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舊城改造

改革開放以后，城市經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展，城市建設(shè)速度大大加快，城市更新改造以空前的規(guī)模和速度展開。尤其是最近幾年，隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)的逐步完善，土地的有償使用，房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，住房的商品化，第三產(chǎn)業(yè)的興起以及大量外資的引進(jìn)，使得舊城改造獲得新的改造動力和契機(jī)，從而推進(jìn)了舊城改造的發(fā)展，但是也存在不少需要解決的問題。國外舊城改造的經(jīng)驗教訓(xùn)1958年8月在荷蘭海牙召開的第一屆關(guān)于舊城改造問題的國際研討會對舊城改造的概念做了比較完整的概括，指出舊城改造是根據(jù)城市發(fā)展的需要，在城市老化地區(qū)實施的有計劃的城市改造建設(shè)，包括再開發(fā)、修復(fù)、保護(hù)3個方面的內(nèi)容。德國在對舊城改造問題上就持積極而慎重的態(tài)度，各級政府把城市改造工作提到重要議事日程上。他們對舊城改造執(zhí)行如下程序：(1)調(diào)查研究。對舊城改造的必要性及其對社會、經(jīng)濟(jì)的可能影響作出基本判斷，了解城市各個方面的意見并進(jìn)行匯總；(2)確定舊城改造地區(qū)。社區(qū)政府根據(jù)調(diào)查和經(jīng)濟(jì)能力規(guī)定舊城改造的地區(qū)，如果房地產(chǎn)所有者不能承諾按照改造的目標(biāo)和意圖利用建設(shè)用地時，地方政府有權(quán)實施預(yù)購權(quán)以及終止租賃合同；(3)整頓措施。在做好相應(yīng)準(zhǔn)備之后，由社區(qū)政府負(fù)責(zé)實施整頓措施，包括拆除有關(guān)建筑、居民和商業(yè)企業(yè)的遷移、道路等基礎(chǔ)設(shè)施的設(shè)置或變更等；(4)建設(shè)措施。包括建筑設(shè)施的新建、補(bǔ)充和現(xiàn)代化修繕、其他公共設(shè)施的興建等；(5)結(jié)束舊城改造。發(fā)達(dá)國家在舊城改造中積累了一定的經(jīng)驗，有許多方面值得我們參考和借鑒：第一，把改善市政基礎(chǔ)設(shè)施和居住環(huán)境質(zhì)量作為城市改造的中心內(nèi)容。例如，德國在城市(鄉(xiāng)鎮(zhèn))規(guī)劃和城市建設(shè)中，十分重視處理好人和自然的關(guān)系，注重生態(tài)平衡和環(huán)境保護(hù)。在地方規(guī)劃中，除了有土地利用規(guī)劃、建筑規(guī)劃外，都有綠化規(guī)劃。目前，德國城市綠地面積一般占20％-30％，高的達(dá)到40％-50％，人均占有量達(dá)100平方米左右。（注：轉(zhuǎn)引李其榮《對立與統(tǒng)——城市發(fā)展歷史邏輯新論》，東南大學(xué)出版社2000年版，第357、287頁。）在城市建設(shè)中，對城市環(huán)保和綠地的保護(hù)亦有嚴(yán)格的措施和規(guī)定。首先，注重城市外圍的大環(huán)境綠化，郊區(qū)也有很好的森林植被；其次，市區(qū)保留足夠的綠地面積，在舊城改造中不但不能減少綠地，必要時還要開辟新的綠地；三是工業(yè)區(qū)和村鎮(zhèn)也要十分重視綠化，一般都要按綠化規(guī)劃進(jìn)行建設(shè)與保護(hù)。此外，還充分利用天然河湖或人工湖及人造水景，為城市增添幾分靈氣。第二，把改造舊城與保護(hù)歷史文化古城風(fēng)貌結(jié)合起來，對重要文物、古跡及古建筑物重點保護(hù)，不準(zhǔn)改變原有風(fēng)貌；發(fā)達(dá)國家——無論宗教文化與歷史傳統(tǒng)有多大差異，但是在保護(hù)古都風(fēng)貌這一點上并無二致。20世紀(jì)60年代末至70年代初對古建筑和城市遺產(chǎn)的保護(hù)已逐漸成為世界性的潮流。1972年11月聯(lián)合國通過了一項“保護(hù)世界文化與天然遺產(chǎn)公約”，成立了世界遺產(chǎn)委員會。同年，歐洲各國外長會議決定把1975年作為歐洲建筑遺產(chǎn)年。1977年國際建筑協(xié)會制訂的歷史性規(guī)劃大綱《馬丘比丘憲章》，把保護(hù)傳統(tǒng)建筑文化遺產(chǎn)提高到重要高度。1978年10月召開了全美洲“保存藝術(shù)遺產(chǎn)討論會”。1979年聯(lián)合國確定了57項文化古跡作為第一批世界文化和天然遺產(chǎn)，僅亞洲就有18個城市被列為世界性重點保護(hù)的城市。1980年法國總統(tǒng)提出把該年作為“愛護(hù)寶貴遺產(chǎn)年”。2003年南京明孝陵申請世界文化遺產(chǎn)成功。這些世界范圍的保護(hù)活動，使國際上對建筑遺產(chǎn)和古城的保護(hù)超出了文化界和建筑界的領(lǐng)域。例如在舊城改造的過程中，法國共有12600處古跡和21300座歷史性建筑物均受到法律保護(hù)，其中大多數(shù)是城堡、莊園、宅第和教堂。法國1962年公布了馬爾羅法。該法規(guī)定對若干城市地區(qū)進(jìn)行全面性的保護(hù)規(guī)劃。1977年通過的法令把巴黎分成三個部分。第一部分是歷史中心區(qū)，即18世紀(jì)形成的巴黎舊區(qū)，主要保護(hù)原有歷史面貌，維護(hù)傳統(tǒng)的職能活動；第二部分是19世紀(jì)形成的舊區(qū)，主要加強(qiáng)居住區(qū)的功能，限制辦公樓的建造，保護(hù)19世紀(jì)統(tǒng)一和諧面貌；第三部分是對周邊的部分地區(qū)則適當(dāng)放寬控制，允許建一些新住宅和大型設(shè)施。（注：轉(zhuǎn)引李其榮《對立與統(tǒng)——城市發(fā)展歷史邏輯新論》，東南大學(xué)出版社2000年版，第357、287頁。）第三，發(fā)揮各級政府及私人的積極性，多方籌集舊城改造資金。開始于1954年的美國舊城改造就是通過地方有關(guān)機(jī)構(gòu)和大量聯(lián)邦政府的補(bǔ)貼來籌集改造資金的。它重整了數(shù)以百計的社區(qū)形態(tài)。據(jù)1973年公布的統(tǒng)計資料表明，截止計劃終止時，在1000平方英里的城市土地上實施了2000多個更新項目，拆除了60萬左右的單元房屋，搬遷了200萬居住人口。繼而，在同樣的土地上，25萬單元新房屋拔地而起，另有約1.2億平方英尺公寓和2.24億平方英尺商業(yè)面積也建于此類土地上。發(fā)達(dá)國家在舊城改造過程中也有不少的教訓(xùn)值得我們?nèi)ノ?。第二次世界大?zhàn)以后，西方發(fā)達(dá)國家一些大城市舊城中心區(qū)的人口和工業(yè)出現(xiàn)了向郊區(qū)遷移的趨勢，使得原來的舊城中心區(qū)衰落，表現(xiàn)為稅收下降、房屋和設(shè)施失修、就業(yè)崗位減少、經(jīng)濟(jì)蕭條、社會治安和生活環(huán)境趨于惡化的態(tài)勢；同時，煥然一新的城市面貌卻使人們覺得單調(diào)乏味、而且還帶來了大量的社會問題，有的西方學(xué)者稱之為“第二次破壞”(把第二次世界大戰(zhàn)稱為第一次破壞)。例如，近年來，英國的新城建設(shè)趨于停頓，其重要原因就是因為過去一味注重建立新城，而忽視了舊城改造。這種舊城改造就是“以舊換新”，它接近于建一座新城。結(jié)果，建立新城耗用了大批資金，加重了國家的經(jīng)濟(jì)困難，反過來也使新城建設(shè)無法進(jìn)行下去。我國舊城改造過程中遵循的原則及存在的問題1.舊城改造的原則和措施根據(jù)國外的經(jīng)驗教訓(xùn)，我國舊城改造應(yīng)當(dāng)遵循的基本原則是應(yīng)當(dāng)以工業(yè)企業(yè)的結(jié)構(gòu)調(diào)整為中心，逐步帶動工程設(shè)施和交通運輸?shù)确矫娴陌l(fā)展，盡可能地改善人民的居住和衛(wèi)生條件；充分體現(xiàn)現(xiàn)代化城市的藝術(shù)風(fēng)格；盡快地把科學(xué)技術(shù)的最新成就運用于舊城改造，積極為周圍廣大地區(qū)發(fā)展農(nóng)業(yè)創(chuàng)造條件。鑒于以上原則，舊城改造一般應(yīng)當(dāng)采取以下措施：第一，舊城工業(yè)區(qū)的改建措施。由于舊城的工業(yè)基礎(chǔ)水平不一，布局狀況也不一樣。因此，要在對舊工業(yè)區(qū)現(xiàn)狀進(jìn)行充分調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，綜合地考慮生產(chǎn)體系與協(xié)作關(guān)系，城市交通、公用設(shè)施以及生活居住和衛(wèi)生條件等有關(guān)因素，并根據(jù)城市不同性質(zhì)和特點，確定城市工業(yè)區(qū)的調(diào)整方案和分期實施的步驟，以達(dá)到工業(yè)區(qū)合理布局的要求，其調(diào)整方式主要有保留、合并和遷移三種。第二，舊城居住區(qū)的改建措施。舊城生活居住區(qū)改建的主要形式是拆舊更新和加層擴(kuò)建。在這方面，美國的城市更新計劃值得我們借鑒。美國的大規(guī)模城市更新發(fā)展計劃始于1954年。美國城市更新的途徑是清理與重建。2002年7月25日上海市人大常委會頒布了舊城居住區(qū)改造的有關(guān)法規(guī)，對如何保護(hù)舊城與建設(shè)新城的關(guān)系進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，以求在二者之間尋求平衡，同時給舊城居住區(qū)動遷居民以適當(dāng)?shù)呢泿叛a(bǔ)償。第三，舊城基礎(chǔ)設(shè)施的改建措施。根據(jù)國內(nèi)外的有關(guān)經(jīng)驗，舊城基礎(chǔ)設(shè)施的改建主要可從調(diào)整住宅建設(shè)和市政建設(shè)項目的比例、興建游藝場和運動場、增加道路的面積以及建地鐵這樣幾個方面入手。2.中國城市規(guī)劃與舊城改造過程中存在的問題在我國舊城改造過程中，私人的土地使用權(quán)和私有房屋往往得不到應(yīng)有的保護(hù)和尊重。我國舊城改造中開發(fā)商與業(yè)主關(guān)于拆遷補(bǔ)償?shù)恼勁?，往往由于政府介入，帶有極強(qiáng)的行政色彩，而政府本著土地公有的原則，與業(yè)主的談判實際上不是一種平等的對話。一旦有拆遷戶因為開發(fā)商沒有足夠的補(bǔ)償條件而拒絕搬遷，拆遷方往往給其施加壓力，強(qiáng)制其拆遷。具體來說，首先，舊城改造過程中由于急功近利而造成改造規(guī)模過大，速度過快，致使拆遷戶安置困難，同時也破壞了原有的城市空間結(jié)構(gòu)和原有的社會網(wǎng)絡(luò)。在更新改造的利益分配上，由于缺乏應(yīng)有的調(diào)控機(jī)制，開發(fā)公司獲利豐厚，拆遷戶未能得到應(yīng)有的補(bǔ)償，導(dǎo)致矛盾激化；其次，在市政設(shè)施建設(shè)方面，我國許多城市市政建設(shè)跟不上生產(chǎn)和生活發(fā)展的需要。有的城市，住宅建成后，由于缺水少電等原因而無法住人；有的地方興建了一些商業(yè)服務(wù)設(shè)施，但配套標(biāo)準(zhǔn)低而不全，給居民日常生活帶來不便。在城市住宅建設(shè)方面，舊城住宅建設(shè)質(zhì)量不能滿足人們?nèi)找嬖鲩L的居住需求，住宅小區(qū)建設(shè)水平不高，商品房空置、開發(fā)土地閑置現(xiàn)象日益嚴(yán)重，房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)并沒有同時要求綠地建設(shè)，住宅建設(shè)中浪費土地現(xiàn)象較為突出，高層住宅數(shù)量偏少，居民回遷率低；再次，沒有注重歷史文化的保護(hù)。由于歷史文化保護(hù)意識淡薄，只顧局部的、眼前的經(jīng)濟(jì)利益，在城市歷史文化和景觀保護(hù)區(qū)大興土木，甚至拆除或任意改建已經(jīng)明確需要保護(hù)的歷史建筑，嚴(yán)重破壞城市的傳統(tǒng)風(fēng)貌和特色，致使城市特色喪失。當(dāng)年北京城大拆城墻、2001年定海古城毀于一旦以及近年上海舊城改造中已經(jīng)存在的這樣那樣的缺憾都是這個原因。國外舊城改造對中國城市改造的啟示認(rèn)真總結(jié)國外舊城改造過程中的經(jīng)驗教訓(xùn)，在我國當(dāng)前舊城改造過程中，必須注意以下幾個方面的問題：第一，堅持舊城改造與新區(qū)開發(fā)相結(jié)合。在這方面，我們應(yīng)該吸取近年來英國在新城建設(shè)過程中忽視舊城改造的教訓(xùn)。我們認(rèn)為，舊城改造與新區(qū)開發(fā)是城市發(fā)展的兩個經(jīng)常性內(nèi)在動因，城市正是在舊城不斷改造與新區(qū)不斷開發(fā)的交替過程中實現(xiàn)規(guī)模的逐步擴(kuò)大和質(zhì)量的逐步提高。處理好新區(qū)開發(fā)和舊城改造的關(guān)系，既能夠合理調(diào)整城市結(jié)構(gòu)及布局，又能夠促進(jìn)新舊區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展，加速舊城改造進(jìn)程。城市舊城改造過程中需要調(diào)整城區(qū)的空間布局，過量的人口需要疏散，不宜布置的工廠企業(yè)要遷出，不足的公共建筑要增加。對于南京來說，在處理舊城及新區(qū)建設(shè)的關(guān)系上，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)放慢舊城改造的速度，大力發(fā)展新區(qū)。對于新區(qū)的發(fā)展，要在新區(qū)規(guī)劃的指導(dǎo)下，加強(qiáng)統(tǒng)一開發(fā)，提高組織管理力度。同時盡快組織編制“舊城更新計劃”，從整體上系統(tǒng)地解決舊城更新中存在的問題。我們認(rèn)為，南京城市空間布局的優(yōu)化應(yīng)該注重經(jīng)濟(jì)與生態(tài)效益的統(tǒng)一，“舊城更新”要適應(yīng)下一世紀(jì)的發(fā)展需求，從主城區(qū)空間發(fā)展格局來看，應(yīng)當(dāng)將其分為幾個圈層，劃分不同的保護(hù)與更新區(qū)域，從而實施不同程度的保護(hù)。第二，舊城更新中始終貫穿著“保護(hù)”與“更新”的辯證關(guān)系：“保護(hù)”強(qiáng)調(diào)的是歷史性與傳統(tǒng)形態(tài)，它所代表的價值取向是歷史價值和文化價值?！案隆睆?qiáng)調(diào)的是時代性與城市功能，它所代表的是現(xiàn)代文明與進(jìn)步。有人認(rèn)為，現(xiàn)在我國城市舊城區(qū)多為舊建筑，環(huán)境質(zhì)量較差，需要“全面改造”、“徹底改造”。我們認(rèn)為，這種提法其實質(zhì)就是把舊城區(qū)全部拆除重建。一座城市就是一部歷史，建設(shè)越久遠(yuǎn)，歷史沉淀越厚實，其傳統(tǒng)歷史街區(qū)的價值也就越高。如北京的“胡同”、“四合院”，上海的“石庫門”，青島的“里弄”等都具有較高的歷史及建筑藝術(shù)價值，這些建筑一旦拆除就不可能恢復(fù)。當(dāng)然，保護(hù)并不是一切原封不動；除列為文物的歷史建筑外，其他建筑還是可以更新改造的，關(guān)鍵是舊城改造要有保護(hù)的理念，使城市歷史得以延續(xù)和發(fā)展。這方面國外有許多成功的經(jīng)驗可以借鑒。如20世紀(jì)40年代末華盛頓的規(guī)劃中，國會山以東一帶原來的一些舊住宅曾經(jīng)被劃為將被拆除的“衰落地區(qū)”或貧民窟地區(qū)，但是后來這個地區(qū)的房子并未拆除，而是修繕一新，改造成為高級住宅。這些房子由于地點適中，庭院結(jié)合，代表歷史遺產(chǎn)而身價百倍。舊城更新的同時要保護(hù)好古都的城市格局。北京市的舊城格局與風(fēng)貌保護(hù)，是在動態(tài)下進(jìn)行的，不是在靜態(tài)下進(jìn)行的，這就使得保護(hù)工作難度相當(dāng)大，北京舊城原有格局和風(fēng)貌的空間在一步步縮小，形勢十分嚴(yán)峻。這就要把北京舊城原有格局和風(fēng)貌的保護(hù)放在舊城發(fā)展的首位，從規(guī)劃、建設(shè)到管理都要謹(jǐn)慎，否則，失去的應(yīng)該屬于保護(hù)的文物將永遠(yuǎn)不會再生。在北京市的舊城改造中，應(yīng)該重點保護(hù)好舊城的中軸線、皇城、四合院、胡同、古樹和水系園林。第三，注重改造策略，量力而行、因勢利導(dǎo)地進(jìn)行改造。舊城改造要遵循可持續(xù)發(fā)展的整體性原則和效益原則，依據(jù)經(jīng)濟(jì)實力科學(xué)合理地安排舊城改造的工程規(guī)模。在舊城改造以前，應(yīng)當(dāng)對舊城區(qū)進(jìn)行戰(zhàn)略性的規(guī)劃研究，調(diào)查清楚舊城區(qū)內(nèi)的土地使用及建筑現(xiàn)狀，統(tǒng)一規(guī)劃確定需要拆除重建、需要改造、需要保護(hù)的地塊和建筑；統(tǒng)一確定道路交通、公共服務(wù)及綠化開暢空間等系統(tǒng)性設(shè)施和空間；要克服和避免大大超越本地經(jīng)濟(jì)承受能力和市場吸納能力的大拆大建現(xiàn)象。改造也不能僅從單純的經(jīng)濟(jì)效益出發(fā)，要統(tǒng)籌安排改造的重點、先后順序、工程規(guī)模和方式，商業(yè)地區(qū)開發(fā)與住居地開發(fā)要協(xié)調(diào)進(jìn)行，黃金地段開發(fā)與偏街背巷開發(fā)應(yīng)該協(xié)調(diào)發(fā)展。改造也不能采用推倒重建的單一開發(fā)模式，而應(yīng)該依據(jù)舊區(qū)內(nèi)不同情況采取“拆、改、調(diào)、留”等多種途徑和手段進(jìn)行綜合治理和再開發(fā)。第四，注重環(huán)境建設(shè)，營造一個人與自然相和諧的生態(tài)環(huán)境。經(jīng)濟(jì)發(fā)展越快，舊城改造規(guī)模越大，越是要保護(hù)生態(tài)環(huán)境，決不能以犧牲環(huán)境為代價發(fā)展經(jīng)濟(jì)，或者走“先污染、后治理”的老路。因此，舊城改造指導(dǎo)觀念不但要考慮經(jīng)濟(jì)因素，還要考慮生態(tài)環(huán)境質(zhì)量因素；舊城改造方式與舊城發(fā)展軌跡相適應(yīng)，應(yīng)與舊城發(fā)展階段相適應(yīng)，要選擇最適合舊城可持續(xù)發(fā)展及其舊城生態(tài)系統(tǒng)自我完善的改造方式；舊城改造的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)必須以保證能夠在原有基礎(chǔ)上提高舊城生態(tài)環(huán)境質(zhì)量作為標(biāo)準(zhǔn)。目前，我國舊城的綠化面積難以達(dá)到先進(jìn)的定額標(biāo)準(zhǔn)。在這種情況下，可以采取市內(nèi)以小型綠地為主，并與市外的大型綠地相結(jié)合，逐步形成綠化系統(tǒng)的辦法。市內(nèi)利用空坪隙地多建小型公園，并進(jìn)行干道、濱河路綠化、街坊、庭院、房屋垂直綠化等；而郊外則可結(jié)合風(fēng)景區(qū)建立大公園、森林公園，以供居民節(jié)假日活動之用。同時，在環(huán)境建設(shè)中特別應(yīng)當(dāng)注意不能不顧本地的氣候、土壤等生態(tài)環(huán)境，盲目從遙遠(yuǎn)的外地全面引進(jìn)與移植植被。這種做法一方面成本較高，更重要的是破壞原本在本地和諧的植被、昆蟲、鳥類等生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展?！緟⒖嘉墨I(xiàn)】[1]羅思東：《戰(zhàn)后美國城市改造對社會公正的侵蝕》，《城市問題》2004年第1期。[2]黃亞平、王敏：《舊城更新中低收入居民利益的維護(hù)》，《城市問題》2004年第2期。[3]王天青：《舊城改造若干問題之我見》，《城市開發(fā)》2003年第5期。[4]孫洪銘：《怎樣保護(hù)老北京？》，《城市開發(fā)》2003年第1期。[5]姚昆遺：《為上海舊城改造把脈》，《城市管理》2002年第2期。[6]童本勤：《走向整體的老城保護(hù)與更新規(guī)劃》，《南京社會科學(xué)》2004年《科學(xué)發(fā)展觀與“兩個率先”高層論壇》專集。[7]項光勤：《科學(xué)發(fā)展觀與南京新區(qū)建設(shè)》，《南京社會科學(xué)》2004年《科學(xué)發(fā)展觀與“兩個率先”高層論壇》專集。