(yè)培訓(xùn)仍處在發(fā)展初期。

目前**主要存在兩種培訓(xùn)需求，一是失業(yè)人口對職業(yè)培訓(xùn)的需求，二是期望獲得更好職業(yè)發(fā)展前景的在職培訓(xùn)需求。**政府層面的培訓(xùn)主體主要也有二：政府直接主管部門如人事局、勞動保障局；以及政府產(chǎn)業(yè)主管部門，如信息委、商委等。對前者而言，其培訓(xùn)包括失業(yè)培訓(xùn)和在職培訓(xùn)；對后者，主要強(qiáng)調(diào)在職培訓(xùn)。

（1）失業(yè)人口培訓(xùn)

據(jù)統(tǒng)計**年底，**城鎮(zhèn)失業(yè)人數(shù)達(dá)到30.11萬人，失業(yè)率達(dá)到4.9％，為歷年來最高。

另據(jù)**市勞動保障局統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，**市內(nèi)沒有工作崗位的失業(yè)人數(shù)超過60萬，但這并不意味**勞動力供給能充分滿足需求。**年6月**專業(yè)人員招聘網(wǎng)人才供求狀況說明了這點。

（2）培訓(xùn)內(nèi)容及培訓(xùn)機(jī)構(gòu)

目前，根據(jù)人才市場的供求比例和需求情況，在政府政策引導(dǎo)下，市人事局、勞動局等政府直接主管部門提供了多種形式的培訓(xùn)。例如，由**市勞動保障局提供的政府補(bǔ)貼培訓(xùn)、公共實訓(xùn)基地、職業(yè)見習(xí)、遠(yuǎn)程培訓(xùn)等項目，為培養(yǎng)合格的專業(yè)技術(shù)人才提供了廣闊舞臺。部分培訓(xùn)項目經(jīng)鑒定合格后，還可以享受政府補(bǔ)貼。

早在**年，**市人事局就成立了**市干部培訓(xùn)中心，先后開設(shè)了公務(wù)員培訓(xùn)系列、人力資源開發(fā)與管理系列、公司經(jīng)營管理系列、企業(yè)內(nèi)訓(xùn)系列，以及國際、國內(nèi)專業(yè)資質(zhì)認(rèn)證系列培訓(xùn)。

目前，已在**市人事局、勞動保障局登記注冊的社會培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，以及產(chǎn)業(yè)主管部門，各大高校的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，總數(shù)不下千余家，部分培訓(xùn)項目由境外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)協(xié)助完成，保證了培訓(xùn)質(zhì)量。

（3）產(chǎn)業(yè)主管部門培訓(xùn)

產(chǎn)業(yè)內(nèi)員工素質(zhì)的高低直接關(guān)系到產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，因此，政府產(chǎn)業(yè)主管部門在近幾年加大了對人才培訓(xùn)的投資。產(chǎn)業(yè)主管部門的培訓(xùn)既具有人事直接主管部門的培訓(xùn)特點，又帶有明顯的產(chǎn)業(yè)特色。

以**市信息委為例，目前信息委的投資側(cè)重于臨時性的、非常規(guī)性的培訓(xùn)項目，這也是產(chǎn)業(yè)主管部門培訓(xùn)的一大特色。如IBM等企業(yè)來談合作，信息委就會根據(jù)合作內(nèi)容與合作意向，配套一部分專項資金，開展合作培訓(xùn)。目前的信息化培訓(xùn)在培訓(xùn)種類、培訓(xùn)主體、培訓(xùn)資金來源等方面均呈多樣化的特征。包括普及型的培訓(xùn)和技術(shù)型的培訓(xùn)。近年來，信息委投資了多種培訓(xùn)項目：

——下崗工人培訓(xùn)。為提高下崗工人自身能力，信息委籌資10萬美金，用以培訓(xùn)。

——“百萬家庭網(wǎng)上行”，為普及網(wǎng)絡(luò)知識，區(qū)政府劃撥部分資金，信息委劃撥900萬?？?。

——信息委劃撥600萬?？?，與婦女兒童聯(lián)合會合作設(shè)立專項基金，用于信息化普及項目。

——電子商務(wù)培訓(xùn)，由**教育電視臺拍攝專題片，定時播放。

——公務(wù)員信息技術(shù)考試。信息委負(fù)責(zé)考務(wù)工作；人事局負(fù)責(zé)考核工作。目前已經(jīng)進(jìn)行了兩輪，基本上45歲以下，80%以上的公務(wù)員參加了考試。目前已投入約2000萬資金，但投入比較分散。

——局級干部培訓(xùn)，增加了信息技術(shù)應(yīng)用課程。市委組織部出資，市委黨校提供場地和設(shè)備；信息委派出大量的指導(dǎo)老師。

——**市信息化培訓(xùn)協(xié)會和**市電視大學(xué)合作開展計算機(jī)應(yīng)用能力等級考核。

總體而言，政府產(chǎn)業(yè)主管部門的培訓(xùn)，主要起引導(dǎo)、參與、宣傳和鼓動作用。從長遠(yuǎn)來看，今后可能會設(shè)立專項培訓(xùn)投資資金。

（4）政府公共財政對人力資本投資的引致效應(yīng)

政府在人力資本投資上的最大作用在于其引致效應(yīng)。即政府可以通過人力資本的啟動性投資，引發(fā)社會、企業(yè)、個人等一連串后起投資，形成類似經(jīng)濟(jì)投資乘數(shù)效應(yīng)的結(jié)果，從總體上迅速提高**人力資本投資的水平。如目前在**人才市場上，期望能通過培訓(xùn)來提升自身素質(zhì)的需求日益強(qiáng)烈。以每年的國家職業(yè)資格認(rèn)證考試為例，**年，**市報考人數(shù)為37.6萬，**年，達(dá)到41.5萬。其中，中高級資格認(rèn)證數(shù)目成倍增長，二級證書**年比**年增加了100%。，對此政府應(yīng)該充分利用自身優(yōu)勢加以培育與引導(dǎo)，通過政府專項投資，引致各方面包括個人的職業(yè)資格投資，滿足如此龐大的市場需求，以小成本獲得大收益。

盡管**政府在職業(yè)培訓(xùn)投資方面取得了一定成效，但仍存在以下不足：缺乏完善的統(tǒng)一平臺、缺乏完善的培訓(xùn)投資法律體系、培訓(xùn)資金渠道單一等。其原因關(guān)鍵在于目前尚未形成完善的，以市場需求為導(dǎo)向的職業(yè)培訓(xùn)投資體系和相應(yīng)法規(guī)與政策。

3.**人才引進(jìn)投資現(xiàn)狀

**年，**市人事局人才引進(jìn)專項費(fèi)用達(dá)4000萬元。**市目前的人才引進(jìn)投資狀況也呈現(xiàn)出相應(yīng)發(fā)展特點。

其投資來源于市人事局和市科委，其中人事局投資1000萬元，科委投資3000萬元。該計劃為解決“萬名海外留學(xué)人才集聚工程”實施過程中，以及廣大海外留學(xué)人員來滬工作和創(chuàng)業(yè)初期缺乏啟動資金的瓶頸問題，加快集聚海外優(yōu)秀留學(xué)人才，進(jìn)一步優(yōu)化科技創(chuàng)新和自主創(chuàng)業(yè)環(huán)境，全面實施“科教興市”主戰(zhàn)略提供了啟動性的推力。

人才的存量和流量將在一定程度上反映城市的發(fā)展?jié)摿?。因此就目前?*而言，政府必須緊緊圍繞城市發(fā)展重點，以政府公共財政對人力資本的投資為抓手，引導(dǎo)人才資源向重點產(chǎn)業(yè)、重點行業(yè)和重點地區(qū)優(yōu)化配置。重點關(guān)注高層次人才和高技能人才，尤其是對**發(fā)展具有重大影響的各行各業(yè)的領(lǐng)軍人才。

3.環(huán)境投資

環(huán)境投資指政府提供的有利于發(fā)展教育、完善培訓(xùn)以及人才流動的環(huán)境，多體現(xiàn)在政府的相關(guān)政策、法規(guī)上。從近幾年的發(fā)展來看，**市的環(huán)境投資可以概括為“三化”。

——教育投資規(guī)范化。**年，**市教委編制了教育地方性法規(guī)規(guī)劃，為教育發(fā)展提供了廣闊的空間。為解決貧困生就學(xué)問題，市政府提供“綠色通道”，聯(lián)合銀行運(yùn)用金融信貸手段，向?qū)W生提供免息貸款，保證每位學(xué)生的學(xué)習(xí)，支持教育事業(yè)的發(fā)展。

——職業(yè)培訓(xùn)多元化。目前**已形成多種職業(yè)資格培訓(xùn)和證書培訓(xùn)并存的多元人才培訓(xùn)模式，并已有了一系列涉及職業(yè)培訓(xùn)的法律，如勞動法、教育法、職業(yè)教育法。

——人才引進(jìn)投資一體化，即人才引進(jìn)、項目支持、創(chuàng)業(yè)基地三位一體。在人才引進(jìn)方面，市政府一方面加強(qiáng)政策和資金扶持力度，制定相關(guān)政策，將人才引進(jìn)和項目支持相結(jié)合，解決留學(xué)人員來**工作和科研缺乏啟動資金等問題。另一方面政府又致力于打造創(chuàng)業(yè)基地，創(chuàng)建了十大留學(xué)人員創(chuàng)業(yè)園。目前，**40%的留學(xué)人員企業(yè)注冊在各園區(qū)中。在政府扶植下，累計到**年，全市共有孵化器28家，其中5家國家級創(chuàng)業(yè)中心，孵化面積65.3萬平方米，孵化企業(yè)1509家，累計畢業(yè)企業(yè)256家，初步形成以張江高科技園區(qū)為龍頭的創(chuàng)新型人才、研發(fā)機(jī)構(gòu)和高新技術(shù)企業(yè)的集聚和輻射基地。

到目前為止，來**工作、創(chuàng)業(yè)的海外的留學(xué)人員已經(jīng)達(dá)到5.6萬人，創(chuàng)辦企業(yè)3100余家，投資總額超過4.4億美元。為了深入推進(jìn)科教興市、人才強(qiáng)市戰(zhàn)略，進(jìn)一步加大海外引智力度，**市委、市政府組織開展了“萬名海外留學(xué)人才集聚工程”，就是在2-3年內(nèi)，集聚一萬名海外留學(xué)人才，以提升**人才的國際化水平，加速現(xiàn)代化國際大都市建設(shè)的進(jìn)程。目前已集聚了海外留學(xué)人才9000余人，涉及本市各級黨政機(jī)關(guān)、高等院校、科研院所、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、國有大中型企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)等。

四、**加大公共財政向社會人力資本投資的對策建議

（一）**加大公共財政向人力資本投資的總戰(zhàn)略

以鄧小平建設(shè)有中國特色社會主義理論和“三個代表”重要思想為指導(dǎo)，以黨的“十一五”規(guī)劃提出的“以科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局”為依據(jù)，堅持以人為本，從“十一五”期間開始，實現(xiàn)**經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的轉(zhuǎn)換。以公共財政向人力資本的投資為抓手，堅持“科教興市、人才強(qiáng)市”主戰(zhàn)略，以“三大轉(zhuǎn)換”為基本框架，提高政府的統(tǒng)籌和管理服務(wù)能力，滿足**發(fā)展的需要，在全國率先打造人力資本高產(chǎn)出平臺，實現(xiàn)**人力資本優(yōu)先積累發(fā)展的經(jīng)濟(jì)模式。

（二）**加大公共財政向人力資本投資的戰(zhàn)略框架

**加大公共財政向人力資本投資目前必須實現(xiàn)三大戰(zhàn)略轉(zhuǎn)換。

在教育投資上實現(xiàn)單純增加投入到提高績效的轉(zhuǎn)換。即在繼續(xù)增加公共財政對教育投入的同時，積極吸納社會資金、鼓勵社會力量參與教育發(fā)展。同時，通過公共財政資金對**教育薄弱環(huán)節(jié)的投資，以及投資回報的把握，努力提高教育投資績效。

在職業(yè)培訓(xùn)上實現(xiàn)政府單一主導(dǎo)投資到以公共財政投資為龍頭的社會多元化人力資本投資體系的轉(zhuǎn)換。通過政府人事部門，發(fā)展和完善主導(dǎo)職業(yè)培訓(xùn)體系，實施公共財政向人力資本的啟動性投資，并輻射相關(guān)引致效應(yīng)，刺激社會各界、企業(yè)和個人的人力資本投資。形成**多元人力資本投資體系，使**人力資本投資水平在“十一五”期間有突破性的發(fā)展。

在人才引進(jìn)投資上實現(xiàn)從國內(nèi)人才為主到國際高層次人才為主的轉(zhuǎn)換。在**現(xiàn)有“浦江人才計劃”的基礎(chǔ)上，將它擴(kuò)展為**引進(jìn)國際高層次人才的知名基金組織。通過公共財政基金投入啟動，吸納國內(nèi)外人力資本投資資金。再以資金為推力，項目和基地為平臺，將國際高層次人才的引進(jìn)與**各個領(lǐng)域發(fā)展中的短缺項目研究相結(jié)合，形成**投資、人才、項目、基地連動的格局。大幅度提升**公共財政向人力資本投資的效率和社會效應(yīng)。

（三）**加大公共財政向人力資本投資的對策

構(gòu)筑**人才資源高地，實施人力資本優(yōu)先積累的發(fā)展戰(zhàn)略是促進(jìn)**經(jīng)濟(jì)發(fā)展的首要任務(wù)，其關(guān)鍵在于加大公共財政向人力資本的投資。因此，必須在現(xiàn)狀分析的基礎(chǔ)上提出實施人力資本優(yōu)先積累的各項目標(biāo)，得出相應(yīng)可行的對策思路。

按照實施人力資本優(yōu)先積累戰(zhàn)略的標(biāo)準(zhǔn)，政府對物力資本的投資應(yīng)該是對人力資本投資的7倍，根據(jù)**目前的狀況（見表4），兩者比值要達(dá)到7倍左右，用統(tǒng)計方法推測，估計需要13-15年時間。這意味著**必須利用這15年的時間，加大對人力資本的投資，蓄積薄發(fā)，完成戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型。

要成為真正意義上的國際大都市，**必須具備極強(qiáng)的競爭力，盡快縮小國際差距。根據(jù)**的發(fā)展規(guī)劃以及目前的發(fā)展水平，如在此期間政府采取強(qiáng)政策措施，可以保證**在10年內(nèi)完成戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，即到2015年，**已基本完成以物力資本優(yōu)先積累的發(fā)展模式向以人力資本優(yōu)先積累的發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變。

為達(dá)成此戰(zhàn)略目標(biāo)，本著既快速又穩(wěn)妥的原則，可以將這10年具體劃分為兩階段，以**年為界，前5年為戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型期，重點在于戰(zhàn)略啟動，側(cè)重于理順各個職能部門之間的關(guān)系，營造外部要素，為后5年夯實基礎(chǔ)；后5年為戰(zhàn)略推進(jìn)完成期，重點在于戰(zhàn)略執(zhí)行，此5年中，要在前5年的基礎(chǔ)上，正確處理好政府與市場、政策與產(chǎn)業(yè)發(fā)展、投資與效益、人才培養(yǎng)與人才引進(jìn)、人才集聚之間的關(guān)系，以順利達(dá)到目標(biāo)。

在此過程中公共財政投資應(yīng)向教育、培訓(xùn)和人才引進(jìn)傾斜。根據(jù)總戰(zhàn)略以及戰(zhàn)略框架，我們提出加大公共財政向人力資本投資，重點構(gòu)建三大板塊的對策建議。

1.教育投資板塊：率先實現(xiàn)教育現(xiàn)代化，構(gòu)建終身教育體系。

教育投資是人力資本投資最主要的形式，也是衡量一個城市人力資本投資狀況最直接的指標(biāo)。**政府財政支出的重點，應(yīng)逐步從市政、工業(yè)等硬件建設(shè)方面轉(zhuǎn)移到人力資源培養(yǎng)和科技發(fā)展等軟件建設(shè)方面，促進(jìn)**在**年率先基本完成教育現(xiàn)代化。

**年，首先要完善教育投資機(jī)制以及相關(guān)立法，為教育發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境；**年，進(jìn)一步強(qiáng)化教育投資，推進(jìn)基礎(chǔ)教育、高等教育、職業(yè)教育的持續(xù)高效發(fā)展。

——建立政府教育投資持續(xù)增長機(jī)制，提高市、區(qū)(縣)兩級政府財政對教育經(jīng)費(fèi)支出的增長速度，達(dá)到中央增長速度的水平，用2-3年，使全市財政性教育支出經(jīng)費(fèi)占GDP比值達(dá)到4%，達(dá)到發(fā)展中國家的平均水平；到**年，達(dá)到6%，與發(fā)達(dá)國家持平。對財政困難的區(qū)縣，可由政府給予適當(dāng)補(bǔ)貼，發(fā)揮市級財政統(tǒng)籌發(fā)展的作用。

——教育稅費(fèi)的征管，開征專用于人才投資的地方性教育專項稅收，擴(kuò)大人才投資財政資金來源?？稍谠卸愴椀幕A(chǔ)上加征固定資產(chǎn)教育費(fèi)附加，從固定資產(chǎn)投資額中抽取2～3%的人力資源開發(fā)附加費(fèi)；建議開征高消費(fèi)教育費(fèi)附加；對三資企業(yè)開征三稅教育費(fèi)附加等。

——設(shè)立政府財政專項學(xué)生資助基金，完善貸款制度。積極探索教育的儲蓄、保險、貸款等辦法，將貸款記錄與貸款人個人誠信記錄結(jié)合，防止賴帳、壞帳。根據(jù)國家政策和**教育實況，設(shè)立政府財政專項學(xué)生資助基金，優(yōu)先資助**短缺人才的超前培養(yǎng)，并作為現(xiàn)有國家助學(xué)貸款體系以外的第二條渠道，促進(jìn)**的人才積累。

2.職業(yè)培訓(xùn)投資板塊：優(yōu)化投資方向，構(gòu)建多元化投資體系。

（1）具體思路：

——加大公共財政對培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)投入的力度，投資方向調(diào)整與優(yōu)先并行。政府公共財政投資重點用于發(fā)展和完善職業(yè)培訓(xùn)體系，增加落實培訓(xùn)項目、引導(dǎo)**社會人力資本投資，為**人才培養(yǎng)提供足夠的經(jīng)費(fèi)保證。如政府投資完善社會緊缺人才培訓(xùn)項目，適當(dāng)增加投資比例。圍繞**發(fā)展長期規(guī)劃，每年更新調(diào)整緊缺人才的定義與指標(biāo)，引領(lǐng)培訓(xùn)市場；對涉及**今后重點發(fā)展行業(yè)所需的人才優(yōu)先培訓(xùn)。

——建立職業(yè)培訓(xùn)基金。充分發(fā)揮政府的引致效應(yīng)，以政府相關(guān)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)為主體，調(diào)動社會各方面力量，在時機(jī)成熟時建立培訓(xùn)基金，從政府與社會兩方面籌資，可以通過地方法規(guī)，根據(jù)國際慣例對企業(yè)資助教育資金的予以免稅，用于基本的培訓(xùn)建設(shè)。還可以利用優(yōu)越的經(jīng)濟(jì)和區(qū)域優(yōu)勢，尋求國際組織的貸款和資助，通過國際間的聯(lián)合，引進(jìn)一流培訓(xùn)資源，解決資金和技術(shù)的困難。

——職業(yè)培訓(xùn)的政府推動向利益驅(qū)動的轉(zhuǎn)變。完善企業(yè)培訓(xùn)體制，加大培訓(xùn)力度是促進(jìn)企業(yè)自主創(chuàng)新體系建設(shè)與發(fā)展的重要手段。

政府應(yīng)支持以市場需求為導(dǎo)向的“政府調(diào)控、行業(yè)指導(dǎo)、單位自主、個人自覺”的培訓(xùn)管理機(jī)制，使培訓(xùn)從政府推動走向利益驅(qū)動，調(diào)動各方面的積極性，依托和發(fā)揮行業(yè)和其他社會組織力量辦學(xué)的作用，形成**多渠道、多層次、多形式的人才培育網(wǎng)絡(luò)。

（2）基本原則和步驟

政府人事部門是培訓(xùn)市場的中堅力量，目前培訓(xùn)市場上各類培訓(xùn)機(jī)構(gòu)良莠不齊，需要政府人事部門正確加以引導(dǎo)。根據(jù)總戰(zhàn)略，參照“抓兩頭，放中間”的原則，**職業(yè)培訓(xùn)發(fā)展的戰(zhàn)略步驟可以分為兩步走：第一步，以市場需求為導(dǎo)向，建立適應(yīng)**經(jīng)濟(jì)發(fā)展的職業(yè)培訓(xùn)體系；第二步，在已建立的培訓(xùn)體系基礎(chǔ)上，實現(xiàn)**職業(yè)培訓(xùn)產(chǎn)業(yè)化運(yùn)作、規(guī)?；?jīng)營，建立與國際接軌的職業(yè)培訓(xùn)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系。

**公共財政向職業(yè)培訓(xùn)投資的基本原則是：

——抓兩頭，放中間。抓兩頭，即由人事部門向市場頒布相關(guān)的培訓(xùn)信息和負(fù)責(zé)最終的考核認(rèn)定及證書發(fā)放；放中間，即由人事部門選擇社會有資質(zhì)的資源負(fù)責(zé)相關(guān)項目的培訓(xùn)。社會培訓(xùn)機(jī)構(gòu)多以盈利為目的，需要有人事部門相關(guān)機(jī)構(gòu)操作的利民性、規(guī)范性進(jìn)行引導(dǎo)。

——完善體系。根據(jù)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、升級，企業(yè)與人才市場需要的實際狀況，規(guī)范職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，建立新型的多層次的培訓(xùn)體系。

——產(chǎn)業(yè)運(yùn)作。按國際慣例將職業(yè)培訓(xùn)作為一種產(chǎn)業(yè)來經(jīng)營，使培訓(xùn)資源在市場化進(jìn)程中真正實現(xiàn)優(yōu)化配置，利用規(guī)模優(yōu)勢和特色搶占市場。以政府人事部門的引導(dǎo)，結(jié)合市場發(fā)展，通過結(jié)構(gòu)布局調(diào)整和資源重組，盤活**現(xiàn)有培訓(xùn)資產(chǎn)，打造一批**培訓(xùn)精品品牌。

——建立標(biāo)準(zhǔn)。從長遠(yuǎn)發(fā)展的角度，建立符合國際質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和國際質(zhì)量認(rèn)證制度的培訓(xùn)管理質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系。

**公共財政向職業(yè)培訓(xùn)投資的基本步驟是：

戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型初期：確定項目，擴(kuò)大培訓(xùn)平臺。

政府人事部門要首先根據(jù)**經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展的需求，確定培訓(xùn)類別及項目。由政府承擔(dān)的培訓(xùn)項目往往投資數(shù)額大，受眾面廣，多為滿足社會特定需要，社會效益顯著。這些培訓(xùn)項目常為企業(yè)等盈利性機(jī)構(gòu)所忽略、不愿或無法進(jìn)行。同時企業(yè)、個人的培訓(xùn)具有一定滯后性，需要正確的引導(dǎo)，保證整個培訓(xùn)系統(tǒng)緊緊圍繞城市的長期發(fā)展。

同時，政府人事部門可與勞動部門、政府產(chǎn)業(yè)主管部門聯(lián)手，設(shè)立培訓(xùn)專項資金，用于職業(yè)培訓(xùn)以及公共實訓(xùn)中心的建設(shè)。爭取到**年，在**建成百家有較高資質(zhì)的職業(yè)培訓(xùn)實訓(xùn)中心，與現(xiàn)有的實訓(xùn)基地構(gòu)成覆蓋全市的培訓(xùn)、鑒定網(wǎng)絡(luò)。

戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型后期：培訓(xùn)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展“三步走“

——第一步，政府人事部門在此前的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步規(guī)范人才培訓(xùn)，成為**人力資本投資的信息中心、政策指導(dǎo)中心和高層次人才與項目結(jié)合的運(yùn)作中心，引導(dǎo)整個**培訓(xùn)市場的有序運(yùn)行。

——第二步，在此基礎(chǔ)上，實現(xiàn)培訓(xùn)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，形成規(guī)模效應(yīng)。

——第三步，為全國尤其是長三角和中西部地區(qū)提供具有國際化水準(zhǔn)的培訓(xùn)服務(wù)，將職業(yè)培訓(xùn)產(chǎn)業(yè)建成**現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的拳頭產(chǎn)業(yè)。

3.人才引進(jìn)板塊：積極引進(jìn)人才，形成高效集聚，建立人才基金。

根據(jù)**人才新高地建設(shè)的目標(biāo)定位，到**年要將**基本建成人才發(fā)展的四大中心，在此10年間，必須加快對人才的培育與引進(jìn)，完成**人力資本的初步積累，為建設(shè)世界級城市和國際經(jīng)濟(jì)、金融、貿(mào)易、航運(yùn)中心提供強(qiáng)有力的人才保障。

**公共財政向人才引進(jìn)投資的基本原則是：

——投資與政策引導(dǎo)相結(jié)合。**年期間，政府人事部門可參照《**重點領(lǐng)域人才開發(fā)目錄》，設(shè)立公共財政向人力資本投資的項目，優(yōu)先引進(jìn)**的緊缺、急需人才，并相應(yīng)給予優(yōu)惠政策。

——投資與提高層次相結(jié)合。公共財政向人力資本投資重點向引進(jìn)“高層次人才”傾斜。如在世界著名跨國公司等擔(dān)任重要職務(wù)的專業(yè)人才；擁有國際專利或國際研究成果的高科技研究人員；國內(nèi)外著名高校、研究機(jī)構(gòu)的首席教授或研究人員；在學(xué)術(shù)或某專業(yè)研究領(lǐng)域具有突出成果的人員等，再帶出一批人才梯隊，從總體上提升**人才的質(zhì)量和層次。

——投資與打造平臺相結(jié)合。公共財政向人力資本的投資不僅要致力于直接投資，而且要投資于搭建有利于人才引進(jìn)的項目基地平臺和市場環(huán)境平臺，完成**人力資本的基本積累。

——投資與向外輻射相結(jié)合。公共財政向人力資本的投資要致力于扶持統(tǒng)一開放、多元有序的**地方人才市場，并向周邊產(chǎn)生輻射作用，充分實現(xiàn)人才效能。

**公共財政向人才引進(jìn)投資的基本步驟是：

**年：完成基礎(chǔ)平臺建設(shè)，吸引社會資金投入

以政府人事部門為主導(dǎo)，以公共財政向人才引進(jìn)的投資為抓手，打造人才引進(jìn)三大平臺：

環(huán)境平臺：以一流的教育、科研體制、充裕的研究經(jīng)費(fèi)及提供豐厚薪水、良好工作條件、舒適生活環(huán)境等方法吸引、留住國內(nèi)外人才。

項目基地平臺：以大學(xué)、科研機(jī)構(gòu)為依托，設(shè)立科學(xué)園區(qū)及創(chuàng)業(yè)中心，配備完善的公共設(shè)施和一流的科研設(shè)備，吸納各行業(yè)領(lǐng)域人才，推動高新科技的發(fā)展和進(jìn)步。對已建成的園區(qū)或孵化器，給予大力扶持，保證園區(qū)的穩(wěn)定發(fā)展。使**的園區(qū)、實驗室成為人才的集聚平臺。研發(fā)投入占GDP的比值由2001的1.78%達(dá)到4%，專業(yè)技術(shù)人員占從業(yè)人員的比值達(dá)到17%-20%，達(dá)到發(fā)達(dá)國家上世紀(jì)末水平。

基金平臺：將“浦江人才計劃”納入政府的政策規(guī)劃中，加以總結(jié)、完善和拓展。充分發(fā)揮政府投資的乘數(shù)效應(yīng)，變對公共財政的引致為對社會資金的引致，吸引社會團(tuán)體、企業(yè)和個人對人才的投資。

**年：建立人才基金，打造人才大平臺。

進(jìn)一步提高研發(fā)投入占GDP的比值以及專業(yè)技術(shù)人員占從業(yè)人員的比值。以政府人事部門為依托，在“浦江人才計劃”的基礎(chǔ)上，優(yōu)化人才引進(jìn)的綜合環(huán)境，實現(xiàn)**人才政策與周邊地區(qū)、“長三角”區(qū)域的對接，建立“長三角”大都市圈的人才大平臺，與國際接軌。

利用**城市優(yōu)勢，吸引國內(nèi)外企業(yè)、社團(tuán)、民間組織和個人的捐贈籌資，在全國率先成立“浦江人才基金”。市政府嘗試在稅收等方面對基金實行減免。爭取在**年末，使“浦江人才基金”成為世界聞名的基金體系，并以此為契機(jī)，吸引國內(nèi)外高層次人才。

政府人事部門可以利用3-4年時間，建立綜合人才信息庫，涵蓋**、“長三角”地區(qū)、全國乃至國外的人才信息，并逐步建成國際人才信息網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)人才的國際化流動與整合。

在此基礎(chǔ)上，到**年，形成以**為龍頭，“長三角”地區(qū)為輻射面的大人才市場；到**年，全面實現(xiàn)國內(nèi)、國際人才的立體移動。