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在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)之下，我國的社會主義法治建設(shè)正在不斷地深入展開。1996年，八屆全國人大四次會議通過的《關(guān)于國經(jīng)濟和社會發(fā)展“九五”計劃和2011年遠景目標綱要》，把“依法治國、建設(shè)社會主義法制國家”作為國家的治國方針；1997年，中國共產(chǎn)黨第十五次全國代表大會明確提出了“依法治國、建設(shè)社會主義法治國家”的基本方略，并把“法制”的制度的“制”改成了治理的“治”；1999年，九屆全國人大第二次會議通過的憲法修正案把“依法治國、建設(shè)社會主義法治國家”寫進了憲法之中，使這一治國方略獲得了國家根本大法的保障；為了把這一治國方略真正落實到實處，國務(wù)院在1999年以國發(fā)（1999）23號文件的形式了《國務(wù)院關(guān)于全面推進依法行政的決定》；2004年，國務(wù)院又以國發(fā)（2004）10號文件的形式了《全面推進依法行政實施綱要》，明確提出了依法行政、建設(shè)法治政府的目標和任務(wù)。

現(xiàn)就自己對我國社會主義法治國家建設(shè)的這一重大目標和任務(wù)的認識和理解，談一些個人的粗淺認識，與各位領(lǐng)導(dǎo)和同志們做些交流。

一、依法行政、建設(shè)法治政府的必要性

當代中國強調(diào)依法行政、大力推進法治政府建設(shè)，既是對于我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)和主法治建設(shè)的經(jīng)驗總結(jié)的結(jié)果，又是對于我國的現(xiàn)代化建設(shè)和主法治建設(shè)所處的時代背景所反映的時代精神的考量，同時還是對于我國社會主義現(xiàn)代化與主法治建設(shè)的未來前景的把握。正是這些綜合因素顯現(xiàn)了我國暢行依法行政、建設(shè)法治政府的必要性。

（一）依法行政、建設(shè)法治政府的時代背景

實際上，依法行政、建設(shè)法治政府的時代背景，本身也就是依法行政、建設(shè)法治政府的原因，當然也就是其必要性。而就當代中國的依法行政、建設(shè)法治政府而言，這種時代背景基本上由三個方面構(gòu)成。

第一、全球化的現(xiàn)實影響。隨著世界經(jīng)濟在全球范圍內(nèi)的更大規(guī)模、更深層次、更為多樣的復(fù)雜的彼此聯(lián)系和相互纏繞，經(jīng)濟全球化已經(jīng)不再是一個猜測或者預(yù)測而是切切實實的真實的事實與現(xiàn)象了。于是，一國內(nèi)部的幾乎全部領(lǐng)域的各種事務(wù)都毫無例外地受到了全球化的影響。尤其是中國加入wto之后，一個直接的現(xiàn)實問題就是我國的法律制度特別是涉及政府行政事務(wù)領(lǐng)域的法律制度就決定性地不得不進行大規(guī)模的自我清理與調(diào)整，并以wto規(guī)為路標而轉(zhuǎn)向。同時，也是在這種全球化的現(xiàn)實影響之下，包括聯(lián)合國在內(nèi)的國際組織也向全世界各個國家提出了國家或者政府治理方式（所謂的“治道”）的變革的倡議，也就是從“治理”到“善治”?！吧浦巍钡暮诵钠鋵嵕褪恰耙婪ㄖ卫怼?，就是政府行政（行政的方式、手段、程序）的法治化。這是我國實行依法行政、建設(shè)法治政府的國際大背景。

第二、改革開放深入展開和我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)的發(fā)展。自中國共產(chǎn)黨十一屆三中全會以來，我們黨和政府堅定不移地不斷把改革開放向更加深入的層面引領(lǐng)，以此推動我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)的全面發(fā)展。正是在這一過程中，我們的黨和政府逐漸意識到了法律和法治在我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)中的舉足輕重的作用，也從對西方發(fā)達國家社會、經(jīng)濟、政治、文化發(fā)展的歷史與現(xiàn)實的經(jīng)驗總結(jié)之中印證了法律和法治在社會發(fā)展之中不可或缺的地位。這構(gòu)成我國實行依法行政、建設(shè)法治政府的國內(nèi)社會背景。

第三、依法治國方略的實施。從1996年第八屆全國人大四次會議通過的《關(guān)于國經(jīng)濟和社會發(fā)展“九五”計劃和2011年遠景目標綱要》把“依法治國、建設(shè)社會主義法制國家”作為國家的治國方針算起，十年過去了，我們的黨和政府領(lǐng)導(dǎo)全國人進行社會主義法制與法治建設(shè)的實踐既有了很多成功的經(jīng)驗又確實得到了不少的教訓(xùn)，依法行政、建設(shè)法治政府實際上就是我們黨和政府在對我國法制與法治建設(shè)的經(jīng)驗教訓(xùn)的理性總結(jié)與思想概括的基礎(chǔ)上，把社會主義法治建設(shè)實踐進一步推向深入、進一步具體化的表現(xiàn)；當然，更是我們黨和政府在領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)政和具體執(zhí)政過程中執(zhí)政方式轉(zhuǎn)變的體現(xiàn)，從歷史事實來看，新中國的政府行政管理是首先依靠中國共產(chǎn)黨的主要領(lǐng)導(dǎo)人的個人的意志來進行日常行政事務(wù)的管理的，而后是依靠中國共產(chǎn)黨的政策來進行管理的，在如今的當代我國政府的行政管理主要依靠政策和法律來進行管理。我國依法治國、建設(shè)法治政府的治國方略的實施，也必然要求我國政府在日常行政管理中改變主要依靠政策的模式而改變?yōu)橹饕揽糠傻男姓芾砟Ｊ健＿@是當代中國實施依法行政、建設(shè)法治政府的法律實踐背景。

（二）依法行政、建設(shè)法治政府的必要性

在指出我國依法行政、建設(shè)法治政府的時代背景方面的必要性之后，我們還可以從政府本身的角度來分析其必要性，也就是依法行政、建設(shè)法治政府對于我國政府工作所可能帶來的直接的好處。

第一、依法行政、建設(shè)法治政府可以樹立政府權(quán)威。美國政治學家查爾斯•林德布洛姆曾經(jīng)指出：“權(quán)威關(guān)系是支撐政府的基石。權(quán)威對政府之要緊如同交換對市場制度之要緊一樣?！保ㄞD(zhuǎn)引辛向陽：《紅墻決策：中國政府機構(gòu)改革深層起因》，中國經(jīng)濟出版社1998年版，第540頁。）政府具有權(quán)威，也是一個社會政令貫徹順當通暢、社會關(guān)系和社會秩序穩(wěn)定的前提條件。按照德國著名思想家馬克斯•韋伯的思想，政治權(quán)力的合法性基礎(chǔ)、也就是政治權(quán)威的來源可以分為三種類型，即傳統(tǒng)型權(quán)威、魅力型權(quán)威和法理型權(quán)威，法理型權(quán)威作為把政治權(quán)力的合法性建立在法律制度之上依靠法律來確立和維系的權(quán)威，乃是現(xiàn)代社會尤其是現(xiàn)代主社會的政府權(quán)威建立和維持的常規(guī)形式，這種法理型權(quán)威在日常政治統(tǒng)治和行政活動中的直接的現(xiàn)實體現(xiàn)就是依法行政。通過依法行政而形成的權(quán)威由于是把執(zhí)政黨和政府領(lǐng)導(dǎo)人的意志通過法律、法規(guī)和規(guī)章等進行制度轉(zhuǎn)換而依靠制度的運作而不是依靠領(lǐng)導(dǎo)人的主觀意志來形成的權(quán)威，這種權(quán)威的建立過程也就是依法行政的過程，它使政府權(quán)力本身的合法性得以充分體現(xiàn)，也使政府能力得到極大的提升，真正能夠做到政府政令貫徹通暢、令行禁止，從而能夠最大限度地消解上有政策、下有對稱之類的政府能力弱化和權(quán)威不足的問題，同時也能夠使政府政策保持相對的穩(wěn)定性和連續(xù)性，不至于朝令夕改、反復(fù)無常。

第二、依法行政、建設(shè)法治政府可以落實政府責任。一個社會能不能保持持久的穩(wěn)定性，能不能真正得到眾的擁護，最主要的一個方面就是看政府在履行其社會管理職責的同時能不能真正落實其所承擔或者應(yīng)該承擔的社會責任、政治責任和法律責任，這些責任在現(xiàn)代主法治社會之中都是以包括憲法在內(nèi)的法律來具體加以規(guī)定的。這首先要求法律對于各級政府之間尤其是中央政府和地方政府之間、以及各級政府內(nèi)部各個職能部門之間權(quán)限劃分清晰、責任明確、而且這種權(quán)力制度結(jié)構(gòu)保持相對的穩(wěn)定。同時，各級政府或者政府的各個職能部門在行使其法定職權(quán)時必須嚴格按照法律規(guī)定的權(quán)限運作，不得越界，同時還必須對由于行政權(quán)力本身所具有的基于日常事務(wù)管理而自然產(chǎn)生的那種權(quán)力擴張和權(quán)力濫用的傾向保持相當?shù)木?，嚴格依法行政就可以通過對于既有的制度的遵守而控制和克制權(quán)力的這種擴張和濫用的傾向。而且，依法行政、建設(shè)法治政府也就是要求政府在日常事務(wù)的處理或者說日常性的權(quán)力行使過程中，必須始終把對公權(quán)利的日常保護與行政救濟作為政府行政權(quán)力運作或者政府活動的出發(fā)點與歸屬點，也是政府權(quán)力運作的實質(zhì)評價標準，同時還是政府行政權(quán)力限制與自我克制的最根本性的理由。這樣，依法行政、建設(shè)法治政府，就便于政府、政府官員、人群眾清楚地區(qū)分各級政府及其部門以及政府首長、政府部門領(lǐng)導(dǎo)人、具體的政府官員在其職權(quán)活動中所應(yīng)該承擔的責任。這樣，一方面便于落實相關(guān)的職責擔當與任務(wù)分配，另一方面在出現(xiàn)了濫用職權(quán)或者怠惰行為的時候也便于分清具體的責任人，便于政府規(guī)范化和法制化管理。

第三、依法行政、建設(shè)法治政府可以提高行政效率。正是由于在依法行政、建設(shè)法治政府的過程中，各級政府以及政府各個職能部門以及具體的政府官員，都具有在法律法規(guī)規(guī)定之下的制度化了的職能與權(quán)責擔當，在自己的權(quán)責范圍之內(nèi)又具有法律保障的自由裁量權(quán)限，因此，大大減少了因為權(quán)力賦予沒有制度化而造成的職能分工模糊、權(quán)責規(guī)定不明確因而相互推委、互不負責而使公權(quán)利受到損害和公共事務(wù)與公共利益受到損害的情況的發(fā)生。各級政府、政府各個職能部門以及各政府官員與工作人員的各司其職、各盡其責，各級政府及其各個職能部門的運作才能做到協(xié)調(diào)配合、順暢高效，也才能減少各種各樣的自然資源和社會資源的消耗與浪費，提高政府的行政效率。

第四、依法行政、建設(shè)法治政府可以改善政府形象。通過實行依法行政、建設(shè)法治政府，政府自身深刻認識了行政權(quán)力的擴張本性和受到濫用的可能性，因而理解并通過制度設(shè)計對其加以限制的必要性，明確了行政權(quán)力的根本性指向以及政府的根本性的責任在于對公權(quán)利的日常生活事務(wù)的行政保障；同時，實行依法治國、建設(shè)法治國家，政府的責任更明確了，政府也獲得了更大的和更穩(wěn)定的權(quán)威，行政效率也得到了極大的提高，而且這些明顯的優(yōu)勢又是有法律制度給予保障而不是暫時的現(xiàn)象。這將極大地促使廣大眾對我們的政府產(chǎn)生高度的親切感和認同感，眾也將更加擁護和理解政府的各項具體政策，也真心地愿意配合政府的各項政策的落實。這將極大地改善我國各級政府在我國眾心目中的具體形象，就當前而言這無疑將極大地逐漸緩解我國眾與各級政府、眾與各級政府官員甚至一般工作人員之間的基于不信任而產(chǎn)生的直接對立和矛盾，逐步化解眾與政府之間或者說官之間所存在的緊張關(guān)系，從而建立起真正和諧的社會主義社會關(guān)系。

二、法治政府的基本標志

法治的實質(zhì)和核心乃是法律的統(tǒng)治，這幾乎是全球性的共識。法治政府，就是始終堅守和服從法律的統(tǒng)治即法律至上原的政府，也就是政府的全部活動和行為都始終依據(jù)法律而展開并符合法律的實質(zhì)和程序要求。在我看來，法治政府的基本標志就在于：

第一、政府的全部活動和行為必須依據(jù)法律而展開。在這里，我們所說的法律，包括（1）我國全國人代表大會制定的憲法和其他基本法律（比如《物權(quán)法》和2000年《立法法》），（2）我國全國人代表大會常務(wù)委員會制定的法律（包括決定）（比如1994年的《國家賠償法》），（3）我國中央人政府即國務(wù)院制定的行政法規(guī)（比如1998年的《城市房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營管理條例》），（4）國務(wù)院各個部委制定的行政規(guī)章（比如1998年的《中華人共和國水上安全監(jiān)督行政處罰規(guī)定》），（5）地方人大及其常委會制定的地方性法規(guī)（比如1998年的《安徽省農(nóng)村能源建設(shè)與管理條例》、《四川省水利工程管理條例》），（6）地方政府制定的地方政府規(guī)章（比如1998年的《山東省城市公共消防設(shè)施管理辦法》），（7）我國族自治地方的人大制定的自治條例和單行條例，（8）國際條約，隨著我國對外開放的發(fā)展特別是我國加入wto，我國加入的國際條約和與別國締結(jié)的國際條約日益增多，在我國實施依法行政、建設(shè)法治國家的過程中，這些國際條約也是而且也必須是我國政府行政活動和行政行為尤其是抽象行政行為所依據(jù)的重要法律。

第二、政府的全部活動和行為必須符合法律。這有幾層意思：（1）各級政府在依法行政過程中，其進行抽象行政行為，也就是進行其權(quán)限范圍之類的立法和規(guī)章條例的制定活動，必須首先堅持合憲性原，不得與憲法相矛盾和相抵觸；（評述2007年4月日國務(wù)院《訴訟費用交納辦法》）（2）政府的任何抽象行政行為都必須堅持合法性原，具體說來就是必須注意不同的法律形式的不同效力，要遵循法律效力等級；（評述河南李惠娟事件、《河南省種子條例》）（3）各級政府的全部活動和行為不僅要在實體內(nèi)容上遵守法律的實體規(guī)定，而且也要在程序上遵守法律的程序性規(guī)定，做到實體合法與程序合法的統(tǒng)一。

三、依法行政的基本原和基本要求

我國是一個具有長久的專制主義傳統(tǒng)的國家，而且現(xiàn)實情況又是人口眾多、國情復(fù)雜，沒有任何主、法治和憲政傳統(tǒng)；同時，從國家現(xiàn)代化的角度來看，我國是一個后發(fā)國家，從全球化的現(xiàn)實來看，在時間上我國又絕對沒有像西方社會那樣通過長期的自然的逐步進化而進行法治建設(shè)的任何可能性。這種歷史和現(xiàn)實的境況，決定了我國必須走政府主導(dǎo)和政府大力推動進行社會主義法治建設(shè)的道路。所以，在我國進行依法行政、建設(shè)法治政府，必須考慮我國的現(xiàn)實國情，必須堅持一些基本的原并在此前提下按照一些基本要求去行動。

（一）依法行政的基本原

第一、必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)的原。現(xiàn)代社會的主、法治和憲政建設(shè)都是在現(xiàn)代政黨政治基礎(chǔ)上進行或者展開的，我國也不例外。在我國實行依法行政、建設(shè)法治政府，必須特別強調(diào)堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)。這一方面是因為從歷史和現(xiàn)實來看中國共產(chǎn)黨都始終是我國社會主義建設(shè)事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)者，也是在我國凝聚心、保持全社會在實踐中的思想統(tǒng)一和行動統(tǒng)一的關(guān)鍵；另一方面，作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨對于我國依法行政、建設(shè)法治政府的領(lǐng)導(dǎo)，是保障我國社會在政治、經(jīng)濟和社會方面長期穩(wěn)定的關(guān)鍵，法治建設(shè)不是去破壞而是去建設(shè)，因此它所需要的是一個相對和平、安定、理性的國內(nèi)和國際環(huán)境，就這樣的國內(nèi)環(huán)境的建立和保障而言，黨的領(lǐng)導(dǎo)是關(guān)鍵。

當然，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，同時也需要作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨要改善其領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，這就是要根據(jù)法律、依靠法律、按照法律特別是憲法和基本法律來執(zhí)政和領(lǐng)導(dǎo)，也就是黨的章程所說的作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨必須在憲法和法律的范圍之內(nèi)活動。只有這樣，中國共產(chǎn)黨才能在全體人面前樹立起作為執(zhí)政黨的法治楷模和標桿的良好形象，人也才能真正愿意在黨的領(lǐng)導(dǎo)下努力從事包括法治在內(nèi)的社會主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)。

第二、必須堅持法制統(tǒng)一的原。法制統(tǒng)一的原，首先強調(diào)的是政府的一切活動和行為必須首先根據(jù)于并符合于我國的憲法，必須在精神原上與我國憲法保持高度的一致。同時，法制統(tǒng)一原還要求我國各級政府的所有活動和行為必須符合我國法律的效力等級層次，必須把部門利益和地方利益等本位利益置于國家和地方的整體的公共利益之下而不能居于其上。堅持法制統(tǒng)一原，還要求我國各級政府在依法行政、建設(shè)法治政府的過程之中還必須具有國際和全球眼光，在抽象行政行為和具體行政行為中把國際法也就是相關(guān)的國際條約的具體規(guī)定納入思考范圍之中，盡可能與其保持一致。

第三、必須堅持以人為本的原。堅持以人為本的原也就是要始終堅持法治化行政中以公的權(quán)利保障和權(quán)利救濟為核心和重點，一切具體的行政措施必須首先從公的具體權(quán)利的法律保障入手展開，對于公權(quán)利或者合法權(quán)益的損害必須給予充分的、足夠的、公正的賠償；基于公共利益的需要而對公權(quán)利的妨礙或者合法權(quán)益的征收，必須給予公正而合理的補償；政府的抽象行政行為必須以公的基本權(quán)利的具體保障為依歸。總之，各級政府的各種行政活動與行政行為都必須以生為本，以公的具體權(quán)利保障和權(quán)利救濟為本，不能以政府自身的利益甚至其它的特殊利益集團的利益為思考的首要著眼點。（城市建設(shè)中的強制拆遷問題，農(nóng)村集體土地的強制征收問題。其反映出來的非法治的問題特別突出。）

第四、必須堅持循序漸進的原。從西方法治發(fā)達國家的具體情況來看，其包括行政法治或者說法治政府在內(nèi)的整個法治建設(shè)都是經(jīng)過了相當長時間的不斷的摸索，在反復(fù)試錯并糾正錯誤也就是在實踐的經(jīng)驗教訓(xùn)的不斷總結(jié)提升之中前進和成熟的，尤其是西方社會具有長久歷史的社會自治的基礎(chǔ)，社會眾的公意識相當成熟而強烈。反觀我國社會，專制歷史相當漫長，主法治傳統(tǒng)缺失，眾自治程度低而公意識也相當薄弱，在這樣的歷史傳統(tǒng)和現(xiàn)實背景之中來進行依法治國、建設(shè)法治政府的工作，無論是我們的政府首長、官員、一般政府工作人員還是廣大眾本身，對于法治的觀念和制度都會感到相當?shù)哪吧?，對于這種法治的觀念和制度的實際運作及其社會效果也都會相當?shù)夭贿m應(yīng)。在這種情況下，最為切實可行的方式不是要通過激烈的革命性的思想、觀念和制度的變革來強行性地、生硬地推行我國社會的法治化變革，而是要遵循循序漸進、一點一滴地漸進的改良的方式穩(wěn)妥地慢慢推進。只有這樣的理性改良，我國依法行政、建設(shè)法治政府的努力才有可能真正取得實際的長遠效果并形成制度化的實踐框架。

（二）依法行政的基本要求

國務(wù)院在所的《全面推進依法行政實施綱要》文件中，把依法行政的基本要求歸納為六個方面，即“合法行政”、“合理行政”、“程序正當”、“高效便”、“誠實守信”、“權(quán)責統(tǒng)一”。對于這幾個方面的概括，很多學者都已經(jīng)做出了詳細的闡釋。大家的基本共識在于：

第一、合法行政。這是法制統(tǒng)一原的具體化，也是社會主義法治國家建設(shè)在政府行政執(zhí)法領(lǐng)域的基本體現(xiàn)與表現(xiàn)。它要求，一方面，行政執(zhí)法的主體必須是合法主體，也就是說，行政執(zhí)法主體無論是組織、機構(gòu)或者個人都必須根據(jù)或者依據(jù)明確的法律而組建或者取得合法的行使具體行政管理與行政執(zhí)法權(quán)力的資格的授權(quán)，同時，政府及其行政部門也必須依據(jù)相關(guān)的法律來授權(quán)公個人行使行政管理與行政執(zhí)法的權(quán)力資格，不得圖省事靠部門長官和領(lǐng)導(dǎo)的個人意志隨意進行授權(quán)；另一方面，政府及其部門的所有行政管理和行政執(zhí)法活動都必須在法律明確規(guī)定即法律明確授權(quán)的法定職權(quán)的范圍之內(nèi)，不得超越法律明確規(guī)定的法定權(quán)限。這就是現(xiàn)代行政法的“越權(quán)無效”原。

第二、合理行政。行政合理性原是現(xiàn)代行政法的基本原之一，它要求行政活動和行政行為不僅要合法，而且要在遵循公平公正原的基礎(chǔ)上，在需要運用行政自由裁量權(quán)來處理有關(guān)事務(wù)的時候，一定要根據(jù)法律的目的采取與之相適應(yīng)、成比例的、必要的適當手段和措施，而且應(yīng)該盡可能避免采取損害行政相對人權(quán)益的方式。合理行政除了強調(diào)行政手段和措施與法律規(guī)定的相應(yīng)的行政目的之間的妥當性之外，實際上也表達了憐恤行政相對人特別是憐恤公的意思。

第三、程序正當?，F(xiàn)代法治特別強調(diào)程序的重要性，程序不僅是達到公正結(jié)果的過程與手段，而且本身就是直觀的公正，因此，在包括行政法治在內(nèi)的法治的所有方面，程序的正當和公正一直被認為是優(yōu)先于結(jié)果的正當與公正的。行政的程序正當要求政府的行政行為不僅要符合實體法律的要求而且還必須符合程序性法律的要求，符合程序性法律的要求是行政活動和行政行為合法的最起碼的要求。國務(wù)院《全面推進依法行政實施綱要》規(guī)定：“行政機關(guān)實施行政管理，除涉及國家秘密和依法受到保護的商業(yè)秘密、個人隱私的外，應(yīng)當公開，注意聽取公、法人和其他組織的意見；要嚴格遵循法定程序，依法保障行政管理相對人、利害關(guān)系人的知情權(quán)、參與權(quán)和救濟權(quán)。行政機關(guān)工作人員履行職責，與行政管理相對人存在利害關(guān)系時，應(yīng)當回避?！痹谝婪ㄐ姓?、建設(shè)法治政府的過程中，必須堅決摒棄和糾正程序繁瑣沒有效率不如長官意志決定方便有效率的錯誤觀念。

第四、高效便。這里的高效不是純粹的經(jīng)濟學的概念，它所指的是行政活動與行政行為的制度效率，也就是行政活動與行政行為必須嚴格按照相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定時限及時地作出具體的行政行為與行政決定，客觀上要超越法定時限作出行政決定的必須依照相關(guān)的法律規(guī)定按照法定程序報批。依法行政、建設(shè)法治政府中的高效，絕對不是簡單的時間上的節(jié)約與快捷，甚至也不單純地是資源消耗的數(shù)量的減少，而是要求行政機關(guān)在法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的最長時限范圍之內(nèi)，在遵循法定程序的前提下，盡可能縮短作出行政行為和行政決定的時間，不能無故而任意地拖拉。這種意義的高效顯然主要就是行政機關(guān)從行政相對人的角度來考慮的，當然也就是體現(xiàn)方便老百姓的便的要求。這一點在幅員遼闊、各個地方交通通訊情況差異很大的我國特別重要。

第五、誠實守信。無論是自然人、法人或者其它組織、機構(gòu)，其是否誠實守信，乃是其是否能夠獲得其它主體的認可與認同、是否能夠被其它主體接納與受到尊重的非常重要的品格，這是我們每一個人在生活中所獲得的經(jīng)驗常識。即使在以暴力和武力威脅來維持統(tǒng)治者對國家的控制和人對于國家的服從的古代社會，統(tǒng)治者也依然在通過種種欺騙的方法來贏得人對其表面上誠實守信的認同，以期實現(xiàn)長治久安。在現(xiàn)代社會，政府在其行政行為和行政活動中，是否誠實、是否守信——不僅僅是一時一事的誠實和一時一事的守信，而是自始至終在法律規(guī)定應(yīng)該告知公的所有事情上都誠實守信——是政府是否具有公認可和認同并受到公尊重的最為重要的道德品質(zhì)。法治政府的誠實守信，最為重要的標志就是政府自覺地守法，政府由于其自覺地、一以貫之地遵守法律而在公的心中所建立起來的誠實守信的人格形象乃是一種制度性的誠實守信形象，這種形象所獲得的公的自覺認可、認同與尊重，也是最為長久和穩(wěn)定的。所以，政府自覺守法，絕對是政府誠實守信的最重要的表現(xiàn)。其一般的體現(xiàn)，在國務(wù)院《全面推進依法行政實施綱要》中規(guī)定為：“行政機關(guān)公布的信息應(yīng)當全面、準確、真實。非因法定事由并經(jīng)法定程序，行政機關(guān)不得撤銷、變更已經(jīng)生效的行政決定；因國家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者變更行政決定的，應(yīng)當依照法定權(quán)限和程序進行，并對行政管理相對人因此而受到的財產(chǎn)損失依法予以補償。”無論出于何種目的考慮，政府及其部門故意隱瞞或歪曲客觀事實、虛構(gòu)或捏造事實，不僅僅是政府不誠實守信的表現(xiàn)，更為重要的是這種情況是政府及其領(lǐng)導(dǎo)人或者官員自身自我貶損其誠實守信的道德人格與品質(zhì)，也是在離間自己和人、損害政府及其官員在人心目中的道德形象與社會形象，造成政府與人之間的利益與感情對立，其社會后果極其嚴重。由于政府守法與否、誠實守信與否，對于公而言具有非常重要而直接的示范效應(yīng)，因此，政府是否誠實守信遵守法律，直接關(guān)系到公是否自覺地誠實守信與遵守法律，當然也就直接關(guān)系到我國法治政府和社會主義法治國家是否能夠建立起來。（吉化集團松花江污染事件、安徽的劣質(zhì)奶粉事件、遼寧的劣質(zhì)豆?jié){事件、齊齊哈爾的劣質(zhì)注射針劑藥品事件、山西等省一再發(fā)生的煤礦礦難事件等）

第六、權(quán)責統(tǒng)一。政府所擁有的通過從事行政活動所體現(xiàn)出來的權(quán)力即行政權(quán)，也就是政府及其部門因為表面上居于所有的公、法人或者一般社會團體之上的社會政治地位而對他人、對社會資源配置進行特殊影響、控制和支配的力量，同時又是基于這種地位而對整個社會進行日常管理的權(quán)力，這種因政府及其部門的“職位”而生的“權(quán)力”就是政府的“職權(quán)”。但同時，在現(xiàn)代社會，這種“職權(quán)”本身就是由憲法和法律來賦予的，于是，一方面政府及其部門對經(jīng)濟、社會、文化等各項社會事務(wù)進行管理，是其不可推脫的法定義務(wù)和責任；另一方面政府及其部門在行使其“職權(quán)”即對社會、經(jīng)濟、文化等事務(wù)進行管理，必須依照法律的實體規(guī)定和程序規(guī)定進行，政府及其部門不履行相應(yīng)的法定義務(wù)、違法地去“執(zhí)法”、濫用這種權(quán)力，就必須承擔相應(yīng)的法律責任，給他人造成損失的必須承擔行政賠償責任。國務(wù)院《全面推進依法行政實施綱要》規(guī)定為：“行政機關(guān)依法履行經(jīng)濟、社會和文化事務(wù)管理職責，要由法律、法規(guī)賦予其相應(yīng)的執(zhí)法手段。行政機關(guān)違法或者不當行使職權(quán)，應(yīng)當依法承擔法律責任，實現(xiàn)權(quán)力和責任的統(tǒng)一。依法做到執(zhí)法有保障、有權(quán)必有責、用權(quán)受監(jiān)督、違法受追究、侵權(quán)須賠償?！?/p>

四、如何堅持依法行政、進行法治政府建設(shè)

在我國推行依法行政、建設(shè)法治政府，是一項相當重要、艱巨而長期的工作，絕對不可能一蹴而就，但是準確地認識和理解在我國現(xiàn)實背景之下和已有的歷史沉淀之中來進行依法行政、建設(shè)法治政府工作的目標、核心內(nèi)容，以及在具體操作中的具有方向性的具體措施，對于我國堅持依法行政、建設(shè)法治政府的實踐具有非常重要的理論與實踐意義。

（一）依法行政、建設(shè)法治政府的實質(zhì)目標

說到底，我國推行依法行政、建設(shè)法治政府的工作，既是我國在歷史與現(xiàn)實的共同作用之下，我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)實踐的一種當然的邏輯延展，又是我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)在全球化背景之下順應(yīng)世界范圍的主、法治和憲政發(fā)展的強大洪流而自主地進行的一種制度實踐的調(diào)適，這是作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨和我國政府審時度事、理性應(yīng)對時代的巨大變遷的有效方略。其實質(zhì)性的目標，在我看來，主要體現(xiàn)為：

第一、制度化地推進并充分保障我國政府（國家）治理方式的變革。當今世界，是一個人們思想高度活躍、理論和制度創(chuàng)新特別顯著的世界，在社會治理或者說在社會的調(diào)控方面，聯(lián)合國在全球范圍內(nèi)也一再強調(diào)了社會與政府治理的方式的變革或者說革命，也就是所謂的“治道變革”。這個變革過程實際上早就開始了而可能永遠也不會結(jié)束，其基本的變革方式與主題實際上就是從單純的以政治統(tǒng)治為核心的社會“統(tǒng)治”到社會或者國家從社會公共利益出發(fā)的對于社會公共事務(wù)的“管理”，再到體現(xiàn)出了作為構(gòu)成社會之主體的廣大眾的根本利益指向以及在自治基礎(chǔ)上對于社會的以社會眾為主體的“治理”，再到體現(xiàn)了社會整體的以人的獨立自主為最大的價值取向的、以法律為核心而展開的規(guī)化的、制度化的“善治”?？梢哉f，依法治國、建設(shè)法治國家，所尋求的也就是在一個國家或者社會中的、通過法律這種特殊的制度化的方式而實現(xiàn)廣泛的“善治”的過程和努力。

第二、推進社會主義法治國家建設(shè)。依法治國、建設(shè)社會主義法治國家，已經(jīng)是作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨和我國政府的治國方略，而法治顯然并不是、也不能是僅僅只體現(xiàn)在社會生活中的某一個方面的，而是要全方位地立體型地全面體現(xiàn)在我國社會生活的所有層面和所有領(lǐng)域的。在我國政府對于日常行政事務(wù)的處置中全面地引進法制和實行法治，也就是全面推行依法治國、建設(shè)法治國家，實際也就是從一個側(cè)面即政府事務(wù)的法制化與法治實踐的角度，對于社會主義法治國家建設(shè)的一種有力的推動。

（二）依法行政、建設(shè)法治政府的核心內(nèi)容

從人類政治文明和法律文明的基本共識出發(fā)來考慮，任何特殊的主、法治和憲政制度的共同實質(zhì)與目的指向都不能不具有并體現(xiàn)出某些共同性的因素。我認為，這些共同性的因素也構(gòu)成了我國依法行政、建設(shè)法治政府的最核心的內(nèi)容。這就是：

第一、充分保障我國公的權(quán)利。充分保障公的權(quán)利乃是主社會中的任何政府都必須承擔并著力加以完成的重大的現(xiàn)實任務(wù)。政府對于公權(quán)利的保障，體現(xiàn)為我國在依法行政、建設(shè)法治政府過程中我們的各級政府不僅必須高度尊重并充分保障公的“權(quán)利”，而且，政府對公“權(quán)利”的尊重和保障還必須是“平等”的、“一視同仁”的給予尊重和保障。政府對公“權(quán)利”的平等的尊重和保障的義務(wù)和責任的存在在“私法”領(lǐng)域自不待言，其在“公法”領(lǐng)域的存在同樣不可置疑，這是現(xiàn)代社會主、法治、憲政之原與制度的基礎(chǔ)性觀念共識。正如日本法學家川島武宜先生所言：“所謂公法是‘法’，并不僅僅是因為國家和人之間的關(guān)系以第幾條的形式被寫進成文法。國家和人的關(guān)系，自不待言是以國家的權(quán)力作為媒介的關(guān)系。但是，如果這種關(guān)系只是作為‘直接的’權(quán)力關(guān)系來表現(xiàn)的話，‘公法’關(guān)系，恐怕只能是‘權(quán)力’關(guān)系。在真正意義上的公法關(guān)系中，國家和人之間的關(guān)系并不是上級和下級之間的關(guān)系，而是作為平等的主體之間的關(guān)系存在。因此，國家對人的要求并不是靠權(quán)力而是靠‘權(quán)利’，同時人對國家也具有‘權(quán)利’即‘自由’，這一點不僅在條文上而且必須在現(xiàn)實生活中存在；國家對人的義務(wù)也是主體人對主體人的義務(wù)，國家對人負有義務(wù)這一點也不僅是在條文上的，而且必須用現(xiàn)實生活中的事實來保證。這么說是因為，所謂權(quán)利，是人和人之間力量上的緊張關(guān)系，是相互抑制的關(guān)系。因此正確意義上的‘公法’，理所當然地要受私法同化。只有這種事實存在，國家同人之間的權(quán)力及其強制關(guān)系才能作為非單純權(quán)力關(guān)系的獨立法律關(guān)系而得到穩(wěn)定。換句話說，這里需要兩種同樣的自覺的規(guī)范意識存在，即對于人方面來說，它具有從國家權(quán)力這種‘外來的強制’中獨立出來的自覺遵守規(guī)范的意識；對國家方面來說它具有對自己權(quán)力的抑制意識，之所以遵守只是單純地因為它是由法律規(guī)定的?！保ǎ廴眨荽◢u武宜：《現(xiàn)代化與法》（中譯本），中國政法大學出版社1994年版，第93頁。）

更進一步說，平等地尊重和保障公的“權(quán)利”，乃是政府無可推卸的道德義務(wù)與責任、政治義務(wù)與責任和法律義務(wù)與憲法責任。美國著名法學家路易斯•亨金針對美國的情況曾指出：“憲法對當今政府的主要限制，就是政府必須尊重個人權(quán)利。當下，憲政事實上已成為保護個人權(quán)利的同義語，而且保護個人權(quán)利業(yè)已成為我們憲法法理學中的最為主要的部分?！保ǎ勖溃萋芬姿?#8226;亨金：《憲政•主•對外事務(wù)》（中譯本），生活•讀書•新知三聯(lián)書店1996年版，第136頁。）杰弗里•賴曼認為：“尊重和保護人類所享有的基本權(quán)利是作為一個正當政府的最主要條件。如果一個正當?shù)恼軌虺掷m(xù)而有效地監(jiān)控其正當性條件，那么它就能不斷對‘人實際上擁有什么權(quán)利’這一問題做出回應(yīng)，并在其實踐中確立這一問題的答案?！睋?jù)此，杰弗里•賴曼強調(diào)說；“這意味著，與其把合法政府理解為在既定限制內(nèi)運行的政府，不如說我們需要在更為動態(tài)的角度上思考合法的政府，即把它理解為連續(xù)和有效地監(jiān)督自己正當性的政府。這解釋了為什么要把合法政府理解為，它是不斷有效地監(jiān)督承諾基本權(quán)利的充分性的政府。將這種解釋恰當?shù)剡m用于作為道德承諾的憲法上，一個合法的政府就是這樣的政府：它包括一種制度安排，該安排是通過把憲法作為活的東西這一途徑而創(chuàng)立的，我們根據(jù)對權(quán)利的最好的理解來解釋該安排，而權(quán)利是人擁有的權(quán)利并且是我們理解政府所必須的權(quán)利?！保ń芨ダ?#8226;賴曼：《憲法•權(quán)利和正當性的條件》，載［美］阿蘭•s•羅森鮑姆編：《憲政的哲學之維》（中譯本），生活•讀書•新知三聯(lián)書店2001年版，第178—179、188—189頁。）從其獨特的“權(quán)利”觀出發(fā)，德沃金也強調(diào)了政府平等地尊重和保障公“權(quán)利”的重要意義，他說：“在承認一個理性的政治道德的社會里，權(quán)利是必要的，它給予公這樣的信心，即法律值得享有特別的權(quán)威，正是這一點把法律同其他強制性規(guī)和命令區(qū)別開來，使其更具有效力。一個政府通過尊重權(quán)利表明，它承認法律的真正權(quán)威來自于這樣的事實，即對于所有人來說，法律確實代表了正確和公平。只有一個人看到他的政府和公共官員尊敬法律為道德權(quán)威的時候，即使這樣做會給他們帶來諸多不便，這個人才會在守法并不是他的利益所在的時候，也自愿地按法律標準行事。在所有承認理性的政治道德的社會里，權(quán)利是使法律成為法律的東西?！保ǎ勖溃萘_納德•德沃金：《認真對待權(quán)利》（中譯本），中國大百科全書出版社1998年版，第21頁。）

第二、合理限制政府權(quán)力。早在資產(chǎn)階級革命前，啟蒙思想家就已經(jīng)深刻地洞見到了國家權(quán)力的擴張本性，并因而提出了用法律限制國家權(quán)力、以權(quán)力制約權(quán)力，從而防止國家權(quán)力的腐敗的真知灼見。阿克頓勛爵指出：“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗”（［英］阿克頓：《自由與權(quán)力》（中譯本），商務(wù)印書館2001年版，第286頁。），法國著名思想家孟德斯鳩也說：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止。……從事物的性質(zhì)來說，要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力?！保ǎ鄯ǎ菝系滤锅F：《論法的精神》（上冊）（中譯本），商務(wù)印書館1993年版，第154頁。）所以，在資產(chǎn)階級革命勝利之后，信奉啟蒙思想家的政治思想的那些政治家們，在具體的憲政與政治法律制度設(shè)計中，都遵循權(quán)力限制的原理創(chuàng)造性地建構(gòu)了各種具有本國歷史與文化特色的權(quán)力制約與權(quán)力制衡的政治法律制度，為人類政治法律文明的發(fā)展做出了巨大的貢獻。我們在當前國際與國內(nèi)現(xiàn)實背景之下進行依法治國、建設(shè)法治政府，必須充分吸收這些政治文明的成果，我國各級政府必須以高度理性的方式來對待并行使權(quán)力，必須深刻理解公權(quán)力的內(nèi)在擴張性質(zhì)，理智地認同對公權(quán)力進行限制和約束的必要性，并自覺地遵守法律為公權(quán)力所劃定的界限、遵守法律對公權(quán)力及其行使所賦加的約束條件。正如弗朗西斯•西階爾斯特德所言，“法治是要約束國家的權(quán)力”。（弗朗西斯•西階爾斯特德：《主與法治：關(guān)于追求良好政府過程中的矛盾的一些歷史經(jīng)驗》，載［美］埃爾斯特、［挪］斯萊格斯塔德編：《憲政與主：理性與社會變遷研究》（中譯本），生活•讀書•新知三聯(lián)書店1997年版，第152頁。）杰弗里•賴曼就憲法與國家權(quán)力的關(guān)系談到，憲法“是一系列對國家權(quán)力之行使的限制，因此在這些限度內(nèi)行使權(quán)力是合法的，而超出這些限度來行使權(quán)力是非法的?！保ń芨ダ?#8226;賴曼：《憲法、權(quán)利和正當性的條件》，載［美］阿蘭•s•羅森鮑姆編：《憲政的哲學之維》（中譯本），生活•讀書•新知三聯(lián)書店2001年版，第177頁。）對政府的權(quán)力及其行使予以法律限制，旨在使政府的行為保持恒常的理性，使這種公權(quán)力行使行為及其結(jié)果可以為人們所預(yù)期。事實上，在法治的觀念和制度框架當中，以法律限制公權(quán)力的范圍及其行使始終是問題的核心，政府是否認同于這種限制并依照這種限制而行為乃是其是否具有且能否維持其合法性的關(guān)鍵，恰如哈格托所言：“大多數(shù)形式的法治概念被說成是導(dǎo)致一種受限制的政府形象。一個政府只有在它認識到有些事情是它不能做的時候才是合法的政府?！c此同時，關(guān)于法治的概念已經(jīng)提出一個政府必須通過它與外部的標準和規(guī)范相適應(yīng)來證明它的合法性?！保ㄞD(zhuǎn)引自斯蒂芬•l•埃爾金：《憲政主義的繼承者》，載［美］斯蒂芬•l•埃爾金、卡羅爾•愛德華•索烏坦編：《新憲政論》（中譯本），生活•讀書•新知三聯(lián)書店1997年版，第156頁。）

（三）依法行政、建設(shè)法治政府的方向性具體措施

當然，依法行政、建設(shè)法治政府在我國是一個嶄新的事業(yè)，盡管我們有世界上其它的法治發(fā)達國家的經(jīng)驗作為參照，但對于我們這樣一個歷史悠久而又相當缺乏主、法治和憲政傳統(tǒng)的國家而言，依法行政、建設(shè)法治政府始終是一個巨大的挑戰(zhàn)。對此，我僅提出如下具體的方向性措施：

第一、全面提高政府官員的法律意識?，F(xiàn)代法律意識構(gòu)成了一個充分社會化的人的精神存在的主要部分，也是一個合格的現(xiàn)代社會中的主體或者公的核心元素。英國著名的現(xiàn)代化問題研究專家英格爾斯就曾經(jīng)指出，任何一個國家的社會現(xiàn)代化，盡管都必然要涉及到相應(yīng)的制度的現(xiàn)代化，但實際上最為關(guān)鍵和核心的乃是其社會主體也就是人的現(xiàn)代化，而人的現(xiàn)代化又不在于外在的物質(zhì)性的與顯性因素的所謂現(xiàn)代化而恰恰在于人的內(nèi)在的精神也就是人的意識的現(xiàn)代化。在我國進行依法行政、建設(shè)法治政府的工作，最關(guān)鍵的方面實際上也是我國廣大社會主體尤其是我國政府官員的法律意識的全面提高和長期鞏固。要做到這一點，就必須始終堅持不懈地重點對我國政府官員進行長期的法制宣傳教育。

第二、改善政府立法工作。依法行政、建設(shè)法治政府當然必須把立法工作作為非常重要的和前提性的基礎(chǔ)工作來對待，國務(wù)院2004年的《全面推進依法行政實施綱要》在第六部分“提高制度建設(shè)質(zhì)量”中對于政府立法工作給予了特別重要的操作性的規(guī)定，這是我國各級政府在依法行政、建設(shè)法治政府中必須切實加以落實的。但同時，我認為，目前我國在依法行政、建設(shè)法治政府中實際存在著另外一些需要特別加以警惕甚至糾正的錯誤認識，那就是一方面唯立法論，什么事情似乎只要“立法”了就是把問題解決了，不注重所立法的實際應(yīng)用和適用；另一方面是在政府立法工作中特別強調(diào)立法的數(shù)量而不太注重立法質(zhì)量，雖然政府也有法律顧問團或者立法咨詢委員會之類的機構(gòu)，但政府立法對于法律顧問和咨詢委員的意見并沒有很好地吸收，多數(shù)時候只是作為一種點綴和陪襯；再一個方面就是我國很多地方政府立法存在非常嚴重的地方本位主義和部門本位主義的狹隘利益關(guān)切和考量，這也嚴重損害了政府立法的嚴肅性、統(tǒng)一性和質(zhì)量。這是我們今后在推行和落實依法行政、建設(shè)法治政府工作中需要花大力氣特別加以解決的重要問題。

第三、嚴格依法辦事原。事實上，政府是否依法行政，最為直接的和現(xiàn)實的標志就是，在具有既定的法律法規(guī)規(guī)章等法度和章程的情況下，政府及其部門尤其是政府及其部門的主要行政首長也就是所謂的政府一把手能不能率先垂范、在其所管轄和直接督辦的行政事務(wù)上，遵章守紀，嚴格依照既定的法度行事。嚴格依照既定的法度辦事，可以有效地最大限度地排除各種人情關(guān)系的影響，不僅對于政府在一般黎百姓心中的良好的形象的形成具有特別重要的作用，而且對于在政府工作的各級干部也是一個非常好的制度保護的渠道，對于加強我國政府部門工作人員的清正廉潔，對于純潔和加強我國政府的干部隊伍建設(shè)尤其重要。

第四、加強程序保障。在法治的背景當中，在依法治國、建設(shè)法治政府的事業(yè)中，合理的法律程序（也就是所謂的“正當程序”）具有多方面的超過實體法律規(guī)定及其具體法律結(jié)果的積極意義。這一點可以分為幾個層次來認識：

首先，合理的法律程序使憲政制度和法治所追求的限制公權(quán)力和保障公基本權(quán)利與自由的目標更有保障。憲政是一種通過對社會公共權(quán)力的運作設(shè)定既定框架與限制條件，從而最大程度地保障公的基本權(quán)利和自由的制度安排。這種制度安排的重心恰好在于程序規(guī)和制度的設(shè)計，即為社會公共權(quán)力的運作設(shè)定合理的法律程序，一方面防止社會公共權(quán)力的恣意擴張及非法專橫行使；另一方面又為社會公共權(quán)力的正當行使提供基本的保障，也就是排除權(quán)力正當行使的各種障礙；在此基礎(chǔ)上，同時為公的基本權(quán)利和自由提供以程序為核心內(nèi)容的制度化保障。

其次，合理的法律程序可以產(chǎn)生、維持、甚至強化優(yōu)良的法律的公信力，使其在提供“理由”的論辯中的說服力得到增強。換一句說法就是，合理的法律程序是，而且也應(yīng)當是，法律適用的所有結(jié)論成立的基本前提。我們一直強調(diào)，法治的核心在于確立法律的至上權(quán)威與神圣性，然而，法治所需要的法律權(quán)威不是也不能是單純的暴力或者強權(quán)來建立和維系的權(quán)威，而是來源于確信和承認的公正的權(quán)威。在現(xiàn)代文明社會，確信是由邏輯嚴密的證明過程來得到的，承認也是由具有充分說服力的理由來保證的。于是，法律權(quán)威問題就轉(zhuǎn)換為公正問題，而這一問題的解決又是由正當?shù)某绦騺肀ＷC的，所以，法律的權(quán)威性也就是程序的正義性與程序的合理性。日本法學家谷口安平認為，“在‘正當程序’得到實施的前提下，程序過程本身確實能夠發(fā)揮給結(jié)果以正當性的重要作用。這樣的作用包含著相互聯(lián)系的兩個方面。第一個方面是使由于程序進行蒙受了不利結(jié)果的當事者不得不接受該結(jié)果的作用。例如，進行訴訟而遭致敗訴的當事者經(jīng)常對判決感到不滿，但因為自己已經(jīng)被給予了充分的機會表達自己的觀點和提出證據(jù)，并且由相信是公正無私的法官進行了慎重地審理，所以對結(jié)果的不滿也就失去了客觀的依據(jù)而只能接受。這種效果并不是來自于判決內(nèi)容的‘正確’或‘沒有錯誤’等實體性的理由，而是從程序過程本身的公正性、合理性產(chǎn)生出來的。由程序本身產(chǎn)生的正當性還具有超越個人意思和具體案件的處理，在制度層次上得到結(jié)構(gòu)化、一般化的性質(zhì)，第二個方面是對社會整體產(chǎn)生的正當化效果。人們判斷審判結(jié)果的正當性一般只能從制度上正當程序是否得到了保障來看。如果法院在制度性的正當程序方面得到了公眾的信賴，自己的決定也就獲得了極大的權(quán)威。”（［日］谷口安平：《程序的正義與訴訟》（中譯本），中國政法大學出版社1996年版，第11頁。）通過合理的法律程序產(chǎn)生的結(jié)果之所以具有得到強化的正當性與較強的公信力，乃是因為，一般說來，“通過權(quán)威程序選擇的東西無論怎樣（在別的條件相等的情況下）總要比沒有經(jīng)過這樣選擇的其他結(jié)果要好?！保ǎ勖溃菟沟俜?#8226;l•埃爾金、卡羅爾•愛德華•索烏坦編：《新憲政論》（中譯本），生活•讀書•新知三聯(lián)書店1997年版，第104頁。）

再次，合理的法律程序不僅可以充分保障實體法律規(guī)定的現(xiàn)實實現(xiàn)，而且，通過合理的法律程序而獲得程序正義的同時，也使實體正義或者實質(zhì)正義能夠最大限度地達到。谷口安平教授認為：“實現(xiàn)實體法內(nèi)容的方法歸根結(jié)底是由程序法所規(guī)定的訴訟過程，實際上程序法對這個過程進行的調(diào)整結(jié)果總會歸結(jié)到實體法上去。換言之，訴訟的實際結(jié)果由于訴訟程序或具體過程的差異可以有極大的不同?！痹谶@里，谷口安平教授進一步介紹了日本東京大學兼子一教授的觀點，即：“程序法并不是助法，而是具有實體內(nèi)容形成作用的法的重要領(lǐng)域。實體法上所規(guī)定的權(quán)利義務(wù)如果不經(jīng)過具體的判決就只不過是一種主張或‘權(quán)利義務(wù)的假象’，只是在一定程序過程產(chǎn)生出來的確定性判決中，權(quán)利義務(wù)才得以實現(xiàn)真正意義上的實體化或?qū)嵍ɑ！保ǎ廴眨莨瓤诎财剑骸冻绦虻恼x與訴訟》（中譯本），中國政法大學出版社1996年版，第6—7頁。）在這個意義上，我們完全可以說，合理的法律程序是，而且也應(yīng)當是，所有的法律制度建構(gòu)的基礎(chǔ)。

最后，合理的法律程序更有利于消解社會矛盾，更有利于防止或者合理地、和平地解決社會沖突與社會糾紛，從而建立和維護良好的社會秩序與法律秩序?？梢哉f，健全的法律程序具有社會安全閥的功能，社會矛盾一旦進入法律程序，就會因程序的各個環(huán)節(jié)的逐一展開而逐漸得到“冷卻”和“降溫”，矛盾各方的怨氣和怒氣也得以釋放，從而在降低其本身的內(nèi)在壓力的同時也減少了其爆發(fā)而對社會可能造成的破壞與危害。

第五、信息公開與政府誠信。依法行政、建設(shè)法治政府，最為重要的目的之一也就是要使我國各級政府真正獲得我國人群眾的真心的擁護和支持，使我國人群眾對于我國的政府真正具有信任感和親切感，從而真正地從內(nèi)心真誠地相信我們的各級政府，也就是要通過依法行政、建設(shè)法治政府而使我國各級政府在老百姓心中具有誠信。而要達到這樣的目的，我國各級政府就必須誠實地面對他所管轄之下的所有的人群眾，就要通過法律制度的保障來使政府盡可能公開法律規(guī)定應(yīng)該公開的全部信息，使人群眾隨時能夠通過正常的暢通的合法渠道及時獲知其所感興趣的相關(guān)信息（知情權(quán)與了解權(quán)）；同時，政府的一切行政活動和行為也必須按照既定的法律規(guī)定來展開，使人群眾完全能夠通過對于相關(guān)的既定規(guī)與制度來預(yù)測其具體活動和行為以及相應(yīng)的法律后果；政府活動和行為對于人群眾的合法權(quán)益造成各種財產(chǎn)和人身方面的損失的，政府也能夠及時地按照既定的法律確定的制度的標準給予切實的、公正的充分補償。

第六、強化權(quán)力制約、權(quán)力監(jiān)督。依法行政、建設(shè)法治政府并不是要建立全能的、無所不包而無所不能的大政府，而是要建設(shè)一個權(quán)責明確、高效精干的以既定的法律制度為行事準的負責任的政府。這樣的政府首先是一個以既定的法律來制度化地制約自身行政權(quán)力的政府，同時又是一個以既定的制度對于政府及其工作人員的職務(wù)行為加以監(jiān)督的政府。在以前對于法治建設(shè)中的法律監(jiān)督的認識和理解中，長期以來我國始終存在著一個嚴重的理論與實踐誤區(qū)或者說錯誤的認識和觀念，那就是把人群眾的日常行為也毫無例外地納入法律監(jiān)督的范圍之內(nèi)。這實際上是非常錯誤的。在依法行政、建設(shè)法治政府過程中，實際上絕對不是要用法律法規(guī)等制度來“治”管老百姓，而恰恰是要用法律法規(guī)等制度來“治官”的。所以，依法行政、建設(shè)法治政府最現(xiàn)實而直接的努力必須首先落實到強化對于政府及其部門的行政權(quán)力的制約和對于政府及其部門的行政權(quán)力及其運作的常規(guī)法律監(jiān)督方面。

第七、實事求是，逐步推進，堅決杜絕法治政府建設(shè)中的“”、“攀比”和“浮夸風”。在我國所處的全球化的現(xiàn)實背景之下，依法行政、建設(shè)法治政府的任務(wù)確實已經(jīng)非常緊迫而刻不容緩了，任務(wù)也相當?shù)仄D巨。但是，我們必須充分認識到，在我們這樣一個國情復(fù)雜、封建傳統(tǒng)根深蒂固的國家，實行依法行政、建設(shè)法治政府的長期性和艱巨性。所以，我們必須充分照顧到我國的現(xiàn)實國情，走漸進發(fā)展的道路。國務(wù)院2004年3月22日的《全面推進依法行政實施綱要》的第3條“全面推進依法行政的目標”做出了這樣的規(guī)定：“全面推進依法行政，經(jīng)過十年左右堅持不懈的努力，基本實現(xiàn)建設(shè)法治政府的目標”，并提出了具體的一些目標。但我個人認為，這種明確規(guī)定時間限度的做法，毫無疑問乃是一種法治“”和法治“浮夸風”的表現(xiàn)。這種情況對于我們真正實施依法行政、建設(shè)法治政府的治國方略是絕對有害無益的，必須加以糾正。