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一、突發(fā)公共事件的概念和特征

突發(fā)公共事件主要是指突然發(fā)生，造成或者可能造成重大傷亡、重大財產(chǎn)損失和重大社會影響，是對公共安全、社會穩(wěn)定、國家政權(quán)有較大影響的突發(fā)公共事件或狀態(tài)。突發(fā)公共事件大都具有危機的特質(zhì)，或者說具有向危機事件轉(zhuǎn)化的潛質(zhì)。具體來講突發(fā)公共事件有以下幾個共同特征：

一是突發(fā)性。突發(fā)公共事件雖然是由一系列細(xì)小事件逐漸發(fā)展而來的，有一個量變過程，但事件爆發(fā)的時間、規(guī)模、具體態(tài)勢和影響深度，經(jīng)常出乎人們的意料之外。即事件發(fā)生突如其來，一旦爆發(fā)，其破壞性的能量就會被迅速釋放，并呈快速蔓延之勢，而且事件大多演變迅速，解決問題的機會稍縱即逝，如果不能及時采取應(yīng)對措施，將會造成更大的危害和損失。

二是公共性。突發(fā)公共事件專指在公共管理范疇內(nèi)的危機事件，其影響和涉及的主體具有公共性。當(dāng)然，突發(fā)公共事件的直接涉及范圍不一定是在普遍的公眾領(lǐng)域，但是事件卻會因為迅速傳播引起公眾的關(guān)注，成為公共熱點并造成公共損失、公眾心理恐慌和社會秩序混亂。如美國發(fā)生的炭疽菌事件，實際發(fā)生案例并不多，但造成的影響和恐慌卻是全國性的。

三是客觀性。不管哪一種突發(fā)公共事件，其實質(zhì)都是事物本身潛在的矛盾和問題積聚激化后的表現(xiàn)形式。危機是必然發(fā)生的偶然事件，突發(fā)公共事件是每一個社會形態(tài)和政府管理體系都會面對的挑戰(zhàn)。在分析社會危機產(chǎn)生和發(fā)展的根源時，西方學(xué)者基于人性假設(shè)，把社會危機和人性聯(lián)系起來的理論，也從另外的視角說明了突發(fā)公共事件是社會固有的常態(tài)現(xiàn)象。

四是不確定性和多變性。突發(fā)公共事件的不確定性表現(xiàn)在原因、變化方向、影響因素、后果等各方面都無規(guī)則，事件瞬息萬變，難以準(zhǔn)確預(yù)測和把握。不確定性和人類理性的有限性使得人們在事件面前往往無所適從，更增強了恐慌感并擴大不安全感。

五是多樣性，也稱事件的獨特性。突發(fā)公共事件的發(fā)生發(fā)展具有不同的情景，在表現(xiàn)形式上各有特色，從而導(dǎo)致難以照章辦事。目前突發(fā)公共事件的分類有近百種之多，而且同樣的事件發(fā)生的時間、地點、原因及變化的趨勢又各不相同和千變?nèi)f化。

六是危害性。不論什么性質(zhì)和規(guī)模的突發(fā)公共事件，都必然不同程度地給社會造成破壞、混亂和恐慌，突出表現(xiàn)在：公眾生命受到威脅；經(jīng)濟上遭受重大損失；正常的生產(chǎn)和生活秩序遭到破壞，造成社會的局部動蕩和混亂。此外，突發(fā)公共事件還會給人們心理造成無法用量化指標(biāo)衡量的負(fù)面效應(yīng)。任何一個突發(fā)公共事件，都有可能把潛在的社會矛盾引發(fā)出來，威脅整個社會的穩(wěn)定。

七是信息的有限性。由于突發(fā)公共事件的隨機性和不確定性，很多信息是隨著事態(tài)的發(fā)展而演變的，而時間的緊迫性，使得決策者掌握的信息有可能不全面，得到的信息不及時，并且在信息的反饋和處理過程中，信息的準(zhǔn)確性和有效性也難以保證，導(dǎo)致信息失真。這是對決策者最嚴(yán)峻的考驗。

八是雙重性。突發(fā)公共事件和所有的危機一樣既是危險，也是機遇。危機并非絕對的壞事，因為危機往往又是生機、轉(zhuǎn)化的開始。正如美國管理專家諾曼·奧古斯丁所說：“一次危機既包含了導(dǎo)致失敗的根源，又蘊藏著成功的種子。發(fā)現(xiàn)、培育進而收獲潛在的成功機會，就是危機處理的精髓；而錯誤地估計形勢，并令事態(tài)進一步惡化，則是不良危機處理的典型特征。”中國的漢字也圓滿地表達出危機的內(nèi)涵，即“危險加機遇”，危機事件是“轉(zhuǎn)機與惡化的分水嶺”。在社會領(lǐng)域，突發(fā)公共事件具有社會的安全閥和促進社會進步和發(fā)展的功能，可以為社會的發(fā)展提供一次進行變革、改進和創(chuàng)新的機會。需要說明的是，突發(fā)公共事件由危險向機遇、由“危機”向“問題”的轉(zhuǎn)化，并非是自動實現(xiàn)和完成的，只有正視并解決突發(fā)公共事件所表現(xiàn)出來的問題，善于總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，才可能將危機轉(zhuǎn)化為促成革新的動力和轉(zhuǎn)機。

二、美國城市突發(fā)公共事件應(yīng)急管理發(fā)展歷程及基本經(jīng)驗

（一）發(fā)展歷程

美國城市突發(fā)公共事件應(yīng)急管理經(jīng)歷了一個循序漸進的過程，回顧幾十年的歷程，大致經(jīng)歷了三個階段：

第一階段分散管理階段

20世紀(jì)30年代，美國需要由聯(lián)邦政府處理的災(zāi)害應(yīng)急問題已經(jīng)十分普遍，到了20世紀(jì)60年代和70年代早期，美國先后遭到了卡拉號、貝西號、卡米麗號和阿格麗絲號臺風(fēng)以及阿拉斯加大地震、圣·佛蘭多大地震的襲擊，這些大的災(zāi)害引起了人們對自然災(zāi)害的關(guān)注。與核工廠和危險物品運輸有關(guān)的隱患被列入自然災(zāi)害后，整個聯(lián)邦共有100多個機構(gòu)，都擔(dān)負(fù)著處置某一類災(zāi)害、隱患或緊急情況的任務(wù)。管理突發(fā)事件的職能分散在各個不同的部門，缺乏必要的合作與協(xié)調(diào)。整個聯(lián)邦應(yīng)急救災(zāi)的工作多頭化、重復(fù)化、復(fù)雜化。雖然六十年代以后的一些大災(zāi)難促使美國協(xié)調(diào)有關(guān)部門、組織了聯(lián)邦災(zāi)難救助管理局（FederalDisasterAssistanceAdministration），但是部門協(xié)調(diào)仍然很不通暢。

第二階段整合管理階段

**年，在全國州長協(xié)會的呼吁下，卡特總統(tǒng)宣布合并所有與災(zāi)害有關(guān)的機構(gòu)，組建了聯(lián)邦突發(fā)事件管理局（TheFederalEmergencyManagementAgency,簡稱FEMA），這是聯(lián)邦層面最主要的突發(fā)事件管理機構(gòu)。緊急情況管理局合并了其它相關(guān)機構(gòu)中的聯(lián)邦保險署、國家消防局、國家氣象服務(wù)與社區(qū)籌備計劃署以及住宅與城市發(fā)展部下屬的聯(lián)邦災(zāi)害援助署。國內(nèi)防衛(wèi)的職能也從防務(wù)部的內(nèi)防籌備署移交給了這個新機構(gòu)。FEMA成立后立即著手開發(fā)一個整體突發(fā)事件管理系統(tǒng)，旨在為所有的突發(fā)事件提供“指導(dǎo)、控制和預(yù)警”，小到單個的自然災(zāi)害，大到戰(zhàn)爭。FEMA在全國設(shè)立了十個地區(qū)辦公室，并另設(shè)兩個大區(qū)辦公室。每個地區(qū)為幾個州服務(wù)，這些辦公室的人員直接與州政府合作幫助制定防止災(zāi)害的計劃，并在突發(fā)事件發(fā)生后實施緊急救助。FEMA與地方突發(fā)事件管理機構(gòu)以及27個相關(guān)聯(lián)邦機構(gòu)保持密切的合作關(guān)系。

第三階段集中管理階段

這一階段起始于“9·11”事件。震驚世界的“9·11”事件使2797人喪生，直接損失3000億美元，間接損失達5000億美元。聯(lián)合國有關(guān)機構(gòu)測算，這一事件使當(dāng)年世界經(jīng)濟增長率減少1個百分點。同時由“9·11”事件造成的恐怖事件陰影，在很多美國人心頭至今揮之不去?！?·11”事件后，**年9月16日，美國白宮即宣告組建國土安全部。2003年3月，F(xiàn)EMA同其它22個聯(lián)邦局、項目處、辦公室一起，加入并組建成了國土安全部，它的目標(biāo)是從人為的緊急突發(fā)事件到自然災(zāi)害，力求在全國范圍內(nèi)開展協(xié)調(diào)一致的措施來保障國家和社會安全。國土安全部的成立標(biāo)志著美國的突發(fā)公共事件處置進入了一個全面整合、高度集中的新階段。

值得關(guān)注的是，上個世紀(jì)70年代以來，日益普及的“911”報警系統(tǒng)在極大地提高了警方應(yīng)急處置水平的同時，也引發(fā)出新的問題，即大量非緊急求助電話給“911”報警系統(tǒng)帶來了巨大壓力。為解決這一問題，90年代末，美國司法部申請了“311”號碼作為全國免費非緊急求助電話，迄今已在華盛頓、紐約、芝加哥、洛杉磯等30多個城市開通了“311”非緊急報警系統(tǒng)，目前正在全國普及應(yīng)用?！?11”非緊急報警系統(tǒng)開通后，取得了良好效果，不僅提高了緊急事件處置效率，將警務(wù)人員從大量非緊急報警的處置工作中解救出來，更通過“311”系統(tǒng)架設(shè)了一條政府與公民之間的橋梁，增強了政府與社區(qū)組織、公民個人間的溝通與協(xié)作關(guān)系，有效拉近了民眾與政府之間的距離?！?11”建設(shè)表明美國在處置應(yīng)急突發(fā)事件思路上的新突破，對我們當(dāng)前的應(yīng)急處置機制建設(shè)極具借鑒意義。

（二）美國突發(fā)事件處置的主要特征

1、系統(tǒng)化。為加強國家對危機事件的處理能力，美國高度重視應(yīng)急處置系統(tǒng)化建設(shè)。首先在指導(dǎo)思想上，將重大突發(fā)公共事件視為對國家安全的威脅，從以往的孤立和局部認(rèn)識，提升到維護國家穩(wěn)定、經(jīng)濟安全、社會安全、政治安全的戰(zhàn)略高度。其次在機構(gòu)設(shè)置上，將70年代處于零散狀態(tài)的上百個聯(lián)邦機構(gòu)逐漸整合，實行集中管理。特別是針對“9·11”事件暴露出的信息不暢、配合不佳等諸多問題，促使美國設(shè)立國土安全部，進一步完善危機管理系統(tǒng)。三是在資源整合上，美國大力增強對危機事件的迅速反應(yīng)與全面控制能力，構(gòu)成了國家在危機條件下穩(wěn)定社會經(jīng)濟的專門管理系統(tǒng)，積極整合包括信息資源、組織資源、知識資源、物資資源、社會資源、科技資源和國際資源等各種資源，有效避免了資源缺乏或未能有效利用而造成的失誤。

2、專業(yè)化。美國突發(fā)事件處置的專業(yè)化主要體現(xiàn)在四個方面：一是多層次多方面布局。大體上有社會安全、經(jīng)濟安全和政治安全三方面，構(gòu)成國家危機管理的主體格局。各方面形成了不同層次的專業(yè)職能機構(gòu)和政策系統(tǒng)，各司其責(zé)。特別是美國的社會安全系統(tǒng)在“9·11”事件后向高度專業(yè)化和高效能方向發(fā)展。二是提高機構(gòu)和人員的專業(yè)素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力。三是多部門合成參與危機處理。如美國聯(lián)邦調(diào)查局和中央情報局廣泛參與許多應(yīng)急處理，美國陸軍工程團、氣象局、地質(zhì)局、衛(wèi)生機構(gòu)等參與聯(lián)邦應(yīng)急管理署的救災(zāi)工作，美聯(lián)儲與司法部和安全機構(gòu)在應(yīng)對金融事件時有合作關(guān)系。四是地方政府的參與和合作。地方政府常處危機管理第一線，多數(shù)建有小型應(yīng)急中心。

3、法治化。應(yīng)急處理涉及公民權(quán)利和政府權(quán)力運用的法律問題，處理或程序不當(dāng)可能激化矛盾，因此需要強調(diào)法治。美國1976年制定的《緊急狀態(tài)法》，對緊急狀態(tài)程序和方式、期限，緊急權(quán)力和國會監(jiān)督權(quán)等都作了詳細(xì)規(guī)定。在實際應(yīng)用中，緊急狀態(tài)法和其他有關(guān)法律，形成專門法律系統(tǒng)和多種應(yīng)用方法，既有全國緊急狀態(tài)，也有局部緊急狀態(tài)如環(huán)保緊急狀態(tài)、疫情緊急狀態(tài)，地震緊急狀態(tài)甚至非法移民緊急狀態(tài)等，使突發(fā)公共事件處置既有法可依，又保持高度靈活。

4、社會化。廣泛利用社會力量是美國突發(fā)公共事件處置的重要方法。西方社會有數(shù)量大、名目多的各種民間應(yīng)急組織和其他組織，是應(yīng)急處理必不可少的依靠力量。美國《國土安全的國家戰(zhàn)略》就明確提出“動員全社會”的原則。事實說明，充分動員社會力量參與突發(fā)公共事件處置，既是對政府處置工作的有力補充，也是政府了解和把握民心、民意，樹立政府形象和擴大危機管理社會基礎(chǔ)的有效渠道。

（三）美國危機管理體系建設(shè)的經(jīng)驗

西方發(fā)達國家很早就重視突發(fā)公共事件危機管理體系的建立，在西方發(fā)達國家，社會（城市）應(yīng)急聯(lián)動系統(tǒng)等危機應(yīng)對機制已經(jīng)成為城市公共事業(yè)建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)配置。美國突發(fā)公共事件危機管理建設(shè)具有如下經(jīng)驗：

1、建立政府危機管理控制指揮中心是處置突發(fā)公共事件的核心?？傮w而言，危機管理體制大都具有“核心小、范圍大”的特征。“核心小”是指指揮中樞位高權(quán)重、反應(yīng)迅速、決策靈活、處置果斷；“范圍大”是指緊急應(yīng)對系統(tǒng)龐大，包括軍隊、外交、情報、警察、醫(yī)療、交通等重要職能部門。危機管理控制指揮中心是危機預(yù)防管理的核心部分，其職能是對各種潛在危機進行預(yù)測，為危機的處理制定有關(guān)策略和步驟，危機發(fā)生后，指揮中心立即做出反應(yīng)，負(fù)責(zé)指揮危機的處理。美國早在**年就組建了國家層面的危機應(yīng)急管理機構(gòu)——聯(lián)邦應(yīng)急管理局（FEMA），**年9月又成立了國土安全部。在今天這樣一個高危機的社會里，只有成立常設(shè)規(guī)范的危機管理中心，才能將政府的危機管理納人到科學(xué)、規(guī)范、有序的軌道。

2、地方政府負(fù)責(zé)應(yīng)急管理機制是處置突發(fā)公共事件的基礎(chǔ)。由于突發(fā)事件的特殊性質(zhì)，加之美國州政府具有較大的自治權(quán)，所以美國地方層面的突發(fā)事件管理機制是整個國家管理機制的基礎(chǔ)。從國際經(jīng)驗看，美國以應(yīng)急區(qū)域的各個地方政府為節(jié)點，形成扁平化應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)，應(yīng)急事務(wù)一般都是由當(dāng)?shù)卣苯犹幚?，只有解決不了時，才請求上一級政府提供支持和幫助，由上級政府提供物資、資金、技術(shù)、人員等方面的必要幫助，上級政府或周邊地區(qū)提供的增援到達該轄區(qū)后，接受該轄區(qū)地方政府的領(lǐng)導(dǎo)和指揮，應(yīng)急指揮調(diào)度仍由當(dāng)?shù)卣?fù)責(zé)。聯(lián)邦和州政府應(yīng)急管理機構(gòu)只是該網(wǎng)絡(luò)節(jié)點之一，主要為地方政府的應(yīng)急工作提供支持和補充；聯(lián)邦、州政府應(yīng)急官員到達現(xiàn)場后，并不取代地方政府的指揮權(quán)，而是根據(jù)地方政府的要求，協(xié)調(diào)相應(yīng)資源，支持其開展應(yīng)急救援活動；跨區(qū)域應(yīng)急時，聯(lián)邦或州政府負(fù)責(zé)組織相關(guān)部門和地區(qū)擬定應(yīng)急救援活動的總體目標(biāo)、應(yīng)急行動計劃與優(yōu)先次序，向各地區(qū)提供增援，但不取代地方政府的指揮權(quán)。在機構(gòu)設(shè)置方面，每一個州和某些主要城市都設(shè)有相應(yīng)的突發(fā)事件管理部門與聯(lián)邦的FEMA相對應(yīng)。在一些重要的州和城市，往往有多個與突發(fā)事件管理相關(guān)的部門。比如，在加利福尼亞州，除了有突發(fā)事件服務(wù)辦公室（OfficeofEmergencyServices），還設(shè)立了突發(fā)事件醫(yī)療服務(wù)處（EmergencyMedicalServicesAuthority）、以及州長突發(fā)事件服務(wù)辦公室（EmergencyServices,Governor’sOffice）。

3、部門之間高度協(xié)作是處置突發(fā)公共事件的關(guān)鍵。突發(fā)事件管理涉及到多個機構(gòu)和單位，迫切需要部門之間的合作與聯(lián)動。紐約州政府設(shè)立突發(fā)事件管理辦公室（SEMO）作為核心機構(gòu)。在任何自然、技術(shù)、人為的突發(fā)事件之前、之中和之后，這個機構(gòu)提供領(lǐng)導(dǎo)、計劃、教育和資源，來保護紐約州的生命、財產(chǎn)和環(huán)境。紐約州政府的SEMO并不是單槍匹馬，而是通過與其他部門之間一系列穩(wěn)定的合作計劃來實現(xiàn)突發(fā)事件的管理功能。具體而言，紐約SEMO統(tǒng)籌下的突發(fā)事件管理合作計劃有以下幾項：

在化學(xué)預(yù)防方面，根據(jù)聯(lián)邦《1976年超級基金修正案和再次授權(quán)法案》（SARA），紐約州政府突發(fā)事件反應(yīng)委員會（SERC）指導(dǎo)和監(jiān)督各地方突發(fā)事件委員會（LEPC）跟蹤任何危險化學(xué)品。

在突發(fā)事件公共信息方面，SEMO通過其社區(qū)事務(wù)處向公眾分發(fā)公共健康和安全保護信息，這些教育材料起到了提高公眾對突發(fā)事件預(yù)防和處理的認(rèn)知水平。SEMO還為地方公共信息人員提供培訓(xùn)。

在計劃方面，SEMO通過評估縣、市政府的突發(fā)事件計劃，向地方提供支持和幫助。SEMO還負(fù)責(zé)根據(jù)情勢發(fā)展，修訂《紐約州突發(fā)事件管理綜合計劃》。

在突發(fā)事件警報系統(tǒng)方面，SEMO與州突發(fā)事件溝通委員會（SECC）共同負(fù)責(zé)管理紐約州的突發(fā)事件警報系統(tǒng)（EAS）。

在突發(fā)事件處理方面，在紐約州范圍內(nèi)的任何突發(fā)事件發(fā)生后，一律由SEMO協(xié)調(diào)所有州級應(yīng)急措施。主要由州突發(fā)事件處理中心（EOC）和SEMO下屬的五個地區(qū)辦公室的員工參與。SEMO也協(xié)調(diào)聯(lián)邦資源以支持州的活動.州的活動以《1950年聯(lián)邦民事防務(wù)法》、《1951年紐約州緊急防務(wù)法》、《紐約州行政法》第2-B條款、以及《紐約州突發(fā)事件管理綜合計劃》為依據(jù)。

在突發(fā)事件通訊方面，州突發(fā)事件協(xié)調(diào)中心（SECC）24小時工作，向地方、州和聯(lián)邦政府報告突發(fā)事件，并作出第一反應(yīng)，在突發(fā)事件發(fā)生時，SEMO向當(dāng)?shù)?、縣和州政府的工作部門提供最先進的通訊設(shè)備。

在災(zāi)害復(fù)蘇援助方面，自**年以來，聯(lián)邦政府宣布的突發(fā)事件中有22個發(fā)生在紐約州，州政府爭取到20億美元的救濟補助。州政府啟動了各種援助項目：州政府勞工局管理“個別家庭資助項目”，城建局負(fù)責(zé)“災(zāi)害任房援助”，小企業(yè)管理局負(fù)責(zé)提供低息貸款。

在培訓(xùn)和練習(xí)方面，在突發(fā)事件管理和服務(wù)技能方面，SEMO向全州范圍提供練習(xí)和培訓(xùn)的機會。

4、非政府組織與政府之間廣泛合作是處置突發(fā)公共事件的依托。民間力量的參與是提高公共危機管理效率的重要因素——在危機管理領(lǐng)域，政府在掌控資源、人員結(jié)構(gòu)、組織體系等方面雖有優(yōu)勢，但不可避免地存在局限性，因此不管是在危機預(yù)警、危機準(zhǔn)備階段，還是在危機發(fā)生后的災(zāi)難救助階段，都積極吸納和發(fā)揮民間力量的作用，調(diào)動社會力量，提高危機處理效率。美國的突發(fā)事件管理機制的另一個重要內(nèi)容是企業(yè)、基金會和研究部門等非政府機構(gòu)的積極參與。美國的突發(fā)事件管理的設(shè)備和后勤服務(wù)，很大程度上都依賴企業(yè)的服務(wù)。紅十字會、基金會、協(xié)會、研究部門等非政府機構(gòu)，在搜集信息、分析形勢、提出建議方面發(fā)揮著越來越重要的影響，成為不可缺少的一部分。具體來看，非政府組織的參與和合作主要表現(xiàn)在以下四個方面：

一是先進技術(shù)。美國企業(yè)、學(xué)校和科研機構(gòu)在先進技術(shù)的研制和應(yīng)用方面，往往較之政府領(lǐng)先一步。這些非政府組織的先進技術(shù)，比如宇宙定位、微生物試驗等等，對于突發(fā)事件的預(yù)報、管理和事后重建發(fā)揮著越來越重要的作用。

二是資助。在突發(fā)事件發(fā)生后，企業(yè)、協(xié)會、基金等提供及時資助，既解燃眉之急，又凝聚人心。據(jù)《紐約時報》在**年12月初的調(diào)查，美國至少有50家專門負(fù)責(zé)為9·11事件中殉職的救援人員家屬接受捐款的慈善機構(gòu)，現(xiàn)已募集到3.53億美元。由于此類捐款目前仍在增加，所以保守地估計，殉職救援人員的家屬僅從慈善機構(gòu)得到的捐款就至少有100萬美元。

三是商業(yè)援助。企業(yè)和有關(guān)協(xié)會直接提供商業(yè)合作機會，對個人是雪中送炭，也有利于地區(qū)社會經(jīng)濟的盡快復(fù)蘇。在某一地區(qū)發(fā)生突發(fā)事件后。這些非政府組織組建各類災(zāi)難救助項目，比如地區(qū)重建行動計劃、個人幫助計劃、就業(yè)培訓(xùn)援助計劃、小企業(yè)復(fù)蘇計劃。

四是研究分析和建議。突發(fā)事件的管理是一個需要不斷更新的科學(xué)，因此，美國的非政府研究機構(gòu)發(fā)揮著重要的作用。因為獨立于政府以外，非政府部辯證可以比較客觀地對已有的管理機制提出評估，并對體制完善提出建議。在紐約9·11事件后，麥肯錫公司、科羅拉多大學(xué)災(zāi)害研究中心等非政府機構(gòu)就做了這樣的事情。麥克錫管理咨公司的研究報告在肯定紐約警察局工作的同時，指出一些存在的問題。紐約警察局已經(jīng)根據(jù)建議作了修正，如增設(shè)一個反恐怖主義處、擴大和加強了情報部門、改進了指令傳達的效率、更新警官的設(shè)備。美國國家自然基金會和科羅拉多大學(xué)災(zāi)害研究中心共同組織的“9·11突發(fā)事件反應(yīng)研究項目”邀請了數(shù)十名專家，從新技術(shù)應(yīng)用、信息溝通、政府和非政府機構(gòu)合作，種族問題、聯(lián)邦突發(fā)事件管理體制、醫(yī)療衛(wèi)生等問題開展了三十多項專題研究，總結(jié)了經(jīng)驗，并提出了進一步改善突發(fā)事件管理中需要關(guān)注的問題和建議。

5、建立危機風(fēng)險評估機制是處置突發(fā)公共事件的前提。危機預(yù)防管理的一項重要工作就是要對各種潛在危機風(fēng)險隨時進行評估。首先評估政府可能遇到的各種危機，把握政府危機的數(shù)量、種類、性質(zhì)、特點及其規(guī)律，對危機的形態(tài)進行分類，并根據(jù)危機的不同性質(zhì)，對危機劃分等級;其次，為每一類別或級別的危機制定具體的危機處理戰(zhàn)略和戰(zhàn)術(shù)，一旦發(fā)生危機，可根據(jù)危機應(yīng)急機制馬上進入危機處理。美國國土安全部將美國的安全分為5個等級，并相應(yīng)做出不同的防御措施;再次，監(jiān)控危機的發(fā)生，注意搜集與危機有關(guān)的各種信息，通過對信息的整合、處理、判斷和數(shù)據(jù)的分析，掌握危機的各種變化和最新信息，監(jiān)測危機發(fā)生的概率和趨勢，分析危機所可能產(chǎn)生的負(fù)面影響，對危機作出科學(xué)的預(yù)測和判斷。

6、提高公眾危機意識是處置突發(fā)公共事件的重要條件。美國危機防范意識和能力的培養(yǎng)、危機防范措施的改善與演習(xí)，走向經(jīng)?；⒅贫然?、法定化。在全社會樹立正確的危機防范意識，是形成完善的危機管理體系的關(guān)鍵之一。實踐證明，不論是國家機構(gòu)工作人員還是普通的社會公眾，如果能夠有較強的危機防范意識和能力，那么在應(yīng)對公共危機時就能夠減少損失幷減輕社會震蕩。而危機防范意識和能力的培養(yǎng)除了平時的宣傳教育以外，規(guī)范化、制度化、法定化的危機演習(xí)是必不可少的。從美國情況來看，日常的情景訓(xùn)練和危機應(yīng)對演習(xí)，對于提高危機管理效率、減少危機帶來的損失、提高政府的威信都具有不可估量的作用。這種演習(xí)不是偶爾的，而是經(jīng)?；⒅贫然?，并寫入有關(guān)危機管理的立法中去。

三、中國突發(fā)公共事件應(yīng)急管理的現(xiàn)狀及主要問題

（一）我國突發(fā)公共事件現(xiàn)狀

現(xiàn)代社會在一定意義上可以說是風(fēng)險社會。在人類的歷史長河中，任何一個國家或地區(qū)都會面臨這樣那樣的突發(fā)公共事件。OECD的研究表明，從1950年到2000年，無論是從事故發(fā)生的數(shù)量還是由于災(zāi)難造成的死亡人數(shù)和經(jīng)濟損失來看，世界范圍內(nèi)突發(fā)公共事件呈上升趨勢的特點都是明顯的。盡管人們對我國目前是否進入安全事故高發(fā)期有不同的看法，但我國安全生產(chǎn)面臨著嚴(yán)峻的形勢卻是不爭的事實。

第一，從自然的角度看，中國是世界上受自然災(zāi)害影響最為嚴(yán)重的國家之一，災(zāi)害種類多、分布廣、頻度高。中國70%以上人口，80%以上工農(nóng)業(yè)和城市，受到各種災(zāi)害嚴(yán)重威脅。特別是長江、黃河、淮河等七大江河中下游地區(qū)，集中了全國1／2的人口，3／4的工農(nóng)業(yè)產(chǎn)值，洪澇災(zāi)害的威脅更為嚴(yán)重。崩塌、滑坡、泥石流等地質(zhì)災(zāi)害，在我國各地均有分布，隨著人類活動的加速和氣候變化等因素的影響，地質(zhì)災(zāi)害的發(fā)生頻度、密度以及范圍都呈增長趨勢。我國每年因自然災(zāi)害造成的損失一般都要超過上千億元。

第二，從社會安全角度看，事故總量居高不下，重大、特大和特別重大事故時有發(fā)生。1990年至2002年，中國安全事故總量年均增長6.28%，最高時增長達22%。近幾年每年因各類事故造成13萬多人死亡，70多萬人受傷，平均每天各類事故奪走300人生命，直接和間接經(jīng)濟損失約2500億元。在安全生產(chǎn)領(lǐng)域，我國的煤礦安全問題尤顯突出，2003年我國的煤炭產(chǎn)量約占全球的35%，事故死亡人數(shù)則占近80%。2003年我國煤礦平均每人每年產(chǎn)煤321噸，效率僅為美國的2.2%、南非的8.1%，而百萬噸死亡率是美國的100倍、南非的30倍。

第三，從公共衛(wèi)生的層面看，公共衛(wèi)生服務(wù)體系不夠健全，衛(wèi)生安全形勢十分嚴(yán)峻。多種傳染病尚未得到有效遏制，據(jù)統(tǒng)計，全球新發(fā)的30余種傳染病已有半數(shù)在我國發(fā)現(xiàn)，有些還造成了嚴(yán)重后果?；瘜W(xué)品泄漏和食品安全隱患大增，事件接連不斷。外來生物入侵也嚴(yán)重影響了人民的生命安全和經(jīng)濟發(fā)展。我國公共服務(wù)體系薄弱，很難應(yīng)對公共突發(fā)事件的沖擊。對社會變動和市場經(jīng)濟波動起抗衡和緩沖作用的綜合社會保障體系在我國還沒有建立，社會保障覆蓋面較低。勞動和社會保障部的數(shù)據(jù)顯示，截至2004年底，全國參加基本養(yǎng)老保險的人數(shù)為16342萬人，參加失業(yè)保險的人數(shù)為10584萬人，參加醫(yī)療保險的人數(shù)為12386萬人，而我國就業(yè)人員總數(shù)高達7億多人。另一方面，我國公共衛(wèi)生服務(wù)的覆蓋面還很低。據(jù)第三次國家衛(wèi)生服務(wù)調(diào)查結(jié)果顯示，目前我國44.8%的城鎮(zhèn)人口和79.1%的農(nóng)村人口沒有任何醫(yī)療保障。

第四，從社會治安方面看，不安全、不穩(wěn)定因素大量增多，維護穩(wěn)定工作面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。近年來一些地方爆炸、投毒、殺人、綁架等惡性暴力犯罪發(fā)案率上升，犯罪形勢向動態(tài)化、組織化、職業(yè)化和智能化的趨勢發(fā)展。從社會的角度分析，我國目前正進入經(jīng)濟社會發(fā)展的關(guān)鍵階段，既是發(fā)展機遇期，又是矛盾凸顯期。人民內(nèi)部矛盾出現(xiàn)一些值得重視的新問題，群體性事件持續(xù)增多，呈現(xiàn)出跨區(qū)域串聯(lián)和連鎖反應(yīng)特點，甚至引發(fā)局部地區(qū)社會的不穩(wěn)定。群眾上訪居高不下，信訪總量仍呈上升趨勢。

第五，從國際形勢犯面看，國內(nèi)國際問題相互交織，反恐怖、反滲透的任務(wù)日趨加重。國際形勢依然復(fù)雜，地區(qū)沖突不斷，臺獨、民族分裂和東突等恐怖勢力猖獗此外，國際政治經(jīng)濟格局的最新變化也使得國際間的沖突和危機出現(xiàn)新的特點。如“9·11”事件就顯示了國際恐怖主義的巨大威脅。

（二）我國突發(fā)公共事件的發(fā)展趨勢：

1、突發(fā)公共事件的種類越來越多，涉及領(lǐng)域多元化。我國不僅自然災(zāi)害頻繁，隨著社會的轉(zhuǎn)型，政治、經(jīng)濟、社會等各個領(lǐng)域的突發(fā)公共事件也日益增多。一是人類生產(chǎn)生活活動領(lǐng)域不斷擴大，人類對自然界的破壞不斷加劇，自然災(zāi)害的種類在增加。二是隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展和國際交往的擴大，我們也面臨著來自生物因素、有毒化學(xué)物質(zhì)、核輻射、電腦病毒等的潛在威脅。三是由于全球化，不恰當(dāng)?shù)默F(xiàn)代醫(yī)療活動，城市化、環(huán)境變化、社會行為模式和生活方式的變化等使得我們所要面對的疾病威脅增多。四是經(jīng)濟快速發(fā)展，轉(zhuǎn)型期出現(xiàn)的制度漏洞和真空，一些大規(guī)模的生產(chǎn)事故和人為災(zāi)害時有發(fā)生。五是社會轉(zhuǎn)型中出現(xiàn)的一些新問題所引發(fā)的社會沖突日益增多。

2、突發(fā)公共事件頻次高，規(guī)模大，危害程度嚴(yán)重化。我國自然災(zāi)害的發(fā)生頻率遠遠高于世界的平均水平；安全生產(chǎn)事故居高不下；公共衛(wèi)生事件時有發(fā)生；群體性突發(fā)社會事件的次數(shù)、參與人數(shù)呈上升擴展態(tài)勢。隨著突發(fā)公共事件擴散力、傳染力的增強，突發(fā)公共事件波及范圍不斷擴大，給社會帶來的危害也越來越大。據(jù)專家估算，公共安全問題每年給中國造成經(jīng)濟損失高達六千五百億元人民幣。突發(fā)公共事件造成的影響并不僅止于人員傷亡、經(jīng)濟損失，所造成的間接損失同樣不可忽視。事故災(zāi)害發(fā)生之后，公眾心理也會受到巨大沖擊。有一些突發(fā)公共事件是由于管理不當(dāng)、玩忽職守引發(fā)，此類事件真相大白之后，政府的公信力會遭受嚴(yán)重?fù)p傷。

3、突發(fā)公共事件信息傳播速度加快，社會影響擴大化。隨著現(xiàn)代信息技術(shù)的廣泛運用和迅速普及，交通設(shè)施和工具的現(xiàn)代化，信息傳播的快捷方便使得突發(fā)公共事件的擴散性增強，一些突發(fā)公共事件特別是群體性社會事件的組織程度增強，影響范圍和震動頻度擴大，波動方式多元，處理難度加大。

4、突發(fā)公共事件擴張性增強，波及范圍國際化。社會的復(fù)雜性和關(guān)聯(lián)度日益提高，突發(fā)公共事件內(nèi)在擴張性大大增強，形成災(zāi)害和事故鏈。隨著經(jīng)濟全球化和對外開放的擴大，我國與世界的聯(lián)系越來越緊密，一些突發(fā)公共事件在空間上波及的范圍越來越廣。如2003年發(fā)生的非典疫情、2004年的禽流感，其波及范圍涉及眾多國家和地區(qū)。

5、突發(fā)公共事件在新興領(lǐng)域面臨新挑戰(zhàn)，處置思路、措施需要專業(yè)化、信息化。高技術(shù)和信息產(chǎn)業(yè)的高速發(fā)展，在為國家和個人提供全新發(fā)展機遇和生活空間的同時，也帶來了新的安全威脅，如基礎(chǔ)信息技術(shù)嚴(yán)重依賴國外，信息安全意識淡薄，網(wǎng)絡(luò)犯罪、思想滲透和文化侵略，這些都極大威脅著社會的安全和穩(wěn)定。同時由于我國金融市場本身發(fā)育不成熟，監(jiān)控體系不甚健全，防范能力較弱，隨著金融體系的潛在風(fēng)險不斷暴露和擴張，極易引發(fā)銀行擠兌、股市爆跌、金融危機等金融突發(fā)公共事件，從而對我國的金融安全產(chǎn)生巨大的沖擊。

（三）我國應(yīng)急管理機制發(fā)展歷程及城市主要模式

我國應(yīng)急管理機制起步較晚，2003年下半年開始，黨中央和國務(wù)院隨即開始認(rèn)真總結(jié)防治非典工作的經(jīng)驗和教訓(xùn)，頒布了我國《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》。2003年7月國家提出加快突發(fā)公共事件應(yīng)急機制建設(shè)的重大課題，國務(wù)院辦公廳專門成立“建立突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案工作小組”，布置了應(yīng)急管理“一案三制”（即：應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件所的制定的應(yīng)急預(yù)案、管理體制、運行機制和有關(guān)法律制度）建設(shè)工作，拉開了我國應(yīng)急管理體系構(gòu)建工作的序幕。

2005年1月，總理主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，原則通過《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》和25件專項預(yù)案、80件部門預(yù)案，共計106件。2006年1月8日國務(wù)院《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》，把突發(fā)公共事件主要分為自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事故四大類?？傮w預(yù)案是全國應(yīng)急預(yù)案體系的總綱，明確了各類突發(fā)公共事件分級分類和預(yù)案框架體系，規(guī)定了國務(wù)院應(yīng)對特別重大突發(fā)公共事件的組織體系、工作機制等內(nèi)容，是指導(dǎo)預(yù)防和處置各類突發(fā)公共事件的規(guī)范性文件。國務(wù)院各有關(guān)部門已編制了國家專項預(yù)案和部門預(yù)案；全國各省、自治區(qū)、直轄市的省級突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案均已編制完成；各地還結(jié)合實際編制了專項應(yīng)急預(yù)案和保障預(yù)案；國務(wù)院把應(yīng)急管理作為政府績效評估和干部人事考核的內(nèi)容，有關(guān)城市等的各種政府應(yīng)急能力評估指標(biāo)體系在研究開發(fā)。許多市（地）、縣（市）以及企事業(yè)單位也制定了應(yīng)急預(yù)案。目前《突發(fā)事件與緊急狀態(tài)法》已正式進入立法程序，我國應(yīng)急預(yù)案框架體系初步形成。

早在上個世紀(jì)90年代，由于受到各種突發(fā)公共事件的直接壓力，不少地區(qū)積極開展了城市應(yīng)急管理方面的探索，形成了一些行之有效的地方應(yīng)急管理模式，目前主要有以下四種模式：

“深圳模式”：深圳市成立了深圳市處置緊急事件委員會，作為全市緊急事務(wù)處置的常設(shè)綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)，辦公室設(shè)在市委市政府的總值班室。建立市一級的應(yīng)急總指揮中心，各相關(guān)單位也成立了相對獨立的應(yīng)急指揮中心，與總指揮中心實現(xiàn)了互聯(lián)互通，各部門的分中心均由專門機構(gòu)和人員負(fù)責(zé)對該中心的管理，如日常接警、處理、上報、統(tǒng)計和指揮中心的技術(shù)維護和人員培訓(xùn)。這種模式的主要優(yōu)勢是建立了較為完善的經(jīng)濟事務(wù)處理管理體系，組織機構(gòu)健全，管理相對規(guī)范，但同時面臨投入巨大、機構(gòu)膨脹的問題。

“鞍山模式”：把人防部門作為防災(zāi)救援的工作的綜合協(xié)調(diào)部門，按照“平戰(zhàn)結(jié)合、軍政結(jié)合、防教結(jié)合、分級管理、聯(lián)合救援、社會參與、資源共享”的原則，依托地方防空系統(tǒng)的戰(zhàn)時人民防空指揮體系、保障體系、專業(yè)隊伍體系，整合地方政府各部門資源，構(gòu)建起“政府和軍事機關(guān)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，民防部門負(fù)責(zé)綜合協(xié)調(diào)，各有關(guān)部門分工協(xié)作，對重特大災(zāi)害事故實行綜合預(yù)防和聯(lián)合救援，實現(xiàn)戰(zhàn)時防空抗毀與平時防災(zāi)救援一體化”的突發(fā)事件應(yīng)急處理體制。這種模式的優(yōu)點在于投入不大，依靠人防系統(tǒng)業(yè)已形成的指揮領(lǐng)導(dǎo)體系，即就可以形成一套比較完善的危機應(yīng)對機制。但缺點在于人防部門危機應(yīng)急處置經(jīng)驗較少，在具體處置時難以有效協(xié)調(diào)與其他部門的關(guān)系。

“南寧模式”：南寧市的城市應(yīng)急聯(lián)動系統(tǒng)利用先進的信息技術(shù)，對各種分離的信息與通信資源進行系統(tǒng)集成，搭建統(tǒng)一的信息接收和處理平臺，將110匪警、119火警、122交通事故報警、120急救電話以及12345市長熱線，納入統(tǒng)一指揮調(diào)度系統(tǒng)，成立了城市應(yīng)急聯(lián)動中心，抽調(diào)各部門人員實行集中接處警，從而實現(xiàn)了跨部門、跨警區(qū)、跨警種的信息資源共享和統(tǒng)一指揮協(xié)調(diào)。這種模式將各部門的分離的信息系統(tǒng)進行了集成，形成了一個全市統(tǒng)一的指揮調(diào)度中心，提高了指揮效能。但由于城市應(yīng)急聯(lián)動中心上下均無對應(yīng)單位，法律地位相對模糊，雖解決了原體制下報警、接警和處警，但卻無法解決危機決策、預(yù)警，危機處理過程中公共溝通以及經(jīng)驗總結(jié)等方面的問題。

“上海模式”：上海建立了由市政府直接領(lǐng)導(dǎo)的，相對獨立的上海市城市應(yīng)急聯(lián)動中心。應(yīng)急聯(lián)動中心設(shè)在市公安局，實行“集中接警,分散處警”的“公安主導(dǎo)”模式，即依托110，聯(lián)動包括醫(yī)療、電力、水務(wù)、交通、司法、煤氣等近20個相關(guān)單位，根據(jù)報警內(nèi)容不同，向相關(guān)聯(lián)動單位發(fā)出協(xié)同作戰(zhàn)的方案，共同處理緊急突發(fā)事件。這種在黨委政府領(lǐng)導(dǎo)下，授權(quán)公安機關(guān)整合相關(guān)力量和社會公共資源，對突發(fā)事件進行處置的應(yīng)急管理模式不需要建立專門的應(yīng)急管理機構(gòu)和重新架設(shè)應(yīng)急指揮平臺，但對公安機關(guān)如何在有限的警力條件下承擔(dān)突發(fā)公共事件應(yīng)急處置的協(xié)調(diào)和指揮工作提出了新的挑戰(zhàn)。

（四）當(dāng)前我國突發(fā)公共事件應(yīng)急處置中的主要問題

從非典疫情到禽流感，從開縣井噴到北京密云游園踩踏事件，從吉林中百商廈特大火災(zāi)到阜陽劣質(zhì)奶粉，從東航包頭空難到遼寧孫家灣特大礦難，從淮安“329”特大液氯泄漏事故到松花江污染，這些突發(fā)公共事件及處理，已經(jīng)暴露出了諸多問題，主要有：應(yīng)急救援力量分散，應(yīng)急指揮職能交叉；應(yīng)急管理薄弱，應(yīng)急反應(yīng)遲緩；應(yīng)急裝備數(shù)量不足和落后，救援能力差；應(yīng)急法制基礎(chǔ)不健全和危機意識薄弱，應(yīng)急觀念陳舊等等。

一是處置突發(fā)公共事件的基本法律不夠健全。雖然此前我國已經(jīng)頒布了一系列與處理突發(fā)事件有關(guān)的法律、法規(guī)，各地方根據(jù)這些法律、法規(guī)，又頒布了適用于本行政區(qū)域的地方立法?！胺堑洹笔录那捌诒┞冻鑫C管理反應(yīng)速度慢，應(yīng)變能力差，信息不暢，協(xié)調(diào)不力，準(zhǔn)備不足、低效無序、無法可依等等弊病。雖然經(jīng)過20多天高速制定出《突發(fā)性公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》，但法規(guī)出臺距廣東大面積爆發(fā)“非典”也已2—3月有余，立法滯后性不言而喻。如今后每遇一種新型重大危機與災(zāi)難，我們都臨陣磨槍，臨時抱佛腳匆忙推出一部法規(guī)，不僅顯得事后疲于應(yīng)付捉襟見肘，且會漏洞百出顧此失彼，仍然低效無序，無法可依，也極不利于事先防范重大危機與災(zāi)難。

二是處置突發(fā)公共事件的管理體制還沒有理順到位。首先缺乏高效統(tǒng)一的突發(fā)公共事件危機管理綜合協(xié)調(diào)指揮機構(gòu)。我國成立有各類突發(fā)公共事件危機管理機構(gòu)，但大多為虛設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)（協(xié)調(diào)）小組，下設(shè)辦公室掛靠某個部門，雖然這種臨時機構(gòu)能夠起到一定的作用，但是其缺點非常明顯：平時對突發(fā)公共事件的動態(tài)分析和預(yù)警缺位，無人對潛在危機作分析預(yù)警；工作不具有延續(xù)性，經(jīng)驗不能有效保留；需要處理政府各部門的合作，大量時間浪費在部門間的協(xié)調(diào)上；工作人員都是抽調(diào)的往往不能很快進入角色，影響工作效率；由于事先沒有專業(yè)人員研究政策和組織進行專家預(yù)警和預(yù)測，領(lǐng)導(dǎo)小組很難在短期內(nèi)獲取所需信息。在這種體制下的危機處理容易形成多中心、多環(huán)節(jié)，不利于統(tǒng)一。其次缺乏有效的部門協(xié)調(diào)機制。由于突發(fā)公共事件危機管理體系建設(shè)基本是以部門為主，造成一些部門各自為戰(zhàn)，“條條分隔”現(xiàn)象嚴(yán)重，設(shè)施、設(shè)備、信息不能共享，重復(fù)建設(shè)、資源浪費嚴(yán)重。如緊急救助服務(wù)系統(tǒng)大致包括：以應(yīng)急救助為主的公安系統(tǒng)110匪警、119火警、122交通報警和衛(wèi)生系統(tǒng)的120醫(yī)療急救，以及以“市長熱線”為龍頭的，由政府各有關(guān)部門和單位的值班電話或服務(wù)電話組成的“居民生活服務(wù)電話網(wǎng)絡(luò)”。這些電話號碼多而雜，不利于群眾報警，而且多數(shù)救助系統(tǒng)互不隸屬，網(wǎng)絡(luò)不能互聯(lián)互通，資源不能共享，一旦發(fā)生突發(fā)公共事件，很難快速協(xié)調(diào)，造成處置效率低下。

三是處置突發(fā)公共事件的運行機制不夠順暢。一是缺乏有效的危機預(yù)警機制。目前，我國發(fā)生災(zāi)害及各類突發(fā)事件時，都是以部門為單位逐級匯報，缺乏快捷、有效的溝通渠道。信息量并不是不夠大，也不一定不及時，最大的問題在于信息分散和部門壟斷，無法在危難時刻統(tǒng)一調(diào)集，迅速匯總。雖然有一些信息收集的制度和措施，但是由于缺乏統(tǒng)一的信息收集網(wǎng)絡(luò)，無法實現(xiàn)信息共享，又沒有專門的機構(gòu)對信息進行分析處理，從而無法轉(zhuǎn)化為預(yù)報，發(fā)揮應(yīng)有的作用。二是缺乏綜合性的危機決策機制。不僅缺乏核心作用的協(xié)調(diào)機構(gòu)和輔助性的研究機構(gòu)，而且缺乏輔助決策所需的專家?guī)旌臀C事件案例庫。三是缺乏有效的獎懲機制。由于缺乏有效的激勵和懲罰機制，使得有些部門和單位選擇“報喜不報憂”，或者是在事件發(fā)生后相互推諉責(zé)任。四是缺乏有效的經(jīng)驗積累機制。每次事件處置就成立“救火式”的臨時指揮部，事件處置完，指揮部也解散了，經(jīng)驗沒有得到總結(jié)保存。五是缺乏良好的公共溝通機制。在發(fā)生突發(fā)公共事件時，不注意處理好與公共媒體的溝通，關(guān)鍵時候缺乏權(quán)威的、主流的聲音，容易造成在公眾對事件性質(zhì)、程度等的猜疑。六是缺乏突發(fā)公共事件后處理機制。如如何治療各種危機后遺癥，撫平受害民眾的心理創(chuàng)傷，盡快恢復(fù)其生理和心理健康；對原有工作機制和體制進行反思和檢討，發(fā)現(xiàn)問題，加以修正。七是缺乏具有第三方性質(zhì)的獨立調(diào)查制度。每一次突發(fā)公共事件后，有的沒有認(rèn)真加以調(diào)查，有的只是在行政機關(guān)內(nèi)的調(diào)查，沒有形成一個獨立于行政之外的獨立調(diào)查制度，以確保調(diào)查的客觀公正，真正查找出事件原因，避免類似事件發(fā)生。

四是對公眾的危機教育沒有提到應(yīng)有位置。中國傳統(tǒng)的歷史文化養(yǎng)成了中國人以不變應(yīng)萬變的性格，老百姓的危機意識比較淡漠。我們雖然熱切關(guān)注“9·11”事件、伊拉克戰(zhàn)爭等國際危機，但總是認(rèn)為那是外國的事情。由于缺乏危機意識，當(dāng)危機來臨時，人們毫無準(zhǔn)備，手足無措，容易陷人恐慌之中，給政府處理危機帶來極大困難。2003年春天“非典”事件中老百姓的恐慌、無所適從并導(dǎo)致社會局面的失控即是一個顯著的例子。

五是新形勢下社會協(xié)調(diào)動員能力亟待提高。過去計劃經(jīng)濟條件下,我們可以依靠政治優(yōu)勢和組織保證，一呼百應(yīng)，確保了危機狀態(tài)下的社會動員?，F(xiàn)階段市場經(jīng)濟條件下，隨著國有企業(yè)改制等種種問題，進行社會動員的難度加大，政府對各類非政府組織、基層單位、私營組織和民眾個人的動員能力明顯下降。目前，我國沒有健全的社會救助機制，政府只能以行政命令的方式，通過各個單位、各個系統(tǒng)一層層地去組織和動員，時效性不夠，成本較高。

四、**市應(yīng)急管理機制建設(shè)的基本思路

突發(fā)公共事件是社會的固有現(xiàn)象。就我市而言，突發(fā)公共事件伴隨著經(jīng)濟社會發(fā)展的每個階段、每個時期，上個世紀(jì)，從63年在全國產(chǎn)生影響的廣陵協(xié)茂藥店誤賣滴滴涕毒藥粉事件到89年的特大洪水，從96年的南門街煤氣爆炸事件到98年的出租車聚眾堵塞交通事件，一些事件的規(guī)模和產(chǎn)生的影響至今讓人記憶猶新。進入新世紀(jì)以來，盡管我市社會治安持續(xù)保持穩(wěn)定，但由自然災(zāi)害、安全事故以及社會領(lǐng)域問題引發(fā)的突發(fā)公共事件仍然處于高發(fā)狀態(tài)，嚴(yán)重威脅和影響人民群眾的正常生產(chǎn)生活。特別是恐怖事件和重大群體性事件引發(fā)的突發(fā)公共事件，已成為影響我市社會安定的重要因素。據(jù)統(tǒng)計，僅2005年全市就發(fā)生揚言爆炸、投毒等恐怖事件7起，而2000年以來全市已發(fā)生群體性事件3044起，其中有181起聚眾圍堵沖擊黨政機關(guān)和聚眾阻塞交通事件，有214起事件規(guī)模達到百人以上，如2004年通裕集團千余名職工集體上訪事件以及去年我市江都郭村發(fā)生的圍堵鎮(zhèn)政府事件等。

近年來，市委、市政府高度重視突發(fā)事件應(yīng)急管理工作，成立了**市突發(fā)公共事件應(yīng)急委員會，并在市公安局110指揮中心設(shè)立了應(yīng)急辦公室，組織編制了《**市突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》以及各專項應(yīng)急預(yù)案，應(yīng)急管理工作已經(jīng)邁向了規(guī)范化、制度化的建設(shè)軌道。但由于這項工作涉及面廣，工作量大，部門協(xié)調(diào)要求高，應(yīng)該說，目前我市的突發(fā)公共事件應(yīng)急處置工作仍處于起步階段。因此，我市各級政府要充分認(rèn)識突發(fā)公共事件的嚴(yán)峻形勢，把握突發(fā)公共事件的內(nèi)在特征和發(fā)展趨勢，增強危機應(yīng)對意識，根據(jù)中央關(guān)于突發(fā)公共事件處置的總體要求，緊密圍繞本地實際，總體規(guī)劃，分布實施，突出重點，整體推進，積極推動全市應(yīng)急管理機制的全面發(fā)展。

（一）建設(shè)目標(biāo)

通過加強規(guī)劃，整合資源，分步驟、有重點地加快我市突發(fā)公共事件的危機管理體系建設(shè)。用三到五年的時間，逐步建立起科學(xué)的危機決策機制、良好的危機預(yù)警機制、高效的部門聯(lián)動機制、快捷的信息傳遞機制、順暢的公眾溝通機制以及彌補損失、變革提高的危機后處理機制；建設(shè)好協(xié)調(diào)一致的危機應(yīng)對機構(gòu)、資源高度共享的信息平臺、統(tǒng)一高效的應(yīng)急指揮系統(tǒng)、訓(xùn)練有素的應(yīng)急救援隊伍、充足的物資儲備和先進的裝備支撐，努力實現(xiàn)我市突發(fā)公共事件應(yīng)急管理的科學(xué)化、系統(tǒng)化、規(guī)范化。

（二）建設(shè)原則

借鑒國外城市突發(fā)公共事件危機管理體系建設(shè)的經(jīng)驗，結(jié)合我市實際，在建立我市突發(fā)公共事件應(yīng)急管理機制的過程中應(yīng)該堅持如下原則：

1、系統(tǒng)研究，全面建設(shè)。我市突發(fā)公共事件危機管理體系要前后統(tǒng)籌，一以貫之，即對任何全市新的突發(fā)公共事件處置都要強調(diào)三個環(huán)節(jié)的緊密聯(lián)系。第一，突發(fā)公共事件危機前的管理，對事件的分析預(yù)警和有關(guān)預(yù)案的準(zhǔn)備；第二，突發(fā)公共事件危機過程中的管理，有關(guān)緊急決策的、實施，人員物質(zhì)的調(diào)度，公共關(guān)系及媒體管理等；第三，突發(fā)公共事件危機后的管理，彌補損失，糾正混亂，恢復(fù)重建，調(diào)查問責(zé)，處理后遺，學(xué)習(xí)變革，組織調(diào)整等。

2、加強規(guī)劃，整合資源。盡管我市的突發(fā)公共事件處置已有了總體規(guī)劃，但各部門進展參差不齊，標(biāo)準(zhǔn)不一，重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象時有發(fā)生，因此，必須進一步加強論證，系統(tǒng)規(guī)劃，整合現(xiàn)有資源，才能使我市的突發(fā)公共事件危機管理體系建設(shè)走上規(guī)范、有序的發(fā)展軌道。

3、循序漸進，分步實施。美國的突發(fā)公共事件應(yīng)急管理建設(shè)經(jīng)歷了從分散管理、整合管理、集中管理的過程，每個過程都與當(dāng)時的社會經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r密切相關(guān)。由于受經(jīng)濟發(fā)展水平和財力限制，我市的突發(fā)公共事件危機管理體系建設(shè)不可能一蹴而就，必須結(jié)合本地實際，有計劃分步驟進行。

4、屬地管理，分級負(fù)責(zé)。美國在加大突發(fā)事件集中統(tǒng)一指揮的同時，從法律上賦予地方政府高度自治權(quán)。因此我市要在有關(guān)部門、專家的科學(xué)指導(dǎo)、論證下，合理確定市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道辦事處）在突發(fā)公共事件應(yīng)對方面的職責(zé)分工，按照責(zé)權(quán)利相一致的原則，將責(zé)權(quán)利下放到位，實行屬地化管理，分級負(fù)責(zé)，真正做到一級抓一級，層層抓落實。

5、預(yù)防為主，平戰(zhàn)結(jié)合。當(dāng)前國內(nèi)外突發(fā)公共事件危機管理體系建設(shè)都十分重視危機預(yù)防和平戰(zhàn)結(jié)合工作。為切實提高危機管理的針對性和有效性，我市在建設(shè)突發(fā)公共事件危機管理體系中，要堅持以防為主，通過運用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)對所收集的信息進行分析，排查隱患，將一些可能發(fā)生的事件消除在萌芽期，減少事件的發(fā)生或降低其危害。同時要加強經(jīng)常性演練，通過提高演練的質(zhì)量和數(shù)量，為應(yīng)付包括戰(zhàn)爭在內(nèi)的各類危機提供實際經(jīng)驗，確保危機來臨時，能夠從容應(yīng)對，建少損失。

（三）建設(shè)重點

我市的突發(fā)公共事件危機管理已經(jīng)有了一定的基礎(chǔ)，結(jié)合全市經(jīng)濟社會發(fā)展和突發(fā)事件的實際情況，筆者認(rèn)為，我市的應(yīng)急管理機制可主要借鑒上海模式，吸收其他模式的有效做法，按照“平戰(zhàn)結(jié)合，防處結(jié)合，分級管理，協(xié)同作戰(zhàn)，社會參與，資源共享”的原則，以政府為主導(dǎo)，依托公安110的指揮平臺，完善社會聯(lián)動體系，整合政府各部門資源，構(gòu)造起“政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，應(yīng)急辦公室綜合協(xié)調(diào)，各有關(guān)部門分工協(xié)作，對重特大公共突發(fā)事件綜合預(yù)防、統(tǒng)一指揮和整體救援”的突發(fā)公共事件處置模式，圍繞危機前、危機中、危機后三個層面，不斷改進和加強應(yīng)急管理機制建設(shè)。

1、建設(shè)集權(quán)統(tǒng)一的應(yīng)急處置機構(gòu)。從美國應(yīng)對突發(fā)公共事件的經(jīng)驗看，加強機構(gòu)建設(shè)、實行集中管理是新形勢下強化危機處置的重要方法。就**而言，不管我們采取何種應(yīng)急管理模式，“核心小、范圍大”是應(yīng)急管理機制的主要特征。目前我市已成立了突發(fā)公共事件應(yīng)急委員會，并在市公安局110指揮中心設(shè)立了應(yīng)急辦公室，但信息共享、預(yù)警分析、指揮調(diào)度、部門聯(lián)動、社會動員、危機后管理等方面亟需提高和加強。市應(yīng)急辦公室作為全市應(yīng)急管理的日常辦公機構(gòu)和突發(fā)公共事件處置的指揮中心，當(dāng)前要提高三個能力：一是指揮協(xié)調(diào)能力。在現(xiàn)有社會聯(lián)動基礎(chǔ)上，進一步加大考核力度，建立嚴(yán)格的問責(zé)制度，把政府部門聯(lián)動情況納入機關(guān)作風(fēng)評議范圍，切實提高應(yīng)急辦的指揮協(xié)調(diào)能力。二是預(yù)警預(yù)報能力。著力解決信息分散和部門分隔的問題，通過網(wǎng)絡(luò)將分離的信息匯總到市應(yīng)急辦，實現(xiàn)信息共享，加強危機監(jiān)測和風(fēng)險評估。三是危機處理綜合決策能力。在信息互聯(lián)互通的基礎(chǔ)上，建立輔助決策的警情庫、專家?guī)?、預(yù)案庫、裝備庫、資源庫、處置力量庫，最大限度地提供支持決策的各種信息。圍繞提高指揮協(xié)調(diào)能力、預(yù)警預(yù)報能力、綜合決策能力，政府要充分授權(quán)市應(yīng)急辦和聯(lián)動辦，嚴(yán)格制度，協(xié)調(diào)各方，充實人員，加大投入。

2、建設(shè)規(guī)范完善的預(yù)案體系。借鑒美國突發(fā)公共事件處置的系統(tǒng)化、專業(yè)化經(jīng)驗，我市應(yīng)在已經(jīng)制定《**市突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》的基礎(chǔ)上，進一步加強突發(fā)公共事件的研究分析，圍繞保障重大工程安全和重要基礎(chǔ)設(shè)施正常運行、防止環(huán)境污染、防止公共場所災(zāi)害、遏制安全生產(chǎn)事故、應(yīng)對自然災(zāi)害、反恐建設(shè)、群體性事件處置等方面，建立健全突發(fā)公共事件處置預(yù)案體系和相關(guān)專家?guī)?、資源庫，應(yīng)強調(diào)的是，所有制定出的預(yù)案必須經(jīng)過專家評審論證，確保預(yù)案之間的有序銜接，從而形成完整的應(yīng)急預(yù)案體系。

3、建設(shè)反應(yīng)靈敏的預(yù)警機制，是處置突發(fā)公共事件的重要前提。“凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢”，良好的預(yù)警機制可以將危機防患于未然，解決在萌芽狀態(tài)。美國高度重視危機的預(yù)警分析，從各縣市、州到聯(lián)邦都建立了一整套的危機風(fēng)險評估機制：一是建立覆蓋全市的信息網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)信息共享，及時收集掌握相關(guān)信息；二是建立信息分析預(yù)警系統(tǒng)，負(fù)責(zé)處理所收集的信息，并做出判斷，提出預(yù)案和對策參考；三是要明確專門的信息收集分析研判機構(gòu)或人員。這都要求市應(yīng)急辦不僅要成為一個突發(fā)公共事件緊急處置機構(gòu)，也要成為進行日常危機分析研判的常設(shè)機構(gòu)，為政府突發(fā)事件處置提供可靠的信息支持。

4、建立多方參與的社會聯(lián)動機制。社會化是美國突發(fā)公共事件處置的主要特征。美國長期處理突發(fā)公共事件的經(jīng)驗表明，充分動員社會力量參與突發(fā)公共事件處置，不僅是對政府處置工作的有力補充，更是擴大政府與民眾之間的交流，提升政府形象的有效措施。當(dāng)前在市場經(jīng)濟條件下，我市的突發(fā)公共事件社會聯(lián)動機制要抓住三個層面：一是以公安、消防、武警、衛(wèi)生為主體的應(yīng)急救援隊伍基礎(chǔ)上，加強水、電、氣、劇毒化學(xué)品等各專業(yè)應(yīng)急救援力量建設(shè)，解決目前社會聯(lián)動松散型的問題，形成我市具有廣泛基礎(chǔ)、較高專業(yè)素質(zhì)、組織相對緊密的應(yīng)急救援力量體系。二是以各類專家、學(xué)者、教授等為主體的專家群體，形成專家援助機制，借智發(fā)力，為政府危機應(yīng)急管理出謀劃策。三是采取多種形式，積極動員各種社會力量如青年志愿者組織等，主動參與到危機處理工作中來。南京大學(xué)社會學(xué)系有關(guān)學(xué)者調(diào)查表明，當(dāng)國家和社會遇到困難與危機時，85.3%的民眾比較愿意或愿意站出來為政府分憂解難，做一些力所能及的事。因此在突發(fā)公共事件處置中，要充分發(fā)揮社會組織、企業(yè)、個人在應(yīng)急管理中的自我服務(wù)、自我規(guī)制和自我救助的作用，形成一個政府與社會組織之間、社會組織與企業(yè)、公民之間以及公民與公民之間積極配合、互動合作、相互依賴的突發(fā)公共事件處置格局，最大程度地實現(xiàn)政府、市場、社會的功能優(yōu)勢互補。

5、建立健全誠信權(quán)威的公共關(guān)系及新聞媒體溝通機制。事實說明，當(dāng)社會面臨重大危機，人們的生存與安全受到威脅時，便會陷人極度恐慌之中，為了減輕或消除心理上的緊張與壓力，人們必然要通過各種渠道去獲知與危機有關(guān)的信息。當(dāng)人們從正式渠道獲得的信息不足，無法解釋目前正在發(fā)生的危機或不能解除其心理上的緊張和壓力時，各種流言就會迅速出現(xiàn)，從而引發(fā)更大的社會恐慌。因此在突發(fā)公共事件處置過程中，提供真實可靠的公共信息是政府和媒體的社會責(zé)任，也是突發(fā)公共事件處置的必要手段。當(dāng)前，我市要把建立健全誠信權(quán)威的突發(fā)公共事件公共關(guān)系及新聞媒體溝通機制作為城市應(yīng)急管理機制建設(shè)的重要內(nèi)容，抓好三個方面的建設(shè)：一是要健全信息收集、渠道，建立嚴(yán)格的匯報制度；二是要完善各級政府及其部門的新聞發(fā)言人制度，及時主流信息；三是要建立公開、順暢、權(quán)威的溝通渠道，提高政府工作的透明度，滿足公眾的知情權(quán)。

6、建立實用方便的非緊急事件處置系統(tǒng)。近年來，在有警必接的理念指引下，公安110承擔(dān)了大量非緊急求助報警任務(wù)，僅2005年，全市就接報公民求助及其他非緊急事務(wù)報警418368起，占接警總數(shù)709950的58%，大量非緊急求助報警不僅占用了有限的社會公共資源，更使得一些重大緊急事件得不到應(yīng)有的處理，群眾對此意見紛紛。美國“311”非緊急報警系統(tǒng)建設(shè)給我們突發(fā)公共事件處置工作帶來的最大啟示是，政府通過“311”專用系統(tǒng)為公眾提供及時高效的救助服務(wù)，既有效緩解了警方壓力，更拉近了政府與公眾的距離，體現(xiàn)了政府為民的執(zhí)政精神。因此，我市在建設(shè)應(yīng)急管理機制時，有必要在現(xiàn)有110報警系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，建設(shè)一條專用求助報警系統(tǒng)，使大量的社會服務(wù)求助報警通過分流得到及時處理。目前，儀征市已經(jīng)開展了110緊急報警求助與122社會服務(wù)求助分流的試點工作，社會反映良好。

7、建立事后反思的危機后管理機制。突發(fā)公共事件不僅給人民群眾的生產(chǎn)和生活造成損失，也使人們對政府的管理能力產(chǎn)生懷疑，危機的結(jié)束并不代表危機處理的結(jié)束。當(dāng)人們度過危機之后，政府還應(yīng)做好危機后處理工作，恢復(fù)民眾對政府的信心，重新提升政府的形象。目前就我市而言，突發(fā)公共事件危機后管理機制應(yīng)包括以下內(nèi)容：一是對突發(fā)公共事件處置工作的全面總結(jié)；二是突發(fā)公共事件危機后，社會、經(jīng)濟、秩序、制度的恢復(fù)；三是對突發(fā)公共事件危機后的獨立調(diào)查、問責(zé)處理；四是突發(fā)公共事件危機后遺癥處理問題，特別是受害人群的生理、心理健康恢復(fù)問題；五是突發(fā)公共事件危機后的學(xué)習(xí)提高、觀念更新、改進政策、組織變革，完善各種制度、機構(gòu)和措施等。通過加強危機后管理，痛定思痛，變壞事為好事，從而進一步減少危機的發(fā)生，提高突發(fā)公共事件的處置水平。

預(yù)防和處置突發(fā)公共事件，始終貫穿于人類的歷史發(fā)展進程中。在一定意義上說，一部人類文明的發(fā)展史，就是不斷應(yīng)對并戰(zhàn)勝各種挑戰(zhàn)和危機的歷史。做好預(yù)防和處置各類突發(fā)公共事件的思想準(zhǔn)備、組織準(zhǔn)備、物質(zhì)和技術(shù)準(zhǔn)備，建立健全社會預(yù)警體系和應(yīng)急機制，不斷提高預(yù)防和處置突發(fā)公共事件的能力，人民群眾就一定能夠享受更加幸福的生活，我們的社會也一定會變得更加和諧美好。