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人大制度完善交流材料三則

人大及其常委會(huì)的監(jiān)督權(quán)，是憲法和法律賦予國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的重要職權(quán)。人大及其常委會(huì)依法行使監(jiān)督權(quán)是貫徹依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，健全人民代表大會(huì)制度，建設(shè)社會(huì)主義民主政治的重要內(nèi)容。監(jiān)督表現(xiàn)為按照一定形式和程序進(jìn)行的各項(xiàng)具體監(jiān)督制度，要使監(jiān)督制度發(fā)揮更大的作用，關(guān)鍵在于不斷改進(jìn)和創(chuàng)新。

憲法監(jiān)督制度

憲法規(guī)定，全國(guó)人大監(jiān)督憲法的實(shí)施，全國(guó)人大常委會(huì)解釋憲法，監(jiān)督憲法的實(shí)施。全國(guó)人大組織法還具體規(guī)定全國(guó)人大各專門委員會(huì)的工作之一就是“審議全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)交付的被認(rèn)為同憲法、法律相抵觸的國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定和命令，國(guó)務(wù)院各部、各委員會(huì)的命令、指示和規(guī)章，省、自治區(qū)、直轄市的人民政府的決定、命令和規(guī)章，提出報(bào)告”。

從實(shí)施情況看，全國(guó)人大常委會(huì)開(kāi)始對(duì)備案的地方性法規(guī)和行政法規(guī)進(jìn)行審查工作。但由于沒(méi)有建立專司憲法監(jiān)督的機(jī)構(gòu)，憲法監(jiān)督實(shí)際上沒(méi)有很好開(kāi)展起來(lái)。（1）憲法監(jiān)督是指全國(guó)人大及其常委會(huì)對(duì)一切違憲行為進(jìn)行糾正和制裁的強(qiáng)制行為。違憲是一種國(guó)家行為，特指國(guó)家機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件違反憲法和國(guó)家機(jī)關(guān)及其組成人員的職務(wù)行為違反憲法。憲法監(jiān)督的內(nèi)容主要包括審查有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)的規(guī)范性文件的合憲性，糾正國(guó)家機(jī)關(guān)及其組成人員違反憲法的職務(wù)行為。（2）建立專司憲法監(jiān)督的專門機(jī)構(gòu)。許多同志建議建立憲法監(jiān)督委員會(huì)，在全國(guó)人大及其常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展違憲審查工作，提出對(duì)違憲行為的處理意見(jiàn)，以議案的形式報(bào)全國(guó)人大或全國(guó)人大常委會(huì)決定。建立這一機(jī)構(gòu)既符合我國(guó)國(guó)家體制，又保證了違憲審查工作的經(jīng)常性。（3）建立和完善憲法監(jiān)督的程序。我國(guó)實(shí)施憲法監(jiān)督的形式主要有兩種：一是審查規(guī)范性文件。對(duì)此立法法作了一些規(guī)定。二是受理違憲控告。在這方面還沒(méi)有法律規(guī)定，需要對(duì)誰(shuí)可以提出違憲控告、誰(shuí)受理和承辦違憲控告等問(wèn)題作出具體規(guī)定。

執(zhí)法檢查制度

多年來(lái)，全國(guó)人大常委會(huì)和地方各級(jí)人大常委會(huì)為了保障憲法和法律的有效實(shí)施，逐步建立了對(duì)法律實(shí)施的檢查監(jiān)督制度。執(zhí)法檢查成為人大法律監(jiān)督的一種重要方式。這一監(jiān)督制度，還可以從以下幾方面進(jìn)一步完善和改進(jìn)：

（1）執(zhí)法檢查的主體是人大常委會(huì)，專門委員會(huì)也可以單獨(dú)安排執(zhí)法檢查，協(xié)助人大及其常委會(huì)進(jìn)行法律監(jiān)督。有的地方人大常委會(huì)同“一府兩院”搞聯(lián)合執(zhí)法檢查，混淆了監(jiān)督的主體和對(duì)象，是不妥當(dāng)?shù)?。人大?zhí)法檢查的對(duì)象是執(zhí)法機(jī)關(guān)，主要檢查監(jiān)督法律實(shí)施主管機(jī)關(guān)的執(zhí)法工作，督促“一府兩院”及時(shí)解決法律實(shí)施中存在的問(wèn)題。

（2）檢查要有重點(diǎn)，如可圍繞黨和政府的中心工作，某些法律執(zhí)行中存在比較多的問(wèn)題，人民群眾關(guān)注的“熱點(diǎn)”問(wèn)題來(lái)確定檢點(diǎn)。

（3）力避形式主義，深入基層，深入群眾，力求掌握第一手材料，把執(zhí)法檢查的過(guò)程變成體察民情、反映民意的過(guò)程。

（4）要把聽(tīng)取和審議執(zhí)法檢查報(bào)告正式列入常委會(huì)會(huì)議議程，并認(rèn)真行使審議權(quán)，必要時(shí)可以提出質(zhì)詢案或作出有關(guān)決議。

（5）完善審議反饋制度。執(zhí)法檢查報(bào)告和常委會(huì)的審議意見(jiàn)應(yīng)及時(shí)轉(zhuǎn)交法律實(shí)施主管機(jī)關(guān)。有關(guān)機(jī)關(guān)改進(jìn)執(zhí)法的情況和效果要在規(guī)定期限內(nèi)向常委會(huì)作出反饋。

（6）對(duì)檢查中發(fā)現(xiàn)的重大違憲違法案件，可以組織深入調(diào)查，必要時(shí)可以組織特定問(wèn)題調(diào)查委員會(huì)，根據(jù)調(diào)查結(jié)果作出嚴(yán)肅處理。

（7）同其他監(jiān)督形式相結(jié)合。如把執(zhí)法檢查、實(shí)行執(zhí)法責(zé)任制、開(kāi)展執(zhí)法評(píng)議三者結(jié)合起來(lái)，把執(zhí)法檢查同輿論監(jiān)督結(jié)合起來(lái)。

聽(tīng)取和審議工作報(bào)告的制度聽(tīng)取和審議“一府兩院”的工作報(bào)告或?qū)ｎ}匯報(bào)，是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)開(kāi)展工作監(jiān)督的基本形式。這一制度，還可以從以下兩方面進(jìn)一步完善和改進(jìn)：

（1）常委會(huì)聽(tīng)取工作報(bào)告，要從程序上作一些具體規(guī)定。如規(guī)定提前把報(bào)告稿送給代表、委員，不能臨會(huì)才發(fā)；規(guī)定有關(guān)部門負(fù)責(zé)人不僅在會(huì)上作報(bào)告，還要到會(huì)面對(duì)面聽(tīng)取意見(jiàn)，回答詢問(wèn)；規(guī)定工作報(bào)告未被批準(zhǔn)要作出適當(dāng)處置等。

（2）建立工作報(bào)告審議反饋制度，切實(shí)改變“會(huì)上議一議，會(huì)后無(wú)聲息”的狀況。一些地方人大常委會(huì)在聽(tīng)取和審議專題報(bào)告后，向有關(guān)機(jī)關(guān)提出“審議意見(jiàn)書”的做法值得總結(jié)和推廣。目前“審議意見(jiàn)書”或“審議意見(jiàn)”存在著整理不規(guī)范、報(bào)送無(wú)程序、辦理不得力的問(wèn)題，需要進(jìn)一步總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)法定程序，使“審議意見(jiàn)書”這一形式走向規(guī)范化、法律化。

審查和批準(zhǔn)計(jì)劃、預(yù)算制度

審查和批準(zhǔn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃及計(jì)劃執(zhí)行情況的報(bào)告，審查和批準(zhǔn)國(guó)家的預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告，是人大及其常委會(huì)對(duì)政府進(jìn)行工作監(jiān)督的重要內(nèi)容。國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的計(jì)劃、預(yù)算監(jiān)督，雖然有一些法律規(guī)定，但實(shí)施中的問(wèn)題仍然比較突出，可考慮從以下幾個(gè)方面進(jìn)行改進(jìn)：

（1）提前介入，對(duì)計(jì)劃、預(yù)算的編制工作進(jìn)行監(jiān)督。

（2）在人代會(huì)上，變籠統(tǒng)的全面審查為切實(shí)的重點(diǎn)審查，并可考慮建立計(jì)劃、預(yù)算修正案制度。

（3）加強(qiáng)計(jì)劃、預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)督，建立和健全經(jīng)常性經(jīng)濟(jì)監(jiān)督制度。主要是進(jìn)一步規(guī)范對(duì)計(jì)劃、預(yù)算部分調(diào)整和變更的審查和批準(zhǔn)；重視和加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督；建立健全各項(xiàng)經(jīng)常性監(jiān)督制度。

受理申訴、控告、檢舉制度

法律規(guī)定，公民對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利。人大可以受理人民群眾對(duì)“一府兩院”及其工作人員的申訴和意見(jiàn)。

受理對(duì)法院、檢察院所處理的重大典型案件的申訴、控告、檢舉，通常叫作個(gè)案監(jiān)督。

一是要堅(jiān)持集體行使職權(quán)的原則。委員長(zhǎng)會(huì)議、主任會(huì)議負(fù)責(zé)處理常委會(huì)的重要日常工作，專門委員會(huì)可以協(xié)助人大及其常委會(huì)進(jìn)行監(jiān)督工作。它們可以承辦人大及其常委會(huì)交付的個(gè)案監(jiān)督的具體事宜，但不能代替人大及其常委會(huì)行使監(jiān)督處置權(quán)和決定權(quán)。

第二，要堅(jiān)持事后監(jiān)督的原則。但如果程序嚴(yán)重違法，如嚴(yán)重超期辦案、超期羈押、越權(quán)辦案，不及時(shí)監(jiān)督可能會(huì)帶來(lái)嚴(yán)重后果的，人大也可以采用適當(dāng)方式進(jìn)行監(jiān)督。

第三，要對(duì)個(gè)案監(jiān)督的范圍作出規(guī)定和界定。

詢問(wèn)和質(zhì)詢制度

“詢問(wèn)”是人大及其常委會(huì)行使“知情權(quán)”，對(duì)被詢問(wèn)者是一種帶督促性質(zhì)的監(jiān)督。“質(zhì)詢”從表面上看也是行使知情權(quán)，實(shí)踐中多是對(duì)不適當(dāng)行為（包括違法失職行為）提出質(zhì)詢案，對(duì)被質(zhì)詢者是一種責(zé)成糾正不適當(dāng)行為的性質(zhì)。法律對(duì)這兩種監(jiān)督手段都作了程序規(guī)定。還可以考慮，對(duì)任何啟動(dòng)質(zhì)詢程序，哪些問(wèn)題可以質(zhì)詢，質(zhì)詢答復(fù)不滿意如何處置等，再進(jìn)一步作出具體規(guī)定。

特定問(wèn)題調(diào)查制度

全國(guó)人大議事規(guī)則和地方組織法對(duì)全國(guó)人大和地方各級(jí)人大及其常委會(huì)組織特定問(wèn)題調(diào)查委員會(huì)都作了詳細(xì)的規(guī)定。但是，全國(guó)人大常委會(huì)組織特定問(wèn)題調(diào)查委員會(huì)的程序在憲法、全國(guó)人大組織法和全國(guó)人大常委會(huì)議事規(guī)則中都沒(méi)有具體規(guī)定，在現(xiàn)實(shí)中不便操作。

因此，參照全國(guó)人大議事規(guī)則關(guān)于全國(guó)人大組織特定問(wèn)題調(diào)查委員會(huì)的程序，建議規(guī)定全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議期間，委員長(zhǎng)會(huì)議或者1/5以上的常委會(huì)組成人員聯(lián)名，可以提議組織關(guān)于特定問(wèn)題調(diào)查委員會(huì)，由委員長(zhǎng)會(huì)議提請(qǐng)全體會(huì)議決定。

罷免和撤職制度

“罷免”和“撤職”是人大及其常委會(huì)行使處置權(quán)的主要方式，是人大監(jiān)督手段中最嚴(yán)厲的一種。

1982年憲法、全國(guó)人大組織法及地方組織法除了規(guī)定罷免對(duì)象外，還初步規(guī)定了提出罷免案的程序。全國(guó)人大議事規(guī)則就對(duì)提出罷免案的主體、罷免的對(duì)象和提出罷免案的程序都作了具體規(guī)定。

按照地方組織法規(guī)定，縣級(jí)以上地方各級(jí)人大常委會(huì)可以撤消本級(jí)人民政府個(gè)別副省長(zhǎng)、自治區(qū)副主席、副市長(zhǎng)、副州長(zhǎng)、副縣長(zhǎng)、副區(qū)長(zhǎng)和由本級(jí)人大常委會(huì)任命的人民政府其他組成人員，人民法院副院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)、副庭長(zhǎng)、審判委員會(huì)委員、審判員，人民檢察院副檢察長(zhǎng)、檢察委員會(huì)委員、檢察員，中級(jí)人民法院院長(zhǎng)，人民檢察院分院檢察長(zhǎng)的職務(wù)。但對(duì)撤職的程序未作出規(guī)定，實(shí)踐中不便操作。為了加強(qiáng)地方人大常委會(huì)的監(jiān)督，建議參照人大代表提出罷免案的程序和人大常委會(huì)組成人員提出議案的程序，對(duì)地方人大常委會(huì)提出撤職案的程序作出具體規(guī)定。

近年來(lái)，地方人大及其常委會(huì)按照憲法和法律規(guī)定的原則和精神，勇于實(shí)踐，大膽探索，在監(jiān)督工作方面創(chuàng)造了一些行之有效的形式。

工作評(píng)議組織代表評(píng)議“一府兩院”的工作，簡(jiǎn)稱工作評(píng)議或者代表評(píng)議。

述職評(píng)議從20世紀(jì)80年代末，一些地方人大常委會(huì)根據(jù)憲法、地方組織法的有關(guān)規(guī)定在工作評(píng)議的基礎(chǔ)上逐步發(fā)展為由常委會(huì)會(huì)議聽(tīng)取和審議“一府兩院”工作人員的述職報(bào)告?，F(xiàn)在全國(guó)地方各級(jí)人大常委會(huì)普遍開(kāi)展了述職評(píng)議。

部門執(zhí)法責(zé)任制由人大常委會(huì)組織和推動(dòng)行政執(zhí)法部門和司法部門明確自己主要執(zhí)行的法律、法規(guī)，并通過(guò)一系列制度保證執(zhí)法責(zé)任到位。

發(fā)出法律監(jiān)督書這是一些地方人大常委會(huì)從實(shí)踐中創(chuàng)造的一種較為嚴(yán)厲的監(jiān)督形式。所謂法律監(jiān)督書，是指人大常委會(huì)依照一定程序向同級(jí)“一府兩院”及其工作人員發(fā)出的限期糾正違法行為的一種法律性文書。

上述監(jiān)督形式，還有待進(jìn)一步完善，在制定人大監(jiān)督法時(shí)還應(yīng)把地方人大的監(jiān)督經(jīng)驗(yàn)吸收進(jìn)來(lái)。

人大制度完善交流材料三則

改革開(kāi)放以來(lái)，黨和國(guó)家高度重視擴(kuò)大發(fā)展基層民主，加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)，保證人民當(dāng)家做主的權(quán)力，明確提出“完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)制度”。本文擬就鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的構(gòu)建現(xiàn)狀、欠缺、完善做一探討。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度的法律建構(gòu)及現(xiàn)狀

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大法律制度構(gòu)建走過(guò)了曲折發(fā)展的歷程。1949年9月全國(guó)政協(xié)通過(guò)的起臨時(shí)憲法作用的《共同綱領(lǐng)》和1950年12月政務(wù)院頒布的《鄉(xiāng)（行政村）人民代表會(huì)議組織通則》，拉開(kāi)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大法制建設(shè)的序幕?！敖刂沟?950年底，全國(guó)農(nóng)村無(wú)論新區(qū)老區(qū)，一般都召開(kāi)了農(nóng)民代表大會(huì)和鄉(xiāng)人民代表會(huì)議?！保n延龍：《中華人民共和國(guó)法制通史》，中共中央黨校出版社1998年版，第53—54頁(yè)）實(shí)現(xiàn)了由鄉(xiāng)人民代表會(huì)議向人民代表大會(huì)制度的過(guò)渡。1954年9月，我國(guó)第一部社會(huì)主義憲法頒布，向世界莊嚴(yán)宣告：中華人民共和國(guó)一切權(quán)力屬于人民，人民行使權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)。地方各級(jí)人民代表大會(huì)“都是地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)”。這標(biāo)志著我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)制度正式建立，也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大史上的第一塊里程碑。十年“”，基層民主政治出現(xiàn)大倒退，1982年憲法和地方組織法重新恢復(fù)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大和政府體制。人大任期由建國(guó)后的2年改為3年。這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大法制史上的第二塊里程碑。從此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大邁上依法、健康發(fā)展的軌道。1986年地方組織法修正案對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大會(huì)議召集又有歷史性突破，改歷來(lái)由政府召集為人大主席團(tuán)主持、召集會(huì)議，行使職權(quán)程序更加規(guī)范。1988年6月至1995年12月，全國(guó)已有25個(gè)省（市、區(qū)）人大常委會(huì)制定了《鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)（主席團(tuán)）工作條例》。1995年全國(guó)人大常委會(huì)根據(jù)地方經(jīng)驗(yàn)修改地方組織法，鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立人大主席、副主席，填補(bǔ)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會(huì)期間行使權(quán)力的空白，迎來(lái)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大建設(shè)的繁榮與發(fā)展,這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大史上的第三塊里程碑。2004年統(tǒng)一人大任期。目前,我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大基本形成了由根本大法、基本法、地方法規(guī)配套的法律制度體系。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)制度的基本內(nèi)容包括以下幾個(gè)方面：

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的性質(zhì)和地位。現(xiàn)行憲法、法律和地方法規(guī)都明確規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)是地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大選舉產(chǎn)生，對(duì)人大負(fù)責(zé)，受人大監(jiān)督。人大由人民選舉，對(duì)人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督，充分體現(xiàn)了一切權(quán)利屬于人民的本質(zhì)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大組織和任期。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大由選民直接、無(wú)記名投票選舉代表組成，一般40人至130人，在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)行使國(guó)家權(quán)力。為保證更好地行使權(quán)力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大選舉產(chǎn)生5人至15人主席團(tuán)，同時(shí)選舉產(chǎn)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席1人、副主席1至2人，福建等省設(shè)常務(wù)主席、副主席，河北等省還規(guī)定配備人文秘家園或?qū)Ｂ毠ぷ魅藛T。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大任期統(tǒng)一為5年，可連選連任。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大職權(quán)及行使程序?！兜胤浇M織法》第9條和第10條規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大十四項(xiàng)職權(quán)，可劃分為五大類：保證憲法法律和上級(jí)決議執(zhí)行權(quán)、本行政區(qū)內(nèi)重大事項(xiàng)決定權(quán)、人事任免權(quán)、監(jiān)督權(quán)、公共利益公民權(quán)益保護(hù)保障權(quán)。人大集體行使職權(quán)，程序主要是開(kāi)會(huì)，一年至少召開(kāi)一次人大會(huì)議；有14個(gè)?。ㄊ小^(qū)）規(guī)定3個(gè)月或6個(gè)月至少召開(kāi)一次主席團(tuán)會(huì)議。根據(jù)需要還可召開(kāi)臨時(shí)會(huì)議。行使職權(quán)方式還包括提出議案、討論通過(guò)議案、決定人選、提出質(zhì)詢、詢問(wèn)、評(píng)議、檢查、批評(píng)、建議等。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表制度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表有權(quán)出席會(huì)議、參與本鄉(xiāng)鎮(zhèn)重大事項(xiàng)決策，提出議案、質(zhì)詢案、罷免案，提出批評(píng)、建議和意見(jiàn)，享有言論免責(zé)權(quán)、人身特別保護(hù)權(quán)、物質(zhì)保障權(quán)等。同時(shí)履行密切聯(lián)系群眾、聽(tīng)取和反映群眾意見(jiàn)和要求、接受選民監(jiān)督等義務(wù)。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度建設(shè)的缺失

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和人民民主法治意識(shí)的增強(qiáng)及政治參與積極性的提高，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度建設(shè)和工作中存在的矛盾和問(wèn)題愈顯突出。具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.文化觀念缺失。一是“新議行合一論”，表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府超越、支配、領(lǐng)導(dǎo)人大；二是“黨政合一論”，表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委或黨政聯(lián)席會(huì)決定本鄉(xiāng)鎮(zhèn)重大問(wèn)題，往往是“黨委決定，政府執(zhí)行，人大靠邊”；三是“地位邊緣論”，這種觀念不把人大看作國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，而看作可有可無(wú)的政府一個(gè)工作部門；四是“取消論”，這種觀念視人大監(jiān)督政府為“找茬”“挑刺”。這些似是而非或錯(cuò)誤的觀念，掩蓋了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的本質(zhì)和功能，阻滯了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大職能的發(fā)揮。

2.法律設(shè)計(jì)的缺失。一是黨政權(quán)力重疊。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委與人大職權(quán)重疊，易導(dǎo)致以黨代政，使人大功能弱化。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)地位和性質(zhì)在國(guó)家立法中尚屬空白，地方法規(guī)規(guī)定又不統(tǒng)一，致使人大職能難以發(fā)揮。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大法律規(guī)范結(jié)構(gòu)失衡。有行為模式，無(wú)行為后果，有權(quán)力無(wú)責(zé)任；柔性強(qiáng)，剛性差，難以有效執(zhí)行。四是監(jiān)督權(quán)過(guò)于原則，啟動(dòng)困難，可操作性差，質(zhì)詢罷免基本是紙上談兵。

3.法律實(shí)踐中的缺失。一是憲政基層權(quán)力運(yùn)行機(jī)制結(jié)構(gòu)失衡。憲法規(guī)定，我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)是黨領(lǐng)導(dǎo)的“一會(huì)（人大）一府（政府）”制的政權(quán)體制，實(shí)踐中往往是黨委領(lǐng)導(dǎo)下的“一府一會(huì)”制，不是人大領(lǐng)導(dǎo)政府，而是政府支配人大。造成這種情況的原因主要是政府直接受黨委領(lǐng)導(dǎo)，形成“黨委決定、政府執(zhí)行”的局面。有的政府只對(duì)黨委負(fù)責(zé)，而不顧及人大的權(quán)力和地位。二是選舉制度有缺失。法律規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大實(shí)行直接、差額選舉原則，實(shí)踐中群眾代表名額往往被干部擠占，差額選舉也往往被“陪選”架空或扭曲。三是組織制度有缺失。法律規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席和主席團(tuán)成員不得擔(dān)任行政職務(wù)。筆者調(diào)查中卻發(fā)現(xiàn)：90%的人大主席、副主席兼任行政職務(wù)，抓行政管理工作，無(wú)暇顧及人大自身工作；90%以上鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)兼任鄉(xiāng)鎮(zhèn)主席團(tuán)成員，形成政府自己監(jiān)督自己的局面。四是人大會(huì)議制度不落實(shí)。人大是集體行使權(quán)力制，法定一年至少召開(kāi)一次人大會(huì)議和四次主席團(tuán)會(huì)議。筆者調(diào)查卻發(fā)現(xiàn)有20%—80%不落實(shí)，臨時(shí)會(huì)議更是稀少。有的即使召開(kāi)，也存在會(huì)期時(shí)間短、質(zhì)量不高等問(wèn)題。用代表的話說(shuō)，是“一晌會(huì)，兩頓飯，想發(fā)言，沒(méi)時(shí)間?！蔽迨锹殭?quán)不到位。法定的十四項(xiàng)職權(quán)，人民滿意度最高的選舉權(quán)也不到調(diào)查的80%，最差的監(jiān)督權(quán)為33.66%。重大事項(xiàng)決定權(quán)被取代，保護(hù)保障權(quán)相對(duì)較弱。六是經(jīng)費(fèi)保障不到位。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，33.2%鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒(méi)列入財(cái)政預(yù)算，44.64%鄉(xiāng)鎮(zhèn)不能滿足工作需要。東部稍好些，西部省份較差。

三、完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度的思考

堅(jiān)持與完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度，必須創(chuàng)新機(jī)制，把黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家做主和依法治國(guó)統(tǒng)一于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大建設(shè)的實(shí)踐，切實(shí)保證人民當(dāng)家做主的權(quán)利。

1.堅(jiān)持和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)。黨的領(lǐng)導(dǎo)是堅(jiān)持和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度的根本保障?；鶎狱h委對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任應(yīng)放在制定大政方針、指明方向道路上，放在研究憲法法律如何落實(shí)到本地的步驟方式上，放在提高政權(quán)威信上。具體方式有：一是討論決定本鄉(xiāng)鎮(zhèn)重大事項(xiàng)。但凡法定由人大決議決定的或涉及公民切身利益的事項(xiàng)，建議都要由政權(quán)機(jī)關(guān)依法做出決定。二是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大中建立隸屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的黨組織；選配好人大干部，黨委書記一般不兼任人大主席，以便黨委書記想大事、謀全局、協(xié)調(diào)各方。三是基層黨委要切實(shí)把人大工作列入議事日程，分析研究人大工作，解決實(shí)際問(wèn)題；加強(qiáng)對(duì)代表的培訓(xùn)教育，提高其政治業(yè)務(wù)素質(zhì)，保證人大代表和人大干部的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)。四是黨必須在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)，支持人大依法履行職責(zé)，保證人大代表依法行使職權(quán)和人大正常工作的物質(zhì)與環(huán)境條件，正確處理黨政關(guān)系。

2.加強(qiáng)人大自身建設(shè)。加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大自身建設(shè)，是完善人大制度、保證人民當(dāng)家做主的中心環(huán)節(jié)。首先，要加強(qiáng)人大思想建設(shè)。要用科學(xué)理論特別是當(dāng)代中國(guó)馬克思主義理論武裝人大的頭腦，增強(qiáng)人大的責(zé)任感、使命感，發(fā)揮積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性。自覺(jué)接受黨的領(lǐng)導(dǎo)，善于使黨的主張經(jīng)過(guò)法定程序成為國(guó)家意志，努力使黨推薦的候選人進(jìn)入政權(quán)機(jī)關(guān)。同時(shí)，人大代表還應(yīng)樹立主人翁意識(shí)，自覺(jué)行使立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)。其次，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大組織建設(shè)。擴(kuò)大一線勞動(dòng)群眾代表比例，加強(qiáng)學(xué)習(xí)，提高素質(zhì)；依法設(shè)立人大專職主席、副主席，選配專干或秘書；人大主席團(tuán)成員與政府組成人員不交叉任職，各司其職，單項(xiàng)制約。再次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大要敢于和善于依法行使職權(quán)，嚴(yán)格依法辦事，按期召開(kāi)人民代表大會(huì)和主席團(tuán)會(huì)議，努力提高會(huì)議質(zhì)量；閉會(huì)期間圍繞大局工作，組織代表開(kāi)展評(píng)議、檢查、調(diào)查、走訪等各種有益的活動(dòng)。最后，加強(qiáng)作風(fēng)建設(shè)。人大代表應(yīng)模范遵守憲法和法律，與人民群眾保持密切聯(lián)系，聽(tīng)取和反映他們的意見(jiàn)和要求，努力為他們服務(wù)。

3.落實(shí)依法治國(guó)的基本方略。首先，加強(qiáng)立法，創(chuàng)新鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大法律制度。一是創(chuàng)新選舉制度。把選舉權(quán)真正交給群眾，擴(kuò)大候選人比例，在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，逐步推進(jìn)代表“海選”或直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)。二是創(chuàng)新組織制度。確認(rèn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)為常設(shè)機(jī)構(gòu)；人大主席副主席不得兼任行政職務(wù)，正副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)也不得兼任主席團(tuán)職務(wù)。三是創(chuàng)新人大會(huì)議制度，一年至少召開(kāi)兩次人民代表大會(huì)會(huì)議，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)每3個(gè)月至少召開(kāi)一次會(huì)議，根據(jù)需要隨時(shí)召開(kāi)臨時(shí)會(huì)議；界定會(huì)期時(shí)間，保障會(huì)議質(zhì)量。四是創(chuàng)新人大主席團(tuán)閉會(huì)期間的權(quán)限、程序，防止權(quán)力流失。五是創(chuàng)新人大制度的法律責(zé)任機(jī)制，增強(qiáng)法律剛性，以保證法律的權(quán)威性。六是創(chuàng)新鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度體系，將地方《鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作條例》整合上升為法律，等等。其次，保證憲法和法律的實(shí)施，維護(hù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大尊嚴(yán)和威權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大要帶頭嚴(yán)格依法行使職權(quán)，維護(hù)憲法法律尊嚴(yán)；同時(shí)，黨委要領(lǐng)導(dǎo)、支持、保證人大依法履行職責(zé)，帶頭維護(hù)人大權(quán)威。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要嚴(yán)格依法行政，把對(duì)人大負(fù)責(zé)與對(duì)黨委負(fù)責(zé)統(tǒng)一起來(lái)，自覺(jué)接受人大監(jiān)督。最后，加強(qiáng)法制教育，牢固樹立社會(huì)主義法治理念。

人大制度完善交流材料三則

去年6月份，中共中央轉(zhuǎn)發(fā)的《中共全國(guó)人大常委會(huì)黨組關(guān)于進(jìn)一步發(fā)揮全國(guó)人大代表作用，加強(qiáng)全國(guó)人大常委會(huì)制度建設(shè)的若干意見(jiàn)》（即9號(hào)文件），明確提出要進(jìn)一步健全監(jiān)督機(jī)制、完善監(jiān)督制度，改進(jìn)和加強(qiáng)監(jiān)督工作。吳邦國(guó)委員長(zhǎng)在江蘇、山東等地考察時(shí)，先后幾次就如何做好人大監(jiān)督工作發(fā)表重要講話。結(jié)合文件和講話精神，下面就如何創(chuàng)新監(jiān)督機(jī)制，改進(jìn)和加強(qiáng)監(jiān)督工作談幾點(diǎn)粗淺的認(rèn)識(shí)。

一、創(chuàng)新人大監(jiān)督機(jī)制的必要性

監(jiān)督權(quán)貫穿于人大工作的始終，它是憲法和法律賦予各級(jí)人大及其常委會(huì)的一項(xiàng)重要職權(quán)。通過(guò)行使監(jiān)督權(quán)，一方面能夠促進(jìn)法律、法規(guī)的貫徹實(shí)施，另一方面能夠發(fā)現(xiàn)和糾正執(zhí)法機(jī)關(guān)違犯法律、法規(guī)的行為。各級(jí)人大及其常委會(huì)在行使監(jiān)督權(quán)方面做了大量工作，但是在實(shí)際工作中，離憲法和法律的規(guī)定和人民群眾的期望還有一定的差距，人大的監(jiān)督并沒(méi)有真正到位，有的人大及其常委會(huì)還沒(méi)有很好地行使這個(gè)職權(quán)。究其原因，歸結(jié)于人大監(jiān)督機(jī)制尚不健全，為此，人大監(jiān)督機(jī)制必須與時(shí)俱進(jìn)，不斷創(chuàng)新，從制度的層面與行為規(guī)范的角度進(jìn)行設(shè)計(jì)創(chuàng)新，以適應(yīng)社會(huì)主義政治文明建設(shè)的需要，促進(jìn)依法治國(guó)，形成良好的社會(huì)環(huán)境。

健全和創(chuàng)新人大監(jiān)督機(jī)制是確保監(jiān)督職能充分發(fā)揮的前提和基礎(chǔ)。人大監(jiān)督權(quán)是人民當(dāng)家作主的政治權(quán)力，人大監(jiān)督工作能否有效開(kāi)展，直接關(guān)系到人民當(dāng)家做主權(quán)利的落實(shí)和社會(huì)主義民主政治建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。而這種權(quán)力的運(yùn)行，離不開(kāi)人民代表大會(huì)制度的完善和這種制度機(jī)制的有效運(yùn)作，其中最重要的是完善和創(chuàng)新人大監(jiān)督機(jī)制。人大監(jiān)督機(jī)制的健全和完善就是要正確處理好國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和“一府兩院”關(guān)系。這些關(guān)系的每一個(gè)環(huán)節(jié)，都是人民代表大會(huì)制度整個(gè)機(jī)制的有機(jī)構(gòu)成，無(wú)論哪一個(gè)環(huán)節(jié)疏忽或者遺漏了，都會(huì)影響整個(gè)機(jī)制功效的正常發(fā)揮。只有不斷完善和創(chuàng)新人大監(jiān)督機(jī)制，嚴(yán)格依法行使監(jiān)督權(quán)，才能保證人大其它職權(quán)得到落實(shí)，才能保證人民在國(guó)家中的主人地位得以實(shí)現(xiàn)。

二、分析創(chuàng)新人大監(jiān)督機(jī)制存在的問(wèn)題及原因

（一）監(jiān)督法律制度的缺失

人大監(jiān)督機(jī)制的健全和完善的關(guān)鍵在于監(jiān)督法律制度的“剛性”，而正是監(jiān)督法律制度的缺失使人大監(jiān)督的應(yīng)有的效能不能得以發(fā)揮。

首先，監(jiān)督法律制度的不完備使監(jiān)督不能到位。目前我國(guó)還沒(méi)有出臺(tái)監(jiān)督法，有關(guān)監(jiān)督的法律分散在憲法和法律法規(guī)中，這樣所產(chǎn)生的后果是：其一，造成監(jiān)督制度缺乏系統(tǒng)性，各種監(jiān)督形式法律聯(lián)系差、層次性不清，模糊了民意機(jī)關(guān)監(jiān)督的法律權(quán)威；其二，有關(guān)人大監(jiān)督的法律過(guò)于原則，缺乏可操作性，形成監(jiān)督中的空白地帶。

其次，法律對(duì)監(jiān)督權(quán)規(guī)定的非剛性化。憲法和法律賦予各級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督權(quán)，就是為了對(duì)行政權(quán)和司法權(quán)進(jìn)行制約，確保其不被濫用。但是如何對(duì)各級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)進(jìn)行有效的控制，以確保監(jiān)督權(quán)不被濫用或擱置，我國(guó)憲法和法律卻沒(méi)有剛性規(guī)定。雖然法律也提到各級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)要接受人民群眾的監(jiān)督，但這種監(jiān)督并不具有可操作性，更缺乏必要的剛性，它實(shí)質(zhì)上是建立在各級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)自覺(jué)自愿的基礎(chǔ)之上，因而很難落到實(shí)處。由于法律對(duì)各級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)的規(guī)定沒(méi)有相應(yīng)的法律責(zé)任與其對(duì)應(yīng)，使其成為一種缺少法律責(zé)任的特殊的“超級(jí)”權(quán)力。也就是說(shuō)，各級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)是否行使監(jiān)督權(quán)、監(jiān)督權(quán)行使質(zhì)量的高低，都不需要承擔(dān)任何法律責(zé)任，而沒(méi)有法律責(zé)任的權(quán)力，其權(quán)力運(yùn)行的結(jié)果或者被濫用、或者被束之高閣，這是被歷史和實(shí)踐證明的。這種制度設(shè)計(jì)模式，不僅影響到權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督權(quán)的運(yùn)行效果，同樣也削弱了其他職能如立法、重大事項(xiàng)決定以及人事任免等的運(yùn)行效果。

（二）代表制度的欠缺

人大代表制度的欠缺使作為監(jiān)督主體的人大代表意識(shí)薄弱，缺乏使命感。這集中表現(xiàn)在以下兩方面：一是人大代表的日常管理制度的空白。根據(jù)我國(guó)法律規(guī)定，各級(jí)人大常委會(huì)是各級(jí)人民代表大會(huì)的常設(shè)機(jī)關(guān)，它承擔(dān)處理權(quán)力機(jī)關(guān)交辦的日常事務(wù)、為權(quán)力機(jī)關(guān)組成人員服務(wù)的義務(wù)。但在對(duì)代表的履職情況進(jìn)行考核時(shí)，卻面臨著沒(méi)有法律依據(jù)的尷尬局面。因此，作為國(guó)家的政權(quán)組織形式，龐大的各級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)竟然沒(méi)有設(shè)立相應(yīng)的機(jī)構(gòu)來(lái)履行對(duì)其組成人員的管理職責(zé)，人大代表是否履行職務(wù)以及履行職務(wù)質(zhì)量的高低，都不需承擔(dān)任何法律后果。而所導(dǎo)致的直接后果就是從客觀上縱容了部分權(quán)力機(jī)關(guān)組成人員的“不作為”和消極用權(quán)現(xiàn)象。我們知道，人大權(quán)力是集體行使，人大監(jiān)督工作的權(quán)威來(lái)自于每一個(gè)組成人員的智慧，是集體勞動(dòng)的結(jié)晶。如果作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)組成人員的人大代表不能盡職盡責(zé)，那么權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督的效果就會(huì)大打折扣。當(dāng)前，人大監(jiān)督工作力度不夠、效果不盡如人意，這與部分人大代表在對(duì)待監(jiān)督權(quán)的運(yùn)用上所采取的“不作為”或“消極作為”有很大關(guān)系。增強(qiáng)人大代表的責(zé)任心，僅靠人大代表的自覺(jué)性遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，還必須輔之以必要的管理制度，健全管理機(jī)制，’有效行使對(duì)代表的日常管理權(quán)限，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)人大代表的考核、管理。對(duì)于那些不認(rèn)真履行義務(wù)的代表，法律應(yīng)該作出明確的規(guī)定。這對(duì)于增強(qiáng)人大代表的責(zé)任心，提高權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督工作的效能無(wú)疑是一種積極的推動(dòng)。同時(shí)，它還可以促進(jìn)樹立國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)勤奮、務(wù)實(shí)、高效的良好形象。

二是“非職業(yè)代表”制的尷尬。根據(jù)我國(guó)法律規(guī)定，我國(guó)權(quán)力機(jī)關(guān)組成人員中除極少數(shù)如部分常委會(huì)組成人員實(shí)行專職外，其余絕大多數(shù)是兼職。這樣的制度設(shè)置，實(shí)際上是基于以下一種理念，即人大代表的覺(jué)悟都非常高，他們?cè)谡J(rèn)真做好本職工作的同時(shí)，不僅能非常自覺(jué)地履行法定義務(wù)，而且也有充沛的精力和足夠的能力去履行好國(guó)家權(quán)力，從而確保權(quán)力機(jī)關(guān)的有效運(yùn)轉(zhuǎn)。但現(xiàn)實(shí)卻遠(yuǎn)非如此理想，一些人大代表的素質(zhì)并不夠高，不能自覺(jué)執(zhí)行代表職務(wù)，難以充分發(fā)揮作用，導(dǎo)致這樣的結(jié)果并不是由代表單方面的因素所造成的，因?yàn)榇蟛糠执碓诼男写砺殑?wù)時(shí)是無(wú)償?shù)?，很顯然這種制度設(shè)計(jì)違背了按勞分配原則，也有悖于憲法和法律維護(hù)勞動(dòng)者經(jīng)濟(jì)權(quán)利在內(nèi)的一切合法權(quán)益的精神，是對(duì)大部分代表勞動(dòng)的不尊重。市場(chǎng)機(jī)制是一種利益導(dǎo)向的機(jī)制，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)最講究權(quán)利與義務(wù)的對(duì)等，代表的本職工作是代表的衣食之源，我們要求代表處理好本職工作與代表職務(wù)的關(guān)系，在本職工作之外再盡義務(wù)，而放棄本應(yīng)享受的經(jīng)濟(jì)權(quán)利，這不僅不合情理，實(shí)際上有點(diǎn)強(qiáng)人所難。正是由于代表兼職制違背了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下權(quán)利與義務(wù)對(duì)等的基本原則，再加之前面所提到的缺少相應(yīng)的代表日常管理機(jī)制，因而，在這樣一種既無(wú)內(nèi)在動(dòng)力，又無(wú)外在壓力的制度框架下運(yùn)行的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，要提高國(guó)家權(quán)力包括監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行的效率只能是一種美好的愿望。

總之，法律制度的缺失不僅使監(jiān)督流于形式，不能保障憲法和法律的有效實(shí)施；而且使程序性的監(jiān)督多于實(shí)質(zhì)性的監(jiān)督，造成監(jiān)督缺乏針對(duì)性和權(quán)威性；也使監(jiān)督缺乏預(yù)見(jiàn)性，滯后現(xiàn)象產(chǎn)重。這樣的監(jiān)督只能起到亡羊補(bǔ)牢的作用，而不能做到未雨綢繆，防患于未然。

（三）監(jiān)督體制尚未完全理順

按照憲法的規(guī)定，被人大監(jiān)督的國(guó)家機(jī)關(guān)也行使一定的國(guó)家權(quán)力，因而人大要實(shí)現(xiàn)有效的監(jiān)督，也必然要具有一定的權(quán)力為依托，這就需要憲法和法律具體明確規(guī)定監(jiān)督主體和監(jiān)督客體之間的權(quán)利和義務(wù)，以便于人大有效地行使監(jiān)督權(quán)。目前，人大行使監(jiān)督權(quán)遇到的體制方面的主要問(wèn)題是黨政不分、以黨代政的現(xiàn)象。在黨政不分的體制下，黨委往往直接決定本行政區(qū)域內(nèi)的重大事務(wù)，包括重大的行政事務(wù)。按照我國(guó)現(xiàn)行體制，各級(jí)黨委關(guān)于國(guó)家事務(wù)的重大決策，凡是應(yīng)該由本級(jí)人大及其常委會(huì)作出決議、決定或立法的，都應(yīng)通過(guò)人大及其常委會(huì)按法定程序辦理。然而，在現(xiàn)實(shí)中經(jīng)常出現(xiàn)黨和政府共同決定某些事務(wù)，并聯(lián)合發(fā)文件。當(dāng)這些由黨委決定并由行政、司法機(jī)關(guān)執(zhí)行的事務(wù)發(fā)生問(wèn)題時(shí)，人大就難以進(jìn)行監(jiān)督和糾正。如果人大只是單純地追究因執(zhí)行黨委決定而造成失誤的行政、司法機(jī)關(guān)及其工作人員的責(zé)任，既有失公平，又不能徹底解決問(wèn)題，而人大對(duì)之要監(jiān)督到底的話，勢(shì)必就會(huì)涉及到黨委，但是憲法并未明確賦予人大有監(jiān)督同級(jí)黨委的權(quán)力。相反，人大與其他國(guó)家機(jī)關(guān)一樣，都要接受黨委的領(lǐng)導(dǎo)。事實(shí)表明，如果不解決黨政不分的體制問(wèn)題，顯然不利于發(fā)揮人大監(jiān)督職能作用。

三、當(dāng)前如何創(chuàng)新人大監(jiān)督機(jī)制

（一）完善監(jiān)督機(jī)制，確保憲法法律的權(quán)威

人大監(jiān)督權(quán)是憲法和法律所規(guī)定的特殊權(quán)力。也就是說(shuō)，人大監(jiān)督權(quán)力的行使是以法的規(guī)定為依據(jù)，按照法定的程序來(lái)對(duì)被監(jiān)督者的權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督，確保被監(jiān)督者的權(quán)力做到正確合法的行使以維護(hù)社會(huì)公共利益。憲法法律要靠強(qiáng)化監(jiān)督來(lái)維護(hù)它的統(tǒng)一和尊嚴(yán)，監(jiān)督要靠法制來(lái)規(guī)范其權(quán)限、職責(zé)、方式和程序，從而確保監(jiān)督的權(quán)威和成效。因此，我們要在全社會(huì)真正樹立起憲法和法律的權(quán)威，保障憲法法律的實(shí)施，就必須強(qiáng)化人大監(jiān)督機(jī)制，使人大的法律監(jiān)督更加規(guī)范、有序，取得實(shí)效。否則，就會(huì)使人大監(jiān)督工作時(shí)興時(shí)衰，進(jìn)而會(huì)使憲法法律的實(shí)施受到人為因素的干擾，甚至成為一紙空文。同時(shí)要進(jìn)一步健全和完善各項(xiàng)法律制度尤其監(jiān)督法律制度，使人大監(jiān)督納入到法治的軌道。這樣人大監(jiān)督權(quán)不僅能夠有效地發(fā)揮作用，而且規(guī)范、科學(xué)切合我國(guó)社會(huì)主義政治文明建設(shè)的客觀需要，真正樹立起人大監(jiān)督的權(quán)威性。

（二）強(qiáng)化制度約束，理順黨與國(guó)家機(jī)關(guān)的關(guān)系

加強(qiáng)監(jiān)督制度建設(shè)是強(qiáng)化監(jiān)督工作并使其嚴(yán)格按照一定程序運(yùn)行的重要保證。因此，真正發(fā)揮人大的監(jiān)督職能作用，必須重視監(jiān)督制度的建設(shè)與創(chuàng)新。人大法律監(jiān)督立法，要堅(jiān)持體現(xiàn)人大在法律監(jiān)督上“既不失職，又不越權(quán)”的原則，在法律上明確人大法律監(jiān)督和工作監(jiān)督的程序，使人大的監(jiān)督工作趨于法律化、規(guī)范化。

一是法律監(jiān)督立法應(yīng)當(dāng)保障和促進(jìn)人大法律監(jiān)督職權(quán)的行使。要明確界定人大法律監(jiān)督職權(quán)的性質(zhì)、地位和作用，界定人大法律監(jiān)督職權(quán)的內(nèi)容，以確保人大能夠充分有效地行使法律監(jiān)督職權(quán)。

二是法律監(jiān)督立法要對(duì)人大的法律監(jiān)督職權(quán)的行使進(jìn)行規(guī)范。在法律監(jiān)督的方式、手段、力度和頻率的設(shè)定上，要以被監(jiān)督對(duì)象能夠承受為限，以防止法律監(jiān)督的隨意性，防止法律監(jiān)督權(quán)的濫用，確保法律監(jiān)督合理、規(guī)范和有序地進(jìn)行，達(dá)到保障和促進(jìn)法律有效實(shí)施的目的。

三是建立和完善人民代表制度。從法律的角度對(duì)人大代表的素質(zhì)和能力及其履行職責(zé)的責(zé)任作出明確規(guī)定，同時(shí)還要在人大代表選舉中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，造就出素質(zhì)高、能力強(qiáng)的人大代表，增強(qiáng)代表履行職權(quán)的動(dòng)力和責(zé)任感。

四是構(gòu)建與我國(guó)政治現(xiàn)實(shí)相協(xié)調(diào)的監(jiān)督機(jī)制，理順黨與國(guó)家機(jī)關(guān)的關(guān)系。一方面，黨作為領(lǐng)導(dǎo)者，應(yīng)當(dāng)按照符合領(lǐng)導(dǎo)特征的途徑和方式，充分發(fā)揮對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)作用；另一方面，黨作為被管理者，應(yīng)當(dāng)自覺(jué)地尊重國(guó)家機(jī)關(guān)的管理，在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)，把黨權(quán)與政權(quán)的關(guān)系納入法治軌道，為人大監(jiān)督工作的順利開(kāi)展創(chuàng)造良好的環(huán)境。

（三）建立、健全人大監(jiān)督的運(yùn)作程序

人大監(jiān)督程序，是指人大及其常委會(huì)行使監(jiān)督權(quán)對(duì)監(jiān)督對(duì)象的調(diào)查處理等前后相續(xù)的法定步驟、順序、形式、方式和時(shí)限。如果程序的設(shè)計(jì)及其運(yùn)作不符合人大監(jiān)督的目的，再完善的人民代表大會(huì)制度也會(huì)變成幻影。從一定意義上講民主政治就是程序政治，民主制度就是依靠合法性的程序來(lái)支撐的。對(duì)于以會(huì)議作為主要工作形式的人大制度來(lái)說(shuō)尤其需要加強(qiáng)對(duì)程序的規(guī)定。因此，程序?qū)τ谌舜蟊O(jiān)督的意義在于，程序具有定向展開(kāi)，過(guò)程不可逆、管理和決定的非人情化的特性。人大監(jiān)督一旦依照程序進(jìn)行，無(wú)論程序參加者還是外界的什么力量，都難以左右監(jiān)督程序的運(yùn)行，人大監(jiān)督則能一步一步地得到實(shí)現(xiàn)。

總之，創(chuàng)新人大監(jiān)督機(jī)制：一是健全規(guī)范監(jiān)督法律體制；二是完善監(jiān)督方式和監(jiān)督程序；三是加強(qiáng)監(jiān)督制度和機(jī)制建設(shè)，把監(jiān)督工作的各個(gè)環(huán)節(jié)逐步納入規(guī)范化、制度化和程序化的軌道。建立科學(xué)、合理、規(guī)范和有效的人大監(jiān)督機(jī)制，以權(quán)力制約權(quán)力，以法制制約權(quán)力，形成良好的社會(huì)環(huán)境，全面推進(jìn)依法治國(guó).