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“一把手綜合癥”主要指政治表現(xiàn)好、業(yè)務能力強、工作實績突出、得到群眾認可、在未提拔之前為人為官都比較謹慎的一些官員，在擔任“一把手”后為人為官準則發(fā)生明顯改變，在工作、生活等方面所呈現(xiàn)的種種不良現(xiàn)象。患有此癥的“一把手”在一定條件下會發(fā)生質變而走向腐敗，或者說“一把手綜合癥”是“一把手”走向腐敗的前兆。加強對“一把手綜合癥”及其防治問題的研究，不論對于預防“一把手”腐敗，還是對于推進改革和發(fā)展事業(yè)都具有十分重要的意義。

(一)“一把手綜合癥”的表現(xiàn)

“一把手綜合癥”的基本癥狀主要表現(xiàn)在如下幾個方面：一是“決策一言堂”；二是“權力一把抓”；三是“用人一朝臣”；四是“花錢一支筆”；五是“言論一個音”；六是“言行一大變”；七是“上任亂燒一把火”。

“一把手綜合癥”雖表現(xiàn)形式多樣，其實質都是為了維護個人或小集團利益，不惜犧牲黨和人民的利益，對黨的路線方針政策、國家法律法規(guī)陽奉陰違?；加写税Y的人一般能力較強，能量較大，上下關系盤根錯節(jié)，規(guī)避監(jiān)督的水平較高，容易人格膨脹，難以嚴格自律，從內心抵制他律，無視制度規(guī)范，嚴重脫離群眾，難免違紀違法，是改革發(fā)展事業(yè)推進的中梗阻，理應成為監(jiān)督重點。

(二)“一把手綜合癥”產(chǎn)生的原因分析

在經(jīng)濟體制改革取得重大成就的今天，政治體制改革滯后，權力高度集中狀況仍未得到根本改觀，黨委和政府權力過大，必然賦予各級黨政“一把手”過重權力，使之對社會資源控制過多。這樣，一些放松思想道德修養(yǎng)、自律意識不強的人產(chǎn)生“一把手綜合癥”就是必然的現(xiàn)象。

1．授權機關制約不足，監(jiān)督虛位

授權機關對“一把手”權力的獲取及其運行理應能夠實施最有力的制約和監(jiān)督。但在當前的制度下，“一把手”的任用實行任命制為主選舉制為輔、選舉制服務并服從于任命制的干部制度，黨(紀)委全會和人代會均等額選舉黨政“一把手”、人大常委會和組織部門任命其他“一把手”(從某種意義上說，這主要是對上級或同級黨委人事安排的一種確認或合法化)。各地雖已開始探索黨委確定下級正職的擬任(推薦)人選時實行全委會票決制，這對于部分正職的授權能進行一定制約，但其成效尚不明顯。從總體來說，授權機關對“一把手”權力的獲取制約監(jiān)督不力。所以，盡管授權機關選舉或任命干部比較慎重，也很難避免重要干部使用上的失誤，使一些并非德才兼?zhèn)涞娜顺蔀椤耙话咽帧?。而且，能有效制約下級“一把手”的上級黨委往往存在重任用輕監(jiān)管現(xiàn)象，并受時空限制和信息不對稱等因素影響，往往難以對其實施切實監(jiān)督。

授權機關聽取和審議工作報告、年度考核以及代表監(jiān)督等，都是對“一把手”進行監(jiān)督的形式。因多種原因，其監(jiān)督易于虛化。(1)黨代會尚未實行常任制，五年一次的黨代會(基層黨代會三至五年)在選舉產(chǎn)生新一屆黨(紀)委后就不復存在，無法對黨(紀)委實施經(jīng)常性監(jiān)督。在黨代會上報告工作的黨(紀)委與本屆黨代會之間不存在選舉與被選舉、授權與被授權關系，因而也不存在監(jiān)督與被監(jiān)督關系。因無明確的委托和授權，本屆黨代會難以審查其報告。黨(紀)委書記非黨代會選舉產(chǎn)生，黨代會更難對其進行監(jiān)督。10年前的《中國共產(chǎn)黨地方委員會工作條例》對黨的常委會向全委會報告工作就有明確規(guī)定，中央政治局已率先垂范，向中央委員會報告工作，但全國尚未普遍推行這一制度，因而全委會對黨(紀)委書記及其常委監(jiān)督效果不夠明顯。(2)人代會實行常任制，每年聽取和審議其選舉(任命)官員的工作報告，其監(jiān)督效果優(yōu)于黨代會(全委會)，但由我國特殊的權力結構決定，人代會(及其常委會)制約監(jiān)督的實際效果與黨代會(全委會)情況也大體類似。(3)上級組織人事部門每年對“一把手”進行年度考核，因考核機制欠科學和部分被考核者人為因素的干擾，實際上也難以形成對“一把手”行權狀況的有力制約和監(jiān)督。(4)由于當前代表的產(chǎn)生欠規(guī)范，結構欠合理，實際被認可程度不高，更因大會選舉過程欠規(guī)范，代表對受權者權力獲取的實際制約作用不大。同時，代表普遍實行兼職，履行代表職責的法理、制度、組織、信息等資源不足，如黨內尚無《黨代表工作條例》、黨代會尚未實行常任制等，代表難以依法切實履行職責，尤其是代表資格的獲得很大程度上取決于上級組織的安排，故代表對主要負責人特別是“一把手”權力運行狀況的監(jiān)督作用非常有限。

2．領導班子內部權力制約乏力，監(jiān)督往往流于形式

領導班子成員參與實際的權力運作，從理論上說，既能對“一把手”進行嚴格制約，也能實施最有效的監(jiān)督。但因組織上對“一把手”賦權過重，甚至一些副職的升降去留在一定程度上取決于“一把手”的意愿，加之部分副職在制約監(jiān)督“一把手”權力方面的不作為，進一步強化了班子內部權力制約乏力、監(jiān)督流于形式的態(tài)勢。如《黨內監(jiān)督條例》將民主生活會規(guī)定為一種重要的監(jiān)督制度，對班子內部的民主生活會以及班子成員的述職述廉作出了明確規(guī)定，但從實際效果來看，制約監(jiān)督作用相當有限。據(jù)筆者對湘、津、遼、蒙四省(市、區(qū))2562名各界人士(其中中共黨員1797名)的問卷調查(以下簡稱“本調查”)顯示，認為民主生活會上開展批評和自我批評對領導干部的監(jiān)督“起很大作用”的占1．81％，“能起一定作用”的占61．62％，“不起作用”的占32．51％，甚至“起反作用”的占3．84％。

3．監(jiān)督機構及其監(jiān)督權缺乏相對獨立性，難以有效監(jiān)督

當前，黨委在確定下級正職的擬任(推薦)人選時一般都征求紀檢監(jiān)察部門的意見，這對于擬任(推薦)人選有一定制約作用。但意見受尊重程度取決于黨委成員的主觀判斷，缺乏剛性的制度約束。同時，紀檢監(jiān)察機關及其人員的權力和利益在同級被監(jiān)督者的領導和控制之下，監(jiān)督機構只有獨立調查權，沒有獨立的立案和處理權，使專門監(jiān)督機關幾乎不可能監(jiān)督同級或上級黨政“一把手”，甚至對下級“一把手”的監(jiān)督也受到嚴重制約。人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關，應該依照法律規(guī)定獨立行使檢察權，但其人員的權力和利益同樣受控于同級黨委和政府，當涉及對一定級別領導干部尤其是各級黨政“一把手”的立案、偵查等問題，仍需由相應級別的黨委批準，故檢察院的法律監(jiān)督作用也比較有限。

4．黨務政務公開不足，社會制約監(jiān)督難以發(fā)揮應有作用

知情才有可能進行監(jiān)督，行使知情權的過程也是實施監(jiān)督的過程。當前黨務政務公開已有長足進步，但離群眾對知情權的訴求仍有相當距離。本調查顯示，認為黨務公開“已經(jīng)做得很好”的只占11．83％，認為“重要的沒公開，次要的公開了”的占60．66％，認為“黨內秘密太多，黨務公開嚴重不足”的占21．19％。政務公開雖優(yōu)于黨務公開，但尚有不少需要公開的關鍵內容如干部任用、財政情況等仍公開不足。這使社會監(jiān)督缺少了應有的基礎。

當前，群眾對各級“一把手”的任用總體上處于無為狀態(tài)，對其權力難以進行制約。對領導干部監(jiān)督的渠道本來就非常狹窄，還受到多種因素的約束，監(jiān)督成本高、風險大、效果差，導致各界人士對“一把手”的監(jiān)督基本上難有作為。本調查顯示，認為自己對干部的使用“有發(fā)言權和監(jiān)督權”的只占22．17％，認為“沒有”(包括“無從知曉”)的占71．30％；向紀檢機關“舉報過”干部違紀違法問題的只占5．82％，“沒有舉報過”的占80．21％，“不敢舉報”的占13．31％，其原因主要是“怕打擊報復”(占60．15％)，懷有“擔心組織泄密”(占30．56％)和“不愿暴露身份”(占29％)的想法也是基于免遭打擊報復。媒體在對“一把手”被查處后的報道都慎之又慎，更難以在其問題暴露前進行有效監(jiān)督。其他社會組織如社會調查機構尚處于初步發(fā)育階段，實難發(fā)揮其應有的監(jiān)督作用。

(三)防治“一把手綜合癥”的對策建議

防治“一把手綜合癥”應著重做好以下幾個方面的工作，切實加強和改進對黨政“一把手”的制約和監(jiān)督。

1．深化干部人事制度改革，構建科學合理的授權機制

(1)健全干部選舉和任命機制。實現(xiàn)人大會和黨代會(全委會)實質性的規(guī)范化競爭性選舉，改變等額選舉現(xiàn)狀，落實權力機關的授權職能。在總結鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記直選試點經(jīng)驗基礎上全面推開，實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的普遍直選，并逐步向縣(市、區(qū))長選舉延伸。在規(guī)范“兩會”選舉基礎上，嚴格按照《黨政領導干部選拔任用工作條例》規(guī)定，完善職能部門或機關內設機構“一把手”任命機制，認真執(zhí)行干部選拔任用中包括推薦、考察、用人失察失誤等方面的責任追究制。同時，制定相關實施細則，落實《黨政領導干部職務任期暫行規(guī)定》，并建立健全相應的質詢、彈劾、罷免制度。

與此相適應，逐步規(guī)范黨代表、人大代表履行職責的活動機制。當前應健全完善代表候選人提名方式，擴大直選范圍和差額選舉的比例和范圍，形成實質性的競選機制；健全代表履職的激勵約束機制，包括代表履職的培訓、表彰、保障以及述職、情況通報、聯(lián)系選民、辭職、罷免等制度。

(2)落實回避、交流制度。制定相關實施細則，落實《黨政領導干部任職回避暫行規(guī)定》和《黨政領導干部交流工作規(guī)定》，對領導干部特別是黨政“一把手”以及組織、人事、資金審批、項目審批等熱點崗位和執(zhí)法執(zhí)紀部門的“一把手”實行地域回避和親屬回避、易地交流和回避性交流。

(3)健全完善相關法律法規(guī)。修改完善人大會與干部選舉、任免相關的法律法規(guī)，出臺與《國家公務員法》相配套的法規(guī)制度；修改完善并制定黨內相應法規(guī)，如《黨內選舉工作條例》、《黨委會工作條例》、《黨的各級代表大會組織工作條例》、《黨代表工作條例》等，使干部選舉和任免工作進一步走上法制化軌道。

2．科學分解“一把手”的權力，形成有效的權力制衡機制

(1)明確界定“一把手”的權限。落實中央關于黨政“一把手”不直接分管人事、財務、基建等工作的制度規(guī)定，明確界定“一把手”的權限、職責以及對人、財、物、事管理的方式，對重要事項實行決策、執(zhí)行、監(jiān)督權相分離，形成相互制衡關系，促進班子成員間的制約和監(jiān)督。

(2)重要問題、重大事項實行集體決策。當前，應突出如下重點。①凡屬重要干部的推薦、任免、使用、調配和獎懲，都必須嚴格執(zhí)行干部管理工作的有關規(guī)定，由領導班子集體討論決定，決定問題應運用電子表決系統(tǒng)，實行全委會投票表決。②完善財務審批監(jiān)督制度。堅持大額度資金的使用由領導班子集體研究決定后，在規(guī)定額度內，行政分管副職簽字審批，行政正職簽字審核，超過規(guī)定額度的由領導班子集體簽審，并由分管副職每季度向班子成員通報一次財務開支情況，起到領導班子內部相互制約和監(jiān)督的作用。③實行建筑工程項目直接經(jīng)營與監(jiān)督審核權分離制度，嚴格落實“一把手”不得直接經(jīng)手掌管本單位建筑工程項目的規(guī)定。有關建筑工程的具體事宜應由分管領導負責，一把手進行監(jiān)督和宏觀調控，并建立工作流程和結果通報制度。

3．健全監(jiān)督機制，提高監(jiān)督質量

(1)強化授權機關的監(jiān)督。黨政“一把手”均應向授權機關進行每年一次的述職述廉，即黨(紀)委書記向黨的全委會、政府首長向人大會、各部門一把手向其授權機關述職述廉，接受詢問，進行民主評議和測評(即投票表決)，其結果作為干部使用的重要依據(jù)。如合格率、滿意率、廉潔率未過半或詢問未能通過，授權機關代表應按程序提出質詢案。如質詢案仍未通過，全委會或人大會應對述職述廉者提出罷免案，組織部門和人大常委會應結合述職述廉者的測評情況，責令其辭職。要認真執(zhí)行《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督法》，進一步強化人大的權力監(jiān)督職能。

(2)強化專門監(jiān)督機關的功能。應賦予監(jiān)督機關獨立的監(jiān)督權，為強化其功能創(chuàng)造更好條件。當前應強化的重點是：①落實誡勉談話和函詢制度。紀檢監(jiān)察機關應按照干部監(jiān)督權限，對群眾(代表、委員等)反映的黨政“一把手”在政治思想、道德品質、廉政勤政、選人用人等方面存在問題的進行誡勉談話或函詢，并反饋其述職述廉的評議和測評情況。建立“三個必談”制度，即分管領導經(jīng)常談、組織部門反饋談、工作變動預警談，防患于未然。②紀檢監(jiān)察部門會同組織部門堅持每年對黨政“一把手”巡視一次，對“一把手綜合癥”明顯者實行半年一次甚至經(jīng)常性巡視。③加大對“一把手”違紀違法問題的查處力度，依法懲治腐敗，增強震懾力。④紀檢監(jiān)察部門應積極救濟政治權利受到侵犯、剝奪的黨員和群眾，嚴格執(zhí)行《關于保護檢舉、控告人的規(guī)定》，進一步激發(fā)和保護黨員、群眾參與監(jiān)督的積極性。⑤人民檢察院依照法律規(guī)定獨立行使檢察權，不受其他機關、團體和個人的干涉，增強法律監(jiān)督效果。

(3)健全領導班子的內部監(jiān)督。健全上級領導參加下級單位民主生活會制度，通報班子成員履行職責、廉潔自律等情況，切實開展批評和自我批評，提高民主生活會質量，加強班子成員對“一把手”的內部監(jiān)督。

(4)強化經(jīng)濟責任審計。完善并落實對“一把手”的任期經(jīng)濟責任審計制度，審計結果提交領導干部任期經(jīng)濟責任審計領導小組集體討論研究，結果不清或有疑點的，應責成審計機關作出說明或重新審計；有重大問題難以定性的，審計對象要作專題說明；最終審計結果實行依法公開，授權部門應將其作為對領導干部使用的重要依據(jù)。對提任、離任、調任的“一把手”應堅持“先審后任”、“先審后離”。紀檢監(jiān)察及組織部門應對審計中問題較為嚴重者作出相應處理，構成違法犯罪的，要移交司法機關依法查處。

(5)強化監(jiān)督責任追究制。根據(jù)《關于實行黨風廉政建設責任制的規(guī)定》和《黨內監(jiān)督條例》等法律法規(guī)精神，進一步明確相關組織和個人在干部監(jiān)督方面應負的責任，建立并落實干部監(jiān)督特別是對黨政“一把手”監(jiān)督失職責任追究制。負有對“一把手”監(jiān)督職責的部門和人員，包括上級領導部門、組織部門、紀檢監(jiān)察機關負責人及其相關人員和同級領導班子成員等，由于不履行或不正確履行監(jiān)督職責，致使“一把手”出現(xiàn)重大違紀違法問題的，應堅持誰主管，誰負責，一級抓一級，層層抓落實的原則，實行嚴格的責任追究。

(6)強化社會監(jiān)督。①發(fā)揮代表(委員)監(jiān)督作用。代表(委員)通過專題視察調研，整合群眾意見建議，以向黨代會、人大會、政協(xié)機關提交提案議案和調研報告等形式進行有效監(jiān)督。②加強群眾監(jiān)督。各部門“一把手”應向本單位本部門群眾進行每年一次的述職述廉，接受群眾詢問，進行民主評議和測評，并當場公布結果，民主測評不稱職票超過1／3，經(jīng)組織考核認定為不稱職的，要免去現(xiàn)職。同時，健全群眾舉報系統(tǒng)。由中紀委牽頭建立專門的密碼舉報網(wǎng)站和全國聯(lián)網(wǎng)的舉報網(wǎng)絡。加大對舉報人和證人的保護力度，重獎有貢獻的舉報人，對打擊報復舉報者的行為加大處罰力度，并盡快出臺《舉報法》、《舉報人風險保護法》等法規(guī)，為之提供法律保障。③發(fā)揮輿論監(jiān)督作用。當前，各級應切實辦好《內部通報》、《內部參考》等刊物，注重發(fā)揮內部輿論監(jiān)督作用。同時，盡快出臺《新聞法》，依法保障社會輿論的調查、報道和批評的權力，有效地發(fā)揮社會輿論監(jiān)督制約作用。④發(fā)揮專業(yè)人士、社會調查機構的監(jiān)督作用。特別是對黨政“一把手”履職及受監(jiān)督狀況等需要量化評估的問題，可以委托專業(yè)人士或中介機構來進行，使評價結果更有說服力和公信力。

4．推進黨務政務公開，夯實監(jiān)督信息基礎

(1)進一步完善電子黨務政務系統(tǒng)。黨務政務應由“保密為原則，公開為例外”轉變?yōu)椤肮_為原則，保密為例外”，保障黨員和群眾的知情權。當前電子黨務政務系統(tǒng)建設已初具規(guī)模，尚需進一步完善以增強其功能，主要是：信息功能；信息交互功能；密碼舉報功能。

(2)盡快出臺相應制度法規(guī)。待國務院出臺《政府信息公開條例》后，各地政府應抓緊制定信息公開實施細則，同時黨委應盡快出臺《黨內信息公開條例》，使黨務政務公開有章可循，逐步走上法制化軌道。

5．注重教育形式創(chuàng)新，增強廉政文化建設實效

適應廉政文化建設已成為黨風廉政宣傳教育重要載體的新形勢，重視教育形式創(chuàng)新，建立和完善“大宣教”格局，增強廉政文化建設實效。應充分挖掘并有效整合資源，以“六進”即進機關、進企業(yè)、進農(nóng)村、進校園、進社區(qū)、進家庭為主渠道，把廉政教育和以“八榮八恥”為主要內容的社會主義榮辱觀教育結合起來，廣泛深入地開展廉政文化創(chuàng)建和推廣活動，使廉政文化滲透到社會的方方面面；注重發(fā)揮網(wǎng)絡在廉政文化建設中的導向作用，充實廉政網(wǎng)站內容，為干部群眾參與廉政文化建設提供便捷途徑；制作公益的廉政戶外廣告和電視廣告，營造“廉潔光榮，腐敗可恥”社會氛圍；組織一年一度的黨政“一把手”講廉政課活動，增強其在廉政文化建設中的帶頭作用；結合主題教育開展各種活動，提高廉政文化的開放度和群眾參與度；加強廉政文化研究基地建設，促進廉政文化的理論研究，深入探討發(fā)揮其作用的有效途徑。