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陜西退耕還林（草）的現狀、問題及對策

生態(tài)環(huán)境的改善是一項長期而艱巨的任務，需要幾代人的不懈努力。年總書記發(fā)出了“再造一個秀美的西北地區(qū)”的偉大號召和朱钅容基總理在我省視察時提出“退耕還林（草），封山育林，個體承包，以糧代賑”十六字方針后，我省在全國率先開展大規(guī)模的退耕還林試點。公務員之家，全國公務員公同的天地

陜西地處黃河中游，長江上中游地區(qū)，屬國家生態(tài)建設的重點區(qū)域。陜西省，尤其以陜北地區(qū)植被稀少，水土流失和沙漠化、荒漠化嚴重。嚴重阻礙了區(qū)域人民脫困致富，直接影響和威脅下游地區(qū)經濟和社會發(fā)展。在世紀之交，黨中央，國務院把西部大開發(fā)作為一項重大戰(zhàn)略任務，明確地把生態(tài)建設作為其根本和切入點，而山川秀美工程則是我省生態(tài)環(huán)境建設的主戰(zhàn)場，提高林草植被覆蓋率是實現山川秀美工程的主要措施之一。

一、陜西省退耕還林（草）的現狀

陜西是全國退耕還林最大試點省之一，自年入冬以來，省、地、縣各級黨委，政府積極響應江總書記“再造一個山川秀美的西北地區(qū)”的偉大號召，遵照朱總理“退耕還林（草），封山綠化，個體承包，以糧代賑”精神，抓住機遇，充分調動各方面的積極性，林業(yè)、農業(yè)、扶貧、水保、計劃等部門相互協調配合，退耕還林（草）工程在全省地（市）個示范縣全面起動。

在山川秀美工程建設過程中，各地縣根據當地自然條件和經濟發(fā)展水平，從規(guī)劃，組織協調，制定政策，造林還草技術，產業(yè)結構調整等方面進行了創(chuàng)造性的嘗試，積累了許多有益的成功經驗，如推行專業(yè)隊承包造林和抗旱造林法，使大旱之年重點工程造林成活率達以上；走先易后難，由點到面，依次推進，重點突破，帶動全局的路子，形成規(guī)模優(yōu)勢；把基本農田保吃飯，經濟林果保花錢，草業(yè)牧業(yè)保小康的基本原則貫穿于整個工程建設中；在生態(tài)環(huán)境惡劣地帶實行移民建鎮(zhèn)，杜絕“越種越窮，越窮越墾”的惡性循環(huán)局面等等。這些成功的經驗將為進一步深化山川秀美工程注入了活力。

××年國家共確認和下達我省退耕還林面積萬畝，其中退耕還林萬畝，荒山造林萬畝。實際造林面積為計劃任務的，已經驗收兌現萬畝，其中退耕還林萬畝，荒山造林萬畝。共向萬退耕戶發(fā)放糧食億公斤，現金補助億元人民幣，種苗補助億元人民幣。

××年國家累計確認和下達陜西省退耕還林計劃任務萬畝，其中退耕地還林萬畝，宜林荒山荒地造林萬畝，截止××年底，全省完成萬畝，共向萬農民發(fā)放糧食億公斤現金補助億元，種苗補助億元。

造林工程中，主要造林樹種在長城沿線風沙區(qū)為側柏，油松，新疆楊，仁用杏等，草種以沙打旺，草苜蓿為主，但成活率偏低。渭北黃土高原溝壑區(qū)防護林主要有以白楊，刺槐為主，經濟林為核桃，花椒，軟棗，柿子等，經濟林比重較大，造林成活率，保存率呈由北向南逐漸提高的趨勢。關中平原區(qū)退耕還林（草）任務完成情況好，造林成活率高，主要樹種有刺槐、苦楝、中槐等。秦巴山區(qū)退耕還林（草）完成情況好，造林成活率、保存率高；經濟林比重偏大；草業(yè)建設重視不夠；基本農田，苗木基地建設有待加強，育苗技術亟待提高，主要樹種有板栗、核桃、松樹、茶葉、油松、櫟類、油桐、柏樹等。

在退耕還林從試點到全面啟動的過程中，我省逐漸探索總結出退耕與封山禁牧，舍飼養(yǎng)畜相結合，退耕還林與產業(yè)結構調整相結合，發(fā)揚延安精神與依靠科技相結合，行政推動與利益調動相結合等成功經驗，涌現出一批先進典型，全省生態(tài)環(huán)境和植被恢復初見成效。

二、退耕還林（草）中存在的問題

（一）忽視生態(tài)優(yōu)先原則，經濟林比重偏大

山川秀美工程實施工程中，群眾在退耕地栽植經濟林積極性高，栽植防護林阻力大。秦巴山區(qū)中低海拔退耕地，大多栽種板栗、銀杏、核桃、油桐等經濟林。渭北黃土高原、關中平原也普遍存在此類現象，注重植被經濟價值高，短期見效的蘋果、梨、核桃、柿子、花椒、杏等經濟樹種，輕視側柏、刺槐、油松、沙棘等生態(tài)防護型樹種，長城沿線風沙區(qū)和陜北丘陵溝壑區(qū)也傾向于大面積栽種山杏、山核、沙棘、任用杏、桑樹等樹種，但總體成活率和保存率低下。

（二）植被建設合理性欠妥，重林輕草現象普遍

山川秀美工程建設中，重工程措施輕林草生態(tài)措施，重治理輕管護的現象普遍存在。從建設任務的進度和質量出發(fā)，也從水土流失的有效治理考慮，建議在丘陵溝壑區(qū)近期植被建設應以退下的坡耕地為主，在荒山荒坡立地條件差的地段宜通過封山恢復天然植被或人工種草促進植被的恢復，否則又有可能重踏“年年造林不見林”的老路。有些地方從坡底到山頂栽植的全是經濟林和用材林。即使是延安以北的廣大森林草原區(qū)，也違背草灌先行的成功經驗而大量發(fā)展經濟林。

（三）科技成果組裝配套和推廣乏力，造林成活率、保存率低下

不同區(qū)域退耕地人工造林成活率和保存率存在較大差異，總體趨勢為南高北低。陜北長城沿線風沙區(qū)部分地區(qū)造林成活率只有，保存率更低。因此，對先進實用科技成果的組裝配套和推廣，促進已有的成果技術的轉化，及時解決工程建設中存在的關鍵問題，充分發(fā)揮科技支撐的作用是提高退耕還林（草）的質量保障。

（四）苗木基地建設相對滯后，種苗結構不盡合理

數量充足，質量優(yōu)良，品種對路的種苗供應是退耕還林，還草的前提和基礎，是保證工程成功實施的關鍵所在。陜西目前國有苗圃的產量占總產苗量的，國有苗圃的主渠道作用還不能得到保證。示范縣中退耕還林項目涉及的主要經濟樹種如板栗、銀杏、核桃、大棗、仁用杏等一些優(yōu)良品種的育苗，嫁接，品種選育等問題未能很好解決，主要造林樹種的育苗比例有待提高，容器育苗比重小，溫室育苗剛起步，從而限制了苗圃苗木的數量和質量，外調苗木勢必造成成本增加和造林成活率下降。

（五）退耕還林項目區(qū)分散，山川秀美建設進展不平衡

國家投資的城鎮(zhèn)，川道等重點項目區(qū)治理速度快，效果好，而偏遠鄉(xiāng)鎮(zhèn)的差距很大。陜西省各區(qū)域自然地理條件差異大，經濟發(fā)展及不平衡。因此在山川秀美工程實施過程中要先易后難，由點到面，依次推進，走重點突破，帶動全局的路子。由于試點示范搞平均分配，相對分散，進而影響到退耕還林（草）與發(fā)揮地域特色，區(qū)域比較優(yōu)勢，發(fā)展區(qū)域主導產業(yè)的結合。

三、實施退耕還林（草）的具體對策

（一）調整產業(yè)結構，退耕還林還草，發(fā)展特色經濟

退耕還林（草），加強生態(tài)環(huán)境建設必將導致區(qū)域土地利用結構發(fā)生變化，必將以產業(yè)調整為前提。通過區(qū)域產業(yè)結構的調整，提高糧食單位面積產量，調整單一種植結構，使農民在耕地面積減少的情況不減產量，大力推行設施農業(yè)，積極推廣舍飼養(yǎng)殖業(yè)，轉移農村剩余勞動力，使農民在耕地面積減少的情況下能夠增加收入。

調整產業(yè)結構

環(huán)境建設是山川秀美工程的主體，陜西不同地區(qū)的農業(yè)結構調整對區(qū)域生態(tài)環(huán)境建設將產生長遠影響，依次在農業(yè)結構調整過程中應將退耕還林（草），促進生態(tài)環(huán)境建設作為農業(yè)結構戰(zhàn)略性調整的前提。同時重視傳統(tǒng)農業(yè)的改造和特色農業(yè)的深度開發(fā)，突破“小而全”的區(qū)域產業(yè)格局，保護和改良生態(tài)環(huán)境，發(fā)揮特色資源優(yōu)勢，推進農業(yè)生產專業(yè)化，優(yōu)化農業(yè)空間結構，使其在發(fā)揮社會，經濟效益的同時，最大限度滿足西部生態(tài)環(huán)境建設。

發(fā)展特色農業(yè)

重視研究退耕還林（草）工程在不同地區(qū)農業(yè)結構調整中的作用，從長遠發(fā)展著眼，強調特色雜糧，雜豆，油菜，蔬菜及副食食品。優(yōu)質烤煙，優(yōu)質果品，特色瓜果，名貴藥材，林特產品，畜產品等商品基地建設。應重視研究科技在農業(yè)結構戰(zhàn)略性調整中的作用。特別重視對節(jié)水技術，高效旱作技術，生態(tài)重建技術，中低產田改造技術，農田整治技術等的研究，推廣和應用。

制定可行目標

要重視建立起以生態(tài)建設，促進可持續(xù)發(fā)展的目標，建設“集約自給型農業(yè)，保護效益型農業(yè)，商品致富型牧業(yè)”為結構特征的“三型”農業(yè)。因此，退耕還林（草）工作應緊密圍繞重點工程的造林綠化全面展開，堅持草灌先行，喬灌草相結合和綠化與美化相結合，經濟林果建設要特別注意品種的改良和新技術的推廣作用，堅持走少、精管、高效的路子。在草業(yè)開發(fā)上，應堅持以草為主，樹立“小草大產業(yè)”的新觀念。以飼草開發(fā)為重點按照草育配套的原則，帶動商品型畜牧業(yè)的發(fā)展，進而推動整個區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展。

（二）根據區(qū)域特點，科學規(guī)劃合理布局

陜北長城沿線風沙區(qū)

該區(qū)山川秀美要以退耕還草為主，農村產業(yè)結構要以草地，畜牧業(yè)為主導產業(yè)，北部風沙區(qū)牧業(yè)最大的不穩(wěn)定因素是東春缺貯草，大力發(fā)展人工草地可提高產草量、質量、解決冬草來源，緩解天然草場承載壓力，還可提高畜產品轉化率。發(fā)展草地畜牧業(yè)，首先要追求產品優(yōu)質高效，注重引進生物資源，填補，置換與充實原來空缺，衰敗或變化的生態(tài)位。

陜北黃土高原農牧交錯帶

該帶屬于以雨養(yǎng)旱農業(yè)區(qū)，農田一直遭受水土流失和干旱的困擾，在坡耕地上修建水平梯田，可以強化降水就地入滲，防止水土流失，也可為作物穩(wěn)產高產創(chuàng)造條件和大面積退耕建設植被提供保證。

黃土高原丘陵溝壑區(qū)和高原溝壑區(qū)

按照目前的農村經濟和植被建設技術水平，不宜過分擴大人工林草面積，提倡近期荒溝坡采取封禁自然恢復辦法，建議在丘陵溝壑區(qū)近期植被建設應以退下的坡耕地為主，植被恢復以防護（防止水土流失和荒漠化）和解決農村生物能源（燒柴）為主，不宜提倡建設大規(guī)模的用材基地，且灌木為主，實行喬灌結合，并把人工草地當作一種作物來經營管理，提倡在度以上的山坡耕地，全面實行草喬灌帶狀間輪作。對荒山荒坡宜通過封禁促使天然植被自然恢復，不宜盲目推廣“退一還二（三）”等模式。

秦嶺北坡和秦巴山地

該區(qū)域山大溝深，人均農耕地少，陡坡地比例大。但該區(qū)水熱條件優(yōu)越，十分利于林草生長，具有恢復林草植被的比較優(yōu)勢，要停止毀林開荒墾植，加強天然林保護，飛播造林和封山育林，通過加強農田基本建設和發(fā)展具有地域特色的名優(yōu)林特產品，緩解退耕還林后糧食產量，收入下降的矛盾。

（三）建立良種優(yōu)育繁育基地，規(guī)范苗木生產供應

建立良種繁育基地

在相同的生態(tài)環(huán)境建設類型區(qū)，亞區(qū)及工程中心建立優(yōu)質的采種基地和苗木基地，還必須在區(qū)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）建立二級種苗基地，進行規(guī)范化育苗，培養(yǎng)良種壯苗，避免外地調苗造成經費浪費，影響造林種草成活率。同時，還應積極引進各種抗逆性強，效益好的樹種、草種進行實驗和推廣。應注重優(yōu)良品種和相應育苗技術的引進、消化和吸收，并且走規(guī)模發(fā)展之路，利用專項資金，瞄準先進的育苗技術的引進，對現有苗圃進行改進，建設現代化育苗基地，形成產業(yè)化，商品化。

統(tǒng)一苗木調撥和發(fā)放

退耕還林草過程中，種苗應實行統(tǒng)一管理和調撥。建議將現金和種苗款由山川秀美管理機構統(tǒng)一掌握，根據規(guī)劃，按照農民自愿的原則，統(tǒng)一組織優(yōu)質，對路樹苗，指導農民按技術要求栽植。由山川秀美管理機構組織，由農戶及專業(yè)技術人員組成的驗收小組驗收，驗收合格后，領取糧食和現金。

（四）加強基本農田和草地建設

保證基本農田

退耕還林后，度以上坡耕還林、還草，可耕地面積進一步減少，因此必須加強這些耕地管理，加強利于綜合治理，增大坡改梯力度，增設灌溉設施，科學配方施肥，使其變?yōu)楹禎潮Ｊ盏母弋a田，從而利用剩余較少面積的土地基本解決農民的吃糧問題。

增加草地比例

草地建設作為生態(tài)環(huán)境建設的一個重要組成部分。要加大種草力度，推廣草田輪作，實行人工和飛播相結合，建設和封育相結合，禾本科和豆科草結合。在長城沿線風沙區(qū)重點改良沙化草場，建設沙塵植物草帶。在陜北黃土丘陵區(qū)重點改良退化草場，建設旱生植物種草帶。在渭北黃土高原溝壑區(qū)、關中地區(qū)和陜南地區(qū)重點建設其基本人工草場，恢復和改良退化草場。

（五）發(fā)揮科技支撐作用，建立示范樣板

增加科技投入力度

多年來生態(tài)環(huán)境建設林草植被恢復進展緩慢，沒有發(fā)揮應有的效益?？萍疾蛔闶侵匾蛑?，因此，要加大科技投入，提高科技含量。首先，政府部門應與科技單位緊密結合；其次，加大生態(tài)環(huán)境建設的前瞻性研究；第三，利用計算機網絡和地理信息系統(tǒng)（）等先進技術，建設環(huán)境監(jiān)測系統(tǒng)。

建立試驗示范樣板

退耕還林的浩大工程需要較好的典型和樣板引路。因為立地條件不同，栽植的樹（草）種有差異，為做到因地制宜應在每個生態(tài)類型區(qū)建立個示范區(qū)，以較高的標準，較高的投資強度和較快的進度，優(yōu)先引進組裝，推廣先進技術。從而對農民進行實用技術和科技示范，使之成為科技示范樣板與窗口、環(huán)境與政策教育基地。

（六）調整土地政策，加大投資力度

完善土地政策，移民建村建鎮(zhèn)

為避免有些農戶地種不完而有些農戶僅有的一點地還屬退耕范圍的矛盾，建議各級政府制定相關調整政策。并且為確保退耕還林還草恢復植被措施的實施，在生態(tài)環(huán)境惡劣，坡耕地多，坡度陡，人民生活貧困的山區(qū)，丘陵溝壑區(qū)，實施移民建鎮(zhèn)。

加大投資力度

實施退耕還林（草），國家進行一定的投資和政策優(yōu)惠是必須的，但主要資金還依靠地方籌集，即國家投一點，群眾籌一點，經營籌建實體拿一點的多元投資機制。特別是吸收社會資金的加入將可大大地增加融資量。私人資金的投入也能夠保證工程建設的效果和責任心。