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國務院關于加強和改進社區(qū)服務工作意見的出臺，標志著社區(qū)服務工作進入了一個新的階段。這一階段有個顯著的特點，就是在社區(qū)服務深化的同時，也呼喚著社區(qū)居委會進行新一輪的改革，而改革的核心問題，就是克服行政化傾向，對居委會職能事務進行相應剝離，使其回歸應有的角色本位。那么，居委會的職能事務到底應該如何界定，尤其是在社區(qū)服務中，它到底該做些什么？應該是一個什么樣的角色定位？應該發(fā)揮哪些作用？這是當前及今后深化社區(qū)服務必須要面對和解答的一個重要問題。

一、邏輯起點：社區(qū)居委會的社會角色與組織屬性

分析社區(qū)居委會在社區(qū)服務體系建設中地位與作用，首先就要回答“居委會是誰”。從居委會發(fā)展的歷程來看，它隨著新中國的成立和發(fā)展而來，是我國城市社區(qū)組織中歷史最長、作用也最為獨特的居民自治組織。早在1949年底和50年初，我國的一些城市中就出現(xiàn)了不少由群眾自己組織起來的防護隊、防盜隊、居民組以及居民委員會等名稱各異的自治性組織。這些組織的基本任務是，學習、宣傳黨和政府的方針、政策和法規(guī)，反映居民的意見和要求，組織群眾防搶、防空、防火、防災、防盜，辦理救濟及一些公益事項。此后，這些組織的名稱逐步統(tǒng)一為居民委員會，1954年《城市居民委員會組織條例》第一次以法律的形式宣布居民委員會是“群眾自治性的居民組織”。

隨著這一條例的頒布，居民委員會建設在全國范圍內(nèi)迅速展開，發(fā)揮了十分突出的作用，但與此同時工作的范圍也在不斷拓展，擴大到宣傳法律、法規(guī)和國家方針政策、維護居民合法權(quán)益、教育居民履行依法應盡的義務，保護公共財產(chǎn)，開展多種形式的社會主義精神文明建設活動，協(xié)調(diào)政府成立的派出機構(gòu)做好與居民利益有關的公共衛(wèi)生、計劃生育、優(yōu)撫救濟、青少年教育以及開展便民利民的社區(qū)服務活動、興辦有關的服務事業(yè)等，以至今日承擔了過多過雜的政府行政職能、市場組織職能和社會事業(yè)專業(yè)職能，逐漸演變?yōu)橐粋€全能性、綜合性組織，目前，僅法律賦予居委會的職能就有70多項，各類法規(guī)又賦予近40項。2005年，我們對南京社區(qū)居委會做過一個調(diào)查，僅政府部門要求居委會掛的牌子就有30多個，居委會主任要兼30多個職務，由居委會完成的各類臺帳多達70多種160多本。正因為如此，近年來，社會各界對居委會批評的意見很多，集中起來主要是兩個方面：一是居委會行政化傾向問題，二是居委會承擔了過多的事務，所謂“政府導演、居委會主演”。

目前，城市居民委員會的法律主要有兩個：一個是1982年《憲法》，另一個是1989年《城市居委會組織法》，后者是前者原則的具體化。組織法主要從居委會的性質(zhì)、任務、人員構(gòu)成、產(chǎn)生方式、權(quán)利來源、經(jīng)費來源、組織機構(gòu)以及居委會的角色等八個方面對居委會進行了界定，其核心是“三自”，即居民委員會是居民“自我管理、自我教育、自我服務”的基層群眾性自治組織。

回顧居委會發(fā)展歷程，不難得到這樣兩個基本的結(jié)論：一是社區(qū)服務既是居委會成長發(fā)展的最初動因，也是貫穿居委會發(fā)展成長的一條鮮明主線。二是群眾性自治組織是法律賦予居委會的性質(zhì)界定和角色定位，作為成長于社區(qū)、發(fā)展于社區(qū)、活動于社區(qū)的居民自治組織，它既不是政府機構(gòu)或政府的下級組織，也不是以贏利為目的的經(jīng)營性企業(yè)，更不是專門化的事業(yè)性單位，從一定意義上可以講，居委會的屬性首先姓“社”即屬于“社會”，也就是說，它是一個非政府性的專司社區(qū)公共事務的社會領域中的自治組織。其次，居委會的屬性姓“政”，即是一個維護居民權(quán)益、民主管理公共事務的、具有民主政治性質(zhì)的自治組織。社會屬性就決定居委會必然要以維護和增進居民的社會福利、社會保障以及住房、就業(yè)、醫(yī)療、教育、文化休閑等方面的社會權(quán)益和能力為己任；而政治屬性則決定它必須以維護和增進居民參與社區(qū)建設、社區(qū)管理等方面民主權(quán)利和能力為己任。因此，居委會是一個兼具社會屬性和政治屬性的居民自治組織，承擔特定的社會和政治職能事務，這就是居委會與政府、企業(yè)、事業(yè)單位以及其它組織不同的關鍵所在。

二、具體分析：居委會在社區(qū)服務體系建設中的地位與作用

經(jīng)過多年的發(fā)展，現(xiàn)在的社區(qū)服務在內(nèi)涵到外延上都發(fā)生了許多深刻的變化：服務對象包括了傳統(tǒng)社區(qū)服務對象在內(nèi)的全體居民；提供服務的主體包括了政府在內(nèi)的所有組織和個人；社區(qū)服務的性質(zhì)，既有社區(qū)公共服務，又包括社區(qū)互助服務、志愿服務和商業(yè)服務；社區(qū)服務的運行機制，既有行政機制、互助機制，又有志愿機制和市場機制。這在今年國務院頒發(fā)的14號文件中得到了明確，也是對社區(qū)服務給予了明確定位，我認為，這符合客觀現(xiàn)實的需要，也為將來社區(qū)服務的發(fā)展留下了廣闊空間。同時也說明，新形勢下的社區(qū)服務既不是單純的政府行為，也不是單純的民間活動，需要政府、社區(qū)居委會、民間組織、企事業(yè)單位和居民群眾共同參與，需要各個主體充分發(fā)揮各自不同的作用，共同做好社區(qū)服務。根據(jù)前面對居委會社會角色和組織屬性的分析，結(jié)合已有的法律法規(guī)和政策界定，我們認為，居委會在社區(qū)服務當中的作用應體現(xiàn)在這樣幾個方面：

1、組織作用。人員動員機制是保證社區(qū)服務高質(zhì)有效運行的基本條件，也是衡量社區(qū)服務水平的重要標志。作為由居民選舉、帶領居民自我管理、自我服務、自我教育的居委會，天然具有組織動員的能力與優(yōu)勢，盡管政府和社區(qū)民間組織也具有這方面的作用，但是能低成本、高效率把全體社區(qū)成員包括民間組織和社區(qū)企事業(yè)單位有效動員起來的最佳選擇，只有社區(qū)居委會。在社區(qū)服務當中，組織作用突出體現(xiàn)在：一是組織和動員居民參與文化、教育、科技、體育、衛(wèi)生、法律、安全等社區(qū)公共服務，尤其是要組織動員居民參與治安維護，協(xié)助做好突發(fā)性事件的應對和社區(qū)安全保障工作。二是定期組織征求居民對社區(qū)公共服務的要求和意見并及時向政府反映，促進社區(qū)服務質(zhì)量的不斷提高。三是通過組織召開居民會議等多種形式，對涉及居民利益的重大問題共同討論決定，共同協(xié)商、解決社區(qū)問題，需由政府解決的，提請政府研究解決。四是組織動員駐社區(qū)單位和居民開展鄰里互助等群眾性自我服務活動，倡導社區(qū)居民和駐社區(qū)單位開展社會捐贈、互幫互助，對社區(qū)困難群體實行輔助性生活救助，實現(xiàn)居民間的自助與互助。五是組織、管理和引導各類社區(qū)民間組織和個人依法有序開展社區(qū)服務。

2、協(xié)調(diào)作用。一是作為社區(qū)成員與政府之間的橋梁和紐帶，通過“上情下達、下情上傳”，在政府和社區(qū)成員（包括社區(qū)民間組織與社區(qū)居民）之間起到協(xié)調(diào)作用，既要協(xié)助政府做好有關社區(qū)服務，又要把居民的要求、呼聲向政府反映，成為居民的代言人。二是對不同社區(qū)民間組織之間活動的開展在場地、內(nèi)容、組織和時間等方面進行協(xié)調(diào)，提供便利，使之有序開展。三是在社區(qū)民間組織和社區(qū)居民之間進行協(xié)調(diào)。四是協(xié)調(diào)、調(diào)解鄰里糾紛，促進居民之間的團結(jié)與和睦相處。五是協(xié)調(diào)處理好業(yè)主委員會和物業(yè)管理之間的關系。

3、監(jiān)督作用。這包括兩方面的含義，一方面居委會本身要對社區(qū)服務進行監(jiān)督，對政府各部門履行職責、解決社區(qū)問題的情況進行監(jiān)督，也監(jiān)督社區(qū)民間組織提供的各類公益服務，另一方面牽頭組織社區(qū)居民監(jiān)督評議社區(qū)民間組織工作和政府進社區(qū)的公共服務工作。當前，迫切需要做的就是要制定各類社區(qū)服務行業(yè)標準和民間組織監(jiān)管體系，建立健全反映社區(qū)服務設施、服務管理、居民需求及滿意程度等有關信息的采集以及工作評估體系，便于監(jiān)督管理，利于信息反饋。

組織者、協(xié)調(diào)者、監(jiān)督者，這就是居委會在社區(qū)服務體系中的定位，國務院14號文件當中對居委會提出的三個要求“協(xié)助政府提供公共服務、組織社區(qū)成員開展自助互助、為發(fā)展社區(qū)服務提供便利”，要做到這些，同樣有賴于以上三個作用的發(fā)揮，在社區(qū)服務中，如果說政府是投入（政策、資金、公益設施等）的主體、民間組織是運作的主體、居民是參與的主體，那么居委會就是組織、協(xié)調(diào)的主體，通過組織協(xié)調(diào)，主導社區(qū)服務，這就是居委會在社區(qū)服務中的地位。

三、創(chuàng)造條件：發(fā)揮居委會在社區(qū)服務體系建設中的作用

明確了居委會在社區(qū)服務中的地位與應有的作用后，接下來的問題，就是如何把這一作用充分發(fā)揮出來，應當說，這是一項系統(tǒng)工程，涉及到內(nèi)、外一系列環(huán)境的創(chuàng)造。

從外部環(huán)境看，一是要弱化行政主導型社區(qū)管理的慣性，努力實現(xiàn)政府行政管理與社區(qū)自我管理的有效對接、政府依法行政與社區(qū)依法自治的良性互動，實現(xiàn)“政社分開”與“政社協(xié)調(diào)”的統(tǒng)一，使社區(qū)真正從國家領域中分離出來，回歸到社會領域，逐步進入自我管理、自我教育、自我發(fā)展、自我監(jiān)督的有序狀態(tài)，成為基層社會治理的重要一元，這取決于整個社會治理的架構(gòu)安排和合理化變革的進程，二是推進非政府組織的成長尤其是各類組織目標、職能的相互區(qū)分和多樣化。從一定意義上說，我國20多年來的改革開放進程的實質(zhì)，就是包括政府、企業(yè)、事業(yè)單位和其他組織的目標、職能不斷區(qū)分和多元化的過程，如果沒有這方面的成果，我國經(jīng)濟社會等領域的改革就不可能取得如此大的進步。同理，目前經(jīng)濟社會領域改革所遇到的深層次矛盾也恰恰是各類組織的目標、職能區(qū)分與多元化不足所造成。相對經(jīng)濟領域的組織而言，社會發(fā)展領域內(nèi)組織目標分化與職能多元化不足的問題更為嚴重。在這樣的背景下，居委會角色不清與角色沖突在所難免。所以，重視、推進各類組織目標分化與多樣性的總體氛圍如何，直接影響居委會角色回歸和在社區(qū)服務中功能的專門化進程。

從內(nèi)部環(huán)境看來，就是要推進居委會的規(guī)范化建設，使居委會有精力、有能力、有條件、有保障全身心投入并做好職責范圍內(nèi)的社區(qū)服務工作，一是規(guī)范居委會職能事務。圍繞角色定位，推進居委會職能事務改革，對政府部門委派或轉(zhuǎn)移到居委會身上的行政性工作，按照分工原則，由政府部門調(diào)整；對專業(yè)性較強的社會事務如青少年行為矯正、精神病康復者回歸社會的過渡期工作以及再就業(yè)培訓和心理咨詢等，交由職業(yè)化和專業(yè)化的社會工作機構(gòu)、社區(qū)服務組織來承擔；對政府進社區(qū)的工作原則上都要交于相應的民間組織而不是交給居委會，所以，當前，要大力培育發(fā)展社區(qū)民間組織和社工隊伍建設，提高社區(qū)民間組織的承載能力。二是規(guī)范陣地建設，統(tǒng)一社區(qū)居委會辦公、服務設施的建設標準，優(yōu)化功能、布局，保證必要的硬件設備和服務條件。三是規(guī)范規(guī)章制度，做到基本制度健全、程序流程清楚。四是規(guī)范隊伍管理，做到居委會干部依法選舉產(chǎn)生、社區(qū)工作者職業(yè)化管理，強化技能培訓。五是規(guī)范保障措施，確保社區(qū)工作經(jīng)費落實、建立并落實福利待遇的自然增長機制，逐步將一些熱心社區(qū)公益工作、威望高、素質(zhì)高的人吸引到居委會當中來，提高社區(qū)居委會在推進社區(qū)服務工作中的能力與水平。

外部環(huán)境說到底是社會改革、發(fā)展的總態(tài)勢，絕非民政所能左右，但是，這個環(huán)境向著良好方向發(fā)展的趨勢十分明確，民政應當抓住這一有利時機，大力推進居委會規(guī)范化建設。目前，南京正在開展這項工作，并已取得一定成效，下一步將進一步完善、推進，更好發(fā)揮居委會作用，推進社區(qū)服務，促進和諧社區(qū)，為構(gòu)建和諧社會貢獻力量。