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1、背景

中國(guó)建筑普遍存在耗能大、效率低、圍護(hù)結(jié)構(gòu)的保溫隔熱性能差等問(wèn)題，并具有夏季空調(diào)用電量大、冬季采暖能耗高的特點(diǎn)。據(jù)研究表明，2020年，中國(guó)建筑的終端能耗將占中國(guó)總能耗的35%左右，并在未來(lái)40年可能成為中國(guó)能耗總量的增長(zhǎng)的關(guān)鍵部分[1,2]。隨著能源緊缺問(wèn)題越來(lái)越突出，建筑能耗作為中國(guó)能源消耗的最大組成部分之一，建筑節(jié)能將作為中國(guó)能效提升的重要抓手，建筑節(jié)能是保證中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的迫切需求[3]。在建筑能耗中，圍護(hù)結(jié)構(gòu)占其中很大一部分，因此，墻體保溫隔熱工程已經(jīng)是建筑節(jié)能工作的重要環(huán)節(jié)，也是重要途徑之一，外墻外保溫技術(shù)是目前最為成熟，應(yīng)用最為廣泛，特別是以采暖地區(qū)最為普及的建筑節(jié)能手段，它為中國(guó)外墻外保溫打開(kāi)了很好的局面。但是，近年來(lái)，我國(guó)外墻外保溫質(zhì)量堪憂(yōu)，外墻開(kāi)裂、外墻保溫層脫落、建筑外保溫材料著火等，除了有巨大的安全隱患，還造成了重大的財(cái)產(chǎn)損失[4]?；趬w保溫隔熱項(xiàng)目質(zhì)量在中國(guó)建筑節(jié)能工作中的重要作用以及其出現(xiàn)的問(wèn)題，本文就14個(gè)省、市、自治區(qū)、直轄市展開(kāi)調(diào)研，從制度約束和誠(chéng)信管理方面分析中國(guó)保溫隔熱行業(yè)問(wèn)題，為制度約束合理化建立提供意見(jiàn)。

2、調(diào)研方式

本次調(diào)研主要采取專(zhuān)家座談會(huì)以及調(diào)研問(wèn)卷的形式進(jìn)行，通過(guò)專(zhuān)家座談會(huì)討論以及對(duì)調(diào)研問(wèn)卷的分析，旨在深入了解中國(guó)保溫隔熱市場(chǎng)現(xiàn)狀，掌握在行業(yè)管理、質(zhì)量控制相關(guān)部門(mén)、機(jī)構(gòu)管理方式、指導(dǎo)作用等，從管理層面分析未來(lái)保溫隔熱行業(yè)發(fā)展方向。開(kāi)展調(diào)研的14個(gè)省、市、自治區(qū)、直轄市分別為寧夏、黑龍江、遼寧、山東、天津、北京、河南、四川、重慶、江蘇、上海、湖南、安徽及湖北。參與座談會(huì)的政府機(jī)構(gòu)及協(xié)會(huì)專(zhuān)家共計(jì)34人，科研機(jī)構(gòu)專(zhuān)家共計(jì)22人，設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)專(zhuān)家共計(jì)11人，高校教授共計(jì)10人，檢測(cè)機(jī)構(gòu)專(zhuān)家共計(jì)15人。調(diào)研共發(fā)放問(wèn)卷78份，其中采暖地區(qū)共回收問(wèn)卷26份，非采暖地區(qū)共回收問(wèn)卷20份，共計(jì)46份問(wèn)卷，問(wèn)卷回收率約為60%。

3、中國(guó)保溫隔熱行業(yè)的市場(chǎng)問(wèn)題

現(xiàn)今，墻體保溫隔熱市場(chǎng)上，存在“無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)”、“低價(jià)中標(biāo)”、“小作坊泛濫”等“競(jìng)次”現(xiàn)象，各位專(zhuān)家提出了一些導(dǎo)致這些現(xiàn)象的原因，其中包括：（1）保溫隔熱材料壽命與建筑不同步，對(duì)于完工的保溫隔熱系統(tǒng)無(wú)法采取有效手段驗(yàn)證其工程質(zhì)量；（2）產(chǎn)品質(zhì)量檢測(cè)機(jī)構(gòu)市場(chǎng)化，部分檢測(cè)機(jī)構(gòu)出具的檢測(cè)報(bào)告質(zhì)量不高，不能真實(shí)的反映保溫隔熱材料的性能指標(biāo)達(dá)標(biāo)情況；（3）沒(méi)有明確的規(guī)定要求建筑保溫隔熱系統(tǒng)及材料在不降低節(jié)能效果的同時(shí)要保障材料的安全性能，現(xiàn)階段兩類(lèi)規(guī)定有部分沖突和脫離實(shí)際情況；（4）開(kāi)發(fā)與施工企業(yè)為降低建設(shè)成本，易選擇落后技術(shù)與低端產(chǎn)品；（5）部分政策法規(guī)制定的不完善、缺乏可操作性和系統(tǒng)性，甚至只是頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳，未能針對(duì)問(wèn)題的根源；（6）保溫隔熱系統(tǒng)材料及產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)的制定不是由當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)廳行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)，而是消防等部門(mén)制定，導(dǎo)致了部分規(guī)定脫離了合理范疇，不能確保保溫隔熱材料性能指標(biāo)能滿(mǎn)足建筑節(jié)能工程要求；（7）保溫隔熱行業(yè)門(mén)檻太低，行業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩，很多不能滿(mǎn)足行業(yè)要求；（8）現(xiàn)有的只注重低價(jià)中標(biāo)的制度不合理，行業(yè)腐敗不能得到根治；（9）建設(shè)方為了花更少的錢(qián)完成國(guó)家規(guī)定要求，對(duì)于保溫隔熱行業(yè)質(zhì)量規(guī)范積極性不高，導(dǎo)致了整體行業(yè)質(zhì)量越做越低。有部分專(zhuān)家分析給出了他們認(rèn)為導(dǎo)致保溫隔熱市場(chǎng)混亂的深層次原因主要有：（1）部分招投標(biāo)存在暗箱操作現(xiàn)象，做不到讓企業(yè)在公平的環(huán)境下競(jìng)爭(zhēng)；（2)部分監(jiān)管部門(mén)對(duì)也保溫隔熱行業(yè)業(yè)務(wù)不夠熟悉，監(jiān)管不到位現(xiàn)象明顯，有的還存在“尋租”現(xiàn)象；（3）由于中國(guó)的住宅商品化發(fā)展，建設(shè)單位只顧眼下能把房子賣(mài)出去，對(duì)于房屋售后幾年可能出現(xiàn)的問(wèn)題不聞不問(wèn)。

4、保溫隔熱行業(yè)管控情況現(xiàn)狀分析

由于保溫隔熱行業(yè)的混亂，政府部門(mén)采取了一系列措施規(guī)范質(zhì)量，檢測(cè)等質(zhì)量控制機(jī)構(gòu)也根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)要求提高了各項(xiàng)檢測(cè)參數(shù)、指標(biāo)，但是在整體運(yùn)作過(guò)程中，專(zhuān)家們對(duì)于各類(lèi)管控措施的有效性或是合理性，存在一定分歧。其中在法律、法規(guī)、制度，標(biāo)準(zhǔn)體系，政府管控三方面給出了自己的看法，也對(duì)現(xiàn)階段常用的三種制度的有效性分別提出了自己的看法。

4.1法律、法規(guī)、制度

在法律、法規(guī)、制度方面（圖1），認(rèn)為其沒(méi)有問(wèn)題共6人、占所有人的13%，認(rèn)為部分有問(wèn)題的共27人、占總?cè)藬?shù)的59%，認(rèn)為有問(wèn)題的為9人、占總?cè)藬?shù)的19%。其中認(rèn)為法律、法規(guī)、制度有問(wèn)題或部分有問(wèn)題的專(zhuān)家中約有27人認(rèn)為執(zhí)行力度不足是其中的主要的問(wèn)題；17人表明項(xiàng)目質(zhì)量管理沒(méi)有建立終身責(zé)任制，責(zé)任主體不清導(dǎo)致了很多保溫隔熱市場(chǎng)上的問(wèn)題。少數(shù)專(zhuān)家表示部分相關(guān)條例僅針對(duì)節(jié)能工程的某一環(huán)節(jié)（例如設(shè)計(jì)，施工、檢測(cè)、質(zhì)監(jiān)、監(jiān)理等）；違反相關(guān)制度后，對(duì)于企業(yè)懲罰力度不足；現(xiàn)階段保溫隔熱行業(yè)制度不健全、行業(yè)準(zhǔn)入門(mén)檻太低、只注重低價(jià)中標(biāo)的制度、行業(yè)存在腐敗現(xiàn)象等原因也是導(dǎo)致法律、法規(guī)、制度存在問(wèn)題的重要原因。圖1法律、法規(guī)、制度問(wèn)題原因?qū)＜覀儗?duì)現(xiàn)階段管理制度有效性提出了自己的看法，現(xiàn)今管理制度常用的三種制度為評(píng)價(jià)評(píng)估制度、備案制度以及推廣制度。關(guān)于評(píng)估評(píng)價(jià)制度共有16人認(rèn)為該管理制度有效、占總?cè)藬?shù)約35%，5人認(rèn)為該制度無(wú)效、占總?cè)藬?shù)約11%，18人認(rèn)為該管理制度有缺陷、占總?cè)藬?shù)約39%，其中7人未發(fā)表意見(jiàn)；關(guān)于備案制度共有28人認(rèn)為該管理制度有效、占總?cè)藬?shù)約61%，3人認(rèn)為該制度無(wú)效、占總?cè)藬?shù)約7%，14人認(rèn)為該管理制度有缺陷、占總?cè)藬?shù)約30%，其中1人未發(fā)表意見(jiàn)；關(guān)于推廣制度共有24人認(rèn)為該管理制度有效、占總?cè)藬?shù)約52%，2人認(rèn)為該制度無(wú)效、占總?cè)藬?shù)約4%，16人認(rèn)為該管理制度有缺陷、占總?cè)藬?shù)約34%，其中4人未發(fā)表意見(jiàn)。在提出意見(jiàn)的專(zhuān)家中，各類(lèi)意見(jiàn)比例見(jiàn)圖2。

4.2標(biāo)準(zhǔn)體系

在標(biāo)準(zhǔn)體系方面，3人認(rèn)為國(guó)家、地方、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)沒(méi)有問(wèn)題、占總?cè)藬?shù)的7%，20人認(rèn)為國(guó)家、地方、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)沒(méi)有問(wèn)題，但是執(zhí)行力不足，這部分專(zhuān)家占總專(zhuān)家數(shù)的43%，21人認(rèn)為國(guó)家、地方、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)有問(wèn)題、占總?cè)藬?shù)的46%，還有2位專(zhuān)家未發(fā)表意見(jiàn)。認(rèn)為標(biāo)準(zhǔn)有問(wèn)題的21位專(zhuān)家中有11人認(rèn)為標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范更新不及時(shí)是導(dǎo)致標(biāo)準(zhǔn)體系出問(wèn)題的主要原因；7人認(rèn)為部分地方標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容不完整導(dǎo)致了整個(gè)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)存在缺陷；也有專(zhuān)家提出了部分材料由于各自產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)由不同人員在編制，在編制過(guò)程中時(shí)沒(méi)有溝通，有時(shí)候存在標(biāo)準(zhǔn)無(wú)法統(tǒng)一的情況；還有專(zhuān)家提出標(biāo)準(zhǔn)亂象、不科學(xué)統(tǒng)一、尤其建筑節(jié)能類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)混亂才是重點(diǎn)問(wèn)題所在。部分專(zhuān)家認(rèn)為缺乏完善的考核認(rèn)證、評(píng)價(jià)及后運(yùn)營(yíng)管理體系才是導(dǎo)致行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行、運(yùn)營(yíng)不當(dāng)?shù)闹饕?；也提出了由于保溫隔熱行業(yè)材料、系統(tǒng)的多樣性導(dǎo)致了標(biāo)準(zhǔn)多樣，但是有一些重要材料和體系沒(méi)有國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，僅僅有地方標(biāo)準(zhǔn)，這就導(dǎo)致了行業(yè)管理的混亂。有的行業(yè)專(zhuān)家表示現(xiàn)在保溫隔熱行業(yè)部分標(biāo)準(zhǔn)制定人員由于對(duì)于地域特色不了解，標(biāo)準(zhǔn)沒(méi)有針對(duì)地域特色，導(dǎo)致標(biāo)準(zhǔn)脫離實(shí)際情況，不能有效的使用。最后還有專(zhuān)家明確表明部分標(biāo)準(zhǔn)有重復(fù)現(xiàn)象，但相關(guān)指標(biāo)不統(tǒng)一，讓管理機(jī)構(gòu)、檢測(cè)機(jī)構(gòu)等機(jī)構(gòu)在管理過(guò)程中很難選擇執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致管理出現(xiàn)漏洞。

4.3政府管控

在政府管控方面，1人認(rèn)為政府管控沒(méi)有問(wèn)題、占總?cè)藬?shù)的2%；26人認(rèn)為政府監(jiān)管力度不足、占總?cè)藬?shù)的56%；17人認(rèn)為政府缺乏強(qiáng)效政策、法律的支持，這部分專(zhuān)家占總?cè)藬?shù)的37%；6人認(rèn)為政府缺乏有效的管理機(jī)制、這部分專(zhuān)家占總?cè)藬?shù)的13%；3人認(rèn)為政府職責(zé)不明確、占總?cè)藬?shù)的7%。有專(zhuān)家提出了政府管控程序多，相關(guān)費(fèi)用過(guò)高，給企業(yè)造成了很大壓力；也有專(zhuān)家提出政府職責(zé)不清，追逐權(quán)利，無(wú)視質(zhì)量與保證是導(dǎo)致政府管控出現(xiàn)的問(wèn)題重要原因。（圖3）

5、管理問(wèn)題的因素分析

各個(gè)管理部門(mén)通過(guò)各種方式，通過(guò)創(chuàng)新、借鑒等辦法出臺(tái)了一些列政策、法規(guī)、管理辦法，相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)也逐漸完善，但是由于行業(yè)包含內(nèi)容較多，行業(yè)較混亂，在制定過(guò)程中存在一些不合理內(nèi)容，在執(zhí)行過(guò)程中存在一些漏洞，在推行過(guò)程中或多或少會(huì)存在一定的妥協(xié)，這些都導(dǎo)致中國(guó)保溫隔熱行業(yè)管理存在。有大約5個(gè)地區(qū)專(zhuān)家提到由于監(jiān)管部門(mén)對(duì)于整個(gè)保溫隔熱行業(yè)及市場(chǎng)的真實(shí)情況不夠了解，因此制定的激勵(lì)政策、管理制度缺乏有效性，支持的力度也不足，推行過(guò)程中起到效果有限，特別是在政府簡(jiǎn)政放權(quán)后，很多管理的責(zé)任歸屬問(wèn)題不明確，導(dǎo)致已有的管理制度不能有效執(zhí)行，不能有效保證市場(chǎng)合理運(yùn)作。還有專(zhuān)家也強(qiáng)烈表示政策要有一定的延續(xù)性，有的部門(mén)為了推行型概念，頻繁更換政策導(dǎo)向，使得前一個(gè)概念還未發(fā)展成熟，就轉(zhuǎn)向另一個(gè)概念，導(dǎo)致企業(yè)難以產(chǎn)生優(yōu)質(zhì)新產(chǎn)品，對(duì)于產(chǎn)品質(zhì)量控制難以達(dá)到理想水平?，F(xiàn)階段制定的一些保溫隔熱行業(yè)相關(guān)法律制度還不足夠健全，因此很多“問(wèn)題工程”在出問(wèn)題后責(zé)任主體不明確，相關(guān)部門(mén)對(duì)不涉及安全問(wèn)題的問(wèn)題追責(zé)力度不足。有較多專(zhuān)家認(rèn)為現(xiàn)在有的政策、標(biāo)準(zhǔn)出臺(tái)以后，沒(méi)有一個(gè)合適、有效的渠道同各保溫隔熱生產(chǎn)企業(yè)、科研設(shè)計(jì)單位、施工企業(yè)或者各開(kāi)發(fā)商及業(yè)主一起探討政策實(shí)施的可行性與有效性，在政策推行過(guò)程中也沒(méi)有給行業(yè)足夠的時(shí)間去實(shí)施、去驗(yàn)證、去優(yōu)化，給行業(yè)發(fā)展造成了很大困擾，因此部分不合規(guī)的保溫隔熱企業(yè)就尋找公信力、權(quán)威性不足的檢測(cè)機(jī)構(gòu)，投機(jī)取巧達(dá)到政策標(biāo)準(zhǔn)要求。又由于國(guó)家或者各個(gè)地方的政府部門(mén)沒(méi)有相關(guān)的機(jī)構(gòu)對(duì)破壞市場(chǎng)有序競(jìng)爭(zhēng)的、濫竽充數(shù)的以及不合格的企業(yè)進(jìn)行監(jiān)管與處罰，或者對(duì)他們的處罰力度不足，寬松的管理制度導(dǎo)致了企業(yè)對(duì)于質(zhì)量問(wèn)題置若罔聞。由于檢測(cè)機(jī)構(gòu)也只對(duì)來(lái)樣負(fù)責(zé)，但是沒(méi)有一個(gè)完善的取樣制度，還有部分檢測(cè)機(jī)構(gòu)因?yàn)槔娌蛔鳛椋蛘叱鼍咛摷賵?bào)告，導(dǎo)致保溫隔熱行業(yè)監(jiān)管更加困難。還有部分專(zhuān)家認(rèn)為，保溫隔熱行業(yè)沒(méi)有統(tǒng)一的質(zhì)量規(guī)范準(zhǔn)入門(mén)檻，從備案到推廣等制度，均不能有效的在全國(guó)推廣，有的甚至不能再省市內(nèi)通用，導(dǎo)致企業(yè)在準(zhǔn)入階段成本較高，給企業(yè)造成了一定負(fù)擔(dān)，導(dǎo)致企業(yè)不愿意從質(zhì)量入手規(guī)范企業(yè)，而是尋找一些投機(jī)方式，通過(guò)不正當(dāng)手段得到準(zhǔn)入資格，而大部分管理機(jī)構(gòu)在企業(yè)拿到準(zhǔn)入資格后沒(méi)有后續(xù)的復(fù)查、抽查，也導(dǎo)致通過(guò)不正當(dāng)手段拿到準(zhǔn)入資格，但其產(chǎn)品的質(zhì)量并沒(méi)有達(dá)到當(dāng)?shù)販?zhǔn)入門(mén)檻的企業(yè)可也在區(qū)域順利經(jīng)營(yíng)。

6、措施與建議

基于保溫隔熱行業(yè)存在的問(wèn)題以及在制度管理方面的缺陷，相關(guān)的管理機(jī)構(gòu)對(duì)于制度的完善，標(biāo)準(zhǔn)的提升都需要有相關(guān)的規(guī)劃。由于國(guó)家政策的導(dǎo)向，政府部門(mén)逐漸簡(jiǎn)政放權(quán)，因此需要從多方面改善制度的執(zhí)行方式。首先，政府部門(mén)需要制定合理的規(guī)章制度。在制度制定前期要開(kāi)展有效的調(diào)研工作，多參考企業(yè)專(zhuān)家與行業(yè)專(zhuān)家意見(jiàn)，制定合理可行的規(guī)章制度，并在試行階段開(kāi)展一系列回訪工作，讓各方知道質(zhì)量與安全的重要性，處理好各方的態(tài)度，了解規(guī)章制度的在應(yīng)用中起到的作用，以便更好地改進(jìn)。其次，相關(guān)管理部門(mén)要明確工程質(zhì)量問(wèn)題或者工程事故的責(zé)任主體。在制定過(guò)程中要著重考慮責(zé)任主體的選擇方式，以及出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)所需要的解決方式和處罰力度，既不能讓無(wú)辜企業(yè)收到牽連，也不能讓?xiě)?yīng)該負(fù)責(zé)的企業(yè)得不到應(yīng)有的處罰，爭(zhēng)取做到公正、公平的對(duì)待所有企業(yè)。第三，借助第三方機(jī)構(gòu)，建立適用性強(qiáng)的準(zhǔn)入門(mén)檻。管理部門(mén)應(yīng)該建立統(tǒng)一的質(zhì)量準(zhǔn)入門(mén)檻，由于簡(jiǎn)政放權(quán)，政府部門(mén)很難再設(shè)立統(tǒng)一的準(zhǔn)入門(mén)檻，行業(yè)應(yīng)該借助第三方機(jī)構(gòu)，例如保溫隔熱認(rèn)證、工程質(zhì)量保險(xiǎn)、綠色建材認(rèn)證平臺(tái)等途徑，設(shè)立行業(yè)準(zhǔn)入門(mén)檻，對(duì)于質(zhì)量達(dá)不到準(zhǔn)入門(mén)檻的企業(yè)，要設(shè)置一系列公示、整改措施，以規(guī)范行業(yè)質(zhì)量管理系統(tǒng)。第四，管理部門(mén)要將制度管理與誠(chéng)信管理相結(jié)合。發(fā)動(dòng)行業(yè)協(xié)會(huì)或者行業(yè)聯(lián)盟建立保溫隔熱工程誠(chéng)信系統(tǒng)，借鑒歐美的誠(chéng)信制度，建立完善的誠(chéng)信體系與管理制度，通過(guò)行業(yè)協(xié)會(huì)或者行業(yè)聯(lián)盟建立保溫隔熱行業(yè)的黑白名單，妥善利用自媒體時(shí)代各類(lèi)宣傳手段，宣傳優(yōu)質(zhì)企業(yè)，公布劣質(zhì)企業(yè)，利用有效的方式監(jiān)督行業(yè)質(zhì)量規(guī)范。

作者:耿云皓 寇月 張方財(cái) 謝駱樂(lè) 楊西偉 單位:1.中國(guó)建筑科學(xué)研究院 2.中國(guó)建筑節(jié)能協(xié)會(huì)

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