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多年以來，我們的事業(yè)單位積累了許多的問題，推進事業(yè)單位改革是一項復雜而艱巨的工作。為深入貫徹中央關于事業(yè)單位改革的精神，切實做好事業(yè)單位分類改革的準備工作，本文擬對事業(yè)單位存在的問題和改革意見作一些前置性研究。

一、我市事業(yè)單位基本情況

全市各級共有各類事業(yè)單位7364個，按行業(yè)劃分：教育事業(yè)單位2809個，文化事業(yè)單位238個，衛(wèi)生事業(yè)單位639個，農(nóng)林水事業(yè)單位1376個，其他事業(yè)單位2302個。全市事業(yè)單位中具有行政職能的事業(yè)單位936個，其中執(zhí)法類事業(yè)單位192個。全市事業(yè)單位超編4069人，超編人員主要集中在自收自支和企業(yè)化管理的事業(yè)單位，超編地區(qū)集中在縣鄉(xiāng)兩級，超編人員主要是歷年超編安置的政策性人員。

二、當前事業(yè)機構方面存在的問題

1、事業(yè)機構布局不合理，資源浪費嚴重。

當前，大部分事業(yè)單位均由各主管部門把持，沒有嚴格實行管辦分離，70%以上事業(yè)單位人財物的決定權在主管部門。各地區(qū)、各部門都極力設置小而全的事業(yè)機構體系，全市11個縣（市、區(qū)）共設有6970個事業(yè)單位，平均每縣（市、區(qū)）634個，涵蓋了事業(yè)機構的25個大類，94個中類，187個小類。導致事業(yè)機構地區(qū)分割、部門分割、行業(yè)分割、布局分散、職能交叉、低水平重復設置，不能形成規(guī)模效益，造成了人力、物力、財力和信息資源的極大浪費。如公證機構、衛(wèi)生防疫、婦幼保健等市、區(qū)兩級都有這種機構，職能又幾乎完全相同，造成了人力、物力、財力和技術力量的分散。又如職業(yè)教育這一塊，市人民政府直屬有**職業(yè)技術學院，市勞動和社會保障局下屬有**高級技工學校，湘南技工學校，兩區(qū)還有職業(yè)中專，容易造成爭生源、搶地盤等問題。

2、事業(yè)單位職能定位不清楚，行政化傾向嚴重。

事業(yè)單位作為政府與市場之間的橋梁和紐帶，應該為政府和社會進行雙向服務，承擔更多的社會責任，為政府的公共服務功能提供有益補充，但是現(xiàn)在很大一部分事業(yè)單位的職能定位和運行方式帶有濃厚的行政色彩。許多事業(yè)單位的主管部門熱衷于把本應當由自己承擔的法定職能授權或委托下屬事業(yè)單位承擔，把行政機關的行政管理職能劃整為零，一分再分，造成行政許可、行政執(zhí)法與執(zhí)法主體資格的錯位。全市事業(yè)單位中具有行政職能的事業(yè)單位有936個，占12.7%，比重偏大，而且有進一步擴大的趨勢。在2006年公務員實施登記過程中，一些事業(yè)機構，沒有法定的行政管理職能，但又想擠進參照公務員管理的籠子，于是主管部門就采取委托或授權的方式，給事業(yè)單位賦予所謂的行政管理職能，要求重新確定級別、核定領導職數(shù)、納入?yún)⒄展芾矸秶?。這個問題如果不從法制方面嚴格把關，既容易造成行政主管部門的不作為，也容易造成事業(yè)單位的亂作為。

3、執(zhí)法機構多頭設置，力量分散。

2002年，國務院辦公廳轉發(fā)了中央編辦《關于清理整頓行政執(zhí)法隊伍實行綜合行政執(zhí)法試點工作的意見》，提出組建相對獨立、集中統(tǒng)一的行政執(zhí)法機構，一個政府部門下設的多個執(zhí)法機構原則上歸并為一個機構，從源頭上改變多頭執(zhí)法的狀況。全市192個執(zhí)法機構，市、縣兩級有28個政府機構序列設有執(zhí)法機構,占政府機構序列的60%以上。目前，我市只在城市管理和農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法領域實行了綜合執(zhí)法，而交通、文化等重點領域尚未試行。如交通運輸管理方面，現(xiàn)行的交通執(zhí)法是按專業(yè)進行的，市交通局歸口管理的具有行政執(zhí)法職能的事業(yè)機構有公路局、征稽處、運管處、海事局等，分別行使路政、征稽、運政、航政等專業(yè)執(zhí)法，沒有整合執(zhí)法資源，造成多頭執(zhí)法、力量分散、增加執(zhí)法成本等問題。另一方面，交通系統(tǒng)的專業(yè)執(zhí)法機構其經(jīng)費渠道主要靠規(guī)費收入，容易造成管罰不分、以罰代管等執(zhí)法不規(guī)范問題。文化市場管理方面，市、區(qū)兩級都設有文化市場稽查機構，形成多層執(zhí)法的現(xiàn)狀。近幾年來，由于管轄范圍和行政處罰主體等方面沒有達成共識，市、區(qū)兩級文化稽查隊伍經(jīng)常發(fā)生沖突和摩擦，影響了執(zhí)法隊伍的形象。

4、事業(yè)單位人員結構不合理，比例失調。

全市事業(yè)單位管理人員占13.64%，后勤人員占3.52%，專業(yè)技術人員占66.92%，生產(chǎn)工人占5.29%，其他人員占10.63%。事業(yè)單位行政后勤及其他人員所占比例達27.79%，超過事業(yè)單位總人數(shù)四分之一。市本級事業(yè)單位管理人員占27.3%，專業(yè)技術人員占52.2%，生產(chǎn)工人占13.3%，后勤服務人員占6.7%，其他人員占0.5%。市直事業(yè)單位行政后勤及其他人員所占比例達34.5%，超過市直事業(yè)單位總人數(shù)的三分之一。人員崗位結構的失衡，造成事業(yè)單位人員編制既少又多的矛盾，事業(yè)單位人員總量不少，少的是專業(yè)技術人員，尤其是高級專業(yè)技術人員更少，這種結構性矛盾對事業(yè)單位的發(fā)展造成很大困難。

5、事業(yè)單位法人主體地位不明確，社會化程度不高。

《事業(yè)單位法人證書》是事業(yè)單位法人資格的唯一合法憑證，國務院《事業(yè)單位登記管理暫行條例》規(guī)定，未取得《事業(yè)單位法人證書》的不得以事業(yè)單位名義開展活動。近年來，我市事業(yè)單位法人登記工作雖然得以全面推進，但其他配套政策法規(guī)滯后，事業(yè)單位仍處于主管部門的附屬地位，與市場接軌的“準入證”作用也沒能充分發(fā)揮，制約了事業(yè)單位的市場化進程。全市事業(yè)單位中，取得《事業(yè)單位法人證書》的不足80%。在事業(yè)單位的日常運行過程中，還存在社會化程度不高的問題。許多事業(yè)單位習慣于按主管部門的行政命令辦事，對社會和市場的需求主動參與的少，不愿意面向社會尋求生存空間，造成事業(yè)單位社會化服務功能的缺位。另一方面，事業(yè)單位的投資主體比較單一，仍然以政府投資為主，沒有形成社會力量興辦各類公益事業(yè)的局面，目前僅在社會力量辦學方面有所突破。市場經(jīng)濟條件下的政府是有限政府，而不是全能政府，既不能缺位，也不能越位，政府不應也無法提供所有的社會公共服務。

6、事業(yè)機構編制管理剛性不強，彈性較大。

事業(yè)單位不同于黨政機關，黨政機關行政編制由中央下達，實行總量控制，編制性質單一，黨政機關錄用工作人員凡進必考。事業(yè)單位的編制是由地方各級根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展狀況、社會事業(yè)發(fā)展要求自行核定的。事業(yè)單位編制種類較多，主要有全額撥款、差額補貼、自收自支、規(guī)費開支等四種類型，有的事業(yè)單位同時存在二種至三種經(jīng)費渠道的事業(yè)編制。事業(yè)單位進人渠道也相對寬松，沒有凡進必考的硬性規(guī)定，政策彈性較大。全額撥款編制進不了就進差額撥款編制，差額撥款編制再進不了還有自收自支編制。因此，事業(yè)單位成了安置政策性人員、照顧關系、解決夫妻分居、子弟就業(yè)的主要場所，而事業(yè)單位真正需要的專業(yè)技術人才卻很難進來。造成事業(yè)單位編制混亂、人員膨脹、混編混崗、結構失調等一系列問題。

三、對事業(yè)單位改革的建議

事業(yè)單位改革是繼政府機構改革，國有企業(yè)改革后的一項重要改革任務。由于公共服務改革的歷史復雜性、以及當前政府職能轉變、經(jīng)濟轉型、社會轉軌的特定社會背景，決定了事業(yè)單位改革的復雜性和艱巨性。要把改革的力度和社會的可承受度有機結合起來，積極穩(wěn)妥、逐步推進。事業(yè)單位改革的最終目的不在于精簡多少人員編制，而是通過改革優(yōu)化配置事業(yè)資源，實現(xiàn)傳統(tǒng)事業(yè)向現(xiàn)代公共事業(yè)的轉變。

1、優(yōu)化布局、合理配置事業(yè)資源。

根據(jù)事業(yè)單位發(fā)展狀況，合理設置機構，確定功能，改變條塊分割，部門所有的局面。遵循區(qū)域覆蓋、優(yōu)勢互補、就近服務的原則，統(tǒng)籌規(guī)劃、合理調整事業(yè)單位的結構和布局。鼓勵支持事業(yè)單位按照市場經(jīng)濟的要求，優(yōu)化資源要素結構，在國家法律法規(guī)允許的范圍內，經(jīng)有關部門批準允許事業(yè)單位之間實行兼并、出讓等多種形式的改革。把機構的整合與行業(yè)體制改革結合起來，尤其是資源要素高度接近的職業(yè)教育、文化、衛(wèi)生防疫等行業(yè)，可以按照大統(tǒng)一、小自由的原則進行整合。對職責任務基本消亡或長期不具備開展業(yè)務條件的事業(yè)單位予以撤銷；對重復設置、職能雷同、服務對象單一、設置過于零散的事業(yè)單位予以合并；對已經(jīng)不具有事業(yè)單位性質和功能，以市場為導向、完全從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的單位實行轉制。通過對事業(yè)單位布局調整和資源整合，使事業(yè)單位的結構和布局更加合理。

2、政事分開、合理界定事業(yè)單位職能。

合理劃分黨政機關與事業(yè)單位的職責。事業(yè)單位承擔的行政管理職責原則上要交歸行政機關。對事業(yè)單位一時難以交歸行政機關的職責，可暫按審批權限經(jīng)機構編制部門批準或經(jīng)機構編制部門審核報黨委和政府批準，通過授權的方式繼續(xù)由事業(yè)單位承擔，以后逐步交歸。行政機關的輔助性、技術性和服務性工作，要交由事業(yè)單位承擔。理順事業(yè)單位與行政主管部門的關系，行政主管部門對事業(yè)單位的管理，主要是政策引導、監(jiān)督檢查、班子建設、國有資產(chǎn)監(jiān)管和指導服務。事業(yè)單位通過法人登記，確立法人地位，規(guī)范法人行為。

3、監(jiān)管分離，實行綜合行政執(zhí)法。

對承擔稽查執(zhí)法職能的事業(yè)單位，一方面要按照政策制定與監(jiān)督處罰職能相對分開，監(jiān)督處罰與技術檢驗相對分開的原則，對現(xiàn)有職能進行清理、調整、歸并?，F(xiàn)有機構凡集政策制定、綜合執(zhí)法、技術檢驗為一體的，必須分開。另一方面遵循綜合執(zhí)法的改革方向，對在同一個部門設多支執(zhí)法隊伍的，通過改革，原則上歸并為一支隊伍，實行綜合執(zhí)法。對于涉及市、區(qū)兩個層級的執(zhí)法機構，可根據(jù)不同的行政執(zhí)法領域和具體情況，適當選擇以市為主或以區(qū)為主的模式。確實無法確立主次關系的，按區(qū)域設置執(zhí)法機構并實行屬地管理。

4、加強監(jiān)管，嚴把事業(yè)單位入口關。

今年3月15日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯(lián)合下發(fā)了《關于進一步加強和完善機構編制管理嚴格控制機構編制的通知》（廳字[2007]2號），要求加強和規(guī)范事業(yè)單位機構編制管理，上級機構編制部門要對下級事業(yè)編制總量和結構進行管理，各地要根據(jù)實際情況適當上收事業(yè)單位機構編制的審批權限。一是從嚴控制新設事業(yè)單位的審批。除法律法規(guī)和黨中央、國務院有關文件規(guī)定外，不再批準設立承擔行政職能的事業(yè)單位和從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的事業(yè)單位。公益服務事業(yè)發(fā)展需要增加事業(yè)機構編制的，應在現(xiàn)有總量中進行調整，確需增加的要嚴格按程序審批。二是嚴格控制事業(yè)編制的使用范圍。一個事業(yè)單位原則上只使用一種經(jīng)費渠道的事業(yè)編制。取消規(guī)費開支事業(yè)編制，條件成熟的，置換成全額撥款事業(yè)編制，經(jīng)費納入財政預算，實行罰繳分離，收支兩條線。推進事業(yè)單位后勤服務社會化、市場化，取消事業(yè)單位后勤服務編制，實現(xiàn)事業(yè)單位職能主輔分離。三是建立健全機構編制部門與相關部門的協(xié)調配合和制約機制。加強與組織、人事、財政等部門的協(xié)調配合，組織部門不超職數(shù)配備領導干部、人事部門不超編辦理錄用手續(xù)、財政部門不超編核撥經(jīng)費，真正發(fā)揮機構編制部門在錄用、聘用、調配工作人員，配備領導成員和核撥經(jīng)費過程中的龍頭作用。四是根據(jù)中、省有關文件規(guī)定，出臺事業(yè)單位人員聘用、崗位結構核定的硬性規(guī)定。盡可能擴大事業(yè)單位公開招聘范圍，把事業(yè)單位真正需要的專業(yè)技術人才聘進來，防止事業(yè)單位用人“近親繁殖”，造成人員結構失衡。五是加強對事業(yè)單位的全程監(jiān)管。改變重審批前論證、輕審批后監(jiān)督的傳統(tǒng)方式。尤其是在事業(yè)單位公開招聘工作人員過程中，機構編制部門不僅要審核編制情況還應全程監(jiān)督和參與公開招聘的全過程，從源頭上把住事業(yè)單位人員的結構關。

5、依據(jù)職能，科學合理確定事業(yè)單位類型。

事業(yè)單位所承擔的職能，是確定事業(yè)單位類型的主要依據(jù)。根據(jù)事業(yè)單位的職能定位、業(yè)務性質把事業(yè)單位劃分為行政管理類、社會公益類和生產(chǎn)經(jīng)營類。在合理界定類別的基礎上，對不同類別的事業(yè)單位實施不同的改革?？偟脑瓌t是從嚴界定行政類事業(yè)單位，發(fā)展公益類事業(yè)單位，放開經(jīng)營類事業(yè)單位，通俗地說就是：“掐頭、去尾、留中間”。一是以法制部門審核有效的法律法規(guī)授權為依據(jù)，將行政延伸和行政執(zhí)法職能的事業(yè)單位確定為行政類。對這類事業(yè)機構，結合政府機構改革和其他條件，逐步轉為行政類機構。二是將關系社會共同利益、為社會提供公共服務的非盈利性事業(yè)單位確定為公益類。對這類事業(yè)機構，根據(jù)職責任務、運行情況、服務對象和收入狀況再具體劃分三個小類。公益一類：指從事直接關系國家安全、公共安全、經(jīng)濟社會秩序、國家根本利益的公益服務不宜由市場配置資源的事業(yè)單位，如義務教育、公共衛(wèi)生、環(huán)境保護、基礎科研、公共圖書館、公共博物館、黨校等機構。公益二類：指關系國家長遠利益或人民群眾切身利益，面向社會提供基本公益服務，可部分實現(xiàn)市場配置資源的機構，如非義務教育、非營利醫(yī)療等機構。公益三類：指具體業(yè)務活動具有公益性，在國家政策支持下，可基本實現(xiàn)市場配置資源的機構，如職業(yè)病療養(yǎng)院等。三是將以市場配置資源為導向，以經(jīng)濟效益為目的，開展生產(chǎn)經(jīng)營活動，為社會提供有償服務，經(jīng)費來源靠創(chuàng)收的這類事業(yè)單位，確定為經(jīng)營類。對這類機構，要按市場化的方向，根據(jù)實際情況和條件成熟程度，逐步轉為企業(yè)，退出事業(yè)機構序列。

事業(yè)單位改革是一項政策性強、涉及面廣、實施難度大的綜合配套改革，從1996年7月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《中央機構編制委員會關于事業(yè)單位機構改革若干問題的意見》到今天，已經(jīng)整整11年的時間，目前全國對事業(yè)單位的改革仍停留在試點和探索階段，這說明事業(yè)單位改革的復雜性和艱巨性。我們要按照上級的統(tǒng)一部署，認真學習和借鑒外省、市的改革經(jīng)驗，深入探索，為事業(yè)機構改革作好理論上的準備。