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作為社會弱勢群體中的最困難部分，農(nóng)村低保人群正受到前所未有的關(guān)注。近年來，政府不斷采取措施提高補助水平，而且積極出臺配套的幫扶政策，社會各界也是廣獻愛心，使農(nóng)村低保人群越來越多地感受到了公平與關(guān)愛的陽光。而游走在他們不遠(yuǎn)處的另一部分人群---農(nóng)村低保邊緣群體，卻與這縷“陽光”失之交臂。農(nóng)村低保邊緣群體是指年人均收入高于農(nóng)村最低生活保障線標(biāo)準(zhǔn)，但仍在農(nóng)村低保線邊緣徘徊的這部分群體，我們不妨簡稱之為農(nóng)村低保“邊緣戶”。這部分人的生存環(huán)境其實與低保人群一樣脆弱，收入相對較低，自我發(fā)展能力和抵御各種風(fēng)險的能力都較弱，但他們卻較少得到機制上的幫扶和救助。由于當(dāng)前的農(nóng)村低保政策以測算家庭收入為基礎(chǔ)，未考慮農(nóng)村家庭支出，這些“邊緣戶”家庭一旦出現(xiàn)收入未增加，但支出卻大幅增加的情況，如遭遇災(zāi)害、重病以及子女非義務(wù)教育階段投入等問題，他們的實際生活可能會比農(nóng)村低保人群更艱難。關(guān)心社會弱勢群體，完善社會救助體系，一方面需要鞏固現(xiàn)有低保覆蓋面和保障水平，做好農(nóng)村低保工作；另一方面也亟需對農(nóng)村低保邊緣人群予以關(guān)注?；诖?，本文僅以**市情況為例，作一些初步探討。

一、農(nóng)村低保邊緣群體的現(xiàn)狀

截止目前，**市低于農(nóng)村居民最低生活保障線(年人均收入1000元)的人口有89688人，占全市農(nóng)業(yè)人口4.43%，已全部納入農(nóng)村低保的保障范圍；據(jù)**市扶貧辦統(tǒng)計，處于農(nóng)村低保邊緣(即年人均收入在1001-1500元之間)的人口還有12.58萬人，占全市農(nóng)業(yè)人口6.21%，這是一個比農(nóng)村低保對象更加龐大的群體。綜合分析農(nóng)村低保“邊緣戶”的生活狀況可以看出，造成他們生活窘迫的原因復(fù)雜多樣，既有社會層面的原因，也有自然環(huán)境和自身條件等諸多方面的因素。

1、文化素質(zhì)低、生產(chǎn)效益差。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，在農(nóng)村低保邊緣人口中，勞動力文化水平在高中以上的只占5%，“缺乏知識和技能”已成為他們掙不到錢的重要原因之一。因而，絕大部分農(nóng)村低保邊緣人群仍維持著傳統(tǒng)的小農(nóng)經(jīng)濟模式，留守在農(nóng)村以從事傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主業(yè)，除了種糧，別無所長。但目前傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的效益仍然過低，即使在豐收之年，也會出現(xiàn)“增產(chǎn)不增收”的現(xiàn)象，導(dǎo)致生活水平低下。

2、“看病難、看病貴”問題突出。據(jù)初步統(tǒng)計，在**市農(nóng)村低保邊緣人群中，因病致貧人口占38%。目前新型農(nóng)村合作醫(yī)療尚未全面實施。在廣大農(nóng)村，衛(wèi)生資源嚴(yán)重不足，條件差、設(shè)備少、水平低，農(nóng)村缺醫(yī)少藥的局面還沒有根本扭轉(zhuǎn)，農(nóng)民患病在當(dāng)?shù)仉y以得到有效治療，要到外地、到大醫(yī)院就診，不僅造成了看病困難，也增加了農(nóng)民的經(jīng)濟負(fù)擔(dān)。據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，目前在中國，一旦得了大病，平均花銷在7000多元錢，而農(nóng)村低?！斑吘墤簟钡哪耆司兪杖胱罡卟贿^1500元，可以說一場大病就會讓一個農(nóng)村低保“邊緣戶”家庭淪為特困戶，“大病拖、小病頂”已成普遍現(xiàn)象。

3、子女教育花費負(fù)擔(dān)重。據(jù)零點調(diào)查與指標(biāo)數(shù)據(jù)共同的《**年中國居民生活質(zhì)量指數(shù)形容報告》指出，在**年10月-**年10月，在擁有就學(xué)階段孩子的農(nóng)村家庭，子女的教育花費占家庭收入比重達到了32.6%。對于農(nóng)村低?！斑吘墤簟眮碚f，就更是一個不小的壓力，小學(xué)收費他們尚可承受，上初中就覺著困難，高中、大學(xué)的費用對于他們來說，就已不是“沉重”兩個字可以形容。于是他們往往就讓子女綴學(xué)，從而又造成了下一代“走不出去”、發(fā)展能力弱的問題，形成了一種“越窮---智力投資越少---越窮”的惡性循環(huán)。

4、常常受到各種自然災(zāi)害的侵襲。農(nóng)村是自然災(zāi)害頻發(fā)地區(qū)。從閩北近521年的洪澇歷史資料看：平均9年發(fā)生一次大洪災(zāi)，3年一次較大洪災(zāi)。**年至**年，災(zāi)害發(fā)生頻率明顯上升，發(fā)生了5次全局性較大、特大洪澇災(zāi)害和旱災(zāi)。**年更是陸續(xù)遭受雪災(zāi)、低溫凍害、風(fēng)雹、臺風(fēng)、暴雨、洪澇等十余次局部或全局性自然災(zāi)害襲擊。由于農(nóng)村低保“邊緣戶”一般都居住在偏遠(yuǎn)山村，居住狀況往往也極為惡劣，因而也是最容易受災(zāi)的一部分群體，反復(fù)多次受災(zāi)給農(nóng)村低保邊緣人群恢復(fù)生活造成極大困難。每次災(zāi)害發(fā)生后，各級政府雖然全力救助，但最終仍主要靠自力更生、生產(chǎn)自救，而農(nóng)村低?！斑吘墤簟被謴?fù)生產(chǎn)能力弱，即使遇上大的災(zāi)害，政府對他們的救助也只是“杯水車薪”。自然災(zāi)害已成為農(nóng)村低?！斑吘墤簟敝仑毞地毜囊粋€重要原因。

二、農(nóng)村低保邊緣群體救助的缺失

近年來，政府和社會已經(jīng)開始對低收入人群給予充分的關(guān)注和幫扶，社會救助工作也從單項制度的建立實施逐步向制度的體系化方向發(fā)展，為民解困的長效保障機制正在形成。但目前，幫扶的對象主要還集中在低保線以下的那一部分人群，而處于低保邊緣、隨時可能“跌進”低保線的人群在客觀上存在著被忽視的狀況。

1、低保邊緣人群游離于各類專項救助之外。根據(jù)“單項突破、系統(tǒng)完善”的推進思路，近年來，針對農(nóng)民普遍反映強烈的教育、醫(yī)療等民生問題所建立的各項專項救助，形成了與農(nóng)村低保相配套的農(nóng)村社會救助體系。然而這些專項救助制度都是以農(nóng)村低保制度為基礎(chǔ)，如農(nóng)村醫(yī)療救助制度的救助對象為“享受農(nóng)村居民最低生活保障的對象(含“五?！睂ο?、在鄉(xiāng)重點優(yōu)撫對象(含革命“五老”人員)”，農(nóng)村教育救助制度的救助對象為“享受農(nóng)村低保家庭子女、依法由社會福利機構(gòu)監(jiān)護的未成年人及革命烈士子女”。在目前，凡低保對象就可以自動享受醫(yī)療、教育等專項救助，經(jīng)過多層面的“減負(fù)”，使他們重新樹立走出貧困、戰(zhàn)勝貧困的信心。而處于農(nóng)村低保邊緣的這部分困難群體，他們的生存狀態(tài)仍然惡劣，在面臨看病難、看病貴和教育經(jīng)費負(fù)擔(dān)重等問題時，卻得不到實際需要的救濟，導(dǎo)致他們的實際生活水平往往還大大地低于低保戶在享受各種優(yōu)惠政策后的生活水平，出現(xiàn)了一種“有了低保什么都有，沒了低保什么都沒有”的現(xiàn)象，這也在一定程度上增加了農(nóng)村低保年度核定的壓力。

2、體制性的專項救濟杯水車薪。當(dāng)前，從民政救濟渠道而言，國家體制性的專項救濟主要有針對自然災(zāi)害的緊急轉(zhuǎn)移安置補助、冬令春荒救濟、災(zāi)后災(zāi)民住房恢復(fù)重建補助。從用途上看，這些救濟和補助主要是針對受災(zāi)群眾而實施的,緊急轉(zhuǎn)移安置只是解決災(zāi)民臨時衣、食、住、醫(yī)等生活困難，一般以實物形式予以救濟；災(zāi)后恢復(fù)重建補助用于因災(zāi)倒房戶的恢復(fù)重建補助。這兩類專項救濟，“邊緣戶”只有在受災(zāi)的情況下才能得到。在現(xiàn)實工作中，只有冬令春荒救濟補助中可列支部分用于解決“邊緣戶”中一些長期貧困戶的生活困難問題。然而，春荒、冬令救濟資金總量有限，并且主要是解決口糧問題，實際分到每戶的救助資金極少，只能暫時緩解一小部分群眾的生活困難問題，救助效果有限。以**市**年冬令救濟情況為例，共投入資金490萬元，救濟68973人，人均只有71元。同理，災(zāi)區(qū)民房恢復(fù)重建補助也極為有限，在**市要建一座磚混結(jié)構(gòu)、100平方米的二層農(nóng)村居民住房，每平方米建筑造價約為550-600元(不含土地征用和“三通一平”等費用)，建成約需5.5至6萬元，而上級對重建補助資金設(shè)置了具體測算標(biāo)準(zhǔn)：每間以20平方米計算，每間給予100至300元的補助，平均每戶給補3000元左右，僅占重建費用的1/20。同時，受災(zāi)地區(qū)的建材價格受往往供不應(yīng)求的市場制約突升，再加上物價指數(shù)上升等因素，國家給予的重建補助往往還不夠補貼建材漲價等因素。“邊緣戶”受災(zāi)后要重建家園，又將背負(fù)沉重債務(wù)。

近年來，國家在實施災(zāi)害救濟時，充分考慮了重點扶持的原則，對受災(zāi)特困戶(主要指農(nóng)村低保戶)予以傾斜，如在**市**年“6.17”特大洪災(zāi)的災(zāi)后恢復(fù)重建過程中，省財政在原來補助的基礎(chǔ)上，給予重建戶中的低保對象每戶1.5萬元的再次救助，極大地緩解了低保對象的重建壓力。而處于農(nóng)村低保外的“邊緣戶”這部分群體，因為政策原因，享受不到這一政策，他們自救能力普遍較弱，一旦受災(zāi)后，往往幾年都無法恢復(fù)到災(zāi)前的生活水平。

3、臨時救助制度日趨消退。在農(nóng)村最低生活保障制度建立前的很長一段時期內(nèi)，臨時救助面對的主要是農(nóng)村特困人群，由于救濟面廣、救濟人數(shù)多，曾經(jīng)成為我國的一種主要救濟形式，為解決農(nóng)村特困家庭的實際困難發(fā)揮了積極作用。但隨著農(nóng)村低保制度的建立，低于農(nóng)村低保保障線標(biāo)準(zhǔn)的最困難群體已全部被納入了保障范圍。從當(dāng)前農(nóng)村低保的實際運作情況看，還難以做到隨時性的入保退保。無論是上級政府的農(nóng)村低保資金補助，還是基層財政配套，對農(nóng)村低保資金都只能是一年一定，列入預(yù)算。加上農(nóng)村低保對象的家庭收入測算、評價、公示等，點多面廣、工作量大，無法出現(xiàn)一個核定一個估。因此，即使一些農(nóng)戶在當(dāng)年因病、受災(zāi)等因素致貧、返貧，也要年終經(jīng)過年度核定后，符合條件的，次年納入農(nóng)村低保的保障范圍。然而，隨著近年來各項救濟機制的規(guī)范化、制度化，臨時救助制度由于保障水平低、工作隨意性大以及救助資金來源的不確定性等問題，臨時救助機制作為社會救助一個必要的輔助性措施，功能正在逐漸弱化，農(nóng)村低保邊緣人群可以從中獲得的救助極低。

三、農(nóng)村低保邊緣人群救助問題的思考

沒有完善的農(nóng)村社會救濟工作，就沒有完善的農(nóng)村社會保障體系。只有協(xié)調(diào)好不同群體的利益關(guān)系，解決不同層面的困難群眾多方面的特殊困難，才能逐步建立規(guī)范的農(nóng)村社會保障體系，才能推進社會主義和諧社會的順利進行，保證全面建設(shè)小康社會目標(biāo)的實現(xiàn)。因而，政府在加大對農(nóng)村低保對象扶持力度的同時，也應(yīng)該從鞏固低保工作成果、保障社會穩(wěn)定的戰(zhàn)略高度出發(fā)，重視對農(nóng)村低保邊緣人群的幫扶，努力在低保線之上為他們再構(gòu)筑一道新的防線，使我們的社會保障工作更加具有主動性和積極性。

1、建立農(nóng)村低保邊緣人群數(shù)據(jù)庫。以**為例，將收入在1001-1500元之間的農(nóng)村低保邊緣人群，通過嚴(yán)格的家庭收入調(diào)查和計算，由相關(guān)部門和村(居)委會派專人負(fù)責(zé)采集每個家庭的家庭人口、貧困原因、勞動力狀況、文化水平等基本信息，進行梳理分類并逐一登記造冊，以街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主要平臺設(shè)立社會救助管理網(wǎng)絡(luò)，建立農(nóng)村低保邊緣人群數(shù)據(jù)庫。以便及時、準(zhǔn)確、動態(tài)地匯集農(nóng)村各類困難群眾的基本信息，形成一個能夠反映貧困現(xiàn)狀的貧困監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，完善幫扶“預(yù)警”機制，為有針對性地做好各類農(nóng)村貧困人群的社會救助工作提供基本依據(jù)和技術(shù)保障。

2、擴大專項救助政策的覆蓋面。隨著農(nóng)村社會救助體系的逐步建立，“農(nóng)村低保”這個身份所帶來的附加補助收益越來越多，使農(nóng)村低保邊緣群體獲取這種身份的欲望越來越強烈，有的甚至采取隱瞞、虛報家庭收入等各種各樣的手段想方設(shè)法擠進低保隊伍。而農(nóng)村種養(yǎng)業(yè)收入的不確定性、在外打工者收入的不可知性，給基層工作增添了難度，時有一些不該保的對象也享受低保。這種現(xiàn)象的存在與農(nóng)村低保要嚴(yán)格把握保障標(biāo)準(zhǔn)、合理確定保障人數(shù)的精神存在差距，對農(nóng)村低保制度的順利開展造成了壓力，容易引發(fā)新的矛盾，不利于農(nóng)村社會穩(wěn)定。從整個農(nóng)村來看，農(nóng)村低保只是救助手段之一，低保對象在獲得低保救助后，在基本生活方面已與“邊緣戶”沒有太大差別，但在就學(xué)、就醫(yī)等方面卻優(yōu)于農(nóng)村低?！斑吘墤簟薄Ｒ虼?，在建立各項專項救助制度應(yīng)當(dāng)考慮逐步向農(nóng)村低保邊緣群體擴展，做到“缺什么補什么”，逐步形成斜坡式的救助體系，改變目前所有救助幫困政策高度聚焦低保群體的“懸崖效應(yīng)”。

3、加大專項救濟投入水平。救災(zāi)資金投入應(yīng)與國民經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)，隨經(jīng)濟發(fā)展水平的提高，救災(zāi)資金總量也應(yīng)有所增加，按照“以人為本”和“為民解困”的要求，真正保障災(zāi)民的生活權(quán)益。因此，建議提高緊急轉(zhuǎn)移安置、冬令春荒救濟、災(zāi)后恢復(fù)重建等專項救濟補助標(biāo)準(zhǔn)，增加補助資金總量，以適應(yīng)新的物價水平和經(jīng)濟發(fā)展水平，充分體現(xiàn)黨和國家對受災(zāi)群眾的關(guān)懷。同時，在制定災(zāi)害補助標(biāo)準(zhǔn)時要綜合考慮重點扶持原則，對農(nóng)村低?！斑吘墤簟币矐?yīng)予以適當(dāng)傾斜，以最大限度地實現(xiàn)救災(zāi)資金的社會效益。

4、健全和完善臨時救助制度。臨時救助作為一種定期、專項救助的補充，必須進一步規(guī)范和完善，通過建立健全各項機制，使其充分發(fā)揮社會效益。一是要保證臨時救助的資金來源。民政部門是代表政府拾遺補缺的部門，也代表政府關(guān)心、關(guān)注社會弱勢群體。長期以來，基層群眾遇到生活困難找民政已成習(xí)慣，但往往民政部門因手中無“米”，對求助群眾愛莫能助。因此，各級政府要按照建立公共財政的要求，加大財政支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整力度，通過合理測算所需資金，將臨時救助所需資金列入財政預(yù)算，確保臨時救助資金的落實。對經(jīng)濟發(fā)展落后的困難地區(qū)，中央和省級財政要予以統(tǒng)籌，通過轉(zhuǎn)移支付渠道幫助解決。同時，建立臨時救助資金補助機制，在各縣級財政合理費用超過預(yù)算時，可向省、市適當(dāng)申請資金補助。二是要明確臨時救助的救助范圍和救助標(biāo)準(zhǔn)。臨時救助制度應(yīng)成為低保制度的有益補充，專門為遭遇突發(fā)困難的低收入群體“救急”。如因患急重病造成生活出現(xiàn)暫時較大困難，經(jīng)其他各種救助措施后，個人自負(fù)醫(yī)療費仍難以維持家庭基本生活的；因自然災(zāi)害或遇到突發(fā)性、不可抗拒因素導(dǎo)致家庭生活發(fā)生困難的；其他特殊情況造成家庭生活特別困難的，都應(yīng)納入臨時救助范圍。同時，根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平，合理設(shè)置救助標(biāo)準(zhǔn)。三是要嚴(yán)格申請審批程序。凡申請臨時救助待遇的，需以家庭為單位，由戶主向戶籍所在地社區(qū)居（村）民委員會提出書面申請。居（村）民委員會接到救助申請并進行公示后，及時提交村民評議小組或村民代表會議民主評議，對符合救助條件的，可根據(jù)救助對象的實際情況，提出救助意見，報送街道辦事處或鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府審核。街道辦事處或鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府核實申請人家庭情況，確認(rèn)其符合救助條件后，應(yīng)及時對村委會提出的救助意見進行復(fù)核，最后將審核意見報送縣級民政局批準(zhǔn)。

5、設(shè)立扶貧濟困基金。在國外，民間的救助組織非常發(fā)達，通過各種慈善基金會募集資金后，可以幫助那些身處困境的人們，而我們的民間卻缺乏這樣的慈善基金。我國是發(fā)展中國家，貧困人口眾多，政府財力卻相對不足，而社會各界卻有著相當(dāng)豐富的可供開發(fā)資源。因此，政府要制定相關(guān)的政策，如通過建立捐贈激勵機制，對捐贈者在稅收方面給予減免，在信譽方面給予保證等等，激發(fā)社會力量參加捐贈的熱情。通過鼓勵社會組織和個人為社會救助提供捐贈、資助，設(shè)立扶貧濟困基金，作為臨時救濟機制的一項重要補充，使農(nóng)村低保邊緣人群在遭受災(zāi)害、重大疾病、子女就學(xué)等特殊困難時，在獲得國家的臨時救助外，還可以通過扶貧濟困基金及時得到幫助，為農(nóng)村低保邊緣人群構(gòu)筑起又一道防線。

此外，還應(yīng)積極實施“開發(fā)式扶貧”，即根據(jù)農(nóng)村低保邊緣人群自我發(fā)展技能差、抗風(fēng)險能力弱的特點，積極開展農(nóng)村科普和農(nóng)業(yè)科技推廣、“一戶一就業(yè)”的就業(yè)援助以及建立黨員、干部包扶低保邊緣人群活動等，從而多渠道地關(guān)心、關(guān)注低保邊緣人群，使之增強“抗弱”能力，獲得相對穩(wěn)定的收入，遠(yuǎn)離低保標(biāo)準(zhǔn)線。