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縣市財(cái)政運(yùn)行現(xiàn)狀分析

——困境·成因·對(duì)策

在當(dāng)前形勢(shì)下，財(cái)政發(fā)展也遇到了諸多困難和問(wèn)題，特別是縣（市）普遍陷入低效運(yùn)轉(zhuǎn)和負(fù)重運(yùn)行的困境之中，財(cái)政運(yùn)行質(zhì)量下滑態(tài)勢(shì)日益凸現(xiàn)，公務(wù)員之家，全國(guó)公務(wù)員公同的天地且有不斷惡化的勢(shì)頭，從而對(duì)地方財(cái)政經(jīng)濟(jì)的良性循環(huán)構(gòu)成較大障礙?？h（市）財(cái)政如何抓住發(fā)展機(jī)遇，迎接挑戰(zhàn)，走出困境，是一個(gè)需要認(rèn)真研究和解決的問(wèn)題，本文就近武穴市財(cái)政面臨的困境，剖析成因，并提出初步的對(duì)策思考。

一困境

當(dāng)前武穴市財(cái)政收入運(yùn)行面臨的問(wèn)題，突出地體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

一是財(cái)政收入占gdp比重偏低。全市財(cái)政收入占gdp的比重為5.74%，不足全國(guó)平均水平的一半，只相當(dāng)于全省平均水平的70%，與中央要求的20%目標(biāo)相差甚遠(yuǎn)。這說(shuō)明，盡管地方財(cái)政收入連年增長(zhǎng)，但占國(guó)民經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出量的份額卻沒(méi)有什么增加，財(cái)政的宏觀調(diào)控能力為此大打折扣。由于財(cái)政收入占gdp比重上不去，全市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)得不到有效調(diào)整，財(cái)政用于重點(diǎn)建設(shè)的資金受到極大限制。

二是財(cái)源結(jié)構(gòu)不優(yōu)，收入增長(zhǎng)乏力。宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行質(zhì)量不高，直接給市級(jí)財(cái)政收入帶來(lái)負(fù)面影響。全市財(cái)政收入實(shí)績(jī)只增長(zhǎng)7.8%，而且最能體現(xiàn)收入質(zhì)量的“兩稅”雙雙掉收，這是多年來(lái)沒(méi)有出現(xiàn)過(guò)的現(xiàn)象。與此同時(shí)，市級(jí)財(cái)政“吃飯”難保的嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)，決定了其支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展的職能?chē)?yán)重削弱，導(dǎo)致財(cái)源建設(shè)投入減少，財(cái)源結(jié)構(gòu)不優(yōu)，后勁不足，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)匱乏。

三是收支矛盾突出，財(cái)政平衡脆弱。由于非稅收入及列收列支等因素影響，可用財(cái)力嚴(yán)重不足，遠(yuǎn)遠(yuǎn)抵不上支出絕對(duì)額增長(zhǎng)，使財(cái)政負(fù)擔(dān)空前加大，嚴(yán)重影響財(cái)政資金正常運(yùn)轉(zhuǎn)，沖擊財(cái)政預(yù)算收支平衡。全市實(shí)際可用財(cái)力只有15788萬(wàn)元，僅占總收入的57.4%。從人均財(cái)政收入情況看，全市人均財(cái)政收入額為374元。

四是歷史掛帳包袱和債務(wù)壓力過(guò)大。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我市財(cái)政資金歷年被占用金額達(dá)6575.2萬(wàn)元，其中歷史掛帳部分占用資金4975.2萬(wàn)元，新增掛帳部分占用資金1600萬(wàn)元。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至目前為止，我市從各級(jí)、各部門(mén)借入各種資金達(dá)8497萬(wàn)元，由于債務(wù)壓力過(guò)多，導(dǎo)致收支平衡困難重重。

五是收入結(jié)構(gòu)和進(jìn)度不均衡。分稅制后，作為地方稅收主要稅種的營(yíng)業(yè)稅、個(gè)人所得稅、企業(yè)所得稅等大部分屬于分散性和隱蔽性較強(qiáng)的稅種，數(shù)額小，分布廣，征收難度大，收入進(jìn)度極不均衡，突擊入庫(kù)現(xiàn)象十分突出，影響了資金的正常調(diào)度和財(cái)政運(yùn)行。

二、成因

當(dāng)前地方財(cái)政困難是政治經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活中各種矛盾相互作用的結(jié)果，是各種問(wèn)題在財(cái)政的集中反映。剖析我市財(cái)政存在的問(wèn)題成因，主要有以下幾個(gè)方面：

㈠人員問(wèn)題。造成地方財(cái)政困難、赤字嚴(yán)重的主要原因是政府機(jī)構(gòu)臃腫、人員膨脹、財(cái)政不堪重負(fù)。據(jù)資料反映，全國(guó)平均30個(gè)左右的農(nóng)民供養(yǎng)一個(gè)鄉(xiāng)村干部，吃“皇糧”的干部數(shù)量增幅遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于財(cái)政收入的增長(zhǎng)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，近三年，全市財(cái)政供給人員凈增長(zhǎng)1500多人，1999年達(dá)到15188人。按現(xiàn)行工資標(biāo)準(zhǔn)和必須的公務(wù)費(fèi)開(kāi)支計(jì)算，實(shí)際支出每年每人超過(guò)1萬(wàn)元，預(yù)算內(nèi)人員經(jīng)費(fèi)絕對(duì)額比1997年增加2742萬(wàn)元，支出結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)畸形變化，財(cái)政經(jīng)費(fèi)幾乎變成了“人頭費(fèi)”。

與此同時(shí)，市級(jí)財(cái)政在可用財(cái)力十分有限的情況下，財(cái)政擔(dān)負(fù)的支出責(zé)任無(wú)限擴(kuò)大。主要表現(xiàn)在四個(gè)方面：一是財(cái)政承擔(dān)的法定支出負(fù)擔(dān)不斷加重。各項(xiàng)法定支出如教育、農(nóng)業(yè)、科技、計(jì)劃生育等都要求保持一定增長(zhǎng)比例，其中教育每年要求達(dá)8%的增長(zhǎng)幅度。這種支出的定比增長(zhǎng)，與地方財(cái)政收入特別是可用財(cái)力的不定性增長(zhǎng)常常形成巨大反差，使市級(jí)財(cái)政支出難以平衡各方面利益。二是財(cái)政供養(yǎng)的范圍不斷增加。如社保機(jī)構(gòu)、糧食行政經(jīng)費(fèi)等都要求納入財(cái)政預(yù)算，一些產(chǎn)業(yè)局也千方百計(jì)擠進(jìn)財(cái)政籠子。三是財(cái)政兜底的領(lǐng)域不斷拓展。如下崗職工和城鎮(zhèn)居民最低生活保障等均要財(cái)政承擔(dān)、財(cái)政兜底。四是財(cái)政配套的項(xiàng)目不斷蔓延。農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)、糧食自給工程、水利建設(shè)項(xiàng)目、九年義務(wù)教育工程、冶沙及防護(hù)林建設(shè)工程等都要求地方財(cái)政落實(shí)配套資金。

㈡體制問(wèn)題。受現(xiàn)行的財(cái)政管理體制影響，各級(jí)都側(cè)重于集中后進(jìn)行整體調(diào)控，作為縣(市)級(jí)基層財(cái)政要承擔(dān)中央、省、地(市州)三層體制上繳和調(diào)控，致使地方財(cái)政收入能用于本級(jí)財(cái)政支出的資金明顯不足。支付不斷增加的人員工資后，余下的資金難以維持地方政權(quán)的運(yùn)轉(zhuǎn)，用于各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的資金非常有限。從總體上看，我市財(cái)政是一種典型“吃飯財(cái)政”。

㈢管理問(wèn)題。一方面，不良資產(chǎn)占用增多，擠占、挪用嚴(yán)重，資金沉淀呆滯，嚴(yán)重扭曲了財(cái)政資金投向，造成資金調(diào)度困難，風(fēng)險(xiǎn)性加大；另一方面，支出管理失控，資金損失浪費(fèi)嚴(yán)重，花在吃喝玩樂(lè)等不正當(dāng)用途和重復(fù)建設(shè)上的資金額度大，嚴(yán)重削弱了財(cái)政實(shí)力，從而導(dǎo)致財(cái)政最終陷入“收入難增，支出難控，平衡難?！钡睦Ь?。

㈣發(fā)展問(wèn)題。當(dāng)前財(cái)政出現(xiàn)的嚴(yán)重困難，從根本上說(shuō)，除了支出規(guī)模過(guò)大、增長(zhǎng)過(guò)快以外，發(fā)展不夠是主要原因。要改善收支矛盾，增強(qiáng)財(cái)政能力，實(shí)現(xiàn)財(cái)政狀況的明顯好轉(zhuǎn)，根本途徑還是要依靠發(fā)展生產(chǎn)、培植財(cái)源。然而，當(dāng)前吃飯財(cái)政的現(xiàn)實(shí)，使財(cái)政陷入越吃越無(wú)力搞發(fā)展，越不發(fā)展越?jīng)]有飯吃的惡性循環(huán)。

近年來(lái)，我市工農(nóng)業(yè)產(chǎn)值、國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值等主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)都顯現(xiàn)了強(qiáng)勁的增長(zhǎng)勢(shì)頭，但稅收增長(zhǎng)卻相對(duì)遜色。導(dǎo)致這種狀況的原因不外乎三點(diǎn)：一是高利稅的產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品發(fā)展不夠；二是產(chǎn)值中的“水份”過(guò)多；三是說(shuō)明稅收征管力度不夠，“漏洞”較大，流失嚴(yán)重。

㈤資金問(wèn)題。由于收入可用財(cái)力塊頭小，遠(yuǎn)遠(yuǎn)抵不上支出絕對(duì)額增長(zhǎng)，故而我市財(cái)政收支缺口非但未能縮小，反而在拉大，導(dǎo)致在資金調(diào)度上“拆東墻補(bǔ)西墻”，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債額甚至遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于年度鄉(xiāng)鎮(zhèn)可組織收入的規(guī)模，資金被墊用、移用，支出性費(fèi)用被掛帳不付現(xiàn)象十分普遍，嚴(yán)重影響財(cái)政資金正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

三、對(duì)策

基本思路是牢固樹(shù)立科學(xué)理財(cái)觀，通過(guò)深化財(cái)政改革和體制創(chuàng)新，構(gòu)建公共財(cái)政的框架，促進(jìn)全市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和結(jié)構(gòu)調(diào)整，帶動(dòng)社會(huì)全面進(jìn)步。一是根據(jù)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化，實(shí)行適當(dāng)?shù)呢?cái)政調(diào)控政策，促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速、健康發(fā)展；二是綜合運(yùn)用財(cái)政政策手段，切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位；三是通過(guò)增加轉(zhuǎn)移支付等措施，積極促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展；四是完善相關(guān)財(cái)稅政策，大力推進(jìn)城市化進(jìn)程，推動(dòng)城鄉(xiāng)共同發(fā)展；五是改革和完善財(cái)稅、財(cái)務(wù)制度，加快發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)；六是加快社會(huì)保障體系建設(shè)，推動(dòng)國(guó)有企業(yè)改革和發(fā)展；七是加大對(duì)科教領(lǐng)域的投入力度和政策支持，促進(jìn)科教興國(guó)戰(zhàn)略的實(shí)施，實(shí)現(xiàn)科技教育與經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

主要措施是:

1、努力提高三個(gè)比重。即提高財(cái)政收入占gdp的比重，稅收收入占財(cái)政收入的比重，本級(jí)收入占全市總收入的比重，這是我們壯大財(cái)政收入規(guī)模、提高財(cái)政收入質(zhì)量、增加可用財(cái)力關(guān)鍵和核心所在。目前我市財(cái)政收入占gdp的比重不高，如果財(cái)政收入占gdp比重提高3－4個(gè)百分點(diǎn)，達(dá)到10%左右的水平，按2005年的gdp算帳，可增加財(cái)政收入近1億元左右，這是一個(gè)不小的進(jìn)帳，對(duì)緩解全市財(cái)政支出壓力無(wú)疑作用是巨大的。財(cái)政是經(jīng)濟(jì)的綜合反映，財(cái)政實(shí)力的壯大必須以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為基礎(chǔ)。因此，提高三個(gè)比重的唯一途徑是培植壯大地方財(cái)源，在服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、建設(shè)效益財(cái)政上下功夫。要牢固樹(shù)立為經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)的思想，下大力抓好效益財(cái)源建設(shè)，促進(jìn)財(cái)稅工作和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的良性循環(huán)。一是發(fā)展龍頭經(jīng)濟(jì)，壯大市級(jí)財(cái)源。要通過(guò)培植利稅過(guò)200－1000萬(wàn)元的龍頭企業(yè)，建設(shè)強(qiáng)大的市級(jí)財(cái)源。二是發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，夯實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)源。每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)要建成1－2個(gè)以上利稅過(guò)百萬(wàn)的骨干企業(yè)，經(jīng)過(guò)3-5年的努力，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)提供的稅源達(dá)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入70%以上。三是發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，培植村級(jí)財(cái)源。重點(diǎn)是抓好農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)，高標(biāo)準(zhǔn)辦好農(nóng)業(yè)基地，發(fā)展村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)，力爭(zhēng)通過(guò)3-5年努力，村級(jí)經(jīng)濟(jì)提供的稅收占農(nóng)業(yè)稅收的一半以上。四是發(fā)展庭院經(jīng)濟(jì)和特色產(chǎn)業(yè)，建設(shè)農(nóng)戶財(cái)源。要引導(dǎo)農(nóng)民抓好結(jié)構(gòu)調(diào)整，努力建設(shè)一批萬(wàn)元田、萬(wàn)元山、萬(wàn)元水、萬(wàn)元庭院，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅收入與農(nóng)業(yè)稅收入并駕齊驅(qū)。

2、嚴(yán)格依法征管。一是強(qiáng)化依法治稅觀念，堅(jiān)持以稅聚財(cái)。要堅(jiān)決落實(shí)國(guó)務(wù)院確定的“十六字”方針，以“四鐵”精神挖掘稅收潛力，對(duì)違反稅法及稅收政策的，除依法征繳、強(qiáng)行扣劃外，執(zhí)法機(jī)構(gòu)要堅(jiān)決從嚴(yán)查處。二是繼續(xù)完善收入保全機(jī)制，確保均衡入庫(kù)。要按照新一輪鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政體制要求，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入管理，杜絕收入級(jí)次混庫(kù)行為和截留、挪用財(cái)政收入問(wèn)題。三是開(kāi)辟新的收入渠道，增加地方可用財(cái)力。通過(guò)清理收繳國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、出售收入和“非轉(zhuǎn)經(jīng)”占用費(fèi)收入，抓好國(guó)有股股權(quán)和國(guó)有產(chǎn)權(quán)權(quán)益監(jiān)繳，加強(qiáng)對(duì)行政事業(yè)性收費(fèi)、罰沒(méi)收入、土地收入的征管，壯大地方可用財(cái)力。

3、加大財(cái)政改革力度。主要是推進(jìn)四項(xiàng)改革：一是實(shí)行部門(mén)預(yù)算改革，將預(yù)算編制明細(xì)化，提高預(yù)算編制透明度；二是建立國(guó)庫(kù)集中支付制，改變逐級(jí)撥款、分散支付的辦法；三是實(shí)施政府采購(gòu)制度，強(qiáng)化對(duì)財(cái)政資金的使用監(jiān)督，提高資金的使用效益；四是推進(jìn)收支兩條線改革，提高財(cái)政調(diào)控能力。

4、強(qiáng)化財(cái)政監(jiān)督管理。從財(cái)力緊張形成的原因中可以看出，無(wú)論是稅收秩序混亂還是預(yù)算執(zhí)行不嚴(yán)，都與財(cái)政監(jiān)督不力有著密切聯(lián)系，因此，加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督也是解決地方財(cái)力緊張的有效途徑。首先要強(qiáng)化財(cái)政監(jiān)督職能。取消稅收財(cái)務(wù)物價(jià)大檢查后，財(cái)政監(jiān)督職難不僅不能削弱，相反要進(jìn)一步加強(qiáng)，要健全內(nèi)部職能，保證監(jiān)督工作順利開(kāi)展。其次要建立健全財(cái)稅監(jiān)督體系。財(cái)政部門(mén)要與人大、紀(jì)檢、審計(jì)、稅務(wù)及有關(guān)社會(huì)中介機(jī)構(gòu)相配合，形成涵蓋面廣、監(jiān)督有力的財(cái)政監(jiān)督體系。要建立財(cái)政部門(mén)、主管部門(mén)、資金使用單位、審計(jì)部門(mén)相互制約的財(cái)政財(cái)務(wù)監(jiān)督體系，建立企業(yè)年度會(huì)計(jì)報(bào)表注冊(cè)會(huì)計(jì)師審計(jì)制度，加強(qiáng)對(duì)重大預(yù)算支出的申報(bào)、使用和財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金使用情況的全過(guò)程監(jiān)督，加強(qiáng)對(duì)金融機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)監(jiān)管，切實(shí)防范和化解財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)。三是加大財(cái)稅違紀(jì)處罰力度。要根據(jù)財(cái)政工作出現(xiàn)的問(wèn)題盡快出臺(tái)有關(guān)財(cái)經(jīng)監(jiān)督法規(guī)，加大財(cái)政監(jiān)督法規(guī)落實(shí)力度，明確違紀(jì)處罰辦法，處罰對(duì)象不僅是單位而且要針對(duì)單位負(fù)責(zé)人或主管人員，真正做到執(zhí)法必嚴(yán)、違法不究。

5、優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，確保財(cái)政收支平衡。一是切實(shí)轉(zhuǎn)變政府和財(cái)政職能，解決好財(cái)政支出“越位”與“缺位”的問(wèn)題；二是以振興財(cái)政為著力點(diǎn)，將改革重點(diǎn)放在理順收支秩序、增強(qiáng)政府和財(cái)政的調(diào)控能力上，堅(jiān)持量財(cái)辦事、綜合平衡的原則，提高地方財(cái)政對(duì)按時(shí)足額發(fā)放工資、維護(hù)機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)和社會(huì)穩(wěn)定的保障能力；三是突破傳統(tǒng)理財(cái)方式，尋求擴(kuò)大預(yù)算總量，優(yōu)化支出構(gòu)、規(guī)范支出范圍、控制支出程序、考檢支出效果的新思路、新辦法，確保財(cái)政收支平衡。

6、精兵簡(jiǎn)政，切實(shí)減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)。從當(dāng)前看，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，壓縮人員，是財(cái)政擺脫困境最有效、最徹底的辦法。政府機(jī)構(gòu)改革，為精簡(jiǎn)人員提供了最有利的時(shí)機(jī)，在這方面已沒(méi)有什么退路可走，必須要抓住機(jī)遇，真正把人員減下來(lái)，使多余的機(jī)構(gòu)和人員形成的過(guò)度支出，一勞永逸的壓縮下去。首先要對(duì)那些超編人員、臨時(shí)人員和鄉(xiāng)鎮(zhèn)聘用人員進(jìn)行全面的清理清退；其次是重新界定事業(yè)單位的性質(zhì)，把那些不該由財(cái)政負(fù)擔(dān)的事業(yè)單位推向市場(chǎng)，與財(cái)政脫鉤，盡快改變目前財(cái)政支出“廣種薄收”的局面。只有把該減的減下來(lái)，把該壓的壓下去，才能夠減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政負(fù)擔(dān)，有效改善財(cái)政收支狀況。