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黨的十五大曾提出“推進(jìn)司法改革，從制度上保證司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正地行使審判權(quán)和檢察權(quán)”。過去五年中，最高人民法院、最高人民檢察院先后出臺了《人民法院五年改革綱要》和《檢察改革三年實(shí)施意見》，分別進(jìn)行了機(jī)構(gòu)改革，推行了主審法官制、主訴（辦）檢察官制、檢務(wù)公開等重大改革措施。這些改革在一定程度上扭轉(zhuǎn)了一度出現(xiàn)的司法權(quán)威下降的局面，但毋庸諱言，老百姓反映強(qiáng)烈的司法腐敗、司法不公、司法效率不高、司法不獨(dú)立等問題仍未得到根本解決。

黨的十六大又進(jìn)一步明確“推進(jìn)司法體制改革，按照公正司法和嚴(yán)格執(zhí)法的要求，完善司法機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、職權(quán)劃分和管理制度。從制度上保證審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正地行使審判權(quán)和檢察權(quán)。完善訴訟程序，保障公民和法人的合法權(quán)益”。對今后五年司法改革指出了明確方向，筆者現(xiàn)就未來五年檢察改革略談管見。

一、把檢察改革作為司法改革的一部分統(tǒng)一推進(jìn)

首先，應(yīng)當(dāng)看到，過去的檢察改革盡管成就斐然。但縱觀我國整體的司法改革，由于缺乏統(tǒng)一的改革規(guī)劃以及明確的改革步驟，以致檢察改革的具體措施在某些方面難以湊效。目前活躍于檢察改革前臺的地方“改革”大多聚焦于具體的訴訟程序，突破現(xiàn)行法律規(guī)定的屢有可見，如某地檢察機(jī)關(guān)在轄區(qū)內(nèi)自行制定試行“訴辯交易規(guī)則”。這種違反法制統(tǒng)一性原則的“越權(quán)改革”不僅難以保證其成果的實(shí)現(xiàn)，而且此舉的隨意性與法制應(yīng)有的穩(wěn)定性更是格格不入，這對法律的公信力將產(chǎn)生不可忽視的負(fù)面影響。（為此，筆者曾撰文《警惕某些司法改革的負(fù)面影響》載于20**年1月13日《中國青年報(bào)》）

其次，必須看到，我國的檢察改革面臨著檢察機(jī)關(guān)與審判機(jī)關(guān)、立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)之間的資源和權(quán)力的再分配。檢察改革是一項(xiàng)龐大的系統(tǒng)工程，涉及到立法、司法、執(zhí)法的方方面面。檢察改革不可避免地與前述諸多機(jī)關(guān)因權(quán)力重新分配而產(chǎn)生利益沖突，從而導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)的改革舉措由于得不到相應(yīng)機(jī)關(guān)的配合而難以有效施行。如檢察機(jī)關(guān)的公訴部門試行的“量刑建議權(quán)”改革，就會引起審判機(jī)關(guān)是否侵犯了審判權(quán)的爭議。

再次，在現(xiàn)行的國家體制下，檢察機(jī)關(guān)賴以運(yùn)作的全部資源，即人、財(cái)、物均來源于司法體制以外。這種資源的供給狀態(tài)在相當(dāng)程度上取決于同級權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)所能夠提供的實(shí)際條件以及檢察機(jī)關(guān)與同級權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)之間的相互磋商。讓檢察改革略顯尷尬的是，在檢察資源的取得上，很多的時(shí)候是由于當(dāng)?shù)貦z察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)與當(dāng)?shù)匦姓C(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)們之間的私交而取得，并非是靠制度保障發(fā)揮作用。

解決上述諸多問題，筆者認(rèn)為當(dāng)務(wù)之急必須把檢察改革置于統(tǒng)一司法改革整體之中，在諸多機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)一致中統(tǒng)一推進(jìn)檢察改革。也就是說，必須盡快結(jié)束最高人民檢察院、最高人民法院各自為戰(zhàn)的司法改革現(xiàn)狀，必須盡快結(jié)束司法機(jī)關(guān)與立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)在司法改革步驟上不盡協(xié)調(diào)的現(xiàn)象，而應(yīng)由一個(gè)強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和工作機(jī)構(gòu)來組織、協(xié)調(diào)和推動司法改革。在日本，為統(tǒng)一推進(jìn)司法改革，1999年6月頒布了“司法制度改革審議會成立法”，便于1999年7月在內(nèi)閣之下設(shè)置了由法學(xué)教授、律師、企業(yè)界代表及群眾代表擔(dān)任委員的“司法制度改革審議會”，由其負(fù)責(zé)統(tǒng)籌司法改革。審議會的工作主要是調(diào)查、分析、綜合意見，最后制定改革方案，使日本的司法改革顯得井然有序，改革舉措有著較強(qiáng)的可行性和統(tǒng)一性。據(jù)了解，英、法等國也分別設(shè)立了“法律委員會”、“刑事司法與人權(quán)委員會”，促進(jìn)國內(nèi)司法改革的協(xié)調(diào)與統(tǒng)一。

結(jié)合我國國情，在具體方案上，筆者建議可考慮在全國人大常委會內(nèi)成立全國司法改革委員會，并在該委員會下設(shè)立專家咨詢委員會，其成員由著名法學(xué)專家、資深法官、檢察官和律師組成。在具體職能上，新的司法改革領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)不但要擔(dān)負(fù)統(tǒng)一組織、領(lǐng)導(dǎo)和規(guī)劃司法改革的任務(wù)，更要發(fā)揮其在國家機(jī)構(gòu)中的強(qiáng)勢地位，以有效的手段來監(jiān)督司法機(jī)關(guān)與立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)之間以及司法機(jī)關(guān)相互之間的改革措施，協(xié)調(diào)其相互統(tǒng)一，切實(shí)可行，并確保各個(gè)權(quán)力主體在權(quán)力調(diào)整過程中能順利地完成轉(zhuǎn)換，從而推動司法改革最終目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。

二、檢察改革的具體內(nèi)容

（一）建立健全符合司法專業(yè)特點(diǎn)的檢察官管理制度。

目前，檢察機(jī)關(guān)的人事管理，是由同級黨委的組織、人事部門參照行政機(jī)關(guān)公務(wù)員的管理辦法來管理的。這一管理的一大弊病是混淆了專業(yè)檢察人員和一般公務(wù)員的區(qū)別，檢察官的管理也被過分公務(wù)員化。雖然從1999年開始，全國各地都開展了檢察官的等級評定工作，但從“高級檢察官”到“四級檢察官”這些“業(yè)務(wù)等級”只是個(gè)“虛名”，而參照公務(wù)員管理明確的“科級”、“處級”等行政級別對他們才更有意義，因?yàn)闄z察官的工資、福利、勞保等都由行政職級來決定，而且檢察官的等級評定也是與行政職級相對應(yīng)的，這不能充分調(diào)動檢察官的積極性。

根據(jù)《檢察官法》的要求，初任檢察官必須通過全國統(tǒng)一的司法考試后才可取得任職資格。但在換屆選舉中，各級檢察院的檢察長、副檢察長的任職卻沒有嚴(yán)格執(zhí)行這一規(guī)定。有的是由其它政法部門調(diào)任的，還有的是從行政機(jī)關(guān)直接調(diào)任的，其中有的人甚至根本沒有從事過政法工作也不具備法律專業(yè)知識。這種外行領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)行的不合理選任機(jī)制，既削弱了法律的尊嚴(yán)，也嚴(yán)重挫傷了廣大檢察干警的工作積極性。

筆者建議，改革檢察機(jī)關(guān)的現(xiàn)行人事管理制度，實(shí)行檢察官、書記官、司法警察、司法行政人員分類管理，取消檢察官的行政職級，將檢察官的待遇和檢察官等級掛鉤。建立檢察官定期輪崗培訓(xùn)制度，在有條件的省級檢察院建立檢察官培訓(xùn)學(xué)院。對在職檢察官除一年一度的短期培訓(xùn)外，每隔5年進(jìn)行半年期的輪訓(xùn)。要嚴(yán)把檢察官的入口關(guān)，檢察官的任命由本院檢察長提名報(bào)上級檢察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，逐步建立上級檢察院的檢察官從下級檢察院選任機(jī)制。明確規(guī)定從具有檢察官任職資格的人員中選任各級檢察院的檢察長、副檢察長，經(jīng)上級檢察院審核后，報(bào)同級人大批準(zhǔn)。

同時(shí)，疏通檢察人員的出口，對不符合檢察官任職資格的人員，經(jīng)考核不適合從事檢察工作的人員堅(jiān)決分流出檢察機(jī)關(guān)。

（二）實(shí)行檢察系統(tǒng)內(nèi)的上下級垂直管理。

現(xiàn)行檢察機(jī)關(guān)的設(shè)立是和行政區(qū)劃管理相一致的，檢察機(jī)關(guān)的管理也實(shí)行分級管理，各級檢察機(jī)關(guān)的黨組織受同級地方黨委領(lǐng)導(dǎo)，檢察官由同級人大及其常委會選舉和任免，歸同級黨委及其組織部門管理，檢察機(jī)關(guān)賴以運(yùn)轉(zhuǎn)的資源也由同級人民政府及其財(cái)政部門劃撥。這種對檢察機(jī)關(guān)在人、財(cái)、物上的分級管理，不可否認(rèn)地制約著檢察改革的步伐。

這種管理體制的弊端是顯而易見的：首先，分級管理是滋生地方保護(hù)的溫床。檢察機(jī)關(guān)在賴以運(yùn)轉(zhuǎn)的司法資源的配置上都有求于當(dāng)?shù)攸h委、政府，如此一來檢察權(quán)的行使受制于地方就在所難免了。其次，分級管理破壞了國家法制的統(tǒng)一。從法治運(yùn)行理論來講，司法受制于行政的一大惡果，就是令司法官員在缺乏必要保障的司法環(huán)境下被動地違反了威嚴(yán)的法律，司法權(quán)力地方化。造成了就國家而言，檢察官只知有地方，不知有中央；就地方而言，檢察官只知服從地方利益的“大局”，而不知服從憲法和法律這個(gè)“大局”。再次，分級管理導(dǎo)致了檢察機(jī)關(guān)司法運(yùn)作的“泛行政化”。對檢察機(jī)關(guān)而言，黨委組織的下鄉(xiāng)扶貧要支持，計(jì)劃生育要抽調(diào)人員，文明機(jī)關(guān)創(chuàng)建要積極參加，甚至招商引資任務(wù)也要完成等等，地方上一些與檢察工作無關(guān)的種種活動使得檢察機(jī)關(guān)疲于應(yīng)付。還有某些地方政府也“當(dāng)仁不讓”的將檢察工作納入到政府管理之下，報(bào)刊有時(shí)出現(xiàn)某某市長對檢察工作下達(dá)指示的報(bào)道，這豈不有違我國憲法“一府兩院”體制的規(guī)定。

從法治的要求講，檢察官等司法官員的上帝只能是法律。特別要提出的是，現(xiàn)行體制導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)查處貪污、賄賂等案件中，時(shí)時(shí)受到來自地方的各種干擾，給依法獨(dú)立行使檢察權(quán)帶來人為的困難。

為革除上述諸多弊端，筆者建議檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)實(shí)行檢察系統(tǒng)內(nèi)的垂直管理。由于我國幅員遼闊，可以先試行省級以下的垂直管理。同時(shí)，為區(qū)別各地區(qū)級市院和縣級市院的名稱，建議地級市院改稱為某某省院某市分院。

這里，還必須澄清一個(gè)問題，實(shí)行垂直管理，不是不堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，更不是鬧司法獨(dú)立。檢察機(jī)關(guān)堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，不是一定非要堅(jiān)持接受同級黨委的領(lǐng)導(dǎo)。應(yīng)當(dāng)看到，實(shí)行垂直管理后，下級檢察機(jī)關(guān)的黨組織服從上級檢察機(jī)關(guān)的黨組織領(lǐng)導(dǎo)，最高檢察機(jī)關(guān)的黨組織統(tǒng)一服從黨中央的領(lǐng)導(dǎo)。這是在遵循司法管理規(guī)律的同時(shí)切實(shí)加強(qiáng)黨對司法機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的最好體現(xiàn)。

在新中國的檢察史上，從1949年12月制定的《最高人民檢察署試行組織條例》規(guī)定的垂直管理，到1951年9月通過的《地方各級人民檢察署組織通則》規(guī)定的雙重管理，到1954年《人民檢察院組織法》重新規(guī)定的垂直管理，再到1978年恢復(fù)重建后現(xiàn)行《人民檢察院組織法》規(guī)定的雙重領(lǐng)導(dǎo)?？梢?，檢察機(jī)關(guān)垂直管理制度并不是今天的獨(dú)創(chuàng)，筆者認(rèn)為，垂直管理遵循了司法公正運(yùn)行的客觀規(guī)律，適應(yīng)今天司法改革發(fā)展的需要。

此外，實(shí)行垂直管理后，多年制約檢察工作發(fā)展的檢察經(jīng)費(fèi)的問題，也將隨著經(jīng)費(fèi)由地方財(cái)政、中央財(cái)政統(tǒng)一支付而迎刃而解。

（三）建立規(guī)范、高效的主訴（辦）檢察官制度

主訴（辦）檢察官制度從試行至今已三年有余，但直到高檢院在全國推廣，也是在沒有修訂《人民檢察院組織法》的“尷尬違法”情況下推行的。各地在試行過程中的一些規(guī)定、做法也不盡一致。本來實(shí)行主訴（辦）檢察官制度是為了改變過去那種審批制、請示制、檢察委員會制等“泛行政化”的運(yùn)作機(jī)制，以便真正建立責(zé)權(quán)利統(tǒng)一的檢察官辦案機(jī)制，充分保障檢察官依法獨(dú)立行使檢察權(quán)，提高訴訟效率。但在具體實(shí)施過程中，由于主訴（辦）檢察官的責(zé)權(quán)利沒有充分規(guī)范明確。在辦案過程中出現(xiàn)了兩種不正?，F(xiàn)象：一是遇有復(fù)雜疑難案件，主訴（辦）檢察官怕承擔(dān)責(zé)任，經(jīng)主訴（辦）檢察官討論后，再提請主訴（辦）檢察官會議討論，還不能決定的再提交科室討論，最后，往往還要提交檢察委員會討論，如此做法反而由過去的三級辦案增加為四級辦案，影響了辦案效率，有違改革的初衷。據(jù)統(tǒng)計(jì)，某市院去年主訴檢察官辦案組直接決定起訴的案件，僅占全部辦案數(shù)的12%。二是由于放權(quán)主訴檢察官，又帶來某些主訴（辦）檢察官濫用手中的權(quán)力，放縱犯罪，滋生司法腐敗。

筆者建議立即著手對《人民檢察院組織法》、《檢察官法》進(jìn)行相應(yīng)修改，制定關(guān)于主訴（辦）檢察官的專門法規(guī)，統(tǒng)一明確主訴（辦）檢察官的職權(quán)、責(zé)任、待遇。明確區(qū)分檢察權(quán)與檢察機(jī)關(guān)的行政管理權(quán)，賦予檢察官對案件的實(shí)體處理權(quán)。同時(shí)，建立有效的監(jiān)督機(jī)構(gòu)加強(qiáng)對檢察官的監(jiān)督。在檢察系統(tǒng)內(nèi)，以地級市院為單位，設(shè)立只對上級檢察機(jī)關(guān)和同級人大負(fù)責(zé)的派駐檢察特派員辦公室，采取例行審查和不定期抽查相結(jié)合的辦法，對各級主訴檢察官所辦案件進(jìn)行監(jiān)督，改變過去自身監(jiān)督乏力的現(xiàn)象。

（四）關(guān)于檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置

1、精簡機(jī)構(gòu)，提高效率，建議將檢察機(jī)關(guān)的現(xiàn)有內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)分為綜合部門（含現(xiàn)在的辦公室、政工、裝備、研究室、技術(shù)）、刑事檢察部門（含審查批捕、審查起訴）、偵查部門（含反貪、瀆職侵權(quán)）、訴訟監(jiān)督部門（含民行、監(jiān)所）四個(gè)部門。每個(gè)部門根據(jù)職能劃分為若干主訴（辦）檢察官小組。

2、改革檢察委員會。改變現(xiàn)在的檢委會委員從檢察長、副檢察長、部分處（科）長中直接任命的制度，建立檢察委員會委員任職資格制，借鑒學(xué)術(shù)職稱的評審方法明確規(guī)定檢察委員會委員的學(xué)歷、辦案年限、辦案數(shù)、理論水平等任職條件。設(shè)立熟悉各類檢察業(yè)務(wù)的專職委員，除行使檢委會的職權(quán)外，把檢察官考評委員會的職能劃歸專職檢委會委員行使。

3、增設(shè)專門的違憲審查機(jī)構(gòu)。隨著我國法治進(jìn)程的進(jìn)一步加快，為監(jiān)督憲法的有效實(shí)施，開展違憲審查勢在必行。檢察機(jī)關(guān)是國家的專門法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，不能把檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督僅僅誤以為局限于偵查監(jiān)督和審判監(jiān)督。行使法律監(jiān)督職能的關(guān)鍵是對各類違憲行為開展審查，不僅對破壞我國民主選舉制度、侵犯公民民主權(quán)利等違憲行為進(jìn)行審查；對同級行政機(jī)關(guān)出臺的法規(guī)、條例、行政執(zhí)法行為、增設(shè)、精簡機(jī)構(gòu)的行為的合憲性開展審查?？梢圆扇∈虑皞浒浮⑹轮斜O(jiān)督、事后糾正相結(jié)合的方法開展監(jiān)督審查，審查的方式包括調(diào)卷、聽證、檢察建議、提起訴訟等，審查的結(jié)果向同級人大報(bào)告后責(zé)令糾正。與此同時(shí)，取消現(xiàn)行政府的法制局審查政府行為合法性的職能，因?yàn)榘凑毡O(jiān)督制約理論，下級往往無法有效制約上級的行為。

我國的檢察改革需要更為充分的理論準(zhǔn)備，需要和整個(gè)司法改革統(tǒng)一協(xié)調(diào)進(jìn)行，這樣，才能使檢察改革達(dá)到革故鼎新的目的，建立公正、廉潔與高效的檢察機(jī)制，早日實(shí)現(xiàn)黨的十六大提出的司法改革目標(biāo)。