導(dǎo)語：政府績(jī)效審計(jì)研究調(diào)研一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

政府績(jī)效審計(jì)產(chǎn)生于上世紀(jì)**年代，它的出現(xiàn)為各國(guó)政府提高公共管理的效果、明確公共管理責(zé)任以及加強(qiáng)公眾對(duì)政府的監(jiān)督、提高政府行為的透明度提供了一個(gè)有效的手段和工具。在政府審計(jì)史上，績(jī)效審計(jì)的實(shí)施，是具有劃時(shí)代意義的催化劑，目前它已經(jīng)成為各國(guó)政府審計(jì)工作的主流。

我國(guó)自入世以來，政府由權(quán)力型向責(zé)任型轉(zhuǎn)變，由管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，正逐步從市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中退出，致力于宏觀調(diào)控和公共管理，為社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)。一切以人民名義取得的物質(zhì)資料和人力資源的配置、消耗都必須接受人民的監(jiān)督；政府部門和機(jī)構(gòu)工作效率的高低、為人民服務(wù)責(zé)任履行的好壞為越來越多的人所關(guān)注。日益增長(zhǎng)的財(cái)政支出不僅要求對(duì)其真實(shí)性和合規(guī)性進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，更要求對(duì)財(cái)政收支、國(guó)民經(jīng)濟(jì)及社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的影響做綜合分析和評(píng)價(jià)。績(jī)效審計(jì)正是我國(guó)政府審計(jì)的發(fā)展方向，是中國(guó)審計(jì)制度融入世界審計(jì)主流的重要條件，也是加快中國(guó)審計(jì)走向現(xiàn)代化的重要一步。開展績(jī)效審計(jì)，建立完善有效的政府審計(jì)制度，對(duì)政府部門的管理投資項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性進(jìn)行審查監(jiān)督，并適當(dāng)?shù)剡M(jìn)行審計(jì)公告，才能便于公眾對(duì)公共收支的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性進(jìn)行有效的了解與監(jiān)督，提高人民參與監(jiān)督的積極性，從而更好地發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主，推動(dòng)社會(huì)主義民主政治體制的完善和發(fā)展，更好地促進(jìn)政府提高整體誠(chéng)信水平和工作成效。

目前，績(jī)效審計(jì)雖然已經(jīng)在我國(guó)政府審計(jì)機(jī)關(guān)逐漸開展，但仍然處于嘗試階段，總的看來還很滯后，沒有構(gòu)建形成一套健全的審計(jì)模式。我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)模式的探討方興未艾，借鑒國(guó)外成熟政府績(jī)效審計(jì)的理論和經(jīng)驗(yàn)，設(shè)計(jì)構(gòu)建出適合我國(guó)國(guó)情的行之有效的政府績(jī)效審計(jì)模式，是一項(xiàng)具有重大的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義又極富挑戰(zhàn)性的工作。

一、政府績(jī)效審計(jì)基本理論

（一）政府績(jī)效審計(jì)的涵義及重新界定

績(jī)效審計(jì)(PerformanceAuditing)，從它產(chǎn)生以來，經(jīng)過各國(guó)的實(shí)踐，至今已形成了一系列概念，由于在各國(guó)的做法不同，在不同的國(guó)家使用不同的術(shù)語來表達(dá)，其內(nèi)容也各有側(cè)重。目前,世界各國(guó)對(duì)政府績(jī)效審計(jì)沒有統(tǒng)一的定義,許多國(guó)際組織和績(jī)效審計(jì)領(lǐng)先國(guó)家對(duì)政府績(jī)效審計(jì)有各自不同的定義。雖然具體的表述不同,但世界各國(guó)和國(guó)際組織普遍認(rèn)同政府績(jī)效審計(jì)是對(duì)被審計(jì)單位在履行職責(zé)時(shí)管理和利用公共資源的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性所進(jìn)行的檢查和評(píng)價(jià)。上述共性的方面顯然也適合我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)的定義。在借鑒國(guó)外關(guān)于績(jī)效審計(jì)定義的基礎(chǔ)上，針對(duì)我國(guó)的國(guó)情和現(xiàn)狀，本文認(rèn)為可以將我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)的概念概括為：政府績(jī)效審計(jì)是由獨(dú)立的政府審計(jì)機(jī)構(gòu)和審計(jì)人員，依照我國(guó)相關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，采用先進(jìn)技術(shù)方法，取得證據(jù)，依照選定的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)政府及其各隸屬部門及其他使用公共資金的單位的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性進(jìn)行審核檢查，并做出獨(dú)立、客觀、系統(tǒng)地評(píng)價(jià)，用以向有關(guān)利害關(guān)系人提供經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況的信息，促進(jìn)改善經(jīng)營(yíng)管理，提高經(jīng)濟(jì)效益，加強(qiáng)宏觀調(diào)控的一種獨(dú)立性經(jīng)濟(jì)監(jiān)督活動(dòng)。

（二）政府績(jī)效審計(jì)的理論基礎(chǔ)

審計(jì)產(chǎn)生于受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任，并且隨著評(píng)價(jià)受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的擴(kuò)展而有所發(fā)展。傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)審計(jì)，主要是對(duì)被審計(jì)人所負(fù)財(cái)務(wù)(會(huì)計(jì))責(zé)任進(jìn)行的審查和評(píng)價(jià)。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，審計(jì)人員不僅被要求評(píng)價(jià)被審計(jì)人所負(fù)財(cái)務(wù)責(zé)任，還必須審查和評(píng)價(jià)在經(jīng)營(yíng)管理中講求經(jīng)濟(jì)、效率、效果的責(zé)任，績(jī)效審計(jì)由此產(chǎn)生?？?jī)效審計(jì)的出現(xiàn)和發(fā)展一方面加重了政府審計(jì)部門的責(zé)任，另一方面也把政府審計(jì)推向了更加廣闊的領(lǐng)域。在此過程中，關(guān)于政府績(jī)效審計(jì)的產(chǎn)生與發(fā)展逐漸形成了以下三種理論。

1、資源有效配置理論

資源有效配置理論是研究在一定社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件下用什么手段、通過什么方式達(dá)到資源的合理配置——用等量的投入獲得盡可能多的產(chǎn)出或用最少的投入獲得既定的產(chǎn)出。但是，隨著政府公共支出日益增加和公營(yíng)企業(yè)不斷涌現(xiàn)，有限的經(jīng)濟(jì)資源日益滿足不了需要，使人們對(duì)政府部門支出的效益越來越關(guān)注。政府機(jī)構(gòu)的規(guī)模不斷擴(kuò)大，管理和控制活動(dòng)不斷增強(qiáng)，政府機(jī)構(gòu)的開支也與日俱增，加重了納稅人的負(fù)擔(dān)，授予政府使用和管理公共資源權(quán)利的公眾及其代表無法直接了解政府管理公共資源的狀況，因此，由專業(yè)審計(jì)人員實(shí)施績(jī)效審計(jì)，提供客觀公正的反饋信息就成為必然。政府績(jī)效審計(jì)就是要關(guān)注：政府財(cái)政資金是否實(shí)現(xiàn)了在不同地區(qū)之間、不同產(chǎn)業(yè)部門之間、政府部門與非政府部門之間以及政府部門內(nèi)部的合理配置。

2、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下政府職能理論

按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一般理論，要發(fā)揮價(jià)格杠桿和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的作用，讓市場(chǎng)在資源配置中起基礎(chǔ)作用，實(shí)現(xiàn)資源的合理配置；政府運(yùn)用財(cái)政、貨幣、收入、產(chǎn)業(yè)等政策和政府指導(dǎo)以及經(jīng)濟(jì)監(jiān)督，保證市場(chǎng)健康有序地發(fā)展。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下政府職能理論認(rèn)為政府績(jī)效審計(jì)產(chǎn)生的原因就是國(guó)家在社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中的作用日益顯著。政府開始執(zhí)行一些非傳統(tǒng)的職能，日益承擔(dān)本國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的任務(wù)。特別是第二次世界大戰(zhàn)以后，政府在保障社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展方面擔(dān)負(fù)著更加重要的責(zé)任，公務(wù)官員需要對(duì)公共資源的使用情況及使用結(jié)果得到答案，績(jī)效審計(jì)正是為了滿足這些需要應(yīng)運(yùn)而生。

3、外部影響理論

外部影響是指?jìng)€(gè)人或組織的一項(xiàng)活動(dòng)給社會(huì)上的其他個(gè)人或組織帶來的影響。這種影響有正面的，也有負(fù)面的。如果這種影響是正面的，也就是說給其他個(gè)人或組織帶來了社會(huì)效益，就稱為“外部經(jīng)濟(jì)”；反之，則為“外部不經(jīng)濟(jì)”。政府行為可能產(chǎn)生外部經(jīng)濟(jì)，也可能產(chǎn)生外部不經(jīng)濟(jì)。隨著民主意識(shí)的發(fā)展和政府對(duì)經(jīng)濟(jì)干預(yù)的加強(qiáng)，公共支出占國(guó)民總產(chǎn)值的比例大幅度上升，人民作為公共資源的所有者開始要求取之于民的必須用之于民，關(guān)心公共資源使用的合規(guī)性。政府績(jī)效審計(jì)的產(chǎn)生恰恰滿足了人們的這種愿望和要求。

二、服務(wù)型政府的理論內(nèi)涵

20**年政府工作報(bào)告中指出：“努力建設(shè)服務(wù)型政府。寓管理于服務(wù)之中，更好地為基層、企業(yè)和社會(huì)公眾服務(wù)。整合行政資源，降低行政成本，提高行政效率和服務(wù)水平。”這是根據(jù)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)實(shí)踐和人民群眾的迫切需求而提出的一個(gè)新的執(zhí)政理念，是樹立和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的重要體現(xiàn)。

（一）服務(wù)型政府的涵義

服務(wù)型政府是指在公民本位、社會(huì)本位理念的指導(dǎo)下，以為公民、社會(huì)有效提供高質(zhì)量的公共產(chǎn)品、公共秩序和公共服務(wù)為核心，以規(guī)范、有序、依法、透明的服務(wù)為手段，通過不斷滿足人民群眾的物質(zhì)文化生活需求和社會(huì)訴求進(jìn)而不斷提升社會(huì)公眾滿意并承擔(dān)責(zé)任以達(dá)到善治和社會(huì)和諧為目的的政府治理模式。

（二）服務(wù)型政府的理論基石

服務(wù)型政府的理論基礎(chǔ)除源于政治學(xué)和公共行政思想，還從經(jīng)濟(jì)思想、法制思想中獲得營(yíng)養(yǎng)，傳承了幾千的政治、法制、社會(huì)思想傳統(tǒng)，吸取了古今中外的政治思想家、經(jīng)濟(jì)學(xué)家、法學(xué)家、倫理學(xué)家的思想精粹。因此，服務(wù)型政府的理論基石主要有：

1、人民主權(quán)論

在社會(huì)主義中國(guó),人民主權(quán)被賦予了國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民、人民群眾當(dāng)家作主等新的內(nèi)涵,是社會(huì)主義的優(yōu)越性所在。為人民服務(wù)理論是人民主權(quán)論在我國(guó)社會(huì)主義實(shí)踐和中國(guó)共產(chǎn)黨的發(fā)展過程中體現(xiàn)和發(fā)展。為人民服務(wù)理論主要是由的“為人民服務(wù)論”、鄧小平的“領(lǐng)導(dǎo)就是服務(wù)論”和的“**”思想組成的,主要內(nèi)容是全心全意為人民服務(wù)、人民的利益高于一切、立黨為公、執(zhí)政為民等。為人民服務(wù)是中國(guó)共產(chǎn)黨的宗旨,由中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的我國(guó)政府也必然堅(jiān)持為人民服務(wù)的宗旨,這正是服務(wù)型政府的本質(zhì)要求和體現(xiàn)。

2、新公共管理理論

新公共管理運(yùn)動(dòng)將目標(biāo)鎖定在提高政府管理效率,其實(shí)踐和主張主要包括：實(shí)行多中心、分散化的公共管理,向下層放權(quán),向社會(huì)放權(quán)；將約束型以規(guī)則為本的管理思想轉(zhuǎn)變?yōu)楣膭?lì)創(chuàng)新型以結(jié)果為本的管理思想；改變嚴(yán)格金字塔式的多等級(jí)組織體制,推動(dòng)組織體制扁平化；以公民為顧客,根據(jù)其需要提供多樣化服務(wù)；引入私人企業(yè)管理方法,在公共服務(wù)領(lǐng)域引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制；改革傳統(tǒng)的繁瑣的零基預(yù)算制度,實(shí)行按效果撥款和績(jī)效工資制度等等。其總的思路就是盡可能按辦企業(yè)的方式進(jìn)行政府管理,最大限度提高管理效率。政府應(yīng)該成為有限政府,其主要職責(zé)是掌舵即制定公共政策,而不是親自去從事公共服務(wù)的提供。

3、新公共服務(wù)理論

新公共服務(wù)是關(guān)于公共行政在將公共服務(wù)、民主治理和公民參與置于中心地位的治理系統(tǒng)中所扮演角色的一系列思想和理論。新公共服務(wù)理論是對(duì)老公共行政和新公共管理的批判繼承和發(fā)展,突出強(qiáng)調(diào)公民權(quán)、公共利益、公民參與和公平公正,“在新公共服務(wù)中,諸如公正、公平、回應(yīng)性、尊重、授權(quán)和承諾這樣的理想不是否定而常常是超過了那種把效率作為政府唯一標(biāo)準(zhǔn)的價(jià)值觀?！?/p>

4、公民社會(huì)理論

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展孕育、催生和推動(dòng)了公民社會(huì)的發(fā)展。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)使大量的個(gè)人和組織擺脫了政治權(quán)力的束縛,成為非政治的生活主體,即公民社會(huì)主體；相應(yīng)地,政治權(quán)力所支配的生活在相對(duì)萎縮,這就拓展了公民社會(huì)的活動(dòng)空間?！艾F(xiàn)代民主政治是隨著市民社會(huì)的發(fā)展而發(fā)展起來的,而且只有建立在成熟的市民社會(huì)的基礎(chǔ)上才能取得成功?！惫裆鐣?huì)是現(xiàn)代民主政治的基礎(chǔ)和必要條件。服務(wù)型政府本質(zhì)上是民主政府,是政治民主化進(jìn)程的重要內(nèi)容,因此,公民社會(huì)的發(fā)展必然對(duì)服務(wù)型政府建設(shè)進(jìn)程產(chǎn)生重要影響。

三、政府績(jī)效審計(jì)與服務(wù)型政府的契合

（一）開展績(jī)效審計(jì)是建立高效的政府機(jī)構(gòu)的需要

服務(wù)型政府的核心是向公民、社會(huì)提供公共產(chǎn)品、公共秩序和公共服務(wù)。政府的職能就是通過管理和服務(wù)來確保社會(huì)公眾利益的不斷實(shí)現(xiàn)。作為未來政府管理新范式的服務(wù)型政府，要依法整合各種行政資源，積極為社會(huì)公眾提供公共產(chǎn)品、公共秩序和公共服務(wù)，以滿足社會(huì)公眾維護(hù)自身的利益需求和社會(huì)在穩(wěn)定秩序下運(yùn)行的訴求。追求政府管理的效率，一直是政府管理追求的基本目標(biāo)。所謂高效政府，要求政府機(jī)構(gòu)的人員必須要少而精干，政府行為必須是有效率的，政府應(yīng)該和民眾具有互動(dòng)性，有比較高的效能。一個(gè)高效的政府對(duì)于持續(xù)發(fā)展是不可或缺的。政府行政效率的高低是衡量整個(gè)行政管理活動(dòng)的重要標(biāo)準(zhǔn)。政府審計(jì)的工作范圍也從單純的財(cái)務(wù)審計(jì)向更廣泛的績(jī)效審計(jì)擴(kuò)展，并在促進(jìn)公共資源有效利用方而發(fā)揮著重要作用。

政府績(jī)效審計(jì)的首要任務(wù)就是提高政府的工作績(jī)效，保證政府盡到對(duì)國(guó)家和人民應(yīng)盡的責(zé)任。通過審計(jì)，揭露其管理不善造成效益差效率低、決策失誤造成嚴(yán)重?fù)p失浪費(fèi)和國(guó)有資產(chǎn)流失問題，提出改進(jìn)建議，促進(jìn)改進(jìn)管理，改善服務(wù)質(zhì)量，完善法制建設(shè)，提高財(cái)政資金管理水平和使用效益，維護(hù)國(guó)有資產(chǎn)安全，更好地實(shí)現(xiàn)政府的績(jī)效目標(biāo)。

（二）開展績(jī)效審計(jì)是促進(jìn)政府職能有效轉(zhuǎn)變的需要

服務(wù)型政府是一個(gè)有限和有效的政府。服務(wù)型政府的有限性表現(xiàn)在政府應(yīng)該從過去“大政府”、“全能政府”上轉(zhuǎn)變過來，將政府職能的觸角從社會(huì)能自我調(diào)節(jié)、自我管理的領(lǐng)地收縮回來，把能由市場(chǎng)、社會(huì)和個(gè)人處理的事情交還給他們，積極建設(shè)一個(gè)“小政府”。有效政府是服務(wù)型政府追求的目標(biāo)，也是服務(wù)型政府的形態(tài)之一。服務(wù)型政府摒棄管制型政府繁文縟節(jié)的行為方式和層級(jí)制度，通過放松規(guī)制、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、授權(quán)等方式追求一個(gè)為公民和社會(huì)提供更為適時(shí)的、更具彈性的、更加靈活、更有成效服務(wù)。加入WTO后，對(duì)我國(guó)政府職能的轉(zhuǎn)變提出了原則性和方向性的要求，要求規(guī)范政府行為，防止政府越位，要求政府強(qiáng)化宏觀管理和公共服務(wù)。為了促進(jìn)我國(guó)政府職能順應(yīng)WTO的要求而進(jìn)行有效轉(zhuǎn)變，作為具有政府審計(jì)監(jiān)督權(quán)的國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)職能也必須發(fā)生相應(yīng)變化，它要求國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)必須徹底改變過去那種只重視審計(jì)監(jiān)督職能，事后監(jiān)督、重復(fù)檢查多，防范性、事前、事中監(jiān)控少的狀況，必須采取包括績(jī)效審計(jì)在內(nèi)的一系列監(jiān)督措施，促進(jìn)政府職能的真正到位。

（三）開展績(jī)效審計(jì)是適應(yīng)集約型經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要

黨的十四屆五中全會(huì)提出要實(shí)現(xiàn)兩個(gè)具有全局意義的根本性轉(zhuǎn)變：一是經(jīng)濟(jì)體制由傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變，一是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式從粗放型向集約型的轉(zhuǎn)變。集約型經(jīng)濟(jì)是建立于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)之上的效益型經(jīng)濟(jì)，它對(duì)審計(jì)提出了新的更高要求，客觀上需要突破傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)收支審計(jì)的局限，擴(kuò)大到經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的審計(jì)上。只有這樣，才能提高政府部門的經(jīng)濟(jì)行為效果。另外，政府績(jī)效審計(jì)也應(yīng)主動(dòng)承擔(dān)起為集約型經(jīng)濟(jì)彈好前奏的任務(wù)，主動(dòng)將審計(jì)前置，從而推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的快速轉(zhuǎn)換。

（四）開展績(jī)效審計(jì)是公眾及社會(huì)了解政府并信任政府的需要

服務(wù)型政府是一個(gè)善治和滿意的政府。善治強(qiáng)調(diào)政府、市場(chǎng)、社會(huì)和公眾共同參與保證社會(huì)良好治理的實(shí)現(xiàn)。服務(wù)型政府要保證向社會(huì)公眾提供高效、高質(zhì)量的公共服務(wù)，不能僅僅只依靠政府自己的力量來完成，因此，政府需要與市場(chǎng)、社會(huì)組織和公眾協(xié)作來達(dá)成服務(wù)的提供。與此同時(shí)，政府為公眾服務(wù)要實(shí)實(shí)在在，按照客觀規(guī)律和基本原則“著力解決群眾最現(xiàn)實(shí)的利益問題”，以通過不斷滿足人民群眾的最直接、最緊迫、最現(xiàn)實(shí)、最根本的利益來實(shí)現(xiàn)人民群眾的滿意。

政府績(jī)效審計(jì)為公眾提供了一個(gè)了解政府經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效果的平臺(tái)。隨著政府公共支出的日益增加、公營(yíng)企業(yè)的不斷涌現(xiàn)以及公民民主意識(shí)的增強(qiáng)，人們對(duì)政府部門支出的效益也越來越關(guān)注。政府績(jī)效審計(jì)的產(chǎn)生恰恰滿足了人們的這種愿望和要求。政府績(jī)效審計(jì)可以改善政府的經(jīng)濟(jì)管理、有效利用公共資源。同時(shí)向公眾公布審計(jì)結(jié)果，讓公眾了解政府財(cái)政使用情況的制度，培育了公民對(duì)政府的信任。政府績(jī)效審計(jì)能夠促使政府更加重視公共責(zé)任，切實(shí)維護(hù)人民的根本利益。同時(shí)，對(duì)人民負(fù)責(zé)，是開展政府績(jī)效審計(jì)的最終目標(biāo)。由此可見，構(gòu)建服務(wù)型政府和開展政府績(jī)效審計(jì)的目標(biāo)是一致的，兩者都是從保護(hù)人民利益的角度出發(fā)，旨在實(shí)現(xiàn)政府為人民服務(wù)的宗旨。

四、服務(wù)型政府建設(shè)中績(jī)效審計(jì)發(fā)展制約因素分析

（一）審計(jì)立法方面

早在19**年的《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)審計(jì)署關(guān)于開展審計(jì)工作幾個(gè)問題》中就規(guī)定：“對(duì)國(guó)營(yíng)企業(yè)、基本建設(shè)單位、金融保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，以及縣以上人民政府管理的相當(dāng)于國(guó)營(yíng)的集體經(jīng)濟(jì)組織的財(cái)務(wù)收支，進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，并考核其經(jīng)濟(jì)效益。維護(hù)國(guó)家財(cái)經(jīng)法紀(jì)，對(duì)嚴(yán)重的貪污、侵占國(guó)家資財(cái)、嚴(yán)重?fù)p失浪費(fèi)、損害國(guó)家利益等行為，進(jìn)行專案審計(jì)”。在這里提到了“考核經(jīng)濟(jì)效益”，但考核對(duì)象僅限于國(guó)營(yíng)、集體企業(yè)、基本建設(shè)單位和金融保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)；還提出了對(duì)嚴(yán)重?fù)p失浪費(fèi)進(jìn)行專案審計(jì)的要求。在19**年的第一個(gè)審計(jì)法規(guī)《國(guó)務(wù)院關(guān)于審計(jì)工作的暫行規(guī)定》則明確規(guī)定“對(duì)財(cái)政金融機(jī)構(gòu)、企業(yè)事業(yè)組織以及其他國(guó)家財(cái)政有關(guān)的單位的財(cái)務(wù)收支及其經(jīng)濟(jì)效益，進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督”，這時(shí)仍然沿用了“經(jīng)濟(jì)效益”的提法，而審計(jì)對(duì)象則擴(kuò)大到了財(cái)政金融機(jī)構(gòu)、企業(yè)事業(yè)組織以及其他國(guó)家財(cái)政有關(guān)的單位。198**年頒布的《中華人民共和國(guó)審計(jì)條例》規(guī)定“對(duì)本級(jí)人民政府各部門、下級(jí)人民政府、國(guó)家金融機(jī)構(gòu)、全民所有制企業(yè)事業(yè)單位以及其他有國(guó)家資產(chǎn)單位的財(cái)政、財(cái)務(wù)收支的真實(shí)、合法、效益，進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督”，這里用“效益”一詞取代了“經(jīng)濟(jì)效益”的提法，擴(kuò)大了效益審計(jì)的內(nèi)涵，并首次將效益審計(jì)對(duì)象擴(kuò)大到“本級(jí)人民政府各部門、下級(jí)人民政府”，即政府效益審計(jì)。19**年頒布的《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》進(jìn)一步將效益審計(jì)范圍擴(kuò)展到了“國(guó)務(wù)院各部門”。20**年新修訂的審計(jì)法保留了該部分內(nèi)容，增加了“提高財(cái)政資金使用效益”，說明我國(guó)政府對(duì)績(jī)效審計(jì)的重視進(jìn)一步加強(qiáng)。

同時(shí)，政府審計(jì)準(zhǔn)則是政府審計(jì)部門根據(jù)自身工作性質(zhì)和工作范圍的特點(diǎn)制定的，是對(duì)政府審計(jì)人員和政府審計(jì)行為的規(guī)范。它是衡量審計(jì)質(zhì)量的尺度，是確定審計(jì)責(zé)任的依據(jù)。雖然，我國(guó)的法律建設(shè)已經(jīng)有了很大的進(jìn)展，《審計(jì)法》等法律文件中均提到政府績(jī)效審計(jì)的開展，但是始終沒有明確詳細(xì)的政府績(jī)效審計(jì)準(zhǔn)則出臺(tái)，所以實(shí)際工作中，一方面政府績(jī)效審計(jì)的結(jié)果缺乏權(quán)威性，另一方面使得政府績(jī)效審計(jì)的工作無章可循。這種不規(guī)范的審計(jì)形式必然難于在更大的范圍內(nèi)開展。同時(shí)，績(jī)效審計(jì)結(jié)果的處理無法可依?？?jī)效審計(jì)完善了財(cái)政資金的監(jiān)管鏈條，但是，如何追究當(dāng)事人的責(zé)任，怎樣追回?fù)p失的國(guó)有資產(chǎn)等等，都沒有相應(yīng)規(guī)定。那么，政府績(jī)效審計(jì)也就失去了其開展的意義。所以，績(jī)效審計(jì)制度體系的不健全已成為我國(guó)全面開展績(jī)效審計(jì)工作，提升審計(jì)質(zhì)量的瓶頸，嚴(yán)重地影響了審計(jì)的工作質(zhì)量，加大了審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

（二）審計(jì)體制方面

審計(jì)體制是影響任何審計(jì)開展最根本的因素，而且審計(jì)監(jiān)督的深度和力度越大，審計(jì)體制的影響就越大，作為高層次審計(jì)監(jiān)督的績(jī)效審計(jì)就更難以擺脫審計(jì)體制的制約。從審計(jì)體制看，我國(guó)目前是雙重負(fù)責(zé)的審計(jì)體制。審計(jì)部門不僅要接受上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，還要向本級(jí)政府報(bào)告工作。由于本級(jí)政府對(duì)于該審計(jì)部門工作的直接領(lǐng)導(dǎo)往往超過了上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)，所以“雙重負(fù)責(zé)”的意義名存實(shí)亡，審計(jì)部門對(duì)于其直接領(lǐng)導(dǎo)者——本級(jí)政府——工作的績(jī)效評(píng)價(jià)顯然缺乏獨(dú)立性，特別是當(dāng)各級(jí)政府某些行政活動(dòng)有悖于法律，或在行政活動(dòng)中存在短期行為，或者發(fā)生區(qū)域利益、行政級(jí)別利益、部門單位利益沖突時(shí)，尤其會(huì)影響審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性。審計(jì)獨(dú)立性的核心是審計(jì)組織的獨(dú)立，組織獨(dú)立決定于人員獨(dú)立和經(jīng)費(fèi)獨(dú)立，這恰恰是我國(guó)現(xiàn)行審計(jì)體制無法滿足的。

政府績(jī)效審計(jì)的受托經(jīng)濟(jì)關(guān)系在處理上也存在問題，審計(jì)的委托者、審計(jì)者以及被審計(jì)者擁有同一的隸屬關(guān)系和共同的利益，權(quán)責(zé)關(guān)系不明晰，實(shí)際上是一種中央政府自己使用公共財(cái)產(chǎn)同時(shí)又反過來審自己的關(guān)系。同時(shí)，現(xiàn)行審計(jì)體制下,審計(jì)監(jiān)督成效受政府首長(zhǎng)個(gè)人意志左右。這種在行政型體制下必然出現(xiàn)的現(xiàn)象是有其制度上和法律上的依據(jù)的,是政府首長(zhǎng)履行其行政管理職責(zé)的必然結(jié)果。在現(xiàn)行審計(jì)體制下,決定審計(jì)根本大事和工作重點(diǎn)的決策者是政府首長(zhǎng)而不是審計(jì)機(jī)關(guān)自己。審計(jì)工作的安排與政府首長(zhǎng)工作職責(zé)、政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)甚至個(gè)人偏好有直接或間接的關(guān)系。由此可見，目前體制環(huán)境的弊端導(dǎo)致政府績(jī)效審計(jì)獨(dú)立性的喪失，制約了政府績(jī)效審計(jì)在構(gòu)建服務(wù)型政府過程中的發(fā)展。

（三）預(yù)算管理體制方面

首先，從預(yù)算管理體制上看，財(cái)政部門既是預(yù)算的編制者，又是預(yù)算的執(zhí)行者。在這種預(yù)算管理體制下，政府審計(jì)部門的經(jīng)費(fèi)預(yù)算由財(cái)政部門來決定，經(jīng)濟(jì)利益的制約使它難于獨(dú)立、客觀、公正的對(duì)財(cái)政部門的績(jī)效做出評(píng)價(jià)。其次，政府績(jī)效審計(jì)的主要任務(wù)之一是審查預(yù)算的執(zhí)行結(jié)果,然而預(yù)算決算機(jī)制的不完善,現(xiàn)有的預(yù)算決算大都簡(jiǎn)單粗糙,沒有詳細(xì)的支出明列,目前能夠看到的部門預(yù)算只是少數(shù)幾個(gè)部門的預(yù)算,還看不到所有一級(jí)預(yù)算單位的預(yù)算。另外,還有大量并未列入的預(yù)算外支出。第三，實(shí)施政府績(jī)效審計(jì)進(jìn)行審計(jì)評(píng)價(jià),除了常規(guī)的賬簿報(bào)表等資料外,還需要收集大量的非財(cái)務(wù)指標(biāo)、資料。但由于目前我國(guó)財(cái)政管理的透明度不高,對(duì)項(xiàng)目立項(xiàng)、預(yù)算編制、資金分配等環(huán)節(jié)審計(jì)介入較為被動(dòng)和滯后,對(duì)許多重要的非量化信息無法收集到比較翔實(shí)的明細(xì)資料。被審計(jì)單位也往往利用其所處的壟斷地位,以審計(jì)人員所需資料超出財(cái)政財(cái)務(wù)收支范圍或者內(nèi)部資料涉及機(jī)密內(nèi)容等為借口拒絕提供,導(dǎo)致審計(jì)人員無法對(duì)公共活動(dòng)的有效性進(jìn)行客觀評(píng)價(jià),或僅僅依靠有限資料進(jìn)行評(píng)價(jià),加大了審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

（四）政府績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系方面

政府績(jī)效的指標(biāo)體系是審計(jì)人員衡量、評(píng)價(jià)績(jī)效的標(biāo)準(zhǔn)和尺度，是提出審計(jì)意見、做出審計(jì)結(jié)論的依據(jù)。西方大多數(shù)國(guó)家都制定有詳細(xì)的績(jī)效審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，如澳大利亞的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)包括工作績(jī)效、生產(chǎn)率、使用率等。美國(guó)對(duì)難以量化的標(biāo)準(zhǔn)建立了“優(yōu)先實(shí)踐”概念為衡量標(biāo)準(zhǔn)。而我國(guó)制定政府績(jī)效審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的來源如組織的基本命令或基本計(jì)劃文件、有關(guān)法律和規(guī)章制度、方針性文件、公認(rèn)的管理實(shí)務(wù)準(zhǔn)則等內(nèi)容不詳細(xì)。同時(shí)，審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)不適用,如被審計(jì)單位的計(jì)劃指標(biāo)不科學(xué),沒有反映經(jīng)濟(jì)活動(dòng)應(yīng)當(dāng)達(dá)到的水平，由于經(jīng)營(yíng)環(huán)境的變化導(dǎo)致原來使用的標(biāo)準(zhǔn)不適用而沒有及時(shí)更改。迄今為止,審計(jì)人員還沒有一個(gè)公認(rèn)可接受的適用于各種情況的審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)可供利用,由于政出多門,標(biāo)準(zhǔn)本身很不完善,甚至標(biāo)準(zhǔn)之間相互矛盾。在這種情況下,就造成了對(duì)績(jī)效的評(píng)價(jià)無據(jù)可依,無疑會(huì)影響績(jī)效審計(jì)的質(zhì)量和審計(jì)結(jié)論的可信度。

（五）政府績(jī)效審計(jì)模式方面

我國(guó)尚未形成成熟的績(jī)效審計(jì)模式,沒有形成有中國(guó)特色的績(jī)效審計(jì)程序和方法體系,這主要是由我國(guó)社會(huì)主義初級(jí)階段的國(guó)情所決定的,在政治經(jīng)濟(jì)體制改革和發(fā)展過程中,審計(jì)工作的環(huán)境、對(duì)象、內(nèi)容和方法也處于不斷的變化之中；另外也是由我國(guó)審計(jì)工作發(fā)展水平?jīng)Q定的,我國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)成立的歷史較短,沒有現(xiàn)成的模式可以照搬,許多規(guī)律性的東西還在實(shí)踐和探索中。我國(guó)的政府績(jī)效審計(jì)的實(shí)施方式相對(duì)單一,主要由國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)實(shí)施。審計(jì)監(jiān)督程序不科學(xué),目前審計(jì)機(jī)關(guān)接受的審計(jì)任務(wù)絕大部分是事后審計(jì),審計(jì)的結(jié)果是審而無績(jī)、績(jī)而無效,若這種事后監(jiān)督的執(zhí)法程序不改善,對(duì)審計(jì)出的問題沒有明確的責(zé)任追究機(jī)制,即便是績(jī)效審計(jì)開展得再好,最終也難逃放空炮的結(jié)局。目前績(jī)效審計(jì)大部分仍然停留在較低級(jí)的審計(jì)層次上,即只重視財(cái)政、財(cái)務(wù)收支審計(jì),忽視了將經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性相結(jié)合的全面績(jī)效審計(jì)。隨著審計(jì)內(nèi)容的發(fā)展,單純的定量審計(jì)已不能滿足現(xiàn)有審計(jì)目標(biāo)的要求,定性與定量相結(jié)合的審計(jì)方式越來越重要,并且需要針對(duì)不同的社會(huì)現(xiàn)狀,采用切實(shí)可行的審計(jì)策略。

（六）審計(jì)人員方面

目前我國(guó)政府工作人員對(duì)公營(yíng)部門績(jī)效審計(jì)的重要性缺乏認(rèn)識(shí)。由于長(zhǎng)期的財(cái)務(wù)審計(jì)工作已經(jīng)創(chuàng)造出一套方便可行的程序性方法，審計(jì)人員開展起工作來可謂輕車熟路。然而政府績(jī)效審計(jì)畢竟是一種新生事物，沒有固定的審計(jì)方法可供使用，沒有現(xiàn)成的審計(jì)準(zhǔn)則可以遵循，這是個(gè)嶄新的活動(dòng)領(lǐng)域。所以相當(dāng)一部分審計(jì)人員有意回避。不少審計(jì)人員的思維方式仍停留在傳統(tǒng)合規(guī)性審計(jì)上，實(shí)際工作中習(xí)慣于看賬本、翻憑證，對(duì)于如何查處違紀(jì)違規(guī)問題糾錯(cuò)防弊得心應(yīng)手，而對(duì)如何分析評(píng)價(jià)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性感覺無從下手。另一方面，這種主觀認(rèn)識(shí)上的輕視也反映出人們對(duì)財(cái)務(wù)審計(jì)與政府績(jī)效審計(jì)兩者之間關(guān)系的平衡缺乏控制。實(shí)際上，開展政府績(jī)效審計(jì)是以真實(shí)性審計(jì)為基礎(chǔ)，如果沒有真實(shí)完整的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)做基礎(chǔ)，政府績(jī)效審計(jì)結(jié)果的可信性也將受到懷疑。所以政府績(jī)效審計(jì)的開展并不排斥財(cái)務(wù)審計(jì)。兩種不同目的的審計(jì)活動(dòng)不能割裂開來。

政府績(jī)效審計(jì)具有審計(jì)范圍廣泛、審計(jì)方法多樣、審計(jì)結(jié)論具有建設(shè)性等特征，從而對(duì)審計(jì)人員的素質(zhì)提出了更高的要求，審計(jì)人員在結(jié)構(gòu)上必須具備高層次、高素質(zhì)、多門類的專業(yè)人才，才能高質(zhì)量地完成績(jī)效審計(jì)工作。為了適應(yīng)這一要求，西方各國(guó)大都形成了多元化的審計(jì)人員結(jié)構(gòu)。但是，目前我國(guó)審計(jì)隊(duì)伍尚達(dá)不到上述要求，一是審計(jì)人員的結(jié)構(gòu)不合理?，F(xiàn)在大部分的審計(jì)機(jī)構(gòu)擁有一定數(shù)量的審計(jì)、財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)人才，而其它工程、經(jīng)濟(jì)類專業(yè)人才很少，甚至沒有。可以說，我國(guó)目前的審計(jì)人員主要是“財(cái)會(huì)型”人員。二是審計(jì)人員素質(zhì)難以達(dá)到政府績(jī)效審計(jì)的要求。我國(guó)現(xiàn)有審計(jì)人員的審計(jì)知識(shí)較多，而理論基礎(chǔ)薄弱，同時(shí)普遍缺乏管理、生產(chǎn)技術(shù)等方面的專業(yè)知識(shí)。同時(shí)，對(duì)傳統(tǒng)審計(jì)技術(shù)較熟悉，對(duì)現(xiàn)代審計(jì)技術(shù)比較陌生；現(xiàn)場(chǎng)作業(yè)經(jīng)驗(yàn)豐富，而綜合分析問題的能力不強(qiáng)。

同時(shí)，審計(jì)人員數(shù)量上也較缺乏。我國(guó)的政府機(jī)關(guān)管轄范圍大,由此造成了政府審計(jì)任務(wù)繁重,不僅要對(duì)行政事業(yè)單位進(jìn)行審計(jì),更有一大部分精力被國(guó)有企業(yè)帶走。財(cái)務(wù)審計(jì)也只實(shí)現(xiàn)了部分審計(jì),而沒有擴(kuò)大到所有公共部門和單位,沒有實(shí)現(xiàn)對(duì)所有審計(jì)單位會(huì)計(jì)報(bào)表發(fā)表意見。相比于繁重的審計(jì)任務(wù)而言,審計(jì)機(jī)關(guān)的工作重心仍然是反腐倡廉,揭露糾正違規(guī)行為,審計(jì)機(jī)關(guān)很難抽身再集中精力實(shí)踐政府績(jī)效審計(jì)。

人們的主觀認(rèn)識(shí)和客觀存在的體制、法律、經(jīng)濟(jì)等環(huán)境因素共同構(gòu)成了我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)活動(dòng)存在的大系統(tǒng)。這個(gè)系統(tǒng)包含了錯(cuò)綜復(fù)雜的因素。所以要想在我國(guó)全面順利地開展政府績(jī)效審計(jì)，這個(gè)大系統(tǒng)的各個(gè)組成部分都需要改善，需要我們采取有效的措施消除各種制約因素。

五、我市開展政府績(jī)效審計(jì)的實(shí)踐

近年來，麗水市審計(jì)局積極探索政府績(jī)效審計(jì)。20**年至20**年，麗水市審計(jì)局在全市9個(gè)縣（市、區(qū)）開展城建資金、水利資金等同步交叉上審下審計(jì)，得到**省廳領(lǐng)導(dǎo)充分肯定，認(rèn)為該組織形式績(jī)效審計(jì)的內(nèi)涵。20**年以來，麗水市審計(jì)機(jī)關(guān)按照審計(jì)署《審計(jì)工作五年發(fā)展規(guī)劃》和**省審計(jì)廳《關(guān)于積極探索績(jī)效審計(jì)模式的指導(dǎo)性意見》，加快績(jī)效審計(jì)理念更新，加強(qiáng)績(jī)效審計(jì)學(xué)習(xí)培訓(xùn)和交流，加強(qiáng)績(jī)效審計(jì)工作考核、指導(dǎo)，大力推進(jìn)績(jī)效審計(jì)。麗水市審計(jì)局從績(jī)效審計(jì)選項(xiàng)、內(nèi)容、方法、績(jī)效評(píng)價(jià)、成果應(yīng)用等方面進(jìn)行探索。

按照選項(xiàng)四原則選準(zhǔn)績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目。加強(qiáng)與政府及主管部門的橫向、與上下審計(jì)機(jī)關(guān)縱向的溝通，按照重要性、時(shí)效性、增值性和可行性等四項(xiàng)原則認(rèn)真選好績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目。在具體內(nèi)容上：圍繞經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局選項(xiàng)，開展了農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)扶持政策、旅游扶持政策、“康莊工程等黨委政府和人民群眾關(guān)注的熱點(diǎn)問題進(jìn)行審計(jì)與調(diào)查，促進(jìn)市委市政府政策、措施的落實(shí)。二圍繞社會(huì)民生選項(xiàng)，圍繞關(guān)注社會(huì)民生、促進(jìn)社會(huì)和諧，開展了農(nóng)村勞動(dòng)力培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)、被征地農(nóng)民社會(huì)保障、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度等審計(jì)與調(diào)查，促進(jìn)民生政策落實(shí)、資金使用規(guī)范、社會(huì)和諧有序。三圍繞麗水特色選項(xiàng)，開展了烏溪江緊水灘移民下山脫貧、民族扶持政策落實(shí)情況、生態(tài)公益林建設(shè)等審計(jì)與調(diào)查，反映麗水欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展中的問題，積極爭(zhēng)取省委省政府的關(guān)心和支持。

圍繞目標(biāo)找準(zhǔn)績(jī)效審計(jì)的切入點(diǎn)。在決策方面，主要關(guān)注是否符合實(shí)際、發(fā)展規(guī)律以及決策程序；政策方面，主要關(guān)注是否存在政策缺陷以及執(zhí)行效果；管理方面，主要關(guān)注是否按照現(xiàn)行的政策法律制度規(guī)定執(zhí)行、管理是否到位；績(jī)效方面，主要關(guān)注資金使用、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、履行職責(zé)是否達(dá)到資金安排初衷、政策目標(biāo)、項(xiàng)目的可行性以及履行職責(zé)的要求。該局對(duì)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)被征地農(nóng)民社保項(xiàng)目從被征地農(nóng)民社保政策缺陷和執(zhí)行弊端等方面切入，分析原因，提出完善相關(guān)政策制度的建議，取得較好成效。市本級(jí)市本級(jí)疾病預(yù)防控制中心工程績(jī)效審計(jì)從決策隨意、管理不善等方面切入，反映了設(shè)計(jì)不科學(xué)造成的功能不配套、損失浪費(fèi)嚴(yán)重等問題，審計(jì)成果得到較好的體現(xiàn)。

根據(jù)實(shí)際選擇績(jī)效審計(jì)方式方法。績(jī)效審計(jì)組織方式上，采用單獨(dú)立項(xiàng)績(jī)效審計(jì)、專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查、與財(cái)務(wù)收支審計(jì)相結(jié)合的績(jī)效審計(jì)以及跟蹤審計(jì)等形式。在績(jī)效審計(jì)方式上，除了運(yùn)用傳統(tǒng)的審閱、觀察、計(jì)算、分析、符合性測(cè)試等技術(shù)方法外，還大量運(yùn)用調(diào)查研究、經(jīng)濟(jì)、統(tǒng)計(jì)分析和計(jì)算機(jī)審計(jì)等方法，為把握問題、客觀評(píng)價(jià)提供了依據(jù)，效果較為明顯。該局對(duì)市區(qū)“百萬農(nóng)民素質(zhì)培訓(xùn)工程”資金管理使用審計(jì)調(diào)查，運(yùn)用SQL語句，將蓮都區(qū)再就業(yè)培訓(xùn)、農(nóng)民培訓(xùn)和麗水學(xué)院等四個(gè)數(shù)據(jù)庫(kù)同成教分院農(nóng)民培訓(xùn)的數(shù)據(jù)庫(kù)進(jìn)行比對(duì)，發(fā)現(xiàn)1**8名虛報(bào)培訓(xùn)人數(shù)，將此線索移送司法機(jī)關(guān)，涉案人員6人中有3人被判處有期徒刑、1人緩刑、2人免予刑事處罰。

客觀準(zhǔn)確把握績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)踐中主要運(yùn)用現(xiàn)行的法律法規(guī)、政策制度和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)，專家意見、群眾評(píng)議、共同認(rèn)知等來評(píng)價(jià)績(jī)效審計(jì)內(nèi)容；在評(píng)價(jià)過程中除了按政策標(biāo)準(zhǔn)評(píng)價(jià)之外，還注重從實(shí)際出發(fā)客觀評(píng)價(jià)、從歷史的角度去分析評(píng)價(jià)。市本級(jí)住房公積金審計(jì)調(diào)查項(xiàng)目以政策制度、公平合理為評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，評(píng)價(jià)了市區(qū)個(gè)人公積金月最高與最低繳納額相差懸殊（相差191.5倍），污水處理工程審計(jì)調(diào)查從歷史的角度分析城區(qū)污水管網(wǎng)“卡脖子”的原因，提出加快管網(wǎng)建設(shè)的建議，引起市政府主要領(lǐng)導(dǎo)的高度重視，要求相關(guān)部門按審計(jì)建議認(rèn)真抓好整改。市住房公積金管理中心按照領(lǐng)導(dǎo)批示和審計(jì)建議，統(tǒng)一了公積金繳費(fèi)基數(shù)，出臺(tái)了住房公積金繳費(fèi)限額的規(guī)定；市城建部門加快了連接污水處理江濱路管網(wǎng)建設(shè)，提高城區(qū)污水收集與處理率。

重視績(jī)效審計(jì)成果的提升應(yīng)用。從項(xiàng)目的選擇、方案制定、項(xiàng)目實(shí)施等環(huán)節(jié)，注意收集與審計(jì)成果相關(guān)的材料和數(shù)據(jù)，加強(qiáng)與被審單位及相關(guān)部門溝通與協(xié)調(diào)，從體制、機(jī)制、制度上分析問題的原因，以審計(jì)報(bào)告、專報(bào)信息、審計(jì)建議等形式引起領(lǐng)導(dǎo)重視，促使審計(jì)反映的問題得到有效的整改。2007年市本級(jí)審計(jì)報(bào)告、審計(jì)專報(bào)被省市領(lǐng)導(dǎo)批示29篇次，其中市局對(duì)水閣經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)被征地農(nóng)民社會(huì)保障專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查專報(bào)信息得到市長(zhǎng)、常務(wù)副市長(zhǎng)、分管副市長(zhǎng)9次的批示，要求相關(guān)部門單位采取切實(shí)有效的措施對(duì)審計(jì)反映的問題認(rèn)真進(jìn)行整改。

績(jī)效審計(jì)實(shí)踐取得了明顯的成效。一是通過政策制度績(jī)效審計(jì)，促進(jìn)政策制度完善、切實(shí)加強(qiáng)內(nèi)部管理。政策制度績(jī)效審計(jì)從體制、機(jī)制、制度上分析產(chǎn)生問題的原因，提出解決問題的對(duì)策與建議，促進(jìn)政策制度完善、宏觀管理改善。該局對(duì)水閣經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)被征地農(nóng)民社會(huì)保障專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查，側(cè)重關(guān)注政策的完善性、執(zhí)行的有效性，其反映的問題引起市政府主要領(lǐng)導(dǎo)的高度重視，要求相關(guān)部門單位采取切實(shí)有效措施認(rèn)真整改，促進(jìn)市政府完善了《關(guān)于調(diào)整市區(qū)被征地農(nóng)民基本生活保障有關(guān)政策的通知》等相關(guān)保障制度，市社會(huì)保障部門恢復(fù)已停辦近兩年的被征地農(nóng)民保障業(yè)務(wù)。二是通過重點(diǎn)資金績(jī)效審計(jì)，加強(qiáng)政府資金管理、切實(shí)提高資金使用效益。以資金為審計(jì)對(duì)象的審計(jì)與調(diào)點(diǎn)反映資金征收、管理、使用、績(jī)效等方面的問題，促進(jìn)相關(guān)單位健全管理制度、規(guī)范資金管理、提高資金使用效益。全市城鄉(xiāng)最低生活保障資金審計(jì)調(diào)查反映低保對(duì)象審核不嚴(yán)、動(dòng)態(tài)管理不夠到位等問題，引起市政府主要領(lǐng)導(dǎo)的高度重視，將城鄉(xiāng)最低生活保障資金審計(jì)調(diào)查綜合報(bào)告批轉(zhuǎn)各縣（市、區(qū)）長(zhǎng)，責(zé)成各縣（市、區(qū)）對(duì)照發(fā)現(xiàn)的問題抓好整改，確保低保政策真正落實(shí)。三是通過基本建設(shè)績(jī)效審計(jì)，促進(jìn)基本建設(shè)規(guī)范管理、切實(shí)提高政府投資績(jī)效。政府投資的項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)堅(jiān)持財(cái)務(wù)審計(jì)與工程管理審計(jì)結(jié)合，在把握投資項(xiàng)目真實(shí)性、合法性的前提下，重點(diǎn)關(guān)注項(xiàng)目決策的科學(xué)性、管理的規(guī)范性和投資的績(jī)效性，促進(jìn)項(xiàng)目完善制度、規(guī)范管理、提高效率。市污水處理工程績(jī)效審計(jì)側(cè)重對(duì)建設(shè)規(guī)劃的完整性、運(yùn)行管理科學(xué)性、投資的績(jī)效性和收費(fèi)政策的可行性進(jìn)行審計(jì)調(diào)查，審計(jì)報(bào)告、專報(bào)引起市政府主要領(lǐng)導(dǎo)的高度重視，責(zé)成主管部門及業(yè)主認(rèn)真整改；市政府已批轉(zhuǎn)出臺(tái)了《關(guān)于完善污水處理經(jīng)營(yíng)管理辦法》。

六、基于服務(wù)型政府理念下的政府績(jī)效審計(jì)模式的探索

模式是作為一種問題解決的思維方法。問題解決的過程，自始至終都是一個(gè)思維的過程。模式屬于認(rèn)知科學(xué)領(lǐng)域，它理應(yīng)建立在現(xiàn)代認(rèn)識(shí)論的哲學(xué)基礎(chǔ)之上。建立模式的過程一定要從客觀原型出發(fā)，要從現(xiàn)實(shí)問題出發(fā)；建立模式的過程中一定要抽象出本質(zhì)要素，簡(jiǎn)化次要因素；建立模式的過程中一定要認(rèn)識(shí)變化過程，制定操作程序。因此進(jìn)行模式研究要從實(shí)際出發(fā)，抓住問題本質(zhì)，研究其過程、操作程序。中國(guó)模式實(shí)質(zhì)上就是中國(guó)作為一個(gè)發(fā)展中國(guó)家在全球化背景下實(shí)現(xiàn)社會(huì)現(xiàn)代化的一種戰(zhàn)略選擇，它是中國(guó)在改革開放過程中逐漸發(fā)展起來的一整套應(yīng)對(duì)全球化挑戰(zhàn)的發(fā)展戰(zhàn)略和治理模式。是與中國(guó)當(dāng)前實(shí)際相適應(yīng)、相結(jié)合的一種問題解決的思維方法。

國(guó)外政府績(jī)效審計(jì)為我們提供了一定的經(jīng)驗(yàn)，但我國(guó)的基本國(guó)情決定了中國(guó)的政府績(jī)效審計(jì)不能照搬西方模式。政府績(jī)效審計(jì)的中國(guó)模式必然與中國(guó)特色的現(xiàn)代化發(fā)展模式相適應(yīng)。從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展模式來看，中國(guó)的現(xiàn)代化發(fā)展道路與西方發(fā)達(dá)國(guó)家截然不同。西方國(guó)家的現(xiàn)代化是建立在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制基本完善的基礎(chǔ)上逐步實(shí)現(xiàn)的，而我國(guó)的現(xiàn)代化是伴隨著從傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制逐步向現(xiàn)代完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的過程而推進(jìn)的，這是一條以改革開放為主線的漸進(jìn)性改革道路。

（一）處理好政府績(jī)效審計(jì)與合規(guī)性審計(jì)的關(guān)系

我國(guó)目前處于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善階段,市場(chǎng)化的取向?qū)嶋H上是由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)走向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì),最終建立起市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。我國(guó)不僅有龐大的政府機(jī)構(gòu),而且有大量的各級(jí)政府及政府部門或機(jī)構(gòu)所管理的事業(yè)單位和國(guó)有企業(yè),不光存在比較發(fā)達(dá)的東部沿海地區(qū),更存在很不發(fā)達(dá)的西部地區(qū),各種管理方式還不能很好地適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求,計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的傳統(tǒng)影響還將在很長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)存在。我國(guó)的審計(jì)基礎(chǔ)明顯低于資本主義發(fā)達(dá)國(guó)家,在這種基礎(chǔ)上開展政府績(jī)效審計(jì),不能完全拋開傳統(tǒng)的合規(guī)性審計(jì)；然而若將績(jī)效審計(jì)直接導(dǎo)入傳統(tǒng)審計(jì),又會(huì)出現(xiàn)績(jī)效審計(jì)缺乏實(shí)質(zhì)的內(nèi)容,受到舊習(xí)慣和定式的制約,跳不出傳統(tǒng)審計(jì)的圈子的問題,這是我們當(dāng)前面臨一個(gè)很大的矛盾。所以，我國(guó)目前的狀態(tài)之下，在實(shí)際操作中，可以采取兩種方式開展政府績(jī)效審計(jì)：

一種方式是在合規(guī)性審計(jì)基礎(chǔ)上進(jìn)行績(jī)效審計(jì)。目的在于在指出問題的同時(shí)給被審單位提出建設(shè)性改進(jìn)意見,正好彌補(bǔ)我國(guó)審計(jì)中經(jīng)常存在的“審過了沒事了”的狀態(tài)。在合規(guī)性審計(jì)基礎(chǔ)上進(jìn)行績(jī)效審計(jì),可以節(jié)約項(xiàng)目選擇環(huán)節(jié)的時(shí)間,因?yàn)橐话闱闆r下,如果合規(guī)性存在問題,績(jī)效也會(huì)有很大問題,合規(guī)性是績(jī)效的基礎(chǔ)。此外,應(yīng)明確這種方式下績(jī)效審計(jì)與合規(guī)性審計(jì)僅是程序上的先后,而不存在所謂的歸屬關(guān)系,兩者是平行的。但是,這種方式通常選擇性不大,其項(xiàng)目的選擇范圍比較窄,限定性較強(qiáng)。

另一種方式是借鑒國(guó)外開展績(jī)效審計(jì)的經(jīng)驗(yàn)，采取“小而勤”的績(jī)效審計(jì)開展方式，獨(dú)立開展政府績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目。政府績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目選擇采用計(jì)劃性和經(jīng)常性,內(nèi)容涉及的范圍應(yīng)該拓寬,有計(jì)劃地做到“小而勤”,這些小型項(xiàng)目完全可以形成專門的政府績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目,在各個(gè)領(lǐng)域有計(jì)劃地開展,而不必依附于合規(guī)性審計(jì)項(xiàng)目,小型項(xiàng)目花費(fèi)時(shí)間少,人力物力也少,運(yùn)用計(jì)劃還可以達(dá)到較為全面的效果,這樣能防止政府績(jī)效審計(jì)因混雜在合規(guī)性審計(jì)中一起發(fā)展所造成審計(jì)形態(tài)的走形和重復(fù)審計(jì)。

（二）選擇績(jī)效審計(jì)機(jī)構(gòu)及人員

1、選擇績(jī)效審計(jì)機(jī)構(gòu)

開展績(jī)效審計(jì)時(shí)應(yīng)先確定審計(jì)機(jī)構(gòu)，即審計(jì)主體。目前國(guó)際上通用的選擇審計(jì)主體的方法有兩種：

（1）自主審計(jì)調(diào)查。自主審計(jì)調(diào)查是指由審計(jì)機(jī)關(guān)自主承辦審計(jì)調(diào)查工作的辦法；

（2）審計(jì)調(diào)查招投標(biāo)。審計(jì)調(diào)查招投標(biāo)是指審計(jì)機(jī)關(guān)按照市場(chǎng)規(guī)則，采用招投標(biāo)方法確定審計(jì)調(diào)查承辦人，從而由社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)（即會(huì)計(jì)師事務(wù)所）實(shí)施審計(jì)調(diào)查的辦法。國(guó)外大部分績(jī)效審計(jì)調(diào)查項(xiàng)目采取部分或全部調(diào)查工作按合同承包給外部調(diào)查研究機(jī)構(gòu)的辦法來實(shí)施。外部調(diào)查研究機(jī)構(gòu)提供的服務(wù)通常包括：調(diào)查問卷設(shè)計(jì)、調(diào)查問卷管理、與被調(diào)查人面談、制定調(diào)查樣本策略、信息導(dǎo)入和分析、匯總統(tǒng)計(jì)表和起草調(diào)查報(bào)告等。這種做法，大量節(jié)省了審計(jì)署工作人員用于信息處理和調(diào)查問卷管理的時(shí)間。事實(shí)上，外部調(diào)查研究機(jī)構(gòu)往往能夠采用更為有效的系統(tǒng)方法和程序，進(jìn)行數(shù)據(jù)采集和稽核。

由于我國(guó)開展政府績(jī)效審計(jì)不成熟，現(xiàn)階段由審計(jì)機(jī)關(guān)自主審計(jì)調(diào)查比較合適；審計(jì)經(jīng)驗(yàn)成熟時(shí)，需要審計(jì)的項(xiàng)目比較多時(shí)，部分項(xiàng)目可以采用審計(jì)調(diào)查招投標(biāo)的方式。

2、選擇績(jī)效審計(jì)人員

國(guó)際上開展績(jī)效審計(jì)比較成熟的國(guó)家，有的由審計(jì)機(jī)構(gòu)自行組織人員；有的采用審計(jì)調(diào)查招投標(biāo)，由社會(huì)審計(jì)人員實(shí)施；有的采用建立績(jī)效審計(jì)專家?guī)斓淖龇ā，F(xiàn)階段我國(guó)績(jī)效審計(jì)人員比較合適的做法是由審計(jì)機(jī)構(gòu)自行組織。審計(jì)機(jī)構(gòu)可以通過競(jìng)爭(zhēng)上崗和雙向選擇，優(yōu)化現(xiàn)有人員的組合，增強(qiáng)了審計(jì)力量；同時(shí)，審計(jì)機(jī)構(gòu)自己也可以招聘、挑選、組織高素質(zhì)的審計(jì)人員，這些人員不僅要具備財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)、經(jīng)濟(jì)管理和審計(jì)知識(shí)，還要具備信息、計(jì)算機(jī)和法律方面的知識(shí)，改善了專業(yè)結(jié)構(gòu)，提高了業(yè)務(wù)能力。

（三）建立績(jī)效審計(jì)質(zhì)量控制系統(tǒng)，防范審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)

從全面質(zhì)量控制角度看，審計(jì)質(zhì)量控制體系是強(qiáng)調(diào)對(duì)審計(jì)質(zhì)量進(jìn)行全過程控制，一般是對(duì)審計(jì)作業(yè)過程和與審計(jì)作業(yè)有關(guān)的所有其他管理活動(dòng)所實(shí)施的控制，包括：作業(yè)控制、規(guī)范控制、人員控制、計(jì)劃控制、檢查控制和其他控制。從全面質(zhì)量控制角度看，審計(jì)質(zhì)量控制體系是強(qiáng)調(diào)對(duì)審計(jì)質(zhì)量進(jìn)行全過程控制，一般是對(duì)審計(jì)作業(yè)過程和與審計(jì)作業(yè)有關(guān)的所有其他管理活動(dòng)所實(shí)施的控制，包括：作業(yè)控制、規(guī)范控制、人員控制、計(jì)劃控制、檢查控制和其他控制。審計(jì)質(zhì)量控制體系是指在審計(jì)質(zhì)量方面指揮和控制審計(jì)組織，按照審計(jì)準(zhǔn)則和規(guī)范建立審計(jì)質(zhì)量方針和目標(biāo)并實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)的管理系統(tǒng)。需要對(duì)審計(jì)過程進(jìn)行全面控制，使審計(jì)質(zhì)量方針和目標(biāo)得到完善和改進(jìn)，達(dá)到不斷提高審計(jì)質(zhì)量的目的；同時(shí)要求審計(jì)組織規(guī)定相關(guān)的過程，并使其持續(xù)受控，以實(shí)現(xiàn)良好的工作業(yè)績(jī)。一般而言可將績(jī)效審計(jì)質(zhì)量控制系統(tǒng)分為宏觀和微觀兩個(gè)質(zhì)量控制層次。宏觀控制主要從國(guó)家立法和制度頒布這一層次來實(shí)現(xiàn)控制，微觀控制則以地方審計(jì)機(jī)關(guān)為主體進(jìn)行質(zhì)量控制的，它同時(shí)又細(xì)分為內(nèi)部復(fù)核機(jī)構(gòu)、業(yè)務(wù)部門、項(xiàng)目審計(jì)小組和審計(jì)人員等層次。

1、宏觀控制體系

所謂審計(jì)質(zhì)量的宏觀控制體系主要指審計(jì)規(guī)范方面的控制。它既是審計(jì)組織和審計(jì)人員在審計(jì)工作中應(yīng)當(dāng)遵循的基本行為規(guī)則，又是外部人員衡量和評(píng)價(jià)審計(jì)質(zhì)量的基本標(biāo)準(zhǔn)，為了保證審計(jì)工作質(zhì)量，我國(guó)應(yīng)盡快制定與各類審計(jì)組織相適應(yīng)的審計(jì)規(guī)范并使之不斷完善，特別是要通過制定審計(jì)質(zhì)量控制的政策和程序方面的控制標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范，為審計(jì)組織制定全面質(zhì)量控制和審計(jì)項(xiàng)目質(zhì)量控制的政策和措施提供依據(jù)。規(guī)范控制主要包括四項(xiàng)內(nèi)容:通過審計(jì)法律法規(guī)進(jìn)行控制；通過審計(jì)準(zhǔn)則進(jìn)行控制；通過審計(jì)職業(yè)道德進(jìn)行控制；通過質(zhì)量控制標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行控制。規(guī)范控制的關(guān)鍵在于制定和貫徹執(zhí)行審計(jì)法律法規(guī)、審計(jì)準(zhǔn)則、審計(jì)職業(yè)道德和質(zhì)量控制標(biāo)準(zhǔn)。

2、微觀控制體系

所謂審計(jì)質(zhì)量的微觀控制體系主要指審計(jì)組織內(nèi)部質(zhì)量控制和外部質(zhì)量檢查。外部質(zhì)量檢查主要是上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)以及注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)和內(nèi)部審計(jì)協(xié)會(huì)開展的行業(yè)自律性檢查與監(jiān)督。審計(jì)組織內(nèi)部質(zhì)量控制不僅要涉及到職業(yè)道德要求、專業(yè)勝任能力、工作委派、督導(dǎo)、咨詢、業(yè)務(wù)承接、監(jiān)控七方面的政策或程序，也應(yīng)貫穿審計(jì)工作全過程。它應(yīng)包括:應(yīng)用規(guī)范的控制、人員控制、計(jì)劃控制以及實(shí)施過程中的檢查與督導(dǎo)控制、審計(jì)成果或報(bào)告控制等。審計(jì)機(jī)構(gòu)在建立審計(jì)質(zhì)量控制標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，一般要考慮全面質(zhì)量控制政策與具體控制措施兩個(gè)方面。無論國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)，還是社會(huì)審計(jì)組織和內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)，都應(yīng)制定相應(yīng)的審計(jì)質(zhì)量控制標(biāo)準(zhǔn)或規(guī)范，從政策和程序等方面控制審計(jì)質(zhì)量。審計(jì)質(zhì)量控制既應(yīng)強(qiáng)調(diào)審計(jì)人員的職業(yè)道德，又需強(qiáng)調(diào)專業(yè)勝任能力和實(shí)際業(yè)績(jī)；既要強(qiáng)調(diào)質(zhì)量控制政策和程序的建立與運(yùn)用，又要強(qiáng)調(diào)對(duì)質(zhì)量控制政策與程序執(zhí)行有效性的監(jiān)控。

（四）科學(xué)選擇政府績(jī)效審計(jì)方法

由于政府績(jī)效審計(jì)對(duì)象和審計(jì)目標(biāo)及內(nèi)容的復(fù)雜性，使得審計(jì)過程中如何選擇適合、有效的審計(jì)方法成為審計(jì)人員的難題之一?？茖W(xué)選擇政府績(jī)效審計(jì)方法，可以依據(jù)以下三項(xiàng)原則：

1、以審計(jì)對(duì)象性質(zhì)界定為基礎(chǔ)選擇審計(jì)方法

由于準(zhǔn)公共產(chǎn)品通常具有一定的盈利性，屬于經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，其財(cái)務(wù)核算也按照《企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則》操作，因此采用定量分析的方法可對(duì)其經(jīng)濟(jì)指標(biāo)進(jìn)行計(jì)算和比較。而純公共產(chǎn)品產(chǎn)生效益往往是無形的、無法量化的社會(huì)效益，單單用數(shù)字不能充分衡量其效益水平，在這種情況則適宜采用諸如因素分析、因果分析等定性分析方法，對(duì)影響其績(jī)效的主要因素進(jìn)行排摸。當(dāng)然，定性分析法同樣也適用于準(zhǔn)公共產(chǎn)品。

2、以公共產(chǎn)品投入產(chǎn)出過程為框架選擇審計(jì)方法

由于公共產(chǎn)品在其投入到產(chǎn)出的過程中涉及了許多環(huán)節(jié)，每一個(gè)環(huán)節(jié)的操作流程和要求都不一樣，因此審計(jì)時(shí)必須針對(duì)審計(jì)該產(chǎn)品形成過程中的不同環(huán)節(jié)選擇合適的審計(jì)方法。當(dāng)審計(jì)人員在審計(jì)不同的內(nèi)容時(shí)，對(duì)審計(jì)方法的選擇有著普遍的規(guī)律性。這規(guī)律性主要表現(xiàn)在：產(chǎn)品投入階段的審計(jì)可使用審閱法、政策對(duì)比法、結(jié)構(gòu)分析法等審計(jì)方法；產(chǎn)品生產(chǎn)階段的審計(jì)可使用過程分析法、內(nèi)控測(cè)試法、因素分析法等；產(chǎn)品產(chǎn)出階段的審計(jì)可使用問卷調(diào)查法、成本——收益分析法、因果分析法等方法。

3、以審計(jì)方法適用性為依據(jù)選擇審計(jì)方法

由于每種審計(jì)方法都有其適用性和局限性，因此審計(jì)人員在選擇時(shí)要注意將多種方法結(jié)合使用，這樣做的目的主要有兩個(gè)：一是全面取證，擴(kuò)大信息收集的渠道。二是起到驗(yàn)證及佐證的作用。

（五）建立績(jī)效審計(jì)評(píng)估指標(biāo)體系，健全行政部門績(jī)效評(píng)估指標(biāo)

為加強(qiáng)績(jī)效審計(jì)的操作性與公平性，需要建立一套科學(xué)可行的政府績(jī)效指標(biāo)評(píng)價(jià)體系，指標(biāo)內(nèi)容包括對(duì)經(jīng)濟(jì)效益的評(píng)價(jià)和社會(huì)效益的評(píng)價(jià)。由于社會(huì)效益是很難用定量指標(biāo)來衡量的，而定性指標(biāo)有時(shí)難以保證公平。因此，在制定社會(huì)效益評(píng)價(jià)指標(biāo)時(shí)，可以作出一些原則性較強(qiáng)的定性規(guī)定。另外，針對(duì)彈性較大的、容易使公平性受到損害的項(xiàng)目或領(lǐng)域，可通過總結(jié)經(jīng)驗(yàn)增加一些補(bǔ)充性質(zhì)的規(guī)定，以不斷完善制度建設(shè)和規(guī)范化建設(shè)?，F(xiàn)階段我國(guó)應(yīng)按如下原則建立政府績(jī)效審計(jì)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)：

1、堅(jiān)持績(jī)效與公平并重的原則

政府績(jī)效審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的確立一方面在于評(píng)價(jià)政府活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性，另一方面要兼顧公平，即利益分配、充分就業(yè)等方面。因?yàn)楦骼嬷黧w在社會(huì)再生產(chǎn)過程中起點(diǎn)、機(jī)會(huì)、過程和結(jié)果的公平也是政府管理活動(dòng)追求的目標(biāo)。對(duì)績(jī)效與公平兩大目標(biāo)之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)與制度安排，政府管理活動(dòng)不能有所偏愛。作為績(jī)效審計(jì)在評(píng)價(jià)政府績(jī)效時(shí)，片面強(qiáng)調(diào)績(jī)效而遺忘公平或片面強(qiáng)調(diào)公平而忽略績(jī)效對(duì)于經(jīng)濟(jì)都是有害的。

2、堅(jiān)持績(jī)效審計(jì)與社會(huì)責(zé)任相結(jié)合的原則

我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，在強(qiáng)調(diào)政府績(jī)效的同時(shí)，必須綜合考慮政府社會(huì)責(zé)任的履行情況。政府的社會(huì)責(zé)任主要有兩個(gè)方面，一是自然環(huán)境，它包括合理利用自然環(huán)境資源，保護(hù)和改善自然環(huán)境，維護(hù)生態(tài)平衡等；二是社會(huì)環(huán)境，包括社會(huì)的安定團(tuán)結(jié)、人口就業(yè)問題、醫(yī)療住房、退休金等的保障程度。政府績(jī)效審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的確立理應(yīng)包含對(duì)政府社會(huì)責(zé)任的評(píng)價(jià)，否則提高政府績(jī)效就是一句空話。

3、堅(jiān)持長(zhǎng)遠(yuǎn)績(jī)效與當(dāng)前績(jī)效，宏觀績(jī)效與中微觀績(jī)效相結(jié)合的原則

從時(shí)間度量上看，長(zhǎng)遠(yuǎn)績(jī)效是指在較長(zhǎng)時(shí)間里可能持續(xù)產(chǎn)生的績(jī)效，當(dāng)前績(jī)效是指在當(dāng)月、當(dāng)季、當(dāng)年實(shí)現(xiàn)的績(jī)效，兩者是對(duì)立統(tǒng)一的關(guān)系。確定政府績(jī)效審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)堅(jiān)持當(dāng)前績(jī)效服從長(zhǎng)遠(yuǎn)績(jī)效的原則。因?yàn)橐粋€(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步是個(gè)持續(xù)不斷的過程，某些投資大、效益長(zhǎng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)將為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期高效、高速發(fā)展增加后勁。如果只考慮當(dāng)期績(jī)效，對(duì)國(guó)家和人民并未真正盡責(zé)。從空間廣度上看，宏觀績(jī)效是指整個(gè)國(guó)家管理所實(shí)現(xiàn)的績(jī)效，中微觀績(jī)效是指某一地方政府管理所實(shí)現(xiàn)的績(jī)效。它們構(gòu)成了整體與局部的關(guān)系，從馬克思主義哲學(xué)角度看，局部應(yīng)服從于整體。地方政府管理目標(biāo)應(yīng)與國(guó)家宏觀管理目標(biāo)保持一致，否則，即使是對(duì)地方政府再有效益的行為在政府績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)中也不能評(píng)價(jià)為優(yōu)。

（六）加強(qiáng)重視預(yù)算審計(jì)

預(yù)算審計(jì)處于績(jī)效審計(jì)過程的開端,是相當(dāng)重要的一個(gè)環(huán)節(jié),但同時(shí)也往往是比較容易被忽視的一個(gè)環(huán)節(jié)。一個(gè)完整的預(yù)算管理體系應(yīng)包括批準(zhǔn)確立、組織實(shí)施、報(bào)告執(zhí)行情況和結(jié)果、監(jiān)督鑒證、決算批準(zhǔn)五個(gè)環(huán)節(jié),政府績(jī)效審計(jì)就是預(yù)算管理的監(jiān)督鑒證環(huán)節(jié)。它既能在很大程度上提高人大預(yù)算審批和監(jiān)督的深度,又能提高人們對(duì)績(jī)效審計(jì)重要意義的認(rèn)識(shí)。其出發(fā)點(diǎn)在于以“產(chǎn)出”或“績(jī)效”評(píng)價(jià)問題影響預(yù)算安排。這就有利于人大行使對(duì)政府預(yù)算的審批權(quán)和監(jiān)督權(quán)?，F(xiàn)行的基數(shù)法預(yù)算下,預(yù)算單位所獲得撥款與其業(yè)績(jī)不掛鉤,且預(yù)算不夠細(xì)化,人大代表對(duì)此很難發(fā)表意見?？?jī)效預(yù)算下,人大對(duì)預(yù)算的審點(diǎn)不是各部門的總預(yù)算,而是每項(xiàng)具體支出的合理性和效益性,這樣就深化了人大的預(yù)算監(jiān)督。績(jī)效預(yù)算制度的建立和實(shí)施需要公共財(cái)政制度和績(jī)效審計(jì)制度的配合。績(jī)效審計(jì)運(yùn)用比較全面、具體的方法和指標(biāo)來衡量資金支出或投資完成后取得的成績(jī)和完成工作的情況,按績(jī)效項(xiàng)目來核算和考察其支出,從而為人大績(jī)效預(yù)算審批和監(jiān)督提供技術(shù)和專業(yè)化支持。

（七）推行審計(jì)結(jié)果公告制度

審計(jì)結(jié)果公告也就是通常所說的報(bào)告權(quán)和公布權(quán)，是指政府審計(jì)組織有權(quán)將審查結(jié)果報(bào)告給授權(quán)機(jī)構(gòu)，有權(quán)將審查結(jié)果公布于眾。公告審計(jì)結(jié)果是國(guó)際通行的慣例，各國(guó)審計(jì)立法對(duì)報(bào)告權(quán)和公布權(quán)都有相應(yīng)的規(guī)定。審計(jì)工作的效果很大程度上取決于審計(jì)報(bào)告的公開性，它同時(shí)也是衡量政府審計(jì)組織獨(dú)立性和客觀性的重要標(biāo)志。按照WTO規(guī)則，有關(guān)政府行為要公開透明；**報(bào)告也指出，要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，形成行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制，審計(jì)機(jī)關(guān)作為政府的組成部門，也勢(shì)必要提高審計(jì)工作的透明度；社會(huì)主義國(guó)家，人民當(dāng)家作主，就需要對(duì)政府的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督。政府審計(jì)信息的公開化，逐步提高審計(jì)過程各環(huán)節(jié)的透明度，盡快推行審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)外公布審計(jì)結(jié)果的制度并加以規(guī)范，無疑是績(jī)效審計(jì)管理內(nèi)在的需要，也是提高績(jī)效審計(jì)成效的必要途徑。從國(guó)外審計(jì)信息披露的情況來看，審計(jì)結(jié)果要以某種表達(dá)方式傳遞給四個(gè)方面的利用者：一是立法機(jī)構(gòu)。立法型、司法型和獨(dú)立型國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)每年都要向國(guó)家立法機(jī)構(gòu)提交年度審計(jì)報(bào)告、專項(xiàng)審計(jì)報(bào)告或特殊審計(jì)報(bào)告；二是司法機(jī)構(gòu)。審計(jì)機(jī)關(guān)遇到己經(jīng)超越權(quán)限的問題時(shí)，采取移交移送等方式，將審計(jì)結(jié)果傳遞給國(guó)家司法機(jī)構(gòu)；三是行政機(jī)構(gòu)。國(guó)家審計(jì)要將審計(jì)結(jié)果以審計(jì)報(bào)告、審計(jì)建議書(意見書)、審計(jì)判決書、審計(jì)決定等方式傳遞給政府各級(jí)行政機(jī)構(gòu)；四是公眾傳媒，即傳遞給社會(huì)公眾。

根據(jù)審計(jì)署第*號(hào)令《審計(jì)機(jī)關(guān)公布審計(jì)結(jié)果準(zhǔn)則》和審計(jì)署20**年頒布的《審計(jì)署審計(jì)結(jié)果公告試行辦法》，制定地方審計(jì)局審計(jì)結(jié)果公示制度，規(guī)范審計(jì)結(jié)果公示的內(nèi)容、條件、范圍、程序等，披露政府績(jī)效審計(jì)信息。在固定的有影響的報(bào)刊上有選擇性地刊登重大的或公眾關(guān)注的政府績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目的審計(jì)過程、審計(jì)建議和審計(jì)建議執(zhí)行情況，讓全社會(huì)關(guān)心、了解、支持政府績(jī)效審計(jì)，提高對(duì)政府績(jī)效審計(jì)的認(rèn)識(shí)；同時(shí)利用審計(jì)結(jié)果公示“雙刃劍”的作用，既有利于充分體現(xiàn)社會(huì)民主，引起社會(huì)對(duì)政府績(jī)效審計(jì)的重視，發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督作用，促進(jìn)審計(jì)監(jiān)督落到實(shí)處，體現(xiàn)審計(jì)的威懾作用；又能監(jiān)督審計(jì)機(jī)關(guān)，促使其提高審計(jì)工作質(zhì)量。審計(jì)結(jié)果公示應(yīng)注意遵循保密性原則，在審計(jì)結(jié)果公布之前，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)該按照國(guó)家有關(guān)保密制度的規(guī)定，建立保密工作責(zé)任制，做好保密工作，避免泄露國(guó)家秘密和被審計(jì)單位的秘密。

（八）強(qiáng)化執(zhí)行審計(jì)責(zé)任追究制度

服務(wù)型政府必須建立嚴(yán)格的責(zé)任追究制度，沒有嚴(yán)格的責(zé)任追究制度就不可能真正落實(shí)責(zé)任。政府是由眾多國(guó)家公職人員組成的集體組織，為了明確組織中的政治責(zé)任，必須實(shí)行首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》規(guī)定：“國(guó)務(wù)院實(shí)行總理負(fù)責(zé)制。各部、各委員會(huì)實(shí)行部長(zhǎng)、主任負(fù)責(zé)制。”“地方各級(jí)人民政府實(shí)行省長(zhǎng)、市長(zhǎng)、縣長(zhǎng)、區(qū)長(zhǎng)、鄉(xiāng)長(zhǎng)、鎮(zhèn)長(zhǎng)負(fù)責(zé)制?！痹趯?shí)行首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的組織中，首長(zhǎng)對(duì)組織的行為負(fù)有總的政治責(zé)任，因此，對(duì)政府責(zé)任的追究最終落實(shí)到對(duì)政府各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人的追究。政府責(zé)任是一種責(zé)任連帶制度，在組織中，領(lǐng)導(dǎo)有權(quán)指揮、命令和規(guī)范組織中成員的行為，相應(yīng)的，領(lǐng)導(dǎo)對(duì)他們的職務(wù)也負(fù)有政治連帶責(zé)任。一旦組織中出現(xiàn)問題，不管是誰所為，領(lǐng)導(dǎo)都要承擔(dān)相應(yīng)的政治責(zé)任。領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制是政府組織的凝聚劑，是組織領(lǐng)導(dǎo)的推動(dòng)力。領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制迫使領(lǐng)導(dǎo)加強(qiáng)對(duì)政府工作的管理，從而使政府組織成為一個(gè)能承擔(dān)集體責(zé)任的有機(jī)整體。

將官員的職位與責(zé)任直接掛鉤的審計(jì)責(zé)任追究制度，有利于促進(jìn)政府官員的責(zé)任感、危機(jī)感和緊迫感，從而提高官僚體制的行政效率，并在一定程度上有利于維護(hù)政權(quán)統(tǒng)治的合法性與權(quán)威性。審計(jì)責(zé)任追究制度是把對(duì)行政行為的監(jiān)督和約束輻射到行政權(quán)力履行的全過程，使決策者、執(zhí)行者都要為自己的行為承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，促使責(zé)任人在行使公共權(quán)力的時(shí)候結(jié)合經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性指標(biāo)，最大限度地為群眾利益考慮。審計(jì)責(zé)任追究制度有利于把目前單一注重績(jī)效審計(jì)過程這一事中行為轉(zhuǎn)變?yōu)槭虑啊⑹轮?、事后相結(jié)合的多重約束機(jī)制；把懲前和毖后有效結(jié)合起來，使社會(huì)監(jiān)督制度化；使監(jiān)督主體在行使責(zé)任追究制度時(shí)，能做到有章可循、有規(guī)可依；督促政府工作人員更好地履行職責(zé)，真正做到“情為民所系，權(quán)為民所用，利為民所謀”。推行審計(jì)責(zé)任追究制度是給政府及其履行行政職能的公務(wù)員一種壓力、動(dòng)力和約束力，促使其高效合法地履行好行政職責(zé)，真正地為人民根本利益提供服務(wù)，并以此為契機(jī)，最終建成服務(wù)型政府。

政府績(jī)效審計(jì)作為一種改善政府公共管理，推動(dòng)政府提高績(jī)效的工具，對(duì)于我國(guó)服務(wù)型政府建設(shè)具有巨大的推動(dòng)作用，不僅有助于落實(shí)服務(wù)型政府科學(xué)的施政理念，而且為服務(wù)型政府的建設(shè)提供制度支撐；不僅有助于服務(wù)型政府職能的轉(zhuǎn)變和公共責(zé)任的落實(shí)，而且有助于提高服務(wù)型政府的回應(yīng)性，優(yōu)化服務(wù)型政府的服務(wù)質(zhì)量。然而，目前我國(guó)的績(jī)效審計(jì)還只是剛剛起步，雖然我國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)做了不少的工作，但從整體上看政府績(jī)效審計(jì)仍然面臨著審計(jì)體制缺乏獨(dú)立性、績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系缺失、審計(jì)過程不完整和法律規(guī)范不健全等問題。不過，政府績(jī)效審計(jì)作為一項(xiàng)嶄新的事業(yè)，只要我們以超常規(guī)的工作態(tài)度，嚴(yán)謹(jǐn)?shù)目茖W(xué)態(tài)度，不斷加以探索和實(shí)踐，假以時(shí)日，適合我國(guó)國(guó)情的政府績(jī)效審計(jì)制度一定會(huì)建立完善起來。這是我國(guó)審計(jì)制度融入世界審計(jì)主流的必要條件，也是加快我國(guó)走向?qū)徲?jì)現(xiàn)代化的關(guān)鍵一步，更是我國(guó)構(gòu)建服務(wù)型政府的重要途徑。