導(dǎo)語：黨內(nèi)民主應(yīng)合理構(gòu)建思考一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

作為執(zhí)政黨，黨內(nèi)民主建設(shè)對黨自身和黨的事業(yè)發(fā)展具有根本性、關(guān)鍵性的影響。改革開放以來，尤其是黨的**大以來，各地黨組織在探索發(fā)展黨內(nèi)民主方面傾注了極大的熱情，做出了許多有效探索，形成了黨的建設(shè)中引人注目的新亮點。一方面，這些新亮點成為黨的建設(shè)制度創(chuàng)新的重要源頭；另一方面也顯示出，正在推進的探索實踐還需要突破某些制度缺陷的羈絆。

對有關(guān)制度建設(shè)，有必要以黨的**大報告指明的“從改革體制機制入手，建立健全充分反映黨員和黨組織意愿的黨內(nèi)民主制度”為基本方向，繼續(xù)加以健全。

以保障黨員民主權(quán)利為基礎(chǔ)

黨員是黨內(nèi)權(quán)力的主人。發(fā)展黨內(nèi)民主，實質(zhì)涵義是充分實現(xiàn)和保障黨員參與黨內(nèi)事務(wù)、監(jiān)督制約黨內(nèi)權(quán)力的民主權(quán)利。但是，黨員權(quán)利與黨內(nèi)權(quán)力之間的關(guān)系在黨內(nèi)制度體系中還應(yīng)當有具體而明確的規(guī)定，否則黨員民主權(quán)利的實現(xiàn)在相當程度上將取決于“權(quán)力意志”。

比如，近年來一些地方嘗試了“兩推一選”、“公推直選”、“兩票制”等探索基層直選，反映普遍良好。但這些嘗試都與當?shù)攸h委主要領(lǐng)導(dǎo)干部大力支持、親自督促分不開。于是有不少黨員群眾擔心，假若領(lǐng)導(dǎo)換人了，直選還能繼續(xù)嗎？事實上也確實出現(xiàn)了領(lǐng)導(dǎo)調(diào)走、直選停頓，或者上面有叫停意向、下面探索再難繼續(xù)的現(xiàn)象。

又如，有的地方讓黨員參加對任用考察領(lǐng)導(dǎo)干部的一系列民意測評，但一些地方民意測評結(jié)果由“組織”掌握，黨員的知情權(quán)并不完整。

再如，有的領(lǐng)導(dǎo)干部把決策中聽取黨員意見看作是“發(fā)揚”民主的體現(xiàn)，而不認為黨員參與黨內(nèi)事務(wù)是黨員自身不可剝奪的權(quán)利。對一些“暗箱操作”的不當決策，黨員事先因不知情而難以阻止，事后又在“服從組織決定”的藉口下被迫執(zhí)行。

還如，在黨內(nèi)監(jiān)督中，盡管明確了監(jiān)督的重點對象是領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)、領(lǐng)導(dǎo)干部特別是領(lǐng)導(dǎo)班子主要負責人，但是在一些地方，黨員能否有效監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)干部，主要取決于領(lǐng)導(dǎo)干部本人的意愿，甚至出現(xiàn)黨員檢舉揭發(fā)問題反而被“雙規(guī)”、“勞教”的事情。河北一普通黨員干部郭光允檢舉原省委書記程維高8年遭到打擊報復(fù)與迫害，就是一個典型的例子。

與此相應(yīng)，黨內(nèi)職能部門所擁有和行使的是工作職權(quán)，但如果黨員權(quán)利與黨內(nèi)權(quán)力關(guān)系的制度安排缺失，就可能出現(xiàn)某些職能部門把工作職權(quán)演變?yōu)辄h內(nèi)的政治特權(quán)，再以黨的整體名義來驅(qū)使黨員、限制黨員權(quán)利。

由此，如何在黨內(nèi)選舉、黨內(nèi)決策、黨務(wù)公開、黨內(nèi)監(jiān)督等各個方面，通過制定實行具體而明確的制度規(guī)定和程序規(guī)則，并使之具有普遍效力，來改變事實上存在的黨員民主權(quán)利與黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力之間的不平衡狀態(tài)，以達到黨員民主權(quán)利對黨內(nèi)權(quán)力的有效控制，是今后健全黨內(nèi)民主制度所要解決好的基本問題。

合理構(gòu)建黨內(nèi)權(quán)力構(gòu)架

要達到黨員權(quán)利對黨內(nèi)權(quán)力的有效控制，必然要考慮黨內(nèi)的權(quán)力體制問題。黨的**大報告提出，發(fā)展黨內(nèi)民主要“以完善黨的代表大會制度和黨的委員會制度為重點，從改革體制機制入手”。積極探索實行黨代表大會常任制，成為近年來引人注目的黨建創(chuàng)新熱點。

其實，早在1980年代末，就已經(jīng)有十多個實行黨代表大會常任制的試點，如浙江省臺州市椒江區(qū)黨代表大會常任制堅持了下來并在努力發(fā)揮作用。從一些試點中也可看到還有需要破解的不少問題，其中一個重要問題是黨內(nèi)權(quán)力構(gòu)架還需進一步完善。

現(xiàn)有的黨內(nèi)權(quán)力體制中，黨代表大會與黨委會究竟是什么關(guān)系？黨代表大會實質(zhì)發(fā)揮什么作用？在黨內(nèi)制度體系中尚未具體明確。從權(quán)力運作的客觀規(guī)律看，黨內(nèi)需要分別設(shè)立行使決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)的機關(guān)。從黨內(nèi)民主原則說，黨代表大會應(yīng)是黨內(nèi)的權(quán)力機關(guān)，擁有對重大問題的決策權(quán)和對大會決策執(zhí)行情況的監(jiān)督權(quán)；黨委會及其常委會應(yīng)是執(zhí)行黨代表大會決議的工作領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)，向黨代表大會負責。但由于現(xiàn)行規(guī)定中以“領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)”稱謂模糊了黨內(nèi)權(quán)力機關(guān)和執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)的實質(zhì)區(qū)別，很容易使黨委會及其常委會將執(zhí)行大會決議、處理日常工作的具體問題決策權(quán)與黨代表大會對重大問題的決策權(quán)混為一體，實際代行了黨代表大會才有權(quán)行使的決策權(quán)。

同時，目前的黨內(nèi)制度設(shè)計還沒有完全解決黨的紀檢委受制于地方同級黨委會主要領(lǐng)導(dǎo)人的問題，黨內(nèi)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)事實上“三權(quán)合一”于黨委會。而許多地方在工作中實行所謂“一把手”負責制，黨委書記權(quán)重過大，黨委會權(quán)力趨向于集中到書記手里。

黨內(nèi)權(quán)力關(guān)系如果出現(xiàn)倒置或權(quán)力配置的嚴重失衡，就會形成黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)的集權(quán)特性，一方面使得主要領(lǐng)導(dǎo)干部手中權(quán)力過大而很容易越權(quán)濫權(quán)，另一方面造成權(quán)力限制的缺失，黨代表大會對黨委會的監(jiān)督權(quán)虛化，黨委會內(nèi)委員難以監(jiān)督書記，同級紀檢委難以監(jiān)督同級黨委會，黨員更無能力監(jiān)督制約主要領(lǐng)導(dǎo)干部。

正視權(quán)力結(jié)構(gòu)的集中特性問題，才能有效防范黨內(nèi)關(guān)系上出現(xiàn)權(quán)力崇拜、人身依附、家長特權(quán)等問題。健全黨內(nèi)民主制度，就要在黨內(nèi)體制層面上明確黨代表大會在黨內(nèi)的權(quán)力機關(guān)性質(zhì)，就要考慮黨的體制中決策、執(zhí)行、監(jiān)督“三權(quán)”分設(shè)及權(quán)力各部分之間關(guān)系的合理安排，以根本改變某種程度上集權(quán)的權(quán)力結(jié)構(gòu)。

著力健全權(quán)力運行機制

發(fā)展黨內(nèi)民主的探索實踐顯示出，這幾年各地黨組織在黨內(nèi)選舉、黨代表大會常任制、黨內(nèi)干部人事制度改革、黨務(wù)公開等方面有了不少創(chuàng)新之舉，但是僅僅推進“單項”制度改革，很容易受到黨內(nèi)其他相關(guān)制度的牽制，難以達到中央的要求。還要注意有極少數(shù)地方領(lǐng)導(dǎo)干部打著發(fā)展黨內(nèi)民主的旗號而玩弄民主，變相茍延一些不適應(yīng)實際要求并且弊端重重的制度規(guī)定。這表明，發(fā)展黨內(nèi)民主必須考慮一整套制度安排，特別是建立黨內(nèi)權(quán)力運行的科學機制，杜絕“權(quán)力意志”任意操控的現(xiàn)象。

科學的權(quán)力運行機制，至少要包含三個方面的考慮：一是權(quán)力的公開透明運行，杜絕暗箱操作；二是權(quán)力在一定軌道上的封閉有限運行，防止權(quán)力運用無邊界、無規(guī)矩；三是規(guī)范權(quán)力運行的制度必須具有高度的剛性權(quán)威，使制度權(quán)威高于人的權(quán)威。

為此，需要根據(jù)黨內(nèi)權(quán)力與權(quán)利的互動規(guī)律來設(shè)計一整套制度鏈，使各項制度之間有機結(jié)合、相互補充、配套銜接，環(huán)環(huán)相扣，以機制的力量來調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系、配置黨內(nèi)權(quán)力、規(guī)范黨內(nèi)生活、指導(dǎo)約束黨員行為，管住干部手中的權(quán)，保證黨員對黨內(nèi)權(quán)力運行的實際控制。

四川省成都市新都區(qū)抓住權(quán)力運作的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，改革舊制革除積弊，在初步建立控制權(quán)力運作的機制方面作了很好的探索。他們在干部任用方面推進基層黨委書記直選；在決策方面區(qū)委全委會（常委會只議事不決事）公開舉行、透明決策；在干部監(jiān)督方面實行千名黨員群眾評議區(qū)四套班子主要領(lǐng)導(dǎo)干部，并利用電視報紙等媒體公布評議結(jié)果等。

新都區(qū)的創(chuàng)新探索啟示我們，健全黨內(nèi)權(quán)力運作機制的每一環(huán)都要緊緊扣住權(quán)力委托關(guān)系，始終堅持體現(xiàn)和保證黨員作為權(quán)力主體對委托主體——黨的工作機關(guān)、職能部門和領(lǐng)導(dǎo)干部——的有效控制和監(jiān)督，以防止在實際運轉(zhuǎn)中出現(xiàn)委托主體取代權(quán)力主體，并反過來控制、驅(qū)使權(quán)力主體的現(xiàn)象出現(xiàn)，減少乃至避免產(chǎn)生由個人意志控制黨內(nèi)生活和黨組織活動的情況。

高度重視制度程序問題

以黨內(nèi)民主控制權(quán)力活動，還需要解決制度規(guī)定的程序建設(shè)問題。程序建設(shè)非小事，有沒有完善的程序最終關(guān)系到能不能真正形成黨內(nèi)民主的制度秩序，使黨內(nèi)民主成為黨內(nèi)生活的基本方式。以往我們強調(diào)原則要求多，重視實際操作不夠，由此出現(xiàn)有制度卻缺程序或程序不全，結(jié)果使一些很好的制度規(guī)定難以真正實行。近年來，許多地方黨組織開始注意到了程序建設(shè)問題。

但是，一方面，制度程序的建設(shè)是一個量大、面廣、瑣細，反復(fù)試驗不斷完善的工作過程，還需要我們做長期不懈的努力，另一方面，必須重視程序設(shè)計的出發(fā)點和目的。

從工具手段角度看，各項制度程序的設(shè)計出發(fā)點是減少黨內(nèi)協(xié)調(diào)成本、形成和維護黨內(nèi)生活的民主秩序，使黨的組織運轉(zhuǎn)順暢；從價值取向角度看，制度程序的制定和實行，必須保障黨內(nèi)一切權(quán)力歸黨員所有，黨員通過直接或間接方式?jīng)Q定黨內(nèi)重大事務(wù)，控制黨內(nèi)權(quán)力。離開了這一價值取向，任何黨內(nèi)民主制度都可能空殼化，變成徒具形式而無實質(zhì)意義的東西。比如，有的地方在黨內(nèi)選舉中設(shè)置所謂的選舉程序“同意的不動筆，不同意的就動筆”，煞費苦心地限制黨員自主行使選舉權(quán)，以保證實現(xiàn)所謂的領(lǐng)導(dǎo)意圖。

由此，為體現(xiàn)黨內(nèi)民主原則，保障黨員權(quán)利實現(xiàn)，制度規(guī)定、程序規(guī)則的靈魂不可缺失。必須十分明確并強調(diào)制度程序安排的目的，必須確保黨內(nèi)重大決策以及黨內(nèi)事務(wù)的處理充分體現(xiàn)黨員的整體意志，必須維護黨內(nèi)民主制度的本質(zhì)內(nèi)涵和不可逆的權(quán)威性。

黨的**大以來黨內(nèi)民主的探索實踐還揭示了黨內(nèi)民主制度應(yīng)是一個制度體系，它至少包含四個層面：一是黨內(nèi)的權(quán)力體制；二是黨內(nèi)權(quán)力運作機制，三是保證黨內(nèi)民主制度能夠?qū)嶋H操作的程序性規(guī)定；四是約束和指導(dǎo)黨員干部個人行為的紀律要求。

在黨內(nèi)制度體系的四個層面中，黨內(nèi)體制、機制、程序這三個層面綜合構(gòu)成黨內(nèi)的制度環(huán)境。制度環(huán)境作為一種客觀力量，對黨員干部思想言行有著直接的影響，在相當程度上決定著黨內(nèi)民主和黨的建設(shè)的實際成效。