導(dǎo)語(yǔ)：政府轉(zhuǎn)型進(jìn)程與政府職能的階段性變化一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

中國(guó)是一個(gè)發(fā)展中大國(guó)，又是一個(gè)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌大國(guó)。以往30年的實(shí)踐說(shuō)明，適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷史性趨勢(shì)，有效地發(fā)揮政府在經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型和體制轉(zhuǎn)軌中的作用，是中國(guó)改革發(fā)展的一條主線。在30年的改革發(fā)展進(jìn)程中，我們時(shí)常講的一句話是，“政府要做正確的事，要正確地做事”。一般來(lái)說(shuō)，政府“做正確的事”，就是在科學(xué)而嚴(yán)格界定的政府職能范圍內(nèi)做正確的決策。從中國(guó)改革的實(shí)踐看，適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的形成發(fā)展，政府“做正確的事”，關(guān)鍵是“科學(xué)而嚴(yán)格界定政府的職能”，推進(jìn)政府轉(zhuǎn)型。

一、實(shí)現(xiàn)從市場(chǎng)培育者向市場(chǎng)監(jiān)管者的政府轉(zhuǎn)型

中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的形成發(fā)展，是在由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的過(guò)程中實(shí)現(xiàn)的。轉(zhuǎn)軌初期，改革的一項(xiàng)重要任務(wù)是要盡快培育市場(chǎng)、形成市場(chǎng)、發(fā)展市場(chǎng)。政府在發(fā)揮市場(chǎng)“卵化器”作用的同時(shí)，不斷調(diào)整職能，實(shí)行角色轉(zhuǎn)換。

1.承認(rèn)市場(chǎng)，培育市場(chǎng)、開放市場(chǎng)。30年來(lái)，在政府與市場(chǎng)的關(guān)系方面，大體經(jīng)歷了從排斥到承認(rèn)、從相互否定到互為補(bǔ)充、從政府主導(dǎo)向市場(chǎng)主導(dǎo)的轉(zhuǎn)變過(guò)程。在上個(gè)世紀(jì)八十年代初，提出了以“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為主，市場(chǎng)調(diào)節(jié)為輔”的改革框架；八十年代中后期，進(jìn)一步提出“國(guó)家調(diào)節(jié)市場(chǎng)，市場(chǎng)引導(dǎo)企業(yè)”的改革思路；九十年代初正式確立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)。最近幾年，政府一再?gòu)?qiáng)調(diào)，更大程度地發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，確立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)地位。從實(shí)踐看，應(yīng)當(dāng)說(shuō)在這樣三個(gè)方面做的比較成功：（1）首先放開和搞活農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)，與此同時(shí)，對(duì)農(nóng)業(yè)的主要產(chǎn)品，比如糧食，實(shí)行最低保護(hù)價(jià)。（2）采取雙軌制的辦法，逐步放開工業(yè)品市場(chǎng)，建立和形成統(tǒng)一的商品市場(chǎng)。（3）采取開放的市場(chǎng)政策，逐步開放國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，提高經(jīng)濟(jì)的開放度。

中國(guó)在市場(chǎng)形成發(fā)展中還存在某些矛盾和問(wèn)題，當(dāng)前突出的是兩個(gè)大的問(wèn)題：第一，利率及要素市場(chǎng)化還相對(duì)滯后。例如，中央及地方政府還在一定程度上保持著土地等重要資源的配置權(quán)力。第二，資源價(jià)格的市場(chǎng)形成機(jī)制改革嚴(yán)重滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的實(shí)際需求。許多重要的資源價(jià)格，既不反映市場(chǎng)的供求關(guān)系，也不反映市場(chǎng)的稀缺程度。

2.經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌中政府在培育市場(chǎng)、開拓市場(chǎng)中扮演重要角色。中國(guó)作為一個(gè)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌大國(guó)，要使

傳統(tǒng)體制下政府集中管制的價(jià)格機(jī)制為市場(chǎng)供求關(guān)系決定的價(jià)格機(jī)制所取代，需要政府在發(fā)育和開拓市場(chǎng)中扮演重要角色。此外，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制框架基本形成后，政府需要及時(shí)地從市場(chǎng)培育角色向市場(chǎng)監(jiān)管角色的轉(zhuǎn)變，承擔(dān)市場(chǎng)監(jiān)管者的職能。比如：加強(qiáng)宏觀經(jīng)濟(jì)監(jiān)管，強(qiáng)化市場(chǎng)監(jiān)管，維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序，加快市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的相關(guān)立法，協(xié)調(diào)市場(chǎng)相關(guān)利益主體的關(guān)系等。透過(guò)政府監(jiān)管者這支有形的手，實(shí)現(xiàn)以市場(chǎng)捍衛(wèi)市場(chǎng)的目標(biāo)。

3.要?jiǎng)討B(tài)地觀察并不斷地調(diào)整政府與市場(chǎng)的關(guān)系。政府在市場(chǎng)形成發(fā)展過(guò)程中的角色定位是一個(gè)不斷變化的過(guò)程。這個(gè)過(guò)程，也是政府與市場(chǎng)關(guān)系在不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段調(diào)整的過(guò)程，實(shí)質(zhì)是市場(chǎng)形成和發(fā)展過(guò)程中政府轉(zhuǎn)型的過(guò)程。中國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制已基本形成，但體制機(jī)制尚未全面定型，某些方面還有突出的缺陷，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式仍然處于由政府主導(dǎo)向市場(chǎng)主導(dǎo)的轉(zhuǎn)變之中。下一步，推進(jìn)政府轉(zhuǎn)型仍然是中國(guó)改革的一大主題和難題。

二、實(shí)現(xiàn)從經(jīng)濟(jì)建設(shè)主體向經(jīng)濟(jì)性公共服務(wù)主體的政府轉(zhuǎn)型

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的形成發(fā)展中，要求政府從微觀主體的羈絆中解放出來(lái)，由此實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變的階段要求。從中國(guó)30年改革發(fā)展的實(shí)踐分析，這個(gè)階段角色轉(zhuǎn)變的目標(biāo)是，實(shí)現(xiàn)從經(jīng)濟(jì)建設(shè)主體向經(jīng)濟(jì)性公共服務(wù)主體的政府轉(zhuǎn)型。

1.客觀地分析從經(jīng)濟(jì)建設(shè)主體向經(jīng)濟(jì)性公共服務(wù)主體角色轉(zhuǎn)變的客觀需求。改革之初，在市場(chǎng)尚未形成，市場(chǎng)主體嚴(yán)重缺位的條件下，各級(jí)政府扮演了經(jīng)濟(jì)建設(shè)主體的角色，我們稱之為“經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府”。比如說(shuō)改革的頭十年，中央政府財(cái)政支出中的60%左右用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)，雖然這個(gè)比例逐年有所下降，但在改革的前20年下降的幅度是比較小的。*年以后，自中央政府確定了以人為本的科學(xué)發(fā)展觀后，這個(gè)比例開始由40%左右降到現(xiàn)在的大約20%。

最近幾年，提出由經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型，其現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)是：（1）民營(yíng)經(jīng)濟(jì)得到較快發(fā)展。到去年為止，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)占GDP的總量已經(jīng)達(dá)到65%左右。民營(yíng)經(jīng)濟(jì)吸納非農(nóng)就業(yè)比重高達(dá)80%左右，并成為稅收的重要來(lái)源。中國(guó)30年的改革開放，在發(fā)展以民營(yíng)經(jīng)濟(jì)為主的市場(chǎng)主體方面取得了重大進(jìn)展。民營(yíng)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)成為中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)最重要、最活躍、最有生力、最有潛力的市場(chǎng)主體。（2）積極穩(wěn)妥地推進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革。雖然各方面對(duì)國(guó)有企業(yè)改革有一些不同的爭(zhēng)論，但總體來(lái)看，以股份制為重點(diǎn)的國(guó)企改革取得了明顯進(jìn)展。到目前為止，國(guó)家國(guó)資委直接監(jiān)管的國(guó)有企業(yè)只有150多家，而且一半以上都實(shí)現(xiàn)了投資主體多元化。并且，布局相對(duì)比較集中，即主要是關(guān)系國(guó)計(jì)民生、經(jīng)濟(jì)命脈的重要領(lǐng)域，相當(dāng)部分競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域的國(guó)有企業(yè)已經(jīng)退出。（3）地方政府在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中的角色開始發(fā)生變化。改革之初，實(shí)行行政性分權(quán)，1994年又實(shí)行分稅制改革，這在很大程度上刺激了地方政府追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的積極性，并使地方政府在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中扮演了重要角色。進(jìn)入本世紀(jì)以來(lái)，尤其是最近幾年，地方政府充當(dāng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)重要角色的弊端逐步顯露出來(lái)，并成為投資過(guò)熱的重要原因之一。隨著新階段宏觀調(diào)控的實(shí)施，以及某些財(cái)政政策的調(diào)整，逼迫地方政府逐步把主要精力放到改善投資環(huán)境和關(guān)注民生上。但是，由于現(xiàn)行財(cái)稅體制把地方政府的財(cái)政狀況同GDP增長(zhǎng)直接掛鉤，由于GDP增長(zhǎng)在實(shí)際上仍然是地方政府官員政績(jī)考核的主要標(biāo)準(zhǔn)，地方政府的轉(zhuǎn)型尚未有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

現(xiàn)在，我們面臨著兩個(gè)與政府轉(zhuǎn)型不到位相聯(lián)系的突出矛盾和問(wèn)題：（1）經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中資源環(huán)境約束的矛盾和問(wèn)題越來(lái)越突出；（2）壟斷行業(yè)改革相對(duì)滯后。中國(guó)從上個(gè)世紀(jì)90年代中后期就開始啟動(dòng)基礎(chǔ)領(lǐng)域改革，由于政府轉(zhuǎn)型不到位，壟斷行業(yè)改革進(jìn)展緩慢，甚至在某些方面有走“回頭路”的傾向，這也是我國(guó)資源價(jià)格改革長(zhǎng)期滯后的重要原因。

2.政府轉(zhuǎn)型要同所有制改革的實(shí)際需求相適應(yīng)。作為一個(gè)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌大國(guó)，政府在推動(dòng)所有制改革中具有重大責(zé)任。在這方面，中國(guó)積累了某些成功的經(jīng)驗(yàn)。例如：（1）確立以公有制為主體、多種所有制共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度。由此，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有了制度保障。（2）明確股份制應(yīng)當(dāng)成為公有制的主要實(shí)現(xiàn)形式，并加快形成以股份制為主體的現(xiàn)代企業(yè)結(jié)構(gòu)。（3）推進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革，建立以產(chǎn)權(quán)清晰為基礎(chǔ)的現(xiàn)代企業(yè)制度。但是，由于政府轉(zhuǎn)型的程度與所有制改革進(jìn)程不相適應(yīng)，由此，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)參與完全意義的平等競(jìng)爭(zhēng)、國(guó)有控股企業(yè)真正成為市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體，都在一定程度上受到制約。

3.要合理界定政府作為經(jīng)濟(jì)型公共服務(wù)主體的范圍。從總體來(lái)說(shuō)，現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)性公共服務(wù)的基本要求應(yīng)當(dāng)是：宏觀經(jīng)濟(jì)政策的穩(wěn)定性和有效性；中長(zhǎng)期規(guī)劃的科學(xué)性和剛性；經(jīng)濟(jì)信息的公開性、及時(shí)性；市場(chǎng)監(jiān)管的有效性；重要的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。進(jìn)入新階段，積極推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，需要中央政府實(shí)施有效的宏觀調(diào)控。如何建立一個(gè)有效的宏觀調(diào)控體系，是政府經(jīng)濟(jì)性公共服務(wù)中最復(fù)雜、最關(guān)鍵的問(wèn)題，也是正在著力解決的一項(xiàng)重大任務(wù)。

三、實(shí)現(xiàn)從以GDP為中心向以“人”為中心的政府轉(zhuǎn)型

經(jīng)過(guò)30年的改革發(fā)展，從總體上來(lái)說(shuō)，中國(guó)已開始進(jìn)入一個(gè)以人的全面發(fā)展為目標(biāo)的新階段。為此，發(fā)揮政府作用，推進(jìn)政府轉(zhuǎn)型，需要從這樣一個(gè)階段變化的角度來(lái)考察。

1.新階段的政府責(zé)任與政府轉(zhuǎn)型。中國(guó)30年的改革開放，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的歷史性跨越，即由生存型社會(huì)開始步入發(fā)展型社會(huì)。當(dāng)前，無(wú)論從經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、消費(fèi)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、就業(yè)結(jié)構(gòu)，還是從城鎮(zhèn)化率來(lái)看，中國(guó)都出現(xiàn)了歷史性的拐點(diǎn)。在這個(gè)特定背景下，政府這幾年正在著力做好幾件事：（1）把以基本公共服務(wù)均等化為重點(diǎn)的民生問(wèn)題作為政府工作的重要任務(wù)。（2）以解決城鄉(xiāng)關(guān)系為重點(diǎn)，成功實(shí)施反貧困戰(zhàn)略。中國(guó)大部分貧困人口在農(nóng)村，這幾年采取的在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展過(guò)程中實(shí)施有效的反貧困政策取得重大進(jìn)展。（3）積極實(shí)施區(qū)域均衡發(fā)展戰(zhàn)略，從西部大開發(fā)，到中部崛起，到振興東北老工業(yè)基地，正在逐步形成區(qū)域均衡發(fā)展的初步格局。（4）不僅要有硬實(shí)力，更要追求軟實(shí)力。社會(huì)文化建設(shè)和人力資源發(fā)展已成為政府工作的重要任務(wù)之一。當(dāng)前，我們也面臨著兩大突出問(wèn)題：一是基本公共服務(wù)均等化起步比較晚，基本公共服務(wù)供給同實(shí)際需求有著很大的差距；二是城鄉(xiāng)差距不是在縮小而是有所擴(kuò)大。當(dāng)前，中國(guó)城鄉(xiāng)的名義差距是3.3倍，如果把社會(huì)福利因素算進(jìn)去，城鄉(xiāng)實(shí)際差距大概在5-6倍。社會(huì)福利的二元制度安排，在城鄉(xiāng)實(shí)際收入差距中占有很大的比例。

2.伴隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段的歷史性跨越，政府發(fā)展理念的轉(zhuǎn)變是至關(guān)重要的。從生存型社會(huì)進(jìn)入發(fā)展型社會(huì)，使“生存性”壓力明顯減弱，“發(fā)展性”壓力全面凸顯。

傳統(tǒng)的發(fā)展理念以“物”為中心，強(qiáng)調(diào)一個(gè)國(guó)家或地區(qū)經(jīng)濟(jì)總量的增長(zhǎng)。按照這種發(fā)展理念，所謂發(fā)展主要指經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展又在很大程度上等同于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)?，F(xiàn)代人類發(fā)展理念以“人”為中心，認(rèn)為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)只是手段，而人的全面發(fā)展才是目的。面對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新形勢(shì)新矛盾，中央政府*年提出了科學(xué)發(fā)展觀，突出強(qiáng)調(diào)“以人為本”、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展、構(gòu)建和諧社會(huì)。這個(gè)新的發(fā)展理念，強(qiáng)調(diào)發(fā)展的主體是人，強(qiáng)調(diào)發(fā)展成果要最終落實(shí)到改善民生上，讓全體社會(huì)成員共享改革發(fā)展成果。最近這些年，正是這樣一個(gè)發(fā)展理念的形成，促使著政府作用的范圍、作用的手段開始發(fā)生變化。

3.進(jìn)入新階段要突出強(qiáng)調(diào)政府在提供基本公共產(chǎn)品中的主體地位、主導(dǎo)作用。*年分稅制改革劃分了中央、地方的財(cái)權(quán)，但中央與地方政府之間的事權(quán)劃分不明確，尤其是各級(jí)政府的基本公共服務(wù)職責(zé)劃分不明確，地方政府特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)了大量農(nóng)村公共服務(wù)的供給責(zé)任。由于缺乏相應(yīng)的財(cái)力，農(nóng)村基本公共服務(wù)的供給嚴(yán)重不足，加之城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)導(dǎo)致的農(nóng)民收入長(zhǎng)期偏低，農(nóng)民自付公共服務(wù)費(fèi)用的負(fù)擔(dān)越來(lái)越重，“上學(xué)難、上學(xué)貴”，“看病難、看病貴”等問(wèn)題在一些地區(qū)比較突出。*年的SARS危機(jī)，比較充分地反映了中國(guó)基本公共服務(wù)體系不健全、政府責(zé)任不到位的矛盾和問(wèn)題。在這個(gè)特定背景下，中國(guó)政府突出強(qiáng)調(diào)，關(guān)注民生、重視民生、保障民生、改善民生是政府的基本職責(zé);各級(jí)政府應(yīng)著力解決好人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的基本公共服務(wù)。目前，中國(guó)的公共政策正朝著以人為本、關(guān)注基本公共服務(wù)的方向發(fā)展。

中國(guó)30年改革發(fā)展中政府角色轉(zhuǎn)變的過(guò)程，是政府職能的調(diào)整過(guò)程，實(shí)際上集中反映了政府轉(zhuǎn)型的歷史進(jìn)程與政府職能的階段特征。改革發(fā)展進(jìn)入新階段，政府轉(zhuǎn)型的重要性進(jìn)一步凸顯。例如，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，取決于實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制由政府主導(dǎo)向由市場(chǎng)主導(dǎo)的轉(zhuǎn)變；推進(jìn)以民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)，取決于政府在基本公共服務(wù)中的主體地位和主導(dǎo)作用的確立。

新時(shí)期新階段，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，公共治理結(jié)構(gòu)中的一些矛盾也凸顯出來(lái)。例如，行政成本增大、行政效率低下的問(wèn)題；政治參與積極性提高與表達(dá)渠道不相適應(yīng)的問(wèn)題；一些政府官員的腐敗現(xiàn)象與社會(huì)監(jiān)督機(jī)制不健全的問(wèn)題；利益主體多元化與社會(huì)組織發(fā)展滯后的問(wèn)題；公共政策制定中的公眾參與問(wèn)題等，這些都對(duì)改革行政管理體制，完善公共治理結(jié)構(gòu)提出新的要求。為此，近幾年中國(guó)政府著力推進(jìn)政府轉(zhuǎn)型，改善公共治理結(jié)構(gòu)。今年，中央政府的一個(gè)重要決策是，要用十年左右的時(shí)間進(jìn)行以政府轉(zhuǎn)型為重點(diǎn)或者為目標(biāo)的行政管理體制改革，并把它作為經(jīng)濟(jì)體制、社會(huì)體制、政治體制、文化體制改革的關(guān)鍵和重點(diǎn)。適應(yīng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段的要求和公民社會(huì)發(fā)展的客觀趨勢(shì)，實(shí)現(xiàn)政府轉(zhuǎn)型、改善公共治理結(jié)構(gòu)，將成為中國(guó)下一步改革的重大任務(wù)。