導(dǎo)語：中央銀行宏觀審慎監(jiān)管職能思考一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：2008年金融危機后，各國就構(gòu)建宏觀審慎政策監(jiān)管框架達成共識，但關(guān)于宏觀審慎政策的監(jiān)管主體尚無定論。中央銀行在經(jīng)歷了金融監(jiān)管職能的分離和回歸后，被越來越多的國家賦予了審慎監(jiān)管的重要職責(zé)。文章從理論層面出發(fā)，重點分析中央銀行履行金融監(jiān)管職能的必要性以及作為宏觀審慎監(jiān)管主體的優(yōu)勢，為各國完善宏觀審慎政策制度框架提供參考意見。

關(guān)鍵詞：中央銀行；宏觀審慎政策；金融監(jiān)管

一、引言

從漫長的中央銀行職能演變歷史來看，大多數(shù)國家的中央銀行都是在經(jīng)歷了嚴重的金融動蕩甚至出現(xiàn)金融危機后才建立起來的，中央銀行憑借其最后貸款人身份被賦予金融監(jiān)管和危機處理的重要職責(zé)。在20世紀末中央銀行去監(jiān)管化的浪潮中，學(xué)者們針對是否應(yīng)該分離中央銀行的金融監(jiān)管職能展開了激烈的討論。在當時的背景下，中央銀行的金融監(jiān)管職能更多的是指以銀行作為主要監(jiān)管對象的微觀審慎監(jiān)管。但此次金融危機的經(jīng)歷表明僅僅關(guān)注單個金融機構(gòu)的穩(wěn)健性是不夠的，當市場上大多數(shù)金融機構(gòu)采取趨同的決策時，就會對價格、市場乃至整個金融體系產(chǎn)生顯著影響（Borio，2009；2011）。危機后，英國重新賦予英格蘭銀行維護金融穩(wěn)定的法定職責(zé)并進一步明確了英格蘭銀行在宏觀審慎監(jiān)管中的核心地位。英格蘭銀行監(jiān)管職能的轉(zhuǎn)變引起各國的廣泛關(guān)注和討論，也就此拉開了中央銀行監(jiān)管職能全面回歸的序幕。在過去的幾十年里，中央銀行經(jīng)歷了監(jiān)管職能從統(tǒng)一到分離再到回歸的巨大轉(zhuǎn)變，人們更加清晰地認識到中央銀行在金融監(jiān)管方面的不可替代性。后危機時代，宏觀審慎政策正作為一項新的金融監(jiān)管政策，被越來越多的國家納入宏觀調(diào)控框架內(nèi)，成為政策討論的重要內(nèi)容。與此同時，在中央銀行金融監(jiān)管職能回歸的浪潮下，學(xué)界和各國政府針對中央銀行是否應(yīng)該被賦予宏觀審慎監(jiān)管職責(zé)展開了積極的探討。本文在這種背景下重點探究中央銀行的宏觀審慎監(jiān)管職能，這將啟發(fā)我們更好地理解中央銀行在維護金融穩(wěn)定方面的重要作用，同時也將對各國完善宏觀審慎政策制度框架提供參考意見。

二、早期關(guān)于是否應(yīng)分離中央銀行金融監(jiān)管職能的討論

早期主張分離中央銀行金融監(jiān)管職能的學(xué)者主要從三個角度試圖論證中央銀行分離金融監(jiān)管職能的必要性。第一，中央銀行同時作為貨幣政策當局和金融監(jiān)管機構(gòu)，兩種政策會存在沖突從而影響監(jiān)管效果。當經(jīng)濟上行時，中央銀行作為貨幣政策當局需要提高利率，防止市場流動性進一步擴張；而金融監(jiān)管者則需要在發(fā)展勢頭良好時放松監(jiān)管要求，鼓勵行業(yè)的自由發(fā)展和創(chuàng)新。當經(jīng)濟衰退時，中央銀行需要降低利率，釋放流動性以刺激經(jīng)濟復(fù)蘇；而金融部門在衰退時期風(fēng)險集中暴露，此時需要加強金融監(jiān)管防范金融失衡，兩種政策在一定程度上會相互抵消，監(jiān)管效果難以達到預(yù)期（Goodhart&Schoenmaker，1992）。第二，作為金融監(jiān)管機構(gòu)的中央銀行出于聲譽考慮，傾向于實施寬松的貨幣政策或者推遲緊縮的貨幣政策來維護銀行等金融機構(gòu)的利益，由此產(chǎn)生通貨膨脹效應(yīng)（Goodfriend&King，1988）。這種救助機制也會誘使金融機構(gòu)（尤其是那些“大而不倒”的金融機構(gòu)）放松對自身的監(jiān)管而產(chǎn)生道德風(fēng)險。第三，中央銀行身兼數(shù)職將影響其作為貨幣政策當局的獨立性和專業(yè)性。當中央銀行的監(jiān)管職責(zé)更加集中時，來自政府的壓力和干預(yù)也會增加，其政策的自主權(quán)將有所降低（Bri-ault，1999）。但支持中央銀行加強金融監(jiān)管職責(zé)的學(xué)者針對上述內(nèi)容提出了質(zhì)疑并強調(diào)了中央銀行在維護金融穩(wěn)定方面的重要作用?；谥贫润w制悖論理論：Goodhart和Schoenmaker（1995）指出若中央銀行同時負責(zé)金融監(jiān)管和貨幣政策會產(chǎn)生政策沖突，那么即使將中央銀行的監(jiān)管職能分離給其他金融監(jiān)管機構(gòu)，也同樣存在政策沖突的矛盾，僅僅是內(nèi)部沖突的外部化。解決政策沖突的關(guān)鍵在于不同政策目標的明晰與界定，而不是簡單的機構(gòu)設(shè)立形式。陳雨露、馬勇（2012）通過實證研究發(fā)現(xiàn)，中央銀行負責(zé)金融監(jiān)管職能不但沒有產(chǎn)生通貨膨脹效應(yīng)，反而更加有利于經(jīng)濟增長和金融穩(wěn)定。他們認為那些主張分離中央銀行監(jiān)管職能的人并非出于經(jīng)濟效益的考慮，只是權(quán)力分割的訴求。此外，從各國的實踐來看，機構(gòu)體制的改變并不足以提高中央銀行以及其他監(jiān)管機構(gòu)的獨立性和專業(yè)性（鐘偉，2003）?；谧詈筚J款人理論：對于存款人來說，存款保險制度在一定程度上可以代替中央銀行扮演最后貸款人角色，但存款保險制度由于其復(fù)雜的賠償支付程序并不能及時有效的保障存款人的利益。雖然中央銀行行使最后貸款人職責(zé)會引致道德風(fēng)險，但中央銀行憑借其地位和聲望更有利于恢復(fù)存款人的信心?；谛畔?yōu)勢理論：對于中央銀行來說，監(jiān)管職能的分離意味著中央銀行將缺乏獲取金融機構(gòu)和宏觀經(jīng)濟信息的有效渠道（盡管不同機構(gòu)之間建立信息共享機制，但在信息的時效性方面仍有不足），也將影響中央銀行貨幣政策的制定和最后貸款人職責(zé)的行使，反而不利于維護金融系統(tǒng)的穩(wěn)定（Briault，1999；鐘偉，2003）。

三、危機后中央銀行金融監(jiān)管職能的新內(nèi)涵———宏觀審慎監(jiān)管

2008年金融危機的爆發(fā)似乎也為中央銀行應(yīng)該承擔(dān)金融監(jiān)管職能提供了支持。有學(xué)者認為此次危機發(fā)生的部分原因正是在于過去幾十年里中央銀行監(jiān)管職能的喪失，導(dǎo)致其對金融機構(gòu)和金融市場信息的掌握并不充分，未能及時發(fā)揮最后貸款人角色，造成全球性金融系統(tǒng)的崩盤。在經(jīng)濟學(xué)范疇內(nèi)分析，中央銀行作為貨幣政策當局和最后貸款人，可以在短時間內(nèi)向市場注入流動性并能夠在危機時刻及時救市，應(yīng)該在金融監(jiān)管政策的制定和執(zhí)行中發(fā)揮主導(dǎo)作用，承擔(dān)起維護金融穩(wěn)定的重要職責(zé)（AlanS．Blin-der，2010；BIS，2011）。危機后，各國政府開始重新審視中央銀行的金融監(jiān)管功能，認為中央銀行在危機的預(yù)防和處置、維護金融穩(wěn)定方面都具有不可替代性。宏觀審慎政策的提出更加豐富了中央銀行金融監(jiān)管職能的內(nèi)涵。中央銀行在履行監(jiān)管職責(zé)時，不僅需要通過微觀審慎監(jiān)管關(guān)注單個金融機構(gòu)的安全性，更需要借助宏觀審慎監(jiān)管政策來實現(xiàn)對系統(tǒng)性風(fēng)險的監(jiān)測與防范。各國對宏觀審慎監(jiān)管政策的實踐經(jīng)驗表明，中央銀行監(jiān)管職能的回歸已經(jīng)成為一種趨勢，越來越多的國家在構(gòu)建宏觀審慎政策的制度框架中賦予中央銀行重要職責(zé)，部分國家甚至將中央銀行視為宏觀審慎監(jiān)管政策的唯一監(jiān)管主體。無論在信息獲取、職責(zé)分工，還是在政策協(xié)調(diào)以及保持獨立性方面，宏觀審慎監(jiān)管主體都需要滿足很高的要求，而作為傳統(tǒng)監(jiān)管機構(gòu)的中央銀行能夠以最小的成本最大程度地滿足這些要求。一方面，中央銀行相比其他監(jiān)管機構(gòu)更有激勵去實施宏觀審慎政策；另一方面，中央銀行在實施宏觀審慎政策過程中具有明顯優(yōu)勢，也因此在各國實踐宏觀審慎監(jiān)管政策的過程中發(fā)揮著重要作用。Nier等（2011）通過識別當前各國的監(jiān)管模式發(fā)現(xiàn)，復(fù)雜、分割的監(jiān)管結(jié)構(gòu)會產(chǎn)生風(fēng)險識別摩擦，降低宏觀審慎政策的有效性。相比之下，中央銀行具有防范系統(tǒng)性風(fēng)險的激勵、風(fēng)險識別的經(jīng)驗以及與貨幣政策、微觀審慎政策的協(xié)調(diào)能力，應(yīng)該在宏觀審慎監(jiān)管框架中扮演重要角色。財政部雖然在制定政策的過程中發(fā)揮作用，但不能在危機預(yù)防和危機處理過程中有效保持自主性，因此并不適合作為審慎政策的監(jiān)管主體。美聯(lián)儲主席格林斯潘認為單個監(jiān)管機構(gòu)很少考慮其政策決定對宏觀經(jīng)濟產(chǎn)生的影響，這些監(jiān)管機構(gòu)在制定政策時不可避免地對風(fēng)險承擔(dān)產(chǎn)生一個長期的偏差。而綜合型的監(jiān)管機構(gòu)往往能從大局視角做出更加穩(wěn)健的政策決定。

四、中央銀行實施宏觀審慎監(jiān)管政策的優(yōu)勢

1.激勵優(yōu)勢。倡導(dǎo)將中央銀行作為宏觀審慎監(jiān)管主體或者在宏觀審慎監(jiān)管框架中起主導(dǎo)作用的學(xué)者們認為中央銀行相比其他監(jiān)管機構(gòu)，具有更加強烈的行使宏觀審慎監(jiān)管政策、維護金融系統(tǒng)穩(wěn)定的激勵。Jakob和Sander曾在2006年對28個OECD國家進行調(diào)查，結(jié)果顯示所有OECD國家都認為中央銀行具有維護整個金融系統(tǒng)穩(wěn)定的職責(zé)。首先，中央銀行作為貨幣政策主體，應(yīng)充分發(fā)揮宏觀審慎政策與貨幣政策之間產(chǎn)生的協(xié)同效應(yīng)。一方面貨幣政策維持價格穩(wěn)定的目標有利于實現(xiàn)金融系統(tǒng)整體的穩(wěn)定。另一方面宏觀審慎政策的實施也將通過信貸供給規(guī)模等宏觀經(jīng)濟變量對價格水平和貨幣政策的傳導(dǎo)機制產(chǎn)生影響。穩(wěn)健的金融系統(tǒng)有助于提高貨幣政策的作用精度，降低貨幣政策傳導(dǎo)過程中造成的金融摩擦（AlanS．Blinder，2010；BIS，2011）。其次，中央銀行作為最后貸款人也需要通過宏觀審慎監(jiān)管來監(jiān)測金融機構(gòu)和金融市場的運行情況，避免向金融市場投入過多流動性造成通貨膨脹，或未能及時注入流動性而加劇金融危機爆發(fā)（Nier，2009）。最后，宏觀審慎監(jiān)管還可以為中央銀行發(fā)揮支付清算中心職能提供支持。Nier（2009）認為信用衍生品場外交易市場的不完善（尤其是缺乏中央對手方）是導(dǎo)致在貝爾斯登及雷曼兄弟等大型系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)倒閉后引起全球連鎖反應(yīng)的原因之一。對于金融機構(gòu)來說，它們需要監(jiān)管當局對支付清算系統(tǒng)進行有力監(jiān)控并要求系統(tǒng)使用者共同遵守相關(guān)規(guī)定，但目前這些監(jiān)管作用的實現(xiàn)僅僅依靠中央銀行的道德勸說，難以達到預(yù)期效果。而宏觀審慎監(jiān)管政策的提出為中央銀行加強對支付清算系統(tǒng)性風(fēng)險的防范以及對系統(tǒng)使用者的監(jiān)督提供了新的監(jiān)管渠道。2.信息資源和分析優(yōu)勢。BIS（2011）認為，中央銀行在獲取信息方面具有以下三種途徑：若中央銀行本身就是微觀審慎監(jiān)管主體，則可以直接獲得金融機構(gòu)的相關(guān)信息；中央銀行可以通過盡職調(diào)查進一步掌握金融機構(gòu)的詳細資料；根據(jù)相關(guān)的信息共享條例、合作備忘錄要求等，中央銀行有權(quán)利從其他監(jiān)管機構(gòu)獲得信息。當中央銀行集多種監(jiān)管職責(zé)于一身時，擁有多元化的信息渠道，作為宏觀審慎監(jiān)管主體具有明顯優(yōu)勢。中央銀行在宏觀金融分析中具有成熟的經(jīng)驗，有利于宏觀審慎政策的制定和監(jiān)管工具的設(shè)計。將宏觀審慎監(jiān)管職能授權(quán)給中央銀行，將進一步擴大中央銀行的金融監(jiān)管工具箱。宏觀審慎政策既需要微觀機構(gòu)分析，也需要宏觀經(jīng)濟分析，同時也依賴于其他監(jiān)管政策的協(xié)調(diào)。宏觀審慎工具與貨幣政策工具、微觀審慎工具相互補充，有利于中央銀行通過多種監(jiān)管工具和作用渠道對金融系統(tǒng)整體進行宏觀調(diào)控。Borio（2009）認為貨幣政策當局對于宏觀經(jīng)濟與金融系統(tǒng)之間的關(guān)系具有很深的理解；而宏觀審慎政策主體專注于系統(tǒng)性風(fēng)險管理，兩種政策相輔相成。中央銀行同時作為貨幣政策當局、支付清算中心以及最終貸款人（部分中央銀行還是微觀審慎監(jiān)管主體），擁有各個方面的專家，熟悉金融機構(gòu)的經(jīng)營方式、不同機構(gòu)之間的關(guān)聯(lián)性以及宏觀經(jīng)濟與金融部門的相互作用，有助于分析和識別系統(tǒng)性風(fēng)險（BIS，2011；Nieretal．，2009、2011）。3.協(xié)調(diào)優(yōu)勢。宏觀審慎監(jiān)管的有效實施需要與微觀審慎監(jiān)管、貨幣政策等其他宏觀經(jīng)濟政策相互協(xié)調(diào)。若將宏觀審慎政策監(jiān)管主體分散設(shè)立（金融穩(wěn)定委員會模式由多個監(jiān)管機構(gòu)共同組成，監(jiān)管職責(zé)仍然是分散于各個監(jiān)管主體），則需要保證多個監(jiān)管主體之間的協(xié)調(diào)與合作。即使政策的分析和制定可以由獨立的監(jiān)管機構(gòu)負責(zé)，政策的執(zhí)行也將不可避免地需要由不同監(jiān)管主體相互配合，但權(quán)責(zé)界定以及協(xié)商機制往往難以建立。因此，相比將宏觀審慎監(jiān)管授權(quán)給多個監(jiān)管機構(gòu)而產(chǎn)生額外的協(xié)調(diào)成本和效率成本，由單個監(jiān)管機構(gòu)主導(dǎo)行使審慎監(jiān)管職責(zé)更具可行性（AlanS．Blinder，2010；BIS，2011）。Andrew在英格蘭銀行的一次演講中提到擁有危機記憶的機構(gòu)更有可能承擔(dān)維護金融穩(wěn)定職責(zé)，傳統(tǒng)的監(jiān)管機構(gòu)在防范和處理金融危機方面更具專業(yè)性。因此，將中央銀行作為宏觀審慎監(jiān)管主體在目前看來是一個更好的選擇。中央銀行擁有多種監(jiān)管身份，可以有效解決在實施審慎監(jiān)管政策的過程中所面臨的政策協(xié)調(diào)問題，降低政策制定與政策執(zhí)行之間的溝通成本和政策時滯，及時對金融系統(tǒng)采取監(jiān)管措施，這對于危機處置來說至關(guān)重要（Nieretal．，2011；BIS，2011）。4.獨立性優(yōu)勢。若多個監(jiān)管機構(gòu)共同承擔(dān)宏觀審慎監(jiān)管職責(zé)，這些分散的監(jiān)管主體將放棄一定的獨立性以確保金融穩(wěn)定總體目標的實現(xiàn)。在相關(guān)信息披露要求下，每個監(jiān)管主體需要使用特定的目標決策函數(shù)進行政策分析，并將決策信息和過程披露給公眾。當單個監(jiān)管主體的自身政策決策與宏觀審慎政策目標發(fā)生沖突時，將會使公眾更加難以分析和理解監(jiān)管政策，影響監(jiān)管主體的社會公信力（BIS，2011）。中央銀行擁有多種監(jiān)管身份，可以設(shè)立內(nèi)部協(xié)調(diào)機制，有效避免不同監(jiān)管主體之間的獨立性損失。此外，中央銀行作為貨幣政策當局在制定政策時免受政治影響方面具有一定的經(jīng)驗，在實施宏觀審慎政策的過程中能夠避免其他政治干擾。

五、結(jié)論與建議

2008年金融危機后，宏觀審慎政策被越來越多的國家納入監(jiān)管體制，作為現(xiàn)行金融監(jiān)管體系的重要補充。關(guān)于如何確定宏觀審慎政策的監(jiān)管主體，目前尚無定論。但伴隨著危機后中央銀行金融監(jiān)管職能的回歸，無論是從理論層面還是實踐層面來看，中央銀行在實施宏觀審慎政策方面具有明顯的激勵優(yōu)勢、信息資源和分析優(yōu)勢、協(xié)調(diào)成本優(yōu)勢和獨立性優(yōu)勢，也因此應(yīng)當被賦予重要的宏觀審慎監(jiān)管和維護金融穩(wěn)定的職責(zé)。2017年全國金融工作會議加強了中國人民銀行審慎監(jiān)管職能，也對“健全貨幣政策和宏觀審慎政策雙支柱調(diào)控框架”提出明確要求，都標志著中國人民銀行宏觀審慎監(jiān)管職能的不斷強化。2019年2月，中國人民銀行新設(shè)宏觀審慎管理局，重點構(gòu)建宏觀審慎政策監(jiān)管框架，也是我國中央銀行審慎監(jiān)管職能的進一步完善。將中央銀行作為宏觀審慎監(jiān)管主體具有諸多優(yōu)勢，但仍存在缺陷。各國在設(shè)立審慎監(jiān)管的主體時應(yīng)考慮不同國家的具體國情，例如經(jīng)濟金融發(fā)展水平、政治和法律制度背景以及歷史事件等，都會影響審慎監(jiān)管主體的設(shè)立。雖然中央銀行擁有信息資源和分析優(yōu)勢，但宏觀金融經(jīng)濟系統(tǒng)錯綜復(fù)雜，要做到準確、有效的宏觀審慎政策分析仍然還有很長的路要走。此外，中央銀行作為多重監(jiān)管主體，可以充分發(fā)揮政策的協(xié)同優(yōu)勢，但也將不可避免地面臨政策沖突。中央銀行需要建立完善的法律制度，以保證政策的獨立性和權(quán)責(zé)分明，明確每種政策的監(jiān)管目標和決策程序、不同政策目標之間的權(quán)衡以及合理的目標排序。此外，隨著中央銀行監(jiān)管職能的不斷擴大，監(jiān)管權(quán)力過于集中，需要完善中央銀行的信息披露和問責(zé)制度，建立有效的防火墻機制和紀律機制來約束中央銀行的行為。

作者:邵夢竹 單位:中國人民大學(xué)財政金融學(xué)院