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《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《暫行條例》）實(shí)施以來(lái)，對(duì)促進(jìn)民辦非企業(yè)單位的發(fā)展、規(guī)范民辦非企業(yè)單位的管理，發(fā)揮了積極的作用。但也存在很多問(wèn)題。畢竟，民辦非企業(yè)單位是改革開(kāi)放后出現(xiàn)的新生事物，《暫行條例》是第一部關(guān)于民辦非企業(yè)單位登記管理的行政法規(guī)。現(xiàn)將我們對(duì)《暫行條例》有關(guān)問(wèn)題的一些粗淺思考，錄陳如次。

一、《暫行條例》亟待修改

1998年10月國(guó)務(wù)院的《暫行條例》，首次確立了民辦非企業(yè)單位的法律地位，為開(kāi)展民辦非企業(yè)單位登記管理工作，提供了法律依據(jù)。近年來(lái)，通過(guò)登記管理機(jī)關(guān)和相關(guān)部門(mén)的努力，基本理順了民辦非企業(yè)單位的管理體制，扭轉(zhuǎn)了統(tǒng)一歸口登記前政出多門(mén)、職責(zé)不清、管理無(wú)序的局面，初步建立了民辦非企業(yè)單位登記管理的政策法規(guī)體系，進(jìn)一步完善了我國(guó)民間組織管理的格局。但同時(shí)，也暴露出了《暫行條例》的一些弊端和不足，主要有如下幾個(gè)方面：一是與其他有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定有不一致之處。如，《暫行條例》第八條規(guī)定“民辦非企業(yè)單位的名稱(chēng)應(yīng)當(dāng)符合國(guó)務(wù)院民政部門(mén)的規(guī)定，不得冠以‘中國(guó)’、‘全國(guó)’、‘中華’等字樣”，這與《社會(huì)力量辦學(xué)條例》第二十條“教育機(jī)構(gòu)的名稱(chēng)應(yīng)當(dāng)確切表示其類(lèi)別、層次和所在行政區(qū)域；未經(jīng)國(guó)務(wù)院教育行政部門(mén)或者勞動(dòng)行政部門(mén)批準(zhǔn)，不得冠以‘中華’、‘中國(guó)’、‘國(guó)際’等字樣”的規(guī)定，顯然是矛盾的；二是一些規(guī)定已不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下登記管理工作的要求。如登記對(duì)象、范圍不明確，非營(yíng)利性等問(wèn)題界定不清，導(dǎo)致民政部門(mén)與有關(guān)部門(mén)在執(zhí)法過(guò)程中經(jīng)常發(fā)生爭(zhēng)議，難以操作；三是缺乏一些必要的規(guī)定。如對(duì)從業(yè)人員的工資、福利待遇問(wèn)題沒(méi)有規(guī)定，隨意性很大，給民辦非企業(yè)單位帶來(lái)了招人難、留人難問(wèn)題；又如，對(duì)注銷(xiāo)登記后財(cái)產(chǎn)的處理缺乏具體規(guī)定，舉辦者擔(dān)心自己投入的資金一去不返，在一定程度上制約了民辦非企業(yè)單位上規(guī)模、上檔次，影響了民辦非企業(yè)單位的健康發(fā)展；四是缺乏國(guó)家鼓勵(lì)和支持民辦非企業(yè)單位的發(fā)展及稅收優(yōu)惠政策等條款，沒(méi)有充分體現(xiàn)國(guó)家對(duì)民間組織培育發(fā)展與監(jiān)督管理并重的指導(dǎo)思想。

特別需要指出的是，隨著改革開(kāi)放的不斷深入和我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步完善，尤其是我國(guó)加入世界貿(mào)易組織之后，境外組織和個(gè)人要求在我境內(nèi)舉辦民辦非企業(yè)單位的情況越來(lái)越多，而《暫行條例》對(duì)涉外民辦非企業(yè)單位登記管理工作沒(méi)有規(guī)定。因此，通過(guò)修訂《暫行條例》以彌補(bǔ)現(xiàn)行行政法規(guī)在這方面的不足，已是當(dāng)務(wù)之急。

二、“民辦非企業(yè)單位”應(yīng)當(dāng)易名

民辦非企業(yè)單位的名稱(chēng)，是在1996年8月的一份中央文件中首次出現(xiàn)的。此前，民辦非企業(yè)單位稱(chēng)為民辦事業(yè)單位。1996年7月《中共中央辦公廳國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)〈中共中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)關(guān)于事業(yè)單位機(jī)構(gòu)改革若干問(wèn)題的意見(jiàn)〉的通知》（中辦發(fā)〔1996〕17號(hào)）指出，要推進(jìn)事業(yè)單位的社會(huì)化，要加強(qiáng)對(duì)民辦事業(yè)單位的管理，要制定有關(guān)政策法規(guī)，有領(lǐng)導(dǎo)、有計(jì)劃、有步驟地發(fā)展適宜民辦的事業(yè)單位。1996年8月中央文件中的民辦非企業(yè)單位就是指以前的民辦事業(yè)單位。1998年10月國(guó)務(wù)院的《暫行條例》，首次明確了民辦非企業(yè)單位作為一類(lèi)社會(huì)組織統(tǒng)稱(chēng)的法律地位。

隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，特別是登記管理工作實(shí)踐的不斷發(fā)展，“民辦非企業(yè)單位”這一名稱(chēng)的弊端日益顯現(xiàn)。首先，“民辦非企業(yè)單位”稱(chēng)謂不科學(xué)。“民辦非企業(yè)單位”名稱(chēng)是在我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期提出的，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，事業(yè)單位都是由國(guó)家投資舉辦的，隨著改革開(kāi)發(fā)的深入，由社會(huì)力量興辦的從事科技、衛(wèi)生、文化、教育等行政事業(yè)的民辦單位大量涌現(xiàn)，當(dāng)時(shí)提出的“民辦非企業(yè)單位”名稱(chēng)僅僅是為了和國(guó)辦事業(yè)單位相區(qū)別，而且作為一種社會(huì)組織形式，在名稱(chēng)中使用了“非”的排除表述法不科學(xué)。因?yàn)?，從廣義上理解，社會(huì)團(tuán)體也可以算作民辦的非企業(yè)性質(zhì)的單位。由此可見(jiàn)，“民辦非企業(yè)單位”這一稱(chēng)謂與其實(shí)際內(nèi)涵有很大差異，極易產(chǎn)生誤解；其次，“民辦非企業(yè)單位”這個(gè)名稱(chēng)，既不與國(guó)際接軌，得不到國(guó)際社會(huì)的認(rèn)同，也未能與我國(guó)現(xiàn)有的社會(huì)組織類(lèi)型相銜接，不易被公眾理解、接受，給民辦非企業(yè)單位的發(fā)展帶來(lái)極大的不便。第三，事業(yè)單位這一概念在我國(guó)已取得廣泛共識(shí)，民辦事業(yè)單位與事業(yè)單位的舉辦目的和從事的業(yè)務(wù)領(lǐng)域基本相同，區(qū)別僅在于設(shè)立主體和資金來(lái)源上。當(dāng)前，事業(yè)單位正在進(jìn)行改革，科技、衛(wèi)生、文化、體育、教育等許多事業(yè)不再只由政府出資舉辦，而是廣泛吸取社會(huì)資金參與，今后民辦事業(yè)單位將會(huì)有更大的發(fā)展。為此，我們認(rèn)為應(yīng)當(dāng)恢復(fù)“民辦事業(yè)單位”的稱(chēng)謂，還這一類(lèi)社會(huì)組織的本來(lái)面目。

當(dāng)然，我們也清楚知道，民辦事業(yè)單位也不是這一類(lèi)社會(huì)組織的最恰當(dāng)?shù)拿?。很多人這一名稱(chēng)提出了異議。他們認(rèn)為，用民間非營(yíng)利機(jī)構(gòu)、民辦非營(yíng)利組織、社會(huì)事業(yè)單位等，也許更能符合這一類(lèi)組織的內(nèi)在特性，也更能和國(guó)際接軌。但是，我們認(rèn)為，一個(gè)社會(huì)組織的名字的確定需要考慮很多方面的因素，但主要還是要看社會(huì)公眾對(duì)它的認(rèn)可和接受程度。從我國(guó)目前的情況看，民辦事業(yè)單位，應(yīng)該是最好的選擇。

三、民辦非企業(yè)單位界定需更準(zhǔn)確

《暫行條例》將民辦非企業(yè)單位界定為：“本條例所稱(chēng)民辦非企業(yè)單位，是指企業(yè)事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和其他社會(huì)力量以及公民個(gè)人利用非國(guó)有資產(chǎn)舉辦的，從事非營(yíng)利性社會(huì)服務(wù)活動(dòng)的社會(huì)組織?！边@一界定強(qiáng)調(diào)的是民辦非企業(yè)單位須從事非營(yíng)利性的活動(dòng)，這種非營(yíng)利性活動(dòng)在實(shí)際工作中很難把握，沒(méi)有一個(gè)固定的標(biāo)準(zhǔn)，而且工商部門(mén)與民政部門(mén)對(duì)營(yíng)利與非營(yíng)利的理解不一致，管理沖突頻發(fā)，出現(xiàn)了工商行政管理部門(mén)查處民政部門(mén)登記的民辦非企業(yè)單位的現(xiàn)象。原因是民辦非企業(yè)的活動(dòng)有了所謂的“收益”。民辦非企業(yè)單位無(wú)所適從，既不利于管理工作，也不利于民辦非企業(yè)單位的發(fā)展。我們認(rèn)為，可以從民辦非企業(yè)單位是非營(yíng)利性的社會(huì)組織這一角度出發(fā)去界定民辦非企業(yè)單位，說(shuō)明該組織是非營(yíng)利性的組織，而不是說(shuō)它從事的必須是非營(yíng)利性的活動(dòng)。對(duì)組織定性而不對(duì)活動(dòng)定性，可以避免有關(guān)部門(mén)因?qū)I(yíng)利性或非營(yíng)利性活動(dòng)問(wèn)題理解的不一致，而帶來(lái)在管理問(wèn)題上的沖突。因?yàn)椋瑺I(yíng)利性組織和非營(yíng)利性組織的本質(zhì)區(qū)別在于其開(kāi)展活動(dòng)的盈余和清算后的剩余財(cái)產(chǎn)如何分配使用，并不是說(shuō)非營(yíng)利性組織就不能開(kāi)展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。

四、簡(jiǎn)化登記條款必須細(xì)化

《暫行條例》第十二條規(guī)定“依照法律、其他行政法規(guī)規(guī)定，經(jīng)有關(guān)主管部門(mén)依法審核或者登記，已經(jīng)取得相應(yīng)的執(zhí)業(yè)許可證書(shū)的民辦非企業(yè)單位，登記管理機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)簡(jiǎn)化登記手續(xù)，憑有關(guān)主管部門(mén)出具的執(zhí)業(yè)許可證明文件,發(fā)給相應(yīng)的民辦非企業(yè)單位登記證書(shū)。”從登記實(shí)踐看，此規(guī)定很難操作，原因是業(yè)務(wù)主管單位頒發(fā)的執(zhí)業(yè)許可證的內(nèi)容不能包含登記管理機(jī)關(guān)所有的登記事項(xiàng)。同時(shí)，簡(jiǎn)化登記會(huì)造成民辦非企業(yè)單位之間地位不平等，不便于登記管理機(jī)關(guān)的日常管理。而且業(yè)務(wù)主管單位頒發(fā)執(zhí)業(yè)許可證，重在對(duì)其開(kāi)展業(yè)務(wù)活動(dòng)的能力進(jìn)行資格認(rèn)定，而登記管理機(jī)關(guān)頒發(fā)登記證書(shū)則是賦予民辦非企業(yè)單位合法的法律地位的行為，兩者之間有明顯差別。如果簡(jiǎn)單地憑執(zhí)業(yè)許可證明文件發(fā)給民辦非企業(yè)單位登記證書(shū)，會(huì)給登記管理工作帶來(lái)被動(dòng)，也會(huì)影響登記事項(xiàng)的依法核準(zhǔn)。為此，應(yīng)該在修改《暫行條例》時(shí)，根據(jù)近年登記管理工作的實(shí)際情況，以相應(yīng)的條款來(lái)細(xì)化第十二條的規(guī)定。另外，最近全國(guó)人大剛剛通過(guò)、即將實(shí)施的《民辦教育促進(jìn)法》第十八條明確規(guī)定“民辦學(xué)校取得辦學(xué)許可證，并依照有關(guān)的法律、行政法規(guī)進(jìn)行登記，登記管理機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定即時(shí)予以辦理”，也要求修訂《暫行條例》的這部分內(nèi)容，對(duì)此進(jìn)行明確規(guī)定。

五、涉外民辦非企業(yè)單位登記工作應(yīng)納入規(guī)范

如前所述，把涉外民辦非企業(yè)單位的登記管理納入到民辦非企業(yè)單位登記管理工作的范圍，已是當(dāng)務(wù)之急。為適應(yīng)我國(guó)加入世界貿(mào)易組織的要求，目前，亟需制定有關(guān)法規(guī)政策，以規(guī)范涉外民辦非企業(yè)單位的登記管理工作。做這項(xiàng)工作，要善于把握和處理矛盾的普遍性和特殊性的關(guān)系。一方面，涉外民辦非企業(yè)單位是民辦非企業(yè)單位的一部分，法規(guī)政策的一般性規(guī)定，也要適用于涉外民辦非企業(yè)單位，如修訂《暫行條例》，建議不單獨(dú)設(shè)章，以體現(xiàn)公平、公開(kāi)、公正、透明的原則，從總體上給人以這樣的印象，即在登記管理問(wèn)題上，涉外民辦非企業(yè)單位得到了國(guó)民待遇。另一方面，在體現(xiàn)國(guó)民待遇的同時(shí)，也要注意涉外民辦非企業(yè)單位的特殊性，從而制定有針對(duì)性的條款。根據(jù)我國(guó)的實(shí)際，我們認(rèn)為，以下幾條是應(yīng)當(dāng)特別指出的。一是為加強(qiáng)對(duì)涉外民辦非企業(yè)單位的管理，應(yīng)規(guī)定審批登記涉外民辦非企業(yè)單位的登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位由國(guó)務(wù)院或省（自治區(qū)、直轄市）人民政府的登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位負(fù)責(zé)。二是應(yīng)規(guī)定涉外民辦非企業(yè)單位應(yīng)當(dāng)具備法人條件，因?yàn)樯嫱饷褶k非企業(yè)單位舉辦者的財(cái)產(chǎn)涉及境外財(cái)產(chǎn)，若進(jìn)行個(gè)體登記，舉辦者承擔(dān)無(wú)限連帶責(zé)任，操作性較差。而且，鑒于目前我國(guó)外資企業(yè)法（包括中外合資企業(yè)法、中外合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)法、外商投資企業(yè)法）中，只有中外合作企業(yè)存在非法人的形式，且只用于完成一次性項(xiàng)目合作的情況。三是如果涉外民辦非企業(yè)單位的擬任負(fù)責(zé)人為外國(guó)人的，在提交登記文件時(shí)，應(yīng)根據(jù)我國(guó)涉外工作的一般要求，制定一些相應(yīng)的規(guī)定。

六、民辦非企業(yè)單位（合伙）形式應(yīng)當(dāng)刪除

《暫行條例》規(guī)定了民辦非企業(yè)單位法人、合伙、個(gè)體三種形式，有識(shí)之士對(duì)此的批評(píng)之聲，不絕于耳（蘇力、葛云松等著《規(guī)制與發(fā)展》一書(shū)，對(duì)此進(jìn)行過(guò)犀利的批判）。我們的觀點(diǎn)，要而言之，一是不應(yīng)將進(jìn)行商事登記的形式拿到民事登記中來(lái)，為了促進(jìn)非營(yíng)利機(jī)構(gòu)的發(fā)展，應(yīng)該刪除合伙、個(gè)體商事登記形式，只保留一種民辦非企業(yè)單位（法人）形式；二是合伙、個(gè)體商事登記形式的存在，會(huì)使對(duì)民辦非企業(yè)單位的舉辦者在法律上的權(quán)利義務(wù)，出現(xiàn)不平等的情況。舉辦者既不能從民辦非企業(yè)單位的活動(dòng)中受益，不能從其服務(wù)活動(dòng)的盈余中分紅，解體時(shí)財(cái)產(chǎn)也不能私分，但一旦民辦非企業(yè)單位出了某種問(wèn)題，舉辦者還要承擔(dān)無(wú)限連帶民事責(zé)任，顯然是不公平的。

盡管如此，我們認(rèn)為，還應(yīng)當(dāng)保留民辦非企業(yè)單位（個(gè)體）形式。這主要是為了保證政策的連續(xù)性。根據(jù)民政部民間組織管理局的統(tǒng)計(jì)，截至2002年5月，全國(guó)共登記民辦非企業(yè)單位9.6萬(wàn)余個(gè)，其中個(gè)體形式的最多，有5.1萬(wàn)余個(gè)，法人形式的3.8萬(wàn)余個(gè)，合伙形式的數(shù)量極少，僅有0.5萬(wàn)余個(gè)。民辦非企業(yè)單位（個(gè)體）形式的登記數(shù)量占了全國(guó)登記總數(shù)的一半以上，如重新登記，將會(huì)給登記管理工作造成極大的不便，也不利于法規(guī)政策的延續(xù)性。因此還應(yīng)當(dāng)保留民辦非企業(yè)單位（個(gè)體）形式。而民辦非企業(yè)單位（合伙）形式的登記數(shù)量少，重新登記較容易，而且合伙的本意就是以營(yíng)利為目的，與民辦非企業(yè)單位的設(shè)立宗旨不符，應(yīng)當(dāng)刪除民辦非企業(yè)單位的合伙形式，保留法人和個(gè)體形式的民辦非企業(yè)單位。

七、應(yīng)當(dāng)允許民辦非企業(yè)單位設(shè)立分支機(jī)構(gòu)

目前，民辦非企業(yè)單位尤其是教育類(lèi)、勞動(dòng)類(lèi)的民辦非企業(yè)單位要求設(shè)立分支機(jī)構(gòu)的呼聲越來(lái)越高。有關(guān)部門(mén)和一些地方政府也出臺(tái)了一些允許某些類(lèi)型的民辦非企業(yè)單位開(kāi)設(shè)分支機(jī)構(gòu)的政策。如，2003年3月14日《京華時(shí)報(bào)》以《民辦高校管理新規(guī)出臺(tái)開(kāi)設(shè)分支機(jī)構(gòu)將不再受限》為題，報(bào)道了今年北京市政府將加大對(duì)民辦教育的扶持力度，民辦高校開(kāi)設(shè)分支機(jī)構(gòu)將不再受限的消息。因此，應(yīng)當(dāng)允許民辦非企業(yè)單位設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，以利其發(fā)展?！稌盒袟l例》對(duì)民辦非企業(yè)單位不得設(shè)立分支機(jī)構(gòu)的規(guī)定雖有利于業(yè)務(wù)主管單位和登記管理機(jī)關(guān)的管理，但不利于民辦非企業(yè)單位的發(fā)展和積極作用的發(fā)揮，尤其限制了那些辦得好的民辦非企業(yè)單位發(fā)揮品牌效應(yīng)。設(shè)立分支機(jī)構(gòu)是民辦非企業(yè)單位發(fā)展的客觀需要。公辦學(xué)校可設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，社會(huì)團(tuán)體可以設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，民辦非企業(yè)單位作為一種實(shí)體，也應(yīng)允許其設(shè)立分支機(jī)構(gòu)。