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一、200*年上半年我國政府改革的基本判斷

200*年上半年我國的政府改革，應該說取得了重要進展。其主要表現(xiàn)在四個方面：

一是以貫實施行政許可法為契機，各級政府加大了清理行政審批項目、深化行政審批制度改革的力度，并取得了明顯的進展；

二是今年4月全國人大通過頒布了公務員法，明年將要在全國貫徹實施，這將對規(guī)范行政管理的主體，加強公務員隊伍的建設，產(chǎn)生重要影響；

三是國務院正式批準了上海浦東新區(qū)作為全國綜合改革示范區(qū)，提出了包括建設服務型政府為目標的綜合改革試驗，這必將對我國未來的政府管理創(chuàng)新產(chǎn)生深遠的影響；

四是國務院提出建設資源節(jié)約型社會和節(jié)約型政府，這對我國政府管理的發(fā)展走向也會產(chǎn)生重要影響。

但是，對我國政府改革的整體評價，還不能過高，按照我的判斷，可以用兩句話概括，這就是：步履艱難，任重道遠。

二、我國未來政府改革需要有戰(zhàn)略上的突破

為什么說我國政府改革步履艱難，任重道遠？主要基于對以下四個問題的分析。

1、我國政府改革的外部環(huán)境遇到了新的壓力。

主要表現(xiàn)在兩個方面：一方面，從國際環(huán)境來看，中國的和平崛起已經(jīng)引起了世界的廣泛關注，特別是引起了西方有些不愿意中國強大國家的恐懼和嫉恨，我們韜光養(yǎng)晦的發(fā)展策略將受到挑戰(zhàn)，有可能形成對我國的某些打壓，其直接表現(xiàn)就是貿(mào)易摩擦加大，中國發(fā)展受到國際社會的制約因素增加。另一方面，從我國的國內(nèi)環(huán)境來看，目前我國經(jīng)濟形勢的發(fā)展還有很多不確定的因素，人們對中國宏觀經(jīng)濟的走勢的看法，還有很多分歧。與此同時，由于資源環(huán)境的壓力，可持續(xù)發(fā)展面臨一系列新的挑戰(zhàn)，我國有必要調(diào)整國家的核心發(fā)展戰(zhàn)略，用可持續(xù)發(fā)展為中心，替代以經(jīng)濟建設為中心，這需要我們從更高的層面上達成共識。

2、我國政府改革有可能面臨新的困難。

主要有三個問題值得關注：一是市場化與行政化的內(nèi)在沖突；二是舊體制復歸的現(xiàn)象明顯；三是政府改革有可能引發(fā)新的權力和利益關系的沖突。

應該看到，我國的市場化的發(fā)展是不可逆轉(zhuǎn)的。但在現(xiàn)實生活中，我們似乎又發(fā)現(xiàn)有另一種現(xiàn)象，這就是在目前的政府管理中，一方面是市場化在發(fā)展，而另一方面則是某些政府部門的行政化也在加強。一個突出的表現(xiàn)是，某些國家公共投資項目、公共財政資金的使用等，幾乎管理到了事無巨細的地步，從而使市場化與行政化的內(nèi)在沖突加劇。

與此相聯(lián)系，在一些政府部門，甚至出現(xiàn)了某些舊體制復歸的跡象。我們還不能簡單地斷言，是舊體制的復歸，但這種傾向是值得我們高度關注的。因為這種舊體制復歸的現(xiàn)象，實際上是在強化部門權力和部門利益，甚至有專家說，中央政府的權威實際上已經(jīng)演變?yōu)樯贁?shù)政府部門的權威。一個突出的事例是，在此次宏觀經(jīng)濟調(diào)控中，我們的一些政府機構，運用行政手段輕車熟路，過度依賴靠行政手段進行調(diào)控，不善于運用其他手段。同時，在部門之間的協(xié)調(diào)方面，由于部門利益作祟，把相當多的精力、時間都耗費在了沒有實質(zhì)意義的推委、扯皮方面，導致了嚴重的低效率。所有這些傾向，都告訴我們，舊體制復歸的問題是值得我們高度重視的，它的出現(xiàn)，無疑會對政府改革產(chǎn)生消極的影響。

從政府改革有可能引起權力和利益關系的沖突來看，由于我們歷次政府改革，在精簡機構人員等方面都曾出現(xiàn)過嚴重的反彈，也引起了政府公職人員對改革的某些抵觸和反感，使涉及到權力和利益關系的政府改革，在政府內(nèi)部的阻力也會進一步增強，所有這些，都可能成為新的政府改革的阻力和困難。

3、政府改革要避免陷入新的誤區(qū)和風險。

中國政府改革已經(jīng)經(jīng)歷了20多年的歷程。目前的改革如何進行才能真正取得的實效，避免陷入誤區(qū)，同樣是值得我們高度關注。就未來我國政府改革的發(fā)展趨勢而言，要最大限度地避免三大誤區(qū)，這就是：避免陷入低效率重復的誤區(qū)；避免陷入政府改革孤軍深入的誤區(qū)；避免解決政府管理問題的單一行政思維問題的誤區(qū)。

就政府改革的低效率重復問題來說，這決不是危言聳聽。試設想，早在1984年我們的改革中，就提出要實現(xiàn)政企分開，1988年我們就提出要轉(zhuǎn)變政府職能的改革目標，每一次行政改革幾乎都有機構和人員裁減的任務，但在這些最關鍵的層面，我們似乎都正在遭遇著低效率重復的折磨，究竟是什么問題導致這樣的后果，值得我們深思。以至于有人認為，我國的政府改革在某種意義上說已經(jīng)陷入了困境。

同樣，在我國的政府改革中，至少在1987年以后的政府改革中，政府改革大體上處于某種孤軍深入的局面，也就是說，在推動政府改革中，事業(yè)單位的改革基本處于停頓的狀態(tài)，盡管在一些地方，對事業(yè)單位改革進行多一些探索性試驗，但事業(yè)單位改革整體滯后的問題，已成為不爭的事實。由于政府改革孤軍深入，這樣實際上也為政府改革與事業(yè)單位之間留下了一個巨大的中間地帶：機構、人員精簡，在一些地方變成了行政編制與事業(yè)編制、行政機關與事業(yè)單位的數(shù)字游戲，而真正體現(xiàn)國家財政供養(yǎng)人員的財政負擔，則是越來越膨脹。

在政府改革要防止單一的行政思維方面，主要是政府改革在解決行政層面的問題時，沒有跳出政府管理自身，而是一味地在政府管理層面尋找解決的辦法。實際上我們發(fā)現(xiàn)，許多表現(xiàn)在政府管理層面的問題，其成因或者解決，都是靠行政自身是難以解決的。比如有些問題，就與我國現(xiàn)行的政治體制存在的問題有關。如果繼續(xù)這樣的思維，政府改革就有可能陷入一種新的誤區(qū)。

4、政府改革需要新的戰(zhàn)略突破。

正像過去我多次指出的那樣，在中國正面臨著社會轉(zhuǎn)型和體制轉(zhuǎn)軌的雙重歷史進程中，中國政府的轉(zhuǎn)型是必然的。中國政府轉(zhuǎn)型的目標是實現(xiàn)由管制型政府向服務型政府轉(zhuǎn)變；由單一的經(jīng)濟建設型政府向公共治理型政府轉(zhuǎn)變。而要實現(xiàn)這種歷史性跨越，只能通過改革；而政府的改革要真正順應市場經(jīng)濟發(fā)展的潮流，就必須有戰(zhàn)略性突破。那么，如何才能實現(xiàn)政府改革的戰(zhàn)略性突破呢？我認為至少有六個關鍵點：

一是政府改革要高度重視制度設計和整體設計。一方面要通過制度設計，對未來中國政府管理的模式、運行機制等帶有根本性的問題，形成目標共識，如中國需要不需要走大部制管理的道路？中國需要不需要實行決策與執(zhí)行的分離等。而過去我國的多數(shù)機構改革方案主要是針對當時面臨的一些突出問題展開的，缺乏長遠的制度性設計，甚至受到領導人個人喜好的影響，使一些深層次問題不斷被積累。另一方面，還要對政府改革、事業(yè)單位改革以及政府對民間組織的管理等，進行整體的設計。這是改變政府改革孤軍深入最好的解決辦法。如果不能把我國的事業(yè)發(fā)展、事業(yè)單位改革，整體納入公共部門的功能設計中，不僅會影響新形勢下我國事業(yè)的發(fā)展，影響事業(yè)單位自身的功能定位和發(fā)展目標，使事業(yè)單位的存在形態(tài)繼續(xù)被扭曲，如普遍的營利性傾向等，而且也會繼續(xù)成為政府改革的避風港。

二是真正樹立法制在政府改革中的權威。早在1998年的政府改革中，我們就把實現(xiàn)政府機構、職能、編制的法定化，作為政府改革的重要目標和原則，有關中央與地方的財權、事權的劃分，也是我們一直尋求法律解決的一個重要問題。但是在這方面，似乎只是成了一種口號，法制的權威似乎一直難以被真正樹立。這種在政府管理方面法制嚴重缺位的問題，不僅直接影響了法制本身作用的發(fā)揮，更重要的是給政府機構、編制、人員方面的人為作用，提供了可能。從長遠看，中國的政府改革如果沒有法制的跟進，政府管理的規(guī)范化、科學化、民主化是很難實現(xiàn)的。

三是改進政府公共政策制定系統(tǒng)，使之真正代表公正、公平與正義。防止國家在公共政策制定中被俘獲現(xiàn)象的出現(xiàn)，這是我國政府改革在市場化進程中遇到的新問題，但也許是解決起來最困難的問題之一，值得我們高度重視。否則我們不能理解，為什么在國家綜合實力有了極大提高，人民生活水平有了很大改善的情況下，社會矛盾會如此突出？為什么在短短20多年的進程中，中國的貧富差距會拉得如此之大？對一個正處在發(fā)展過程的國家來說，我們的基尼系數(shù)超過美國，不能不說是我們的公共政策在分配制度方面的失敗。至少是值得我們認真反思。正是從這個意義上，我們認為政府改革中的一個重要任務，就是重新思考構建我國的公共政策制定系統(tǒng)，使我國的公共政策制定的過程、公共政策的結果，都能最大限度地代表公平、公正和正義。

四是對官員要有更嚴厲的管理手段。這就是我曾經(jīng)提出的“嚴治官，善待民，創(chuàng)新政體沒，穩(wěn)定銀根”的策略。比如最近查處的原國家財政部金融司司長，如果數(shù)數(shù)他擔任的各種職務，會發(fā)現(xiàn)他是一個標準的官、商、學三位一體的人物。他既是擁有很大權力的財政部金融司的司長，還是匯金投資公司的六個董事之一，同時又兼任著幾所研究機構、大學的碩士生導師，這樣身兼多項要職而又缺乏有效監(jiān)督的政府官員，出現(xiàn)腐敗是很正常的。這從另一個側(cè)面反映出，我們必須對政府官員有更加嚴厲的管理手段和措施。

五是防止政府舊體制的復歸。在舊體制復歸方面，我們尤其要關注公共財政的支出與舊體制復歸之間的聯(lián)系問題。有一個研究中美公共財政支出比較學者得出的研究結果，是很耐人尋味的。按照這個研究，200*年我國實際的公務和行政性支出，占國家全部支出的37．6％，而美國占12．5％；我國的社會管理和公共服務占25％，美國占75％；我國的經(jīng)濟建設占11％，美國占5％。有意思的是，中國在支出結構中，最不容易膨脹的是醫(yī)療、教育和社會保障，最容易膨脹的則是公務和行政性支出；而美國最容易膨脹的是醫(yī)療、教育和社會福利的支出，最不容易膨脹的則是公務和行政性支出。這就給我們提出這樣的問題：如果我國的財政收入在三千億水平的時候，我們把財政支出的主要部分用于維持國家的運轉(zhuǎn)；如果到了三萬億的時候，仍然不能在涉及廣大人民群眾的教育、醫(yī)療就社會保障方面有明顯的增長，繼續(xù)在公務和行政支出方面保持著高增長的比例，不能不說是政府治理中的一個嚴重失誤。因此，防止舊體制的復歸，因該是我國下一步政府改革中一個不容忽視的重要問題。

六是要跳出行政層面的單一思維，解決政府管理中的深層次問題。過去是就行政而行政，沒有跳出行政層面思考和解決問題，政治層面的問題嚴重滯后。許多問題，表面上看在行政管理層面，但問題的核心可能都就在政治層面。如急功近利、形象工程、弄虛作假，以及把經(jīng)濟建設為中心，演變?yōu)橐訥DP為中心等，都是現(xiàn)行干部選拔制度弊端的必然產(chǎn)物。只有跳出行政層面，比如說從政治體制的高端尋求解決問題的對策，深化政治體制改革，才有可能使政府改革的飛躍。從這個意義上說，深化政府改革的戰(zhàn)略性突破，必須依賴于政治體制上端改革的推進。