導(dǎo)語：如何從城鄉(xiāng)分割走向城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

在傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制下，中國工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品不能平等交易，城鄉(xiāng)之間要素不能自由流動，城鎮(zhèn)居民與農(nóng)民權(quán)利和發(fā)展機會不平等，加劇了城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)的失衡，使城鄉(xiāng)關(guān)系遭到了嚴重扭曲。改革開放以來，隨著市場機制的引入，城鄉(xiāng)聯(lián)系顯著增強，但城鄉(xiāng)分割的二元結(jié)構(gòu)體制尚未從根本上改變，城鄉(xiāng)差距仍過分懸殊。目前，中國已進入了工業(yè)化的中期階段，國民經(jīng)濟的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)由農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)產(chǎn)業(yè)，國民經(jīng)濟增長的動力主要來自于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。未來二十年，如果發(fā)展戰(zhàn)略和政策選擇得當(dāng)，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展將為解決中國“三農(nóng)”問題提供難得的機遇；如果繼續(xù)將農(nóng)民排斥在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程之外，中國經(jīng)濟的結(jié)構(gòu)性矛盾將更加突出化和尖銳化，也使解決“三農(nóng)”問題的難度陡然增大。工業(yè)化中期階段將是由城鄉(xiāng)分割走向城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵階段。必須調(diào)整經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略，調(diào)整國民經(jīng)濟分配格局，調(diào)整城鄉(xiāng)就業(yè)結(jié)構(gòu)，提升城鎮(zhèn)化水平，深化經(jīng)濟和社會管理體制改革，在改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)與工業(yè)平等發(fā)展，賦予城鄉(xiāng)居民平等的就業(yè)權(quán)、教育權(quán)和發(fā)展權(quán)，建立平等和諧的城鄉(xiāng)關(guān)系方面取得重大突破。

一、中國城鄉(xiāng)關(guān)系的歷史演變

（一）改革開放前城鄉(xiāng)關(guān)系的主要特點

從*年代初開始，國家為推進工業(yè)化，建立了全面控制經(jīng)濟生活的計劃經(jīng)濟體制，將城市和農(nóng)村分割為兩個失去市場聯(lián)系的部門。城市以工業(yè)活動為主，城市就業(yè)和生活幾乎全由國家統(tǒng)一控制了起來。農(nóng)民則從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，必須承擔(dān)國家規(guī)定的各項生產(chǎn)任務(wù)。

改革開放前，中國城鄉(xiāng)關(guān)系呈現(xiàn)出以下三個特征：

1、工農(nóng)產(chǎn)品不能平等交易。新中國成立后，由于工業(yè)沒有基礎(chǔ)，推進國家工業(yè)化需要大量資本積累。為了保證以廉價的方式獲得農(nóng)業(yè)剩余，國家對糧食和棉花等大宗農(nóng)產(chǎn)品實行統(tǒng)購統(tǒng)銷政策，自由市場交易被嚴格限制；*年在農(nóng)村建立了體制。統(tǒng)購統(tǒng)銷和體制實現(xiàn)了國家對農(nóng)民和農(nóng)業(yè)剩余的全面控制。在這種體制下，國家通過工農(nóng)產(chǎn)品的不等價交換，從農(nóng)業(yè)部門取得了巨額的資金。改革開放前*多年，國家以工農(nóng)產(chǎn)品價格“剪刀差”形式從農(nóng)業(yè)中提取的經(jīng)濟剩余估計在*億元－*億元之間。

2、城鄉(xiāng)之間勞動力不能自由流動。建國初期，農(nóng)民享充分的自由遷居城市的權(quán)利。*－*年城市人口增加總量中遷移增長占到了*％，*－*年更是占到了*％。從*年代后期開始，中國逐漸形成了極為嚴格的戶籍管理制度，限制農(nóng)村人口流入城市，把城鄉(xiāng)間人口的遷徙直接納入國家計劃的直接控制之下。改革開放前的近三十年中，中國農(nóng)業(yè)勞動向制造業(yè)及相關(guān)部門的轉(zhuǎn)移是相當(dāng)微弱的，越來越多的勞動力只能繼續(xù)滯留在農(nóng)業(yè)部門。從*年代至*年代后期，中國的城市化進程完全處于停滯甚至倒退狀態(tài)。

3、城鎮(zhèn)居民與農(nóng)民權(quán)利和發(fā)展機會不能平等。在城鄉(xiāng)分割的戶籍制度下，國家明確將居民區(qū)分為農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口兩種不同戶籍，人為地將城鄉(xiāng)居民分割為兩個在發(fā)展機會和社會地位方面不平等的社會集團。

改革開放前，中國依靠計劃經(jīng)濟體制下較強的資源動員能力所積累的巨額資金，推進了國家工業(yè)化的高速發(fā)展，建立了較為完整的現(xiàn)代工業(yè)體系。但計劃體制和工業(yè)化政策強化了中國經(jīng)濟和社會的二元特性，使城市和農(nóng)村在生產(chǎn)和生活水平上表現(xiàn)出極大的差異。國家工業(yè)化運動的快速推進并沒有將中國帶入現(xiàn)代化國家的行列，相反，由于過度剝奪農(nóng)業(yè)，實行城鄉(xiāng)隔離，城鄉(xiāng)之間缺乏正常的市場聯(lián)系，造成了工農(nóng)業(yè)發(fā)展嚴重失調(diào)和城鄉(xiāng)發(fā)展的嚴重失衡，工業(yè)化完全沒有惠及農(nóng)民。以恩格爾系數(shù)衡量，農(nóng)民處于絕對貧困狀態(tài)。由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率長期低下，致使農(nóng)業(yè)部門為工業(yè)化提供的資本積累開始枯竭。農(nóng)民收入水平低，農(nóng)民購買力嚴重不足，也從需求上制約了中國工業(yè)的發(fā)展。

（二）改革開放以來城鄉(xiāng)關(guān)系的主要變化

以*年十一屆三中全會的召開為標志，中國農(nóng)村進入了改革開放的新時期。農(nóng)村改革突破了制度，突破了統(tǒng)購統(tǒng)銷的計劃經(jīng)濟模式。農(nóng)村改革不僅極大地解放和發(fā)展了農(nóng)村生產(chǎn)力，帶來了農(nóng)村經(jīng)濟和社會的歷史性巨變，而且為工業(yè)和其他部門的發(fā)展，為此后進行全面的經(jīng)濟體制改革，打下了良好的基礎(chǔ)。

改革開放以來，隨著市場機制的引入，中國城鄉(xiāng)聯(lián)系顯著增強，城鄉(xiāng)關(guān)系的變化特征主要有：

1、工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品交換市場化程度的提高，極大地推動了城鄉(xiāng)關(guān)系的合理化進程。*年代中期以來，國家取消了實行長達30年之久的農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購派購制度，越來越多的農(nóng)產(chǎn)品實現(xiàn)了由市場定價，計劃經(jīng)濟體制下形成的極不合理的工農(nóng)產(chǎn)品價格關(guān)系得到逐步調(diào)整。

2、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起，城鄉(xiāng)經(jīng)濟相互作用日趨緊密。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)已成為中國農(nóng)村經(jīng)濟的主體力量和國民經(jīng)濟的一大支柱，成為增加社會有效供給、增強綜合國力的有生力量，成為*多年來中國經(jīng)濟增長最重要的推動力量。

3、農(nóng)業(yè)剩余勞動力向城鎮(zhèn)的大量轉(zhuǎn)移，密切了城鄉(xiāng)聯(lián)系，對城鄉(xiāng)隔離體制造成了巨大沖擊。在城鄉(xiāng)關(guān)系的轉(zhuǎn)變中，農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移具有決定性的意義。經(jīng)過*年多年的時間，中國已有近2億農(nóng)村勞動力通過不同方式解決了在非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)就業(yè)的問題。

4、小城鎮(zhèn)的大量涌現(xiàn)和迅速發(fā)展，弱化了城鄉(xiāng)隔離的格局，奠定了城市化發(fā)展的基礎(chǔ)。截至*年底，中國有建制鎮(zhèn)*，常住人口*億，分別占全國人口的*％，農(nóng)村人口的*％。

二、中國城鄉(xiāng)差距的現(xiàn)狀

雖然改革以來中國城鄉(xiāng)關(guān)系逐步改善，但目前中國城鄉(xiāng)差距仍過分懸殊，城鄉(xiāng)發(fā)展失衡問題仍十分突出。

（一）城鄉(xiāng)居民收入差距在波動中重新擴大

*年城鎮(zhèn)居民生活費收入是農(nóng)村居民平均收入的*倍，到*年下降到了*倍。農(nóng)村率先改革，使農(nóng)民率先獲益。*－*年城鄉(xiāng)居民的收入差距由*縮小到*以農(nóng)民收入為*，下同。但此后城鄉(xiāng)居民收入差距又呈逐步擴大趨勢。*年城鄉(xiāng)居民收入差距已擴大到*，超過了改革初期的差距。*年，中國城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為*元，農(nóng)民人均純收入僅為*元，城鄉(xiāng)收入差距進一步擴大為*。城市居民的人均可支配收入與農(nóng)村居民的人均純收入的比率，不能真實地反映城鄉(xiāng)之間的實際收入或者實際福利水平上的差別。據(jù)粗略測算，若只考慮貨幣收入，*年城鄉(xiāng)居民收入差距為4：1。若考慮城市居民的各種福利性補貼，城鄉(xiāng)居民實際收入差距將進一步拉大到*。

（二）農(nóng)村居民內(nèi)部收入差距也呈擴大趨勢

*年城市和農(nóng)村居民基尼系數(shù)分別為*和*，說明當(dāng)時中國城鄉(xiāng)內(nèi)部居民收入分配基本上是平均主義分配。2*年這一數(shù)據(jù)分別擴大為*和*，城鄉(xiāng)內(nèi)部收入差距呈擴大趨勢，且收入增速隨收入水平呈階梯式增長，呈現(xiàn)典型的“富者愈富，窮者愈窮”特征。如*年，城鎮(zhèn)居民收入高低倍數(shù)（10％或20％最高收入戶與10％或20％最低收入戶的平均收入之比）為*倍，而*年只有3．09倍；農(nóng)村居民收入同期高低倍數(shù)分別是6．5倍和4．8倍，農(nóng)村居民之間的收入差距比城鎮(zhèn)還要大。

（三）城鄉(xiāng)社會發(fā)展差距懸殊

一是在教育方面。據(jù)第五次全國人口普查統(tǒng)計，農(nóng)村人口中初中及以上文化程度的占39．1％，遠低于城市人口占65．4％的水平。農(nóng)村人口主要由受過初中和小學(xué)教育的群體構(gòu)成，城市人口主要由接受了高中及其以上教育的群體構(gòu)成，這無疑是中國城鄉(xiāng)之間最大的不平等。

二是在醫(yī)療方面。目前，廣大農(nóng)民缺乏基本醫(yī)療保障，基本上處于自費醫(yī)療的狀態(tài)。*年城市個人支付的醫(yī)療費用占總醫(yī)療費用的60％，而農(nóng)民個人支付的醫(yī)療費用則達到90％。*～*，占中國總?cè)丝?0％～70％的農(nóng)村人口，只消耗了*％～*％的衛(wèi)生總費用。*年，農(nóng)民人均衛(wèi)生總費用為*元，城市居民人均衛(wèi)生總費用為710．2元，前者僅為后者的1／4。

三是在社會保障方面。按享受社會保障的從業(yè)人員計算，農(nóng)村的社會保障覆蓋率只有3％，城鄉(xiāng)社會保障覆蓋率的比例為22：1，城鄉(xiāng)人均社會保障費的比例為24：1。在養(yǎng)老保障方面，雖然已有近*萬農(nóng)民投保，但效果很差。在扶貧救助方面，據(jù)民政部統(tǒng)計，*年，農(nóng)村僅有*萬人得到了最低生活保障，占應(yīng)保人數(shù)的25％，城鎮(zhèn)享受最低生活保障人數(shù)達到了*萬人，基本實現(xiàn)了應(yīng)保盡保。

三、造成城鄉(xiāng)差距過大的主要因素

中國城鄉(xiāng)差距這樣懸殊，是國民經(jīng)濟發(fā)展長期積累的結(jié)構(gòu)性和體制性矛盾的集中體現(xiàn)。造成中國城鄉(xiāng)差距過大的因素主要有：

（一）國家財政支農(nóng)資金投入總量不足，農(nóng)民直接收益的資金投入比重很低

財政支農(nóng)投入是國家對農(nóng)業(yè)支持和保護的重要方面。與中國農(nóng)業(yè)的重要地位和發(fā)展要求相比，政府財政對農(nóng)業(yè)的支持仍是低水平的，財政支農(nóng)資金還缺乏一個穩(wěn)定的增長機制。

1、政府財政支農(nóng)資金投入總量不足。如果按WTO協(xié)議計算口徑，*～*年，中國財政對農(nóng)業(yè)支持總量分別為*元、*元、*元、*億元和*元，分別占當(dāng)年農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的4．9％、5．3％、7．4％、7％和8．8％。按照相同的口徑，發(fā)達國家的支持水平約為30％～50％，巴基斯坦、泰國、印度、巴西等發(fā)展中國家約為10％～20％。在WTO規(guī)則允許的12種“綠箱”政策措施中，中國使用了6種（政府的一般服務(wù)支出、食物安全儲備、國內(nèi)食物援助、自然災(zāi)害救助、生態(tài)環(huán)境保護和地區(qū)發(fā)展援助）。“黃箱”支出在*年～*年計算基期內(nèi)年均*億元，占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的*％，與談判允許的*％（*元）相比，中國“黃箱”政策的支持空間還有*元。

2、政府支農(nóng)資金投入結(jié)構(gòu)不合理。一是政府農(nóng)業(yè)財政支出中用于人員供養(yǎng)及行政開支部分大體維持在60－70％，而用于建設(shè)性的支出比重不高。二是農(nóng)業(yè)財政建設(shè)性資金中，直接用于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施比重較少，用于農(nóng)業(yè)科研和推廣應(yīng)用的比重很低，而用于大中型帶有社會性的水利建設(shè)比重較大。三是在政府農(nóng)業(yè)投入中，直接用于流通環(huán)節(jié)的補貼過高，而直接用于生產(chǎn)的資金很少。四是政府農(nóng)業(yè)財政資金的投入主要以間接支持為主，農(nóng)民直接得到實惠的資金投入比重很低。以*的政府農(nóng)業(yè)財政資金投入方式為例，直接補貼農(nóng)民，與農(nóng)民收入直接有關(guān)的資金投入僅為*億元左右，約占10％左右；與農(nóng)民生產(chǎn)生活直接相關(guān)的資金投入*億元左右，占整個資金投入的23％左右；屬于以間接方式支持農(nóng)業(yè)、農(nóng)民、農(nóng)村的資金大約在億元左右，包括對大型水利、生態(tài)、氣象等基礎(chǔ)設(shè)施的投入，農(nóng)林水氣等部門事業(yè)費的大部分，農(nóng)產(chǎn)品流通補貼等，約占整個資金投入的67％左右。

3、財政農(nóng)業(yè)支出部門分割嚴重，有限的資金不能形成合力。目前，政府投資的農(nóng)業(yè)項目實行按投資額度確定權(quán)限，審批手續(xù)繁雜、程序較多。項目審批制度化、公開化、科學(xué)化不夠，存在一定的盲目性和隨意性。財政支農(nóng)工作的主要內(nèi)容往往是分資金、下指標，重資金分配、輕資金管理。農(nóng)業(yè)項目的管理存在諸多漏洞，使得很多項目的實施效果較差。

（二）土地征用制度對農(nóng)民明顯不公平

1、征地范圍過寬，存在濫用土地征用權(quán)的問題。現(xiàn)在的征地項目早已遠遠超出“公共利益的需要”，“公共目的”的土地征用與商業(yè)目的土地征用混雜在一起，存在對土地征用權(quán)的濫用。

2、土地征用對農(nóng)民的補償過低，農(nóng)民存在嚴重的利益損失。根據(jù)現(xiàn)行《土地管理法》，對農(nóng)民的補償總計為該耕地征地前三年平均產(chǎn)值的10－16倍，最多不超過30倍。按照這個標準，對農(nóng)民以現(xiàn)金形式補償?shù)耐ǔ６荚诿慨€1．5萬－3．5萬元之間。現(xiàn)在國家每征一畝地，鐵路、高速公路給農(nóng)民的補償一般是每畝～元。工商業(yè)用地對農(nóng)民的補償一般是每畝2～3萬元，發(fā)達地區(qū)和城市郊區(qū)一般也就是每畝3～5萬元。

3、對失地農(nóng)民的安置無法解決他們的后顧之憂和長遠生計。各地上報國務(wù)院審批的建設(shè)用地項目中，*％以上的征地項目是給被征地農(nóng)民發(fā)安置補助費，讓他們自謀出路。*－*年全國非農(nóng)建設(shè)占用的*萬畝耕地，按人均耕地不足0．7畝計算，至少有*萬農(nóng)民因征地失去或減少了土地。按現(xiàn)在的經(jīng)濟發(fā)展進度，*年至2030年的30年間占用耕地將達到*萬畝以上，失地和部分失地農(nóng)民將超過*萬人。相當(dāng)一部分失地農(nóng)民，由于找不到工作或失去工作，成了“種田無地，就業(yè)無崗，低保無份”的“三無”階層。

4、“以地生財”，已成為地方政府增加財力，籌集城鎮(zhèn)建設(shè)資金的重要途徑，成為新時期“以鄉(xiāng)養(yǎng)城”的一種新形式。在計劃經(jīng)濟時代，國有土地長期實行無償使用。*年代初，國家改革了土地使用制度，對一些盈利性的用地項目實行國有土地有償使用。各級政府可以通過出讓國有土地，收取土地出讓金。土地出讓金作為財政預(yù)算外收入，專項用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和土地開發(fā)。*和*年，收取的土地出讓金只有*億元和11．3億元。*年由于出讓規(guī)模擴大，土地出讓金增加到525億元。為調(diào)動地方征收土地出讓金的積極性，從*年開始至今，土地出讓金不再上繳中央財政，全部留歸地方財政。*年以后，土地出讓金大幅度增長，*年達到*億元。*年要突破*億元。我們調(diào)查的有些縣、市，土地出讓金收入已經(jīng)占到財政收入的35％左右，有的高達一半以上。調(diào)查的這些縣、市，財政用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金60—70％來自出讓土地的收入。為了加快城市發(fā)展，各級政府不約而同地把眼睛盯向土地，“土地是第二財政”等說法開始大行其道。

（三）城鄉(xiāng)居民稅賦制度不統(tǒng)一

目前農(nóng)村稅費制度改革仍然是在舊的城鄉(xiāng)利益格局還沒有從根本上得到改變的背景下進行的，改革后農(nóng)業(yè)稅收制度存在的主要問題有：

1、稅率并不低。改革后農(nóng)業(yè)稅稅率統(tǒng)一為不高于土地常年產(chǎn)量的7％，附加稅率統(tǒng)一為不高于正稅的20％，合計為不超過常年產(chǎn)量的8．4％。大多數(shù)地方實際執(zhí)行的稅負都是8．4％。無論是與中國歷史上的農(nóng)業(yè)稅率相比，還是與其他國家農(nóng)民承擔(dān)的稅負相比，按土地常年總產(chǎn)量征收8．4％的農(nóng)業(yè)稅，稅率都偏高。

2、稅制不科學(xué)。農(nóng)村稅費改革后，農(nóng)業(yè)稅是按土地的常年總產(chǎn)量計征的，沒有考慮當(dāng)年總收入扣除生產(chǎn)耗費后的實際所得，這個常年產(chǎn)量既包括農(nóng)民銷售的商品糧，也包括農(nóng)民的口糧和種子糧等。也就是說，沒有把農(nóng)產(chǎn)品作為商品，而以農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)出來計稅，從而出現(xiàn)了有的農(nóng)民種地賠錢還得照章納稅。中國改革后的農(nóng)業(yè)稅，既不是對農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)的凈所得征收所得稅，也不是按商品流轉(zhuǎn)額征收商品稅，實際上這種農(nóng)業(yè)稅已經(jīng)退化為定額的土地稅，或更像地租。

3、城鄉(xiāng)稅賦不公平。農(nóng)業(yè)稅并沒有起征點和免征額，無論土地常年產(chǎn)量是多少，是自用還是外銷都要納稅，按全額計征，這不符合稅收公平原則。如果按照城市居民納稅的起征點和免征額的規(guī)定，絕大多數(shù)農(nóng)民無須納稅。

（四）城鄉(xiāng)勞動者就業(yè)權(quán)利不平等

農(nóng)民工已經(jīng)成為產(chǎn)業(yè)工人的重要組成部分。根據(jù)第五次人口普查的結(jié)果，中國農(nóng)業(yè)戶口人員占二三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人口的比重已經(jīng)高達46．5％，第二產(chǎn)業(yè)中農(nóng)業(yè)戶口從業(yè)者已經(jīng)占到了57．6％，建筑行業(yè)占到了80％。但進城農(nóng)民與城市居民身份地位、就業(yè)、社會保障、享受公共服務(wù)等權(quán)利是不平等的，對進城農(nóng)民的一些不公平的、甚至是歧視性的政策并沒有發(fā)生實質(zhì)性的變化。

1、針對外出農(nóng)民工的就業(yè)限制帶有歧視性。一些城市仍沿用計劃體制下勞動用工管理的辦法，對企業(yè)使用農(nóng)民工實行總量指標控制。1994年，勞動部頒布《農(nóng)村勞動力跨省流動就業(yè)暫行規(guī)定》，開始實施以就業(yè)證卡管理為中心的農(nóng)村勞動力跨地區(qū)流動就業(yè)制度。從實際情況看，這種專門面向農(nóng)民工的就業(yè)證卡，大多演變成以管理之名，行收費之實。

2、對流動人口的管理制度存在明顯缺陷。在外來人口比較集中的地區(qū)，當(dāng)?shù)卣鞘邪l(fā)展規(guī)劃和社會各種公共服務(wù)規(guī)劃并沒有考慮這部分的存在和需要，對這些人的管理費用也沒有包括在政府的財政預(yù)算中，普遍的做法是依靠向外來人員收取各種費用。

3、義務(wù)教育體制的城鄉(xiāng)分割越來越不適應(yīng)社會需要。隨著農(nóng)村勞動力跨區(qū)域流動，農(nóng)村一些兒童伴隨外出就業(yè)的父母流入了城鎮(zhèn)。第五次人口普查顯示，中國有流動兒童近*萬。中國兒童中心最近完成的一項抽樣調(diào)查顯示，流動兒童失學(xué)率竟高達9．3％。流動人口的大量增加，使城市接受義務(wù)教育的群體結(jié)構(gòu)發(fā)生了改變傳統(tǒng)以本地常住戶籍人口兒童為對象的義務(wù)教育安排受到挑戰(zhàn)。

4、城鎮(zhèn)社會保障制度沒有考慮進城農(nóng)民工的需要。農(nóng)民工因勞動條件和居住環(huán)境惡劣，傷亡、病害事故屢屢發(fā)生。目前從事危險行業(yè)的農(nóng)民工，幾乎沒有享受工傷保險。

（五）公共財政對農(nóng)村義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會保障等社會事業(yè)的支持有限

1、農(nóng)村義務(wù)教育投入體制不合理。中國政府間教育投入的大致格局是：中央和省級的教育投入主要用于高等教育，較少用于基礎(chǔ)教育；基礎(chǔ)教育投入的職責(zé)基本上由基層政府承擔(dān)，特別是農(nóng)村基礎(chǔ)教育投入主要由縣鄉(xiāng)政府承擔(dān)。在這種體制下，隨著義務(wù)教育管理層次逐漸下放，基層政府和農(nóng)民承擔(dān)了發(fā)展農(nóng)村義務(wù)教育的主要責(zé)任，這種分級辦學(xué)體制在加重了基層政府和農(nóng)民負擔(dān)的同時，在客觀上也遲滯了農(nóng)村教育的發(fā)展，造成了農(nóng)村與城市之間以及地區(qū)之間義務(wù)教育機會不平等的延續(xù)乃至擴大?？傮w來看中國農(nóng)村義務(wù)教育的投入是不斷增加的。*－*年，預(yù)算內(nèi)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費占農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費總額的比重為*％，*年農(nóng)村義務(wù)教育總投入中政府預(yù)算內(nèi)支出占到了78．2％。根據(jù)我們對一些縣的調(diào)查，農(nóng)村稅費改革后，農(nóng)村義務(wù)教育的投入狀況不是改善了，而是進一步惡化了；農(nóng)村義務(wù)教育的資金缺口不是縮小了，而是擴大了；農(nóng)村義務(wù)教育的矛盾不是緩和了而是加劇了。對農(nóng)村義務(wù)教育狀況一定要有一個客觀的估計。即使現(xiàn)在農(nóng)村義務(wù)教育投入中政府投入已占了大頭，也應(yīng)該清楚，這種投入還是低水平的，遠不能滿足農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展的要求。實行“以縣為主”的農(nóng)村義務(wù)教育管理體制，對保障教師工資的發(fā)放有明顯的效果，但這項政策從總體上看仍囿于現(xiàn)行體制框架之內(nèi)，未能從根本上解決義務(wù)教育體制的城鄉(xiāng)分割問題。

2、農(nóng)村公共衛(wèi)生和預(yù)防保健工作薄弱，廣大農(nóng)民缺乏基本醫(yī)療保障。*－*年，政府農(nóng)村衛(wèi)生預(yù)算支出累計只有690億元，僅占政府衛(wèi)生總預(yù)算支出的15．9％。由于農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)資金嚴重不足，影響了計劃免疫、婦幼保健等公共衛(wèi)生服務(wù)項目的開展，導(dǎo)致近年來部分地區(qū)兒童計劃免疫任務(wù)不能完成等問題。農(nóng)村中某些已經(jīng)得到控制的地方病、傳染病的發(fā)病率出現(xiàn)了反彈甚至死灰復(fù)燃。一些農(nóng)村地區(qū)職業(yè)病和環(huán)境污染所致疾病明顯上升，對農(nóng)民健康造成新的威脅。由于缺乏醫(yī)療保障體系，農(nóng)民的醫(yī)療費用大幅度上升，明顯超過了農(nóng)民的承受能力。目前，農(nóng)民看不起病、因病致殘、因病返貧的問題在貧困地區(qū)十分突出。

3、中國城鄉(xiāng)社會保障制度處于分割狀態(tài)。與城鎮(zhèn)社會保障制度相比，農(nóng)村社會保障制度的建設(shè)還非常薄弱。在國家財政的支出中，只有少數(shù)用于農(nóng)村社會救濟；在農(nóng)民養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險上，國家基本沒有承擔(dān)責(zé)任。農(nóng)村目前除養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險在小范圍進行改革試點以外，其他社會保障項目基本上沒有建立起來。

四、由城鄉(xiāng)分割走向城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展

目前中國的人均GDP按匯率計算，已達到*元，按購買力計算大約為*－*元，農(nóng)業(yè)與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)值結(jié)構(gòu)大約為1585，農(nóng)業(yè)與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的就業(yè)結(jié)構(gòu)大約為5050，城鎮(zhèn)化水平為40％。眾多學(xué)者綜合上述四項指標認為，目前中國已進入了工業(yè)化的中期階段。

工業(yè)化中期階段，是就業(yè)結(jié)構(gòu)變革的加速時期，也是城鎮(zhèn)化加快發(fā)展的時期。十六大所提出的奮斗目標，是2020年基本實現(xiàn)工業(yè)化，加快城鎮(zhèn)化進程。未來二十年，如果發(fā)展戰(zhàn)略和政策選擇得當(dāng)，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展將為解決中國“三農(nóng)”問題提供難得的機遇；如果繼續(xù)將農(nóng)民排斥在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程之外，中國經(jīng)濟的結(jié)構(gòu)性矛盾將更加突出化和尖銳化，也使解決“三農(nóng)”問題的難度陡然增大。工業(yè)化中期階段將是由城鄉(xiāng)分割走向城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵階段。必須調(diào)整經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略，調(diào)整國民經(jīng)濟分配格局，調(diào)整城鄉(xiāng)就業(yè)結(jié)構(gòu)，提升城鎮(zhèn)化水平，深化經(jīng)濟和社會管理體制改革，在改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)與工業(yè)平等發(fā)展，賦予城鄉(xiāng)居民平等的就業(yè)權(quán)、教育權(quán)和發(fā)展權(quán)，建立平等和諧的城鄉(xiāng)關(guān)系方面取得重大突破。

（一）調(diào)整國民收入分配結(jié)構(gòu)和財政支出結(jié)構(gòu)，大幅度增加農(nóng)民可以直接受益的資金投入比重

在中國工業(yè)化、城市化進程加快，開放化程度不斷提高的背景下，確保主要農(nóng)產(chǎn)品供求的平衡，提高中國農(nóng)業(yè)的國際競爭力，保護農(nóng)業(yè)環(huán)境和資源，增加農(nóng)民收入，縮小城鄉(xiāng)差距，迫切需要建立既符合WTO規(guī)則要求，又符合中國國情的對農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的支持與保護政策體系。

完善國家對農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的支持與保護體系的總體思路是：進一步調(diào)整國民收入分配結(jié)構(gòu)和財政支出結(jié)構(gòu)，努力增加政府財政支農(nóng)資金投入總量；按照建立公共財政體制的要求，調(diào)整財政支農(nóng)資金的使用方向，大幅度增加農(nóng)民直接可以收益的資金投入比重；改進政府農(nóng)業(yè)投資管理體制，提高政府支農(nóng)資金的使用效益。

1、繼續(xù)加大農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資力度。與中央財力增長相適應(yīng)，應(yīng)逐年增加一部分中央預(yù)算內(nèi)投資，重點用于農(nóng)業(yè)建設(shè)，保證農(nóng)業(yè)投資有一個正常穩(wěn)定的來源，確保中央農(nóng)業(yè)基建投資保持在較高水平。

2、建立對農(nóng)民收入的直接補貼制度。一是逐步將主要農(nóng)產(chǎn)品市場風(fēng)險基金（如糧食風(fēng)險基金）轉(zhuǎn)為對農(nóng)民的收入的直接補貼。二是在主產(chǎn)區(qū)建立對農(nóng)民使用先進技術(shù)的直接補貼制度。三是逐步將一部分農(nóng)產(chǎn)品出口補貼轉(zhuǎn)為對農(nóng)民的直接收入補貼。

3、充分利用WTO的“綠箱”政策，增加農(nóng)業(yè)科研和推廣、質(zhì)量安全和檢驗檢測、農(nóng)產(chǎn)品流通設(shè)施、農(nóng)民培訓(xùn)等方面的投入。

4、逐步將縣以下以改善農(nóng)民基本生產(chǎn)條件和生活質(zhì)量為重點的中小型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)納入各級政府基本建設(shè)投資的范疇。

5、整合財政支農(nóng)投入，完善政府財政支農(nóng)資金管理體制。應(yīng)對現(xiàn)有農(nóng)業(yè)項目、資金進行整合，相對集中。能夠歸并的支出事項建議由一個職能部門統(tǒng)一負責(zé)。

（二）改革土地征占制度，依法保護農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)利

土地征用既要保證國家為了公共利益的需要用地，又要給農(nóng)民以公平的補償?，F(xiàn)行法律無法有效保護農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)利，從根本上解決失地農(nóng)民問題，需要有新的立法和政策。

1、嚴格界定動用國家征地權(quán)力的公共利益類型。政府只有為“公共目的”才動用強制性的征地權(quán)。政府不能利用國家的強制力專門為一般營利企業(yè)去取得土地。工商業(yè)等營利性用地只能通過購買獲得。

2、對農(nóng)民實行公平補償。土地征用補償?shù)膬?nèi)容，包括地價補償、地上物（土地改良物）補償及其他補償。中國并不是按土地的實際價格對失地農(nóng)民進行補償，而是按征用土地的原用途進行補償，以征地前耕地若干年的產(chǎn)值為標準，征地補償費明顯偏低。為了切實保護農(nóng)民利益，征地補償必須以土地的市場價值為依據(jù)，實行公平補償不能以侵害農(nóng)民利益為代價降低建設(shè)成本。

3、妥善安置失地農(nóng)民，并為他們提供社會保障。為失地農(nóng)民建立社會保障，在保障資金籌集方面，應(yīng)堅持政府、集體、個人共同出資的原則。在征用土地時，必須從土地出讓金中拿出一部分，建立起農(nóng)村養(yǎng)老保險基金。有條件的地區(qū)，要加大財政轉(zhuǎn)移支付力度，為失地農(nóng)民建立起與城市地區(qū)統(tǒng)一的養(yǎng)老保險制度。

4、積極探索集體非農(nóng)建設(shè)用地進入市場的途徑和辦法?，F(xiàn)行政策對農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)卡得死死的，但農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)實際上一直在自發(fā)地進行。目前法律的規(guī)定已大大滯后于經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實，必須進行改革。在符合土地利用總體規(guī)劃、城市和集鎮(zhèn)規(guī)劃，在依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)的前提下，集體建設(shè)用地可以參照國有土地使用權(quán)招標、拍賣、掛牌出讓的程序和辦法，采用招標、拍賣、掛牌出讓等方式出讓土地使用權(quán)。

5、要修改有關(guān)法律，保證在征用農(nóng)民土地過程中，農(nóng)民有充分的知情權(quán)和參與權(quán)。政府在提出用地申請時，先要進行公告，讓土地權(quán)利人對其合理性和合法性提出質(zhì)疑；在批準用地后，要再次公告，并就賠償?shù)葐栴}與土地權(quán)利人進行協(xié)商，若有爭議可以申訴和申請仲裁，裁決不成，可以向法院申訴或上訴。

（三）統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制，從根本上治理農(nóng)民負擔(dān)過重問題

現(xiàn)在正在試點的農(nóng)村稅費改革，實質(zhì)上是對傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)稅制進行的改良或修補。從根本上減輕農(nóng)民負擔(dān)，必須突破現(xiàn)行城鄉(xiāng)二元稅制結(jié)構(gòu)，在稅收制度上對農(nóng)民平等對待。

2004年中央1號文件決定降低農(nóng)業(yè)稅稅率1個百分點，提出有條件的地方，可以進一步降低農(nóng)業(yè)稅稅率或免除農(nóng)業(yè)稅。農(nóng)村稅費制度改革的目標是，逐步降低農(nóng)業(yè)稅稅率，直至最終取消農(nóng)業(yè)稅，按照建立公共財政體制和現(xiàn)代稅制的要求，使農(nóng)民作為納稅人取得與其他社會成員平等的納稅地位，逐步統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制。

1、把農(nóng)民的稅收負擔(dān)納入相應(yīng)的稅收系統(tǒng)。取消對農(nóng)民單獨征稅的稅種后，可以對農(nóng)民征收所得稅。由于個人所得稅設(shè)置了免征額，可以將絕大多數(shù)農(nóng)民排除在征稅范圍之外，只有規(guī)模化經(jīng)營的有收入所得的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者才承擔(dān)稅負。取消農(nóng)業(yè)稅后，還可以把農(nóng)產(chǎn)品稅納入增值稅體系。

2、制定對農(nóng)民的稅收優(yōu)惠政策。中國農(nóng)民收入水平低，長期以來農(nóng)民負擔(dān)重，農(nóng)村需要休養(yǎng)生息，不應(yīng)把從農(nóng)業(yè)中征稅作為增加財政收入的來源。

（四）公正對待農(nóng)民工，讓進城農(nóng)民融入城市

2004年中央1號文件確立了公正對待農(nóng)民工，讓進城農(nóng)民融入城市的完整政策框架。必須解決的政策問題有：

1、取消針對農(nóng)民工進城就業(yè)的各種準入限制，實行一視同仁，平等競爭。

2、取消專門面向外出就業(yè)民工的就業(yè)證卡，簡化農(nóng)民外出就業(yè)手續(xù)。新的居民身份證管理條例已經(jīng)頒布，要適時取消對外來人口實行的暫住證制度，實行暫住申報制度。

3、清理整頓對外出或外來務(wù)工人員亂收費。尤其要嚴厲查處強迫農(nóng)民接受培訓(xùn)，以培訓(xùn)之名，向農(nóng)民亂收費的行為。輸入地政府必須將對外來人口的管理費用納入政府的財政預(yù)算中，絕不能變相向企業(yè)或個人轉(zhuǎn)嫁負擔(dān)。

4、保障農(nóng)民工子女享受義務(wù)教育的權(quán)利。要建立并完善保障進城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女義務(wù)教育的工作制度和經(jīng)費籌措保障機制。

5、在公共衛(wèi)生領(lǐng)域給民工市民待遇。要將無法享受到醫(yī)療保險的民工吸納到城市醫(yī)療救助的范圍內(nèi)。

6、規(guī)范企業(yè)用工制度，保障勞動者合法權(quán)益。應(yīng)當(dāng)把農(nóng)民進城務(wù)工納入《勞動法》實施范圍，在法律的層面上，規(guī)范勞動關(guān)系，加強農(nóng)民工合法權(quán)益的保護。

7、要做好將農(nóng)民工納入工傷保險范圍的工作。

8、將農(nóng)民工的培訓(xùn)納入各級公共財政的支持范圍。進城務(wù)工的農(nóng)民中絕大多數(shù)農(nóng)民沒有接受任何職業(yè)技能培訓(xùn)。按照1號文件的要求，做好農(nóng)民職業(yè)技能培訓(xùn)工作，一是要將農(nóng)民職業(yè)技能培訓(xùn)納入各級公共財政的支持范圍，建立“政府主導(dǎo)、多方籌集”的投入機制。二是把滿足市場需求作為出發(fā)點，實行定向培訓(xùn)。三是積極探索新的培訓(xùn)方式。四是加強對農(nóng)村職業(yè)技能教育的支持力度。

9、讓農(nóng)民能充分享受自由進城和自由遷移的權(quán)利。在大中城市的農(nóng)民只要有合法固定住所、穩(wěn)定職業(yè)或生活來源，公安部門應(yīng)給予辦理城鎮(zhèn)常住戶口，享受與當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民同等的待遇，履行相應(yīng)的義務(wù)。

10、妥善解決城市農(nóng)民工的社會保障問題。農(nóng)民工社會保障應(yīng)按照他們的實際需求分層次、逐步推進。對那些在非正規(guī)部門就業(yè)的勞動力，如個體商販等，主要以個人儲蓄和參加商業(yè)保險的方式取得養(yǎng)老、失業(yè)和醫(yī)療保障。對那些在正規(guī)部門就業(yè)、簽訂勞動合同的勞動者，可逐步納入城市社會保障的范圍。農(nóng)村居民在城鎮(zhèn)就業(yè)并落戶的，在沒有納入城鎮(zhèn)社會保障體制前，可繼續(xù)保留土地承包權(quán)，并可享受原集體資產(chǎn)的收益分配，繼續(xù)保留農(nóng)村的宅基地使用權(quán)。

（五）加大政府對農(nóng)村義務(wù)教育的支持力度，切實改進農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)，逐步縮小城鄉(xiāng)社會保障水平的差距

1、進一步完善農(nóng)村義務(wù)教育的管理體制和投入機制。要強化中央、省市級政府的支出責(zé)任，建立規(guī)范化的農(nóng)村義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付制度，逐步由中央和省級政府承擔(dān)農(nóng)村義務(wù)教育的投入。從全國范圍來看，地方財力不能保證義務(wù)教育經(jīng)費的主要是中西部農(nóng)村，普及義務(wù)教育的主要任務(wù)也是中西部地區(qū)。因此，中央財政對農(nóng)村義務(wù)教育的保障政策是，根據(jù)農(nóng)村義務(wù)教育的最低標準，對中部省區(qū)不能保證生均最低義務(wù)教育經(jīng)費的縣予以補助。省級財政以平衡省內(nèi)富縣與窮縣之間義務(wù)教育水平為政策目標。

2、加強政府對農(nóng)村衛(wèi)生的支持力度。農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)是政府的職能，應(yīng)該通過建立專項農(nóng)村衛(wèi)生專項轉(zhuǎn)移支付制度，保證落后地區(qū)對農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)的投入。中央已明確要求今后中央及地方政府每年增加的衛(wèi)生事業(yè)經(jīng)費主要用于發(fā)展農(nóng)村衛(wèi)生事業(yè)。應(yīng)當(dāng)看到，目前，農(nóng)村衛(wèi)生投入的大頭在地方政府，由于相當(dāng)一部分縣鄉(xiāng)財政保工資都困難，每年對農(nóng)村衛(wèi)生增加的投入十分有限。實踐證明，如果不對目前的衛(wèi)生籌資體制進行改革，政府所提出的所有的農(nóng)村衛(wèi)生目標的實現(xiàn)都要大打折扣，不同地區(qū)之間和就不可能縮小。對農(nóng)村衛(wèi)生籌資體制進行根本性改革，一是要在中央和地方各級政府之間合理界定責(zé)任；二是要在城鄉(xiāng)之間公平分配衛(wèi)生資源；三是要完善中央對貧困地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付制度。

3、堅持城鄉(xiāng)一體化的政策導(dǎo)向，探索建立多層次的農(nóng)村社會保障體系。完善農(nóng)村社會保障制度的總體思路是：堅持城鄉(xiāng)一體化的政策導(dǎo)向，堅持分階段、逐步完善的原則，堅持地區(qū)差異原則，加大政府對農(nóng)村社會保障的投入力度，優(yōu)先解決農(nóng)民的基本生活保障問題，建立多層次的農(nóng)村社會保障體系，逐步縮小城鄉(xiāng)社會保障水平的差距，最終建立城鄉(xiāng)一體化的社會保障體系。農(nóng)村的社會保障制度應(yīng)從條件已基本成熟的經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，逐步推廣到全國；先在農(nóng)村建立最低生活保障和農(nóng)村合作醫(yī)療制度，再逐步建立養(yǎng)老保險；必須從最需要保障的困難群體入手，逐步擴大保障范圍。